第２８卷 总第１６６期 攀登（双月刊） ＶＯｌ２８ Ｇｅｎｅｒａ１．ＮＯ．１６６ ２ｏｏ９年第３期 ２ｏｏ９年６月出版 Ａｓｃｅｎｔ（ＢｉｍｏｎｔｈＩｙ） ＮＯ．３．２０ｏ９ Ｊｕｎｅ．２ｏｏ９ 中图分类号：Ｄ６３Ｏ．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１—－５６４７（２０ｏ９）Ｏ３—００４４—０３ 青海民族区域自治行政与功能 马晓东 （青海民族大学，青海西宁８１０００７） 摘要：青海地方行政的构成主体是民族区域自治制度，其主要缘由是特殊的地理位置、民族人口、 历史发展而形成的，民族区域的自治行政建置表现出多元复杂的特点和制度创新与和谐发展的功能。 关键词：民族区域自治；行政；青海 青海地方行政的构建主体以民族区域 方实行了区域自治，设立了自治机关，行使自治权， 自治制度为重点，这不仅是多民族人口状况、多层次 尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权 社会形式和多元文化价值的反映，同时也体现了国 利。 家政权和组织的社会主义性质以及实行各民族 （二）青海民族区域自治结构特殊 ． 平等、团结和共同繁荣的原则，特别是民族区域自治 行政建置的核心就是权力如何配置的问 制度的丰富和完善，为国家政治经济等方面的良性 题，即政治主体对权力社会价值的支配程度。行政 循环发挥了积极作用。 管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长、 一、青海民族区域自治行政的建置特点 消弱和丧失是实践工作者和理论研究者所不能忽视 （一）青海民族区域的地理位置特殊 的问题。忽视了这一点，其结果几乎可以肯定，就是 青海位于中国西部的青藏高原东北部，地处东 丧失现实性和导致失败。－２ 从本质上看，青海民族 经８９。３５ 一ｌ０３。ｏ４ ，北纬３ｌ。３９ 一３９。ｌ９ ，东西长 区域自治地区解决权力分配的关键，还是集权与分 １２００公里，南北宽约８００公里。南有唐古拉山，北 权的关系问题。一种是结构性的集权与分权。即中 有阿尔金山、祁连山屏障，西北与维吾尔自治区 央与地方、上级与下级的关系；另一种是功能性的集 紧邻，南面和西南同自治区相连，东部、北部有 权与分权。即行政职能和权力主体、客体之间的关 甘肃省，东南接四川省，全省总面积７２万多平方公 系。【３ 青海民族区域自治的行政建置，总体上 里，居全国第四位，地理位置十分特殊。全省平均海 具有这一特征。 拔在３００ｏ米以上，属典型的高原性气候，干燥 “纵观世界各国的现代化过程，与地方关 多风、寒冷缺氧。由于青海是长江、黄河、澜沧江等 系发展的总体趋势是地方分权化的趋势方兴未艾， 大江大河的发源地，所以被誉为“中华水塔”的美 地方的权力将会继续扩大。”＿４ 当然，地方 称。 的分权趋势也包括民族区域自治，进一步说就是按 青海属典型的多民族聚居省份，共有汉、藏、回、 照理性化、制度化的原则，进行科学民主的分权。从 土、撒拉、蒙古等５４个民族成份，到２００８年末，常住 青海民族区域自治的行政建置中就可以看出缩 人口５５４．３万人，其中少数民族人口有２３４．４万人， 影。其表现为在多民族成份共存的基础上，遵循党 占全省总人口４２．８％。新中国成立以来，党和 的民族，坚持社会主义道路，实行统一、平等的 采取了多种形式，在国家统一领导下，各少数民族地 自我管理方式。自治地区主要集中在海西、青南地 ［收稿日期］２０ｏ９一ｏ４—０６ ［作者简介］马晓东（１９６９一），男，青海民族大学公共管理系副教授。 一４４— 区、海东农业区。这些地区，民族人口集中，自治地 区的行政建置表现为复杂化和多元化，形成了具有 特色的政权组织和民族自治。 分享国家权力。因此，凡有一定聚居区的少数民族， 都建立了相应的自治政权。 自１９５２年起，先后成 立了６个自治州，７个自治县，６４个民族乡，自治区 域面积达７０多万平方公里，占全省总面积的９８％。 “青海省积极地贯彻执行了民族区域自治的这项政 青海民族区域自治行政结构主要有五种： 第一种是以一个民族聚居区为基础兼设其他民 族的自治形式。即“民族自治地方内其他少数民族 聚居的地方，建立相应的自治地方或民族乡。”ｌ５ 例 如，青海海北藏族自治州内再设门源回族自治县；青 策，凡有一定少数民族聚居区的地方，都享受到了自 主管理本民族内部事务的权利。”Ｉ８ 这些自治政权在本质上同大自治没有区 海黄南藏族自治州内再设河南蒙古族自治县。 第二种是由一个较大民族聚居区为基础的自治 州形式。即“少数民族聚居的地方，根据当地民族 关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立 以一个或几个少数民族聚居区为基础的自治地 方。” 例如，青海果洛藏族自治州、青海玉树藏族 自治州等。 第三种是在以汉族为基础的地区行署内设置民 族自治区域。例如，在青海海东地区行署内设置循 化撒拉族自治县、互助土族自治县、化隆回族自治县 等。 第四种是以两个或两个以上民族为基础而设置 的民族联合自治形式。例如，青海海西蒙古族藏族自 治州、民和回族土族自治县、大通回族土族自治县等。 第五种是以地缘关系和经济关系为主而实行的 自治方式。例如，在省会西宁设置大通回族土族自 治县，该县是受西宁市管辖的自治形式，在全国范围 也属典型。 同时，随着社会经济的发展，青海省海西州在 １９５４年１月２５日建立了“海西蒙古族藏族哈萨克 族自治州”，产生了三个民族联合自治的形式。 以上几种自治行政结构类型，充分体现了青海 成功实施民族区域自治行政建置的典范，体现 了我们党在多民族地区成功实行民族平等、民族团 结和各民族共同繁荣与发展的民族的正确性。 （三）青海民族区域自治行政结构的形式特殊 青海绝大多数地区在历史上虽然是多民族聚居 地，但由于民族成份较多、地理位置特殊、杂居特点 明显，再加上社会形态参差不一，文化结构多元，因 此没有形成大一统的单一民族自治，但是，浓郁 的地方民族性和历史性决定了在一定历史地理范围 内可以设置民族区域自治。党和充分考虑了青 海的这种特殊性，即以不同民族区域自治的形式来 别，而是对民族区域自治的具体灵活运用。它体现 了我们党关于民族平等、民族团结和各民族共同繁 荣发展民族在民族地区的具体运用。即“在国 家统一领导下，各少数民族地方实行区域自治，设立 自治机关，行使自治权，尊重和保障各少数民族管理 本民族内部事务的权利。” 二、在青海民族区域设置自治行政的功能 和意义 （一）制度的创新进一步完善了青海民族区域 自治的内涵和外延 如何处理和解决好与地方的关系，做 到“既维护的权威，又尊重地方的利益，”Ｌｌ。。这 是党和始终在着力解决的问题。特别是在社会 转型时期，随着市场经济的深入发展，制度创新维系 着青海地方自治行政的生命力。 由于我省多民族成份等因素，决定了在民族区 域设置自治行政的必要。１９８４年颁布的《民族 区域自治法》，使民族区域自治有了法律保障，并且 扩大了民族自治地方在立法、财政、教科文卫、行政 管理等方面的自治权。＿１ｌ＿ 一是经济的发展和快速的城市化进程，使许多 民族以较快的速度摆脱了贫困和落后面貌。“国家 在实现现代化的过程中，大力帮助少数民族加快发 展经济和文化建设，逐步消除历史上遗留下来的事 实上的不平等，使各少数民族能够赶上或接近汉族 的发展水平。”¨ 这样一种新型力量的催化和发展， 产生了强烈的制度创新需求。 二是由于政治民主化进程的推进，激发了群众 参政议政的愿望和热情，导致了新型国家结构的出 现。即从制度上要求形成较为完善的保障，以 发展社会主义民主政治，平衡不同利益主体之问的 权利。因此，可以说，“区域民族自治”是一种较为 成功的尝试，也是已经为实践所证明是有效的。党 ４Ｓ一 的十三届六中全会指出：近几年来，把一部分权 力下放给地方，调动了地方的积极性，这是正确的。 然要求和地方在社会管理职能上应合理分 工、各有侧重。