我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为例

我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式

为例

姓名：倪伟光申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：沈荣华

20070401

我国地方服务型行为方式研究一以。一站式”服务形式为倒内容摘要内容摘要服务型建设，必须从转变地方的行为方式开始。。一站式”服务正是在这种背景下应运而生的。这是提升我国服务行政的能力，加快建立和完善社会主义市场经济的要求，也是逐步完善我国各项社会事业管理的需要。因此，就有必要对新形势下行为方式的创新——“一站式”服务，进行理论和实践的分析与研究。本文动态的全面地分析我国地方行为方式的变革与发展，提出在构建服务型理念下地方如何从实际出发，采取适应自己本地区发展的行为方式。通过我国的传统和转型时期以及未来地方行为方式的比较分析和研究了我国发展。一站式”服务的理论及实践基础，以在建设服务型背景下的“一站式”服务为具体研究对象，探讨在服务型建设的背景下如何有效地改进地方的行为方式。同时，努力提出“一站式”服务形式在目前存在的问题以及给出其理想的发展模式和方向。通过“一站式”服务为个案分析，给这种行为方式的创新在服务型建设背景下扮演的角色以准确定位．关键词：服务型行为方式。一站式”服务作者：倪伟光指导教师：沈荣华我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为例英文摘要ＴｈｅｒｅｓｅａＩ．ｃｈａｂｏｕｔｔｈｅｂｅｈａｖｉＯｒｍｏｄｅｏｆＣｈｉｎａｌｏｃａｌｓｅｒ订ｃｅｇｏＶｅｒｎｍｅｎｔ——－１ａｋｅｍｅｏｎｅ—ｓｔ叩ｓｅⅣｉｃｅＡｂｓｔｌ。ａｃｔｆｏｒｅｘ砌ｐｌｅｃｏｎ咖ｃｔｉ衄皿ｌｓｔ的；ｉＩｌ研ｔｈｔｈｅｂｅｌｌａ、，ｉｏｒｍ础０ｄｃｏｎｖ哪ｉ∞ｏｆ１０ｃａｌ９０ｗ彻ｍｃｎｌ．Ｏｎｅ－ｓ１０ｐｓｅｒ、，ｉｃｅ锄ｅ略昭鼬ｔｈｅ缸嚣ｒｅｑｕ慨．ｎｉｍｐｒｏｖｅｓｔｈｃＳｅⅣｉ∞ｇｏｖ钮ｌｍｅｍｃａｐａｂｉｌｎｙｏｆｔｈｅａｄＩｎｉｎｉｓ嘲ｉ∞ｓｅｒｖｉ∞，ａｃｃｅｌｅｒａｌ∞１ｈｅＳｏｃｉａｌｉｓｍｃｏ咖ｃｔｉ加锄ｄ伽ｐｌｅｔｉ∞ｏｆｔｏｍ砌（ｅｔｅｃｌ吣ｏｍｙｓｙｓｔｅＩｎ衄ｄｍｏ出ｔｈｅｄ锄ａｎｄｏｆ∞ｎｓ吼ｍａｔｉｏｌｌｔｈ∞陀ｔｉｃａｌａｎｄｃｏｍ，ｅ培ｉｏｎｍｃｔｈｏｄｓ∞ｉａｌｐｍｊ氍魍ａｄｍｉｎｉｓ恤ｍ∞ｓｙｓ蛔札Ｔｈｅ他ｆｏｍ锄ａｌｙｓｉｓｔｈｅｎｅｃｅｓｓｉｔｙｏｆｂｃｈａｖｉｏｆｐｒａｃｔｉｃａｌａｆＩｏｃａｌａｎｄ北靼砌ｄｙｎａｍｉｃｔｏｉｍ帕俐∞∞ｇｏＶ锄ｅｎｔ，∞ｅ＿ｓｔｏｐ溯啊∞既ｉｓｔｓ．Ｔｈｅａ１１ｄ咖ｐｒｅｈｅ∞ｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ∞舢ｌＩＩｔｉ∞锄ｄｔｈｅｄｃ、，ｅｌｏｐ删斌ｏｆｈＩｈａ、，ｉ∞蛳ｔｈｏｄｃｏｎｖｅ舟ｉ∞Ｏｆｐ∞ｐｏ辩ｓｈａｗｔｈｅｓｕｉ劬ｌｃ删恤１ｈｃ如ｅ咖ｏｆｏｗｎ撒Ｔｈ∞ｕｇｌｌｔｏ∞咖ｃｔｌｏｃａｌ９０Ｍ踟衄１ｅｎｔＯｆｏⅢｃｏｌＩｎｔｒｙｉｓｌｍｄ茁ｔａｋｅｍｎａｄｍｉＩｌｉｓ删∞ｏｆｓｅｒｖｉ∞ｂｃｇ呖谢ｔｈｐｍｃｔｉ∞锄ｄａｐｐｌｉ嚣ｏｎｔｈｅ锄ｐａ船虹ｖｅａｌｌａｌｙｓｉｓａｎｄ阳∞鲫ｃｈｏＩＩｒｌｏｃａｌｇｏ、７黝ｅｍｉＩｌ打ａｄｉｔｉｏｎａＩ，ｃｏｎＶｅ巧ｉ∞ｐｈａ∞ａｎｄｆＩｌｔｕ∞锄ｄ他∞ａｒｃｈ∞ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｏｎｅ－ｓＩｏｐｓｅｒｖｉ∞ｉｎｔｈｅｏｒｉ嚣ａＩｌｄｉｔｐ硎ｃａｌｂａｓｉｓ∞ｔｈｅｂｃｈａｖｉｏｒ衄：廿１０ｄｃｏ岫竹，ｔａｌ啪ｔｌｌｅ∞ｅ．