凉山州农田水利建设现状及对策研究

钱波;

【摘 要】农田水利建设对农业发展具有重要意义,一号文件连续13 a聚焦\"三农\各级地方也高度重视,并出台了各种相应的激励和优惠.调查和研究表明,凉山州在农田水利建设方面取得许多成绩的同时,也面临诸多亟待解救的问题:农田水利建设投入不足,基础设施脆弱;高强、频发的自然灾害,极易诱发农田水利不利的连锁反应;特殊的自然条件,使高标准基本农田建设滞后,中低产田居多.结合地方实际,从解决缺水、加强建管、标准化农田的建设等方面提出:(1)蓄引堤结合,大中小微并举,解决缺水问题;(2)坚持指导,农民主体,民办公助,多元主体合作,加强建设和管理;(3)落实主体,以投入为主构建高标准基本农田建设的目标,促进农田标准化建设.

【期刊名称】《西昌学院学报（自然科学版）》 【年(卷),期】2017(031)002 【总页数】5页(P11-14,25)

【关键词】凉山州;农田水利;农田用水;建设与管理;标准化农田 【作 者】钱波;

【作者单位】西昌学院,四川 西昌 615013;西昌学院,四川 西昌 615013 【正文语种】中 文 【中图分类】F323.213

农田水利建设是农业的基础，能促进粮食高产稳产、提高农民收入、缓解灾情、夯实农业基础、提高农业生产、改善农村环境、促进农业增效和农民增收、有效解决农民靠天吃饭等“三农”问题，加速农村全面建设小康社会进程，因此国家各级都非常重视。13 a来一号文件连续聚焦三农：2011年一号文件提出应优先发展水利基础设施的建设，确立了农村基础设施建设的重点落脚到农田水利建设；2012年一号文件强调农田水利的基础设施建设；2013年一号文件强调着力强化现代农业基础支撑，加强农村基础设施建设；2014年一号文件明确指出强化农业支持保护制度，完善农田水利建设管护机制；2015年一号文件提出以现代灌区建设增强粮食生产能力；2016年一号文件提出以农业质量效益提高农民收入和新农村建设。国家十二五规划中明确提出，要将农田水利工程作为国家基础设施建设的优先领域，并将水利工程提升到关系经济安全、生态安全、的战略高度，提出水利工程具有很强的公益性、基础性、战略性。四川省九届四次会议提出“一主、三化、三加强”，加强基础设施建设中也包含了农业基础设施，特别是农田水利基础设施建设的加强。

我国基本农田保护已有20多a的历史，《土地管理法》规定占补平衡，虽然在量上得到了保障，但在建设和功能上，难以达到优质、连片、永久、稳定的效果，特别是近年来随着人口的不断增长和基本农田的不断减少，确保永久基本农田的质与量面临实际问题。永久基本农田的划定和保护涉及诸多方面，其中农田水利的建设具有重要影响。水是农业的命脉，如何科学地解决缺水、用水，是农田水利建设的基础。高效的农田水利设施建设和管理，是解决缺水、用水的关键。标准化农田建设是确保粮食稳产高产、优质高效的核心。针对凉山州农田水利建设的现状和存在的问题，从解决缺水、加强建管、标准化农田的建设等方面，提出了促进农田水利建设的对策。

建州前，凉山州的水利设施几乎为零，农民靠天吃饭，生产十分落后，形势逼人。

建州后州委州带领全州人民，集众智、聚民力，以“有条件要上，没有条件创造条件也要上”的执着精神，开始了艰苦卓绝的水利建设大会战。从上世纪五、六十年代的人背马驮、桩夯石碾，水利建设工地万头攒动的全民会战，发展到今天的机声隆隆、车来车往的机械化施工，水利设施年年都有新面貌。在水利基础设施建设取得翻天覆地变化的同时，进一步建设骨干和重点水源工程，推进农田水利基本建设，不断加强农田配套水利工程建设，进行病险水库除险加固工程，解决严重缺水和干旱山村治理工程，实施农村饮水安全工程，健全水土保持监测和预防，推进高标准农田建设，抓项目储备，抢占先机。目前凉山州在水资源利用与制度改革、水资源管理与调度、抗洪防汛与抗灾抗旱等农田水利建设方面，逐步向规范化和法治化管理迈进，依法治水、依法管水进程稳步加快。