【ｌ 复合型、过渡式的权力配置， 实质上包涵了“权力配置发展”的科学因素，体现了 人民当家作主的民主制度，在实践中产生了积极的 今后，仍将尊重和照顾地方利益。¨纠它标志着 中国最高层在国家利益观念上的深刻变化。 （二）民族区域自治为设立理想的“地方自治” 模式奠定了科学的基础 由于历史的原因，青海实施了地方民族自治区 效果。因此，积极探索建立科学、合理的“地方自 治”模式，既是党和面向二十一世纪的重大体 制革新和执政理念，也对维护世界和平、保障民族平 域。当然，行政权力的分配不可能是必其功于一役 的。因为社会在不断发生变化，人们的认识也在不 断发生变化，行政权力自身也有一个逐渐发展的过 等和团结、为实现全面小康社会的目标创造了条件。 总之，从青海地方自治的模式中可以看出， 我国在推行民族平等、民族团结和共同繁荣的 上，取得了较为成功的经验，对处理复杂的民族问题 程，所以，行政权力还存在着一个不断再分配的问 题。随着社会经济的发展，扩大了地方自主的空间， 提供了有益的帮助，对完善国家权力结构、稳定政治 局面方面都发挥着积极的作用。 尤其扩大了地方经济、财政、资源等自主空间，这必 参考文献： ［１］［５］［６］［９］中华人民共和国民族区域自治法［ＥＢ／０Ｌ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇ０ｖ．ｃｎ／ｔｅｓＬ／２００５一ｏ７—２９ ［２］李方．公共行政学［Ｍ］．北京：中国社会科学出版社，１９８８．２１１． ［３］张国庆．行政管理学概论［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２０００．１２３． ［４］杨宏山．当代中国政治关系［Ｍ］．北京：经济日报出版社，２００２．２１３． ［７］［８］青海省情编委会．青海省情［Ｍ］．西宁：青海人民出版社，１９８６．７６，７６． ［１０］文选，第３卷［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９３．２７７． ［１１］朱国斌．中国与政治制度［Ｍ］．北京：法律出版社，ｌ９９７．１８７． ［１２］林耀华．民族学通论［Ｍ］．北京：民族大学出版社，１９９７．５３１． ［１３］［１４］蔡学辉，宋玉波，等．行政权研究［Ｍ］．北京：中国检察出版社，２００２．３ｏ４，３０２． Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｃ０ｎｓｄｔｕｔｉｖｅ ｍａｉｎ—ｂ０ｄｙ ｏｆ ｒｅ ０ｎａｌ ｇｏｖｅＨｌｍｅｎｔ ａｄＩｎｉ１ｌｉｓｍｍ０ｎ ｓｙ８ｔｅｍ ｉｎ Ｑ＿ｍｇｈａｊ ｉｓ ｔｌｌｅ ａｕｔｏｎ０ｍｉｃ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｌｒ ｎａ— ｔｉ０ｎａｌ ｒｅ ｏｎ，ｉｔｓ ｍａｉｎ ｃａｕｓｅ ｉｓ ｃｏｎｓｉｓｔｅｄ ０ｆ ｐ ｃｕ１ａｒ ｇｅｏ卿ｈｉｃ ｐ０ｓｉｔｉｏｎ、ｎａｔｉｏｎａ１ ｐ叩ｌｌｌａｔｉ０ｎｓ ａｎｄ ｈｉｓｔｏｒｉｃ ｄｅｖｅｌ０ｐｍｅｎｔｓ，ｔｌｌｅ ａｕｔｏ－ ｎｏＩｎｉｃ ａＩｌｌＩｌｉＩｌｉｓ ｒａｔｉ０ｎ ｅｒｅｃｔｉｏｎ ｆｂｆ ｎａｔｉｏ玎ａｌ ｒｅ ０ｎｓ ｅｘｐｒｅｓｓｅｓ ａ ｍｌｌｌｔｉ】ｆａｌｒｉ叫ｓ ａｎｄ ｃ０ｍｐｌｉｃａｔｅｄ ｃｈａｒａｃｔ ｓｔｉｃ，ａｎｄ ｔａｋｅｓ ｔｌｌｅ ｆｕｎｃｔｉ０ｎｓ ０ｆ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ａｎｄ ｈ唧ｌｏＩｌｉ０ｕｓ ｄｅｖｅ１ｏｐｍｅｎｔ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＮａＩｉｏｎａｌ ｒｅ ０ｎ ａｕｔ０ｎｏｍｙ；ａｄｍｉｎｉｓ ０ｎ ｓｙｓｔｅｍ；Ｑｉｎ曲ａｉ 责任编辑：咏芳 一４６一