咖ｐ鲫ｒｖｉ∞够ｉ忸ｏｆ廿ｌｅｓｐ∞ｉｆｉｃ∞ｓｅｍｈｏｂｊｅｃ咖ｅ岫ｄ盯ｔｈｅ９０Ｖｅｎ血既ＩＬｎｂ∽ｋｇ咖ｄｔｌｌｅｃｏｎｓ仉ｌｃｔｉ∞ｏｆ辩ｒｖｉ∞ｄｉ∞璐ｓ懿ｈｏｗｔ０ｉｌｎｐｒｏｖｅ１０ｃａｌｇｏｖ锄ｅｎｔ咖Ｖ粥ｉ∞ｅ丘ｂｃｔｉＶｅｌｙ．舢ｓｏ，ｔｌｌｅｑｕｅｓｔｉｏ∞戗ｉｓｔｉｎｇｃｕｍｎ廿ｙａＩｌｄｉｔｓｉｄｃａｌｄｃｖｅｌ叩ｍｅｍｍｏｄｅａｎｄｄｉｒｅｃｔｉｏｎａ坞ｐｆｏｐｏｓｅｄ．Ｔｈｅｔｙｐｉｃａｌｃａｓｔｓｔｕｄｙ如ｏｎｅ．ｓｔ叩∞ｒ“ｃｅ百ｖｃｓａｐ∞ｃｉ辩ｄｉ∞ｃｔｉ∞ｔｏｏｆｓｅｒｖｉ∞ｇｏ煳ｅｎｔｃｏｎ删。几ｌ（ｅｙｔｈｅｍｌｅｐｌａｙ。ｄｂｙｂｅｈａｖｉｏｒｍ甜１０ｄ．姗∞ｖａｔｉｏｎｉｌｌｔｈｃ曲啊ｍ脚ｅｍＷｏｒｄｓ：Ｓｅｒｖｉｃｅｇｏｖｅｍｍｅｎｔ；Ｇｏｖ锄ａｎｃｅｂｅｈａｖｉｏ侣；Ｏ∞趣０ｐ∞ｒｖｉ∞Ｗ一竹ｅｎ咄ＮｉＷｅｉ胖ｍｇＳｕｐｅｒｖ缸ｅｄｂｙ：Ｐｒｏ．Ｓｈ∞Ｒ加ｇＩｌｕａⅡ苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明学位论文独创性声明本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律责任。研究生签名：学位论文使用授权声明苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内窖相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊登）论文的全部或部分内容。论文的公布（包括刊登）授权苏州大学学位办办理。研究生签名：雌日期：删付导师签名：蹲日期：卸ｙ莎门”ｆＪ我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒第一章第一章导言（一）问题的提出“一站式”服务最早在西方付诸实践的是撒切尔夫人执政时期，将这一概念引入改革中，并产生了部门“集中”办公或“一站式”办公的概念，即将相关职能部门的审批业务集中到一处，企业和公民的申请事务可以在一个指定的地点全部办完，再也不必奔波于不同的职能部门，也再也不必等待各个流程的工作结果。，不仅极大地方便了群众，而且有利于树立良好的形象。英国推行的西欧最激进的改革计划，以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革，也是为了改变传统官僚制带来的机构规模膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端。行为方式在影响中国建设服务型地方的过程中具有突出的作用。中国是一个有集权传统的国家，这一传统对中国的行为方式有着重大的影响，也仅次于自然禀赋．新中国成立后，虽然进行了一些变革，但仍然继承了集权的传统。从资源的开发利用，重大工程的建造，公共服务的供给，处处都有集权意志的烙印，体现着主导的特征．在改革开放前，一直担任和扮演着“救星”的角色，“把所有问题都自己扛”。的行为方式是命令式和直线型的，地方的行为方式更只是行为的执行者和传声筒。成为实际上。包办一切”的代名词．近些年来，随着我国改革开放步伐的进一步加快，各地为了进一步吸引外资，改善投资环境，采取了多种措施。