同时也必须清醒地认识到，凉山州是一个自然灾害频发、强度高的农业大州。由于地理位置偏远、交通极不方便、地形险峻复杂，特别是因为降水时空分布不均，区域性暴雨往往引发较大范围洪涝及山地灾害，给人民群众造成严重的生命财产损失，并发生连锁反应，破坏交通，损毁农田，毁坏水利设施，改变河流形态，诱发次生灾害[1]。

目前在农田水利建设方面投入不足，基础设施脆弱。病险水库多、渠系水利用系数低、干旱山村分布广、水土流失面积大。主要表现在骨干工程少、渠系配套差、防渗整治任务重、病险工程多、干旱山村数量大、人畜饮水安全问题突出、水土保持投入不足、防洪堤（岸）数量少、堤防设防标准低等[1]。在高标准基本农田建设方面，由于地形地貌复杂、海拔高差大、地形险峻，以山地面积大、平地面积少、田少地多，冬春干旱、夏秋易遭受洪涝，致使水土流失严重，形成了大面积中低产田土；投入标准农田建设的资金不足；山高坡陡，水土流失严重，以至中低产田土面积大、耕地肥力不足、水土流失和沙化严重；标准农田建设技术技术力量薄弱，年龄老化，管理和维护水平低、效果差。因此加强农田水利基本建设就显得尤为重

要。

2.1 减少地下水使用

在农业建设中，应坚持“绿色”用水，确保水资源的可持续利用和发展[2]。只在特别需要的情况下，可使用地下水。尽量减少使用地下水，过度开采地下水，如机井、水井等。应对开采地下水实行严格的审批和监督管理制度，以达到缓解地下水超采问题，促进水资源的可持续利用。 2.2 推广节水灌溉技术

凉山州解决干旱缺水的矛盾应建立以经济调节为主的节水机制，优化灌区的规划与建设，合理布置渠系，加强防渗防漏的治理等。积极推行自动控制管道输水灌溉模式，结合喷灌、滴灌，实现灌溉节水化、智能化。加固病害水库、充分利用水库水源，实行多水源联合调度。 2.3 充分利用外引水源

利用区域内河流天然“活水”，尽量构建灌溉渠系网络，加大外引水源利用力度，是解决缺水最经济、最实用、最有效的主要途径。要合理规划渠系布置，在高程、线路上形成覆盖网。 2.4 合理使用降水

合理使用降水，利用水库、堰塘等留蓄地表径流“死水”。充分结合渠系外引水源，在渠系因高程、线路不能灌溉时，可在适当位置布置水库、堰塘，以缓解缺水问题。根据水源条件、种植作物、产业结构等情况，科学规划布局，因水制宜选用可靠水源，在规划上要做到“一水”多用、相互调剂、不重复建设，从而加强农田水利设施合理布局，引导农田水利的平衡发展。 2.5 加强水土流失及干旱山村治理

以法律法规强化水土保持的预防机制、监督机制和监测机制，坚决杜绝人为造成的水土流失。干旱山村治理要坚持“扩塘、建池、囤水、截流、改制”，通过蓄水池、

水窑、山平塘等集雨节灌工程建设，为农民增收和退耕还林的可持续发展提供水源。治理过程中要坚持以村为单位、以户为单元、规划到村、落实到户、整村推进的规划思路和农民自愿、明晰产权、落实管理的建管机制，确保治理行动规范发展[1]。 2.6 完善责权利机制