其中，针对尤令外商头疼的机关“门难进，脸难看，事难办”、程序繁杂、现象严重等问题，纷纷模仿英国做法设立了行政服务中心，通过把相关职能部门的行政审批权集中在一起，提供快速的办事通道，不仅大大提高了行政效率，减少了现象，而且降低了交易成本，增强了行政的公开性和透明度。各地纷纷实行“一站式”服务，不仅是为了增强本地区的竞争力，改善投资环境，更深层次的是对对官僚主义冲击的一种自觉的尝试．成为我国建设服务型的一个重要契机。“我们最担心的是官僚机构在办事现场的专横ｏ”。但是在建设地方服务型政。【黄】詹姆斯·Ｑ·戚尔逊：美国官僚政治【Ｍ】北京：中国社会科学出版社，１９９５３９Ｊｌ我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第一章府，改进行为方式的过程中，官僚主义、作风粗暴、态度傲慢、盛气凌人等旧的行为方式依然存在。同时由于服务形式和服务内容不佳，公民在接受公共服务时，感到不便利，或者是因为政务不透明，信息不充分，操作不便；或者是使用程序太繁琐，办事很麻烦，缺乏整体感。公共服务者没有明确的顾客需要理念，其行为方式不能适应市场经济发展的需要，缺乏市场需要的模拟机制，无法提供真正适销对路的公品和提供人们所需要的公共服务。因此，服务型建设，必须从转变地方的行为方式开始。“一站式”服务正是在这种背景下应运而生的。这是提升我国服务行政的能力，加快建立和完善社会主义市场经济的要求，也是逐步完善我国各项社会事业管理的需要．因此，就有必要对新形势下行为方式的创新——“一站式”服务，进行理论和实践的分析与研究．（二）相关研究综述ｌ、地方服务型的基本构建的有关论述建设服务型，是贯彻“全心全意为人民服务”这一党的根本宗旨的需要．服务型已成为我国改革的目标选择，也成为社会各界关注的热点。对此问题的研究，国外最早可以追溯到１９１３年，法国著名法学家莱昂．狄骥在其‘公法的变迁》中，第一次专门论述了作为现代公法基础的“公共服务”概念。但对其系统研究始于２０世纪７０年代，西方国家服务型实践开始于英国。１９７９年撒切尔夫人上台以后，英国保守党推行了西欧最激进的改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。１９８７年著名的‘改变管理：下一步行动方案》报告，提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率国。美国服务型建设同样开始于２０世纪８０年代，但是不像英国那样有明确的起点和目标。１９９３年克林顿开始的大规模的改革——“重塑运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则，改革的基本内容是精简机构、裁减雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告‘从过程到结果：创造一个少花钱多办事的》。其理论先导与集大成则是奥斯本和盖布勒的‘改革》一书。。陈振明，向—种“新公共管理”的实践模式一当代西方改革趋势透视厦门大学学报（哲杜版）ｍ，２０∞．（２）．２我国地方服务型行为方式研究一以。一站式”服务形式为倒第一章服务型建设开始于英、美，迅速在西方各国蔓延开来。当代国外服务型建设的基本内容可以归纳为三方面：第一，社会、市场管理与职能的优化；第二，社会力量的利用和公共服务社会化，第三，部门内部的管理改革。因此，虽然服务型建设起源于西方，但是“服务型”概念却不折不扣是我国学者的创造，在西方学者的著作和文本中并没有这样的概括和总结．２、地方行为方式的基本观点对于地方行为方式的研究中，行政科学奠基人伍德罗·威尔逊在‘行政学研究》中说过的话来唤起人们关注行为方式研究问题。他说：“我们的如同一个身强力壮小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其精力和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。它得到了力量，但却不具各相应的行为。”ｏ陈兆德、周毅之在‘向市场经济转换中的行为方式选择》一文中，描述了市场经济下行为方式的特点；行为方式转换在时间序列上的渐进性；在空间布局上的差别性等．（江海学刊，１９９３第五期）１９９６年周立群、白雪洁的‘地方行为研究述评》（‘学习与探索》１９９６年第３期）一文中，提出了在当时市场化进程中，地方行为方式的转变于创新对地方的发展的巨大作用及其产生的正负效应。周冰、文广在‘中国行为方式适应市场化程度测度》一文中提出在中国市场化改革进程中，的行为方式也必须适应市场化进程的程度（‘天津社会科学》１９９８年，第一期）。赵玲，马小平‘市场经济条件下行为转变的几个问题》提出要注重维护和发展全民整体利益。（成都行政学院学报，２０００年第五期）。２００２年叶劲松、詹建芬的‘转型期的地方职能与管理方式》一书中，提出了在行政生态的深刻变迁的历史条件下，呼唤管理的创新。２００３年罗德刚在《论服务型地方模式的结构要素》（‘中国行政管理》）一文中，提出了建设服务型地方的新的行为方式。３、。一站式”服务研究的基本现状“一站式”服务作为地方服务型建设过程中地方行为方式的一个重要创新，在服务型建设过程中具有重要的作用。“一站式”服务（ｏｎｅ．Ｓｔｏｐ蚓州ｃｃ）最早源自商务活动中的资源外包服务，指企业一次性为客户提供完整的“一条龙”服务。撒切尔夫人执政时期，最先将这一概念引入改革中，并产生了。周志忍，当代国外行政改革比较研究【ｈ田．北京：国家行政学院Ｈ｛版社．１９９９．。‘公共行政学经典著作选读，，第９至１０页，国家行政学院编印ｌ＾日，１９９２３我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒第一章部门“集中办公”或“一站式”办公的概念。在我国，“一站式”服务首先被一些地方引入招商引资之中。苏州新加坡工业园区从１９９５年起引入这种实践，在园区管委会的办公大楼中拨出一个层面作为各部门的窗口场地，只是没有成立专门机构。到上世纪９０年代末，浙江省金华、市为外商投资者设立了第一个“一站式”行政服务机构，他们将相关部门的行政审批项目集中、联合，以一条龙服务的形式简化管理程序，获得了外商投资者的普遍叫好。２００１年开展行政审批制度改革后，全国县市级地方纷纷成立。一站式”服务机构，采取了部门间会审、窗口式办公、一站式服务等简化程序的行政审批方式。据不完全统计，全国县以上成立的“一站式”行政服务机构有近２０００家．回在行政实践中，。一站式”行政服务机构形式丰富多彩。从主体称谓来看，有称“行政服务中心”、“行政许可大厅’，、“大厅”一站式服务中心”，我国部分地方则称之为“单一柜台”、。马上办中心”，都属于一站式办公，一条龙服务，阳光下作业，规范化管理的运行模式ｏ：从服务机制来讲，天津南开区首创“超时默许”，天津市北辰区实行。一门受理，无偿代办”，哈尔滨市推出“一表制”，北京市怀柔区实施。五厅、八制、跨部门全程代办一，ｏ等等；从隶属关系来看，有的归属某个职能部门，如苏州新加坡工业园区的“一站式”服务归经济贸易发展局管辖．有的直接归属．苏州市的。一站式”服务属于市的派出机构，由市直接领导。有的归属办公室，还有的归监察局、计划委员会、招商局管辖的。