按照责、权、利相统一的要求，先建机制，后建工程，推广财政在农田水利重点县建设中探索和总结并在全国推广的四个机制，以投入为主通过公开招标立项、在指导下农户积极参与建设、责权利结合进行管护、合理用水的水价机制。明确落实工程产权和管护责任，深化农田水利设施产权制度改革，确保工程有人建、有人管、长受益。

2.7 加强农田水利重点县的建设

为加强农田水利的集约化、全面化、规范化的管理，2009年我国开始实施农田水利重点县的建设项目，以达到“建一片，成一片，发挥效益一片”的目的。加快推进农田水利重点县建设，能促进旱涝保收高标准农田建设，也将在未来10 a投入4万亿用于农田水利建设。利用财政，可考虑加强农田水利重点县的建设，形成合力，提升农田水利建设的综合效益，促进现代农业发展。

我国农田水利设施建设的管理模式，大致可以分为3个阶段[3]，凉山州也不例外。 3.1 产权结构单一管理阶段

1949—1977年，农田水利采用集中管理的模式。这一时期国家大量补贴，农田水利设施的产权结构单一。我国现在使用的农田水利设施中大多在这一计划经济时期建成，在当时的经济和技术条件下，工程建设后产生诸如渠道渗漏堵塞、田间排灌渠系不配套、水库淤积严重、兴利库容减小、调蓄能力降低、老化失修严重、时空分布不均等问题，使径流得不到合理调节利用、天然植被破坏严重、水土流失加剧、生态环境恶化。 3.2 ＋农户合作管理阶段

1978—1992年，主要采用加农户合作管理的模式。1980年后，农田水利建设投入主要依靠各级地方，资金来源主要地方和“两工”（义务工和劳动积累工），大型农田水利工程建设基本停滞，该时期农村经济处于制度转型，国家开始减少建设投入，处于建设停滞期。 3.3 多元主体合作管理阶段

我国1993年开始进行农田水利改革，广泛吸纳民间资金和社会力量，充分调动民间力量兴建水利工程的积极性，形成了自己建、自己用、自己经营、自己管、自己得利的多元主体合作管理格局。

3.4 坚持指导，农民主体的民办公助管护机制

多年来，尽管凉山州在人力、物力、财力等方面加大建设力度，农田水利工程初具规模，但缺乏运营后的合理管护机制，影响了水利设施的正常运转。特别是2003年取消“两工”，取而代之的是“一事一议”筹劳制；2006年取消农业税和各种费用，出现了“农民管不了、集体管不好、国家管不到”的状况[4]。

农田水利基础设施是公益性事业，但条件差的主要原因是国家投入不足。因此应坚持指导，农民主体的监管机制。应坚持目前的“民办公助”农田水利管护运作机制，形成“公助”与农户“民办”相互依靠、相互补充统一整体[5]。其中“民办”主要体现在工程建设和管理的有关事项，包括建设项目的提出和申报、项目实施的组织、工程建后管理等，都由农民或农民用水合作组织自主办理；“公助”则主要体现在资金上提供支持和技术上给予指导[6]。加强监督和执法，杜绝自然灾害和人为对农田水利设施的破坏。通过内培外引，提高管理人员的技术和业务能力。贯彻主导、农民参与、社会支持的工作方针，合理界定与农民的责任，明确划分各级的事权[7]。兼顾农民承受能力外给予适当补助的原则，建立农民负责田内、负责田外的田内田外分级管理，扩大农民对农田水利建设的知情权、话语权、参与权、监督权[8]。

标准化农田是指基本不存在或存在而不致粮食生产稳产高产、优质高效的障碍因素的耕地[9]。我国在未来4 a，将在北方建成人均基本农田0.13 hm2、南方 0.067 hm2的 6.7×106hm2高标准农田。2006—2020年凉山州高标准基本农田建设的目标是：重点改造中低产田、合理规划区域灌溉、加快地肥力建设、建设高标准基本农田6.7×104hm2，提高农业综合生产能力、优化农业结构、促进生态发展，为全州农村脱贫致富、实现小康而奋斗。目前主要通过中低产田土的改造，以增加高标准基本农田的数量。