“一站式”服务的归属，一定程度上体现出地方设计者的功能取向。一般来说，归办公室管辖的，比较偏重协调功能，归经济贸易发展局管辖的，比较偏重服务经济的功能，归招商局管辖的，比较偏重服务外商的功能，而直接由市领导的，无疑更偏重该组织的权威。在理论界，大多数学者对这种新的行为方式都给与了充分的肯定。如杨树人的‘论行政审批“一站式”服务》（四川行政学院学报，２００２，５），张康之‘行政审批制度改革：从管制走向服务》（理论与改革，２００３年第６期），王清，庄骐‘电子政务“一站式”服务框架》（计算机工程２００４，３），‘关注与探索—行政机构的建设方略》（中国行政管理，２００５，ｌｌ期），郝界洲‘行政服务中心的实。郭济：‘加强行政审批服务机构建设深化行政审批制度改革），‘中国行政管理＇【Ｊ】２００５年第１２期．。姜晓萍、唐冉熊：‘完善行政服务中心深化审批制度改革＇，‘湖南社会科学＇【Ｊ】２００４年第２期．。张霁星：Ｉ行政许可服务中心职能作用及发展分析），‘中国行政管理）加２００６年第２期．４我国地方服务型行为方式研究一以。一站式”服务形式为倒第一章践与展望——常德市行政服务中心调查》（湖南行政学院学报，２００５年第三期），潘迎春‘行政服务中心与治理创新一以焦作市区行政服务中心为例》（理论与实践，２００５年第六期）．但从我国“一站式”服务的实践来看，由于这种新的形式摒弃了过去官僚作风严重的状况，所以得到了理论界的普遍赞扬，在收集的材料中，以“一站式”服务为写作对象的大约有６０篇，如徐雪琴、顾兆龙：‘政务超市一服务型的新形象》，‘社区》２００３年第８期；张建忠：‘政务超市—悄然步入百姓中间》；‘价格与市场》２００２年第１期；四川省研究室调研组：‘绵阳市行政服务中心的调查’；‘四川行政学院学报》２００１年第２期；方军：《政务超市与衙门分立》；载于姜明安主编：‘行政执法研究》，北京大学出版社２００４年版；赵定涛、卢正刚：‘我国行政服务中心存在的问题及其对策研究》，‘行政论坛》２００４年第２期；姜晓萍、唐再冉：‘完善行政服务中心深化审批制度改革），‘湖南社会科学》２００４年第２期；吴爱民、孙垂江：‘我国公共行政服务中心的困境与发展》，‘中国行政管理》２００４年第９期；等等．根据这些资料分析，。一站式”服务存在大致存在以下问题：服务中心定位不明确，成为事实上的收发中心；部门对审批窗口授权不充分，而且有的审批权力在中心，有的仍在原职能部门；行政服务中心的管理权限和职责不到位，协调、监管职能行使不畅；行政服务中心的收费不能严格实行收支两条线；监管不完善等。综上所述，西方是把“一站式”服务看成是一种提高行政效率的具体行为方式，看成是一种解决问题的理论基础，没有把这种行为方式的价值定位得十分夸大，我国则把“一站式”服务当成一种具体的实践行为，有的地方甚至认为“一站式”可删除。出现这种中西的差异，主要原因是什么，是当前要研究和解决的主要问题。因为从现实来看，“一站式”服务与服务型建设还有着很大的差距．（三）研究思路与方法１、本文研究的基本思路本文试图综合近年来理论界的研究成果，以新公共管理理论、服务行政、治理理论等作为分析工具。综合运用文献分析法、比较分析法、演绎研究、实证研究法等研究方法，借鉴国外成功经验，立足中国现实，着眼未来发展，将规范研我国地方服务型行为方式研究～以。一站式”服务形式为例究和实证分析结合起来。２、本文研究的基本方法第一章通过揭示服务型的内涵和理，动态的全面地分析我国地方行为方式的变革与发展，提出在构建服务型理念下地方如何从实际出发，采取适应自己本地区发展的行为方式。通过我国的传统和转型时期以及未来地方行为方式的比较分析（如下表），以在建设服务型背景下的“一站式”服务为具体研究对象，探讨在服务型建设的背景下如何有效地改进地方的行为方式。项目主要的理论基础和认识论基础主导理论和相关的行为方式统治型王权理论皇帝（国王）为中心，以为本位，把人作为控制目标，统治是根本目标。层级制、封闭式、直线式结构控制、有限自身利益占绝对地位道德自律、行政手段，是唯一主体无限非良性管制型治理理论和某些企业管理理论以和为本位，把社会事务作为管理对象，管理是根本目标官僚制，封闭式结构管理，全能自身利益占主导地位，以社会公共利益实现为基础制度、行政手段，是唯一主体自由度大，存在随意性非良性、社会结构蜂窝状服务型民主理论，新公共管理理论，新公共服务理论以社会和公民为本位，管理是服务的管理，依法行政，服务是根本目标组织体系及权力方向作用和主导职能公共利益，理念与意识实现目标的机制手段与主体行政自由裁量权与社会的关系职能制。扁平结构服务，有限社会公共利益占绝对地位市场化、社会化、与非公共机构甚至私人部门合作有限性和负责性良性、网状社会结构、对话与合作３、本文研究的基本特点地方服务型建设是一项开创性的工作。大胆突破传统的行为模式，在服务型理念的指导下，结合各地地方的实际，运用新的行为方式，转变职能，加快服务型建设的步伐。通过。一站式”服务为个案分析，给这种行为方式的创新在服务型建设背景下扮演的角色以准确定位。（四）理论基础１、服务型的理念关于服务型概念的研究，目前有多种观点。归纳起来有三种看法：一种６我国地方服务型行为方式研究一以。一站式”厦务形式为例第一章观点认为它主要体现为服务方式和工作作风革新，强调集中办公、集中服务、优化工作流程，提倡便捷服务、微笑服务、亲切服务等；一种观点认为它是职能结构的调整，强调的职责重心应从承担发展功能的经济建设，转向为社会提供公品，这种模式与计划经济时期的政治型、市场化改革初期的生产建设型（或者发展型行政）相对应ｏ；一种观点认为它是性质的重新定位，强调在理念、职能、、运行机制、行为方式等方面，以。公民本位”的全方位革新，构建新型的与社会关系模式，它与过去的本位、官本位下的。管制型”、“控制型”相对应。服务型就是为人民服务的，它把为社会、为公众服务作为存在、运行和发展的基本宗旨，。是在公民本位、社会本位理念下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的∞．这一概念，一方面体现了服务型的社会公正性、社会发展性和责任性，另一方面体现了服务型使用伦理精神塑造、职能向体外转移、社会公民参与治理、尊重、个性和回归社会的。这样界定和理解，不仅有助于增强概念和理论的科学性，而且有利于服务型的全面建设。而地方服务型的服务不能仅仅局限于一级或更高一级的行政区划的内部，还要走出行政区划的界限，与本地区、本国家甚至其他的国家和地区的地方之间建立联系，进行交流与合作。只有这样，才能真正确立起地方的服务的性质与职能．服务型地方的行为方式：服务型要求的行为方式是以公民、社会、权利为本位的，即的权力来自于公民的授权，是为人民服务的，以维护社会整体利益和社会公正为己任，具体来看，服务型对市场经济进行宏观时，体现的是对各市场经济主体利益的调节，即体现对特定客户利益需求的倾斜，也体现出社会整体的运行发展。２、治理理论治理概念的产生与发展是与传统政治经济发展模式以及传统政治经济理论的危机密切相关的。２０世纪后半期以来，随着市场经济的发展和新技术的出现，社会经济迅速发展，利益格局逐步趋向多元化，社会公共领域逐步形成，人们的自主意识日益增强。与此同时，面对这种全球性经济社会转型，各个民族国家的。王江渝‘服务型一公共管理评论’【Ｍ】编译出版社２００５．４。刘熙瑞．服务型——经济全球化背景下中国改革仃勺目标选择【Ｊ】．中国行政管理’２００２．７７我国地方服务型行为方式研究一以。一站式。服务形式为例第一章传统政治、经济、管理方式和行为方式都出现了不同程度的危机，主要体现在。市场失灵”与“失灵”上。虽然二战后一度兴起过的对经济与社会事务的干预，虽然在一定程度上弥补了市场的缺陷，但同时的这种干预也造成了国家对社会与经济领域的“入侵”，反而形成了新的社会、经济问题。在这种双重窘迫下，资本主义出现了空前的社会危机。因此，“治理”的概念也应运而生了。回１９８９年，世界银行在讨论非洲情况时，首次采用了“治理危机”这一术语。此后，治理的概念被广泛的应用到政治、经济和社会的各个领域（转引自安东尼．帕格登，１９９９），成为社会科学研究中最常用的概念与研究范式之一。在治理理论的各种定义中，全球治理委员会在‘我们的全球之家》研究报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总合，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或以为符合其利益的非正式制度安排。从这个定义上看，治理概念与传统的“统治”、“管制”概念都有明显的差别。首先：治理的权威来源与合作过程中的权威，不一定来自，而统治和管制的权威必定来自。其次，治理的主体摆脱了过去传统模式下单一主导的行为方式，走向社会与合作。再次，治理是一个上下互动的管理过程，其权力运行是双向的、相互的，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来管理事务，摆脱了以往依靠政治权威，通过发号施令，采用单向管理的行为方式来对社会公共事务进行管理．３、新公共管理理论２０世纪七、八十年代，西方各国经济陷入“滞胀”局面，使得各国面临着这样的发展困境：一方面，由于坚持凯恩斯的“全面干预”理论，各国都不同程度的陷入公共财政赤字的巨大压力；另一方面，民权运动兴起，要求提供更多和更高效的公共服务。而庞大的传统官僚行政在这种形势下越显其刻板、教条、脱离民众和低效率，改革迫在眉睫。作为改革的一种实践活动，西方大多数发达国家的公共部门在这种理论的指导下都有一个显著的变化，这种变化的最显著特征是从传统公共行政向新公共管理转变ｏ，对各国的组织。俞可平主编：‘治理与善治’杜会科学文献出版杜．２０∞年∞月第１版，第１６页。ｎｃＩｍ咖鲥叩叫Ｅｎｑ，ｃｌｏｐｃｄ．ａｏｆＰｏｌ时锄ｄＡｄｍｉｎｉ删叽ｃａｌｏｒ岫：ｗ鲫ｉｃｗＰ船墨ＡＤｊｖｉｓ．ｏｎｏｆＨａｑ舸８我国地方服务型行为方式研究——咀。一站式”服务形式为倒第一章行为、制度变迁都产生了重要影响。新公共管理理论的产生，为改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是有限理性和的“经济人”假设，相似于市场经济条件下的企业组织，与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化”、。市场为本”、“瘦身”、“重塑”成了使用率极高的流行词语。ｏ虽然“顾客”理念的引入有助于约束的服务行为，但市场机制、竞争机制的引入，管理主义的盛行，终将抵制公共精神与公共服务观念，削弱公民的主人地位。比如，顾客理念的提出就明显地“矮化”了公民的身份；在用企业家精神提高绩效的同时却遗忘了提高绩效的真正目的——回应公民．正是由于新公共管理模糊了与公民、与社会之间的本初关系，严重损害了现代民主制度所倡导的宪