标准化农田在土壤肥力、土壤环境质量、环境条件等都有明确指标和要求，其中环境条件、尤其是农田水利建设最为重要[10]。因此要完善农田灌排设施体系、加快抗旱水源工程建设、大力发展高效节水灌溉、加强防洪薄弱环节建设、搞好水土保持生态建设、加快饮水安全建设。要抓责任落实、资金落实、落实、项目落实。尤其要解决好资金筹措难、落实主体难、建管组织难等问题。 4.1 资金筹措

农田水利基础设施是公益性事业，应以投入为主，农户投入、社会投入、信贷投入为补充的“一主三补充”的投入机制，可适当依靠市场，吸引社会资金[11]。采取承包、租赁、股份制、股份合作制和拍卖等方式，改变原有农田水利设施，通过户办、个人承包、联户办、股份合作制等形式新建农田水利工程[11]。 4.2 落实主体

实行产权制度改革，将经营权利转让给产权承包人，将建设、维修和管理等责任尽可能转移给产权承接人，实现责、权、利统一。一是权利和责任捆绑转移，主要适用于原归或集体所有并管理的农田水利设施；二是谁投资、谁所有、谁受益，主要适合于社会力量新建的农田水利设施。 4.3 建管组织

（1）建立健全指挥机构。分管领导任组长，国土资源、、财政、水利、

农业、监察、审计等部门为指挥部成员单位[12]，形成领导、监督、技术的健全机构。

（2）明确任务，落实责任。要逐级签订建设管理责任书，明确任务、落实责任。通过签订责任书，建立起协调有力、组织有序、管理高效、保障有力的工作机制[12]。

（3）督察问效，强力推进。通过督察、稽查、审计、问效等多种措施，强力推进水利项目的建设实施；建立公示制度、监督制度、事故责任追究制度，切实解决工程建设中存在的各种问题，强力推进工程建设，确保工程质量[12]。

（4）积极推行四项制度。项目法人制、招标投标制、合同管理制、建设监理制，规范了建设单位、监理单位和施工单位的权利与职责，促进了项目建设有序、依法、高效、优质的统一[13]。把好资质关，选定有相应资质的监理单位；特别是在招标投标中，要依法行事，邀请有关部门领导和专家组成招标委员会，科学论证。充分发挥项目法人在质量管理中的主导作用和监理单位的控制作用。妥善处理兴修农田水利工程中的移民、用地等问题，做好安置工作。努力创造条件，积极推进农田水利重点县的建设，加强农业科技推广服务与应用的推广，重视农田水利研究与管理人才的培养。

凉山州农田水利基本建设，是践行“三个代表”重要思想和落实科学发展观，落实省和围绕州委州立足资源、拓展两线、开发三江、发展三带经济，统筹区域经济协调发展战略目标的具体体现，对解决“三农”新老问题、推动农业现代化、实现精准扶贫、促进农民小康建设具有重要意义。经过多年的农田水利建设，凉山州在农田水利建设投入、蓄引提水、有效灌面、节水灌面、饮水安全、病险水库和水土流失治理、高标准农田建设、中低产田土改造、新建微型水利工程等方面，出色地完成了预定目标，建成以安宁河谷为示范的高标准农田区、以佑君镇供水站为模板的农村饮水安全工程、以会东县为样本的财政小型农田水利重点县，提

出了以河道河长制管理促进农田水利建设的新构想。农田水利建设让凉山州农民靠天吃饭成为历史，通过农田水利工程的实施，真正实现山水林田路综合治理、生态效率经济效率齐头并进的良好目标，将把凉山州的农村经济推上一个崭新的台阶。

【相关文献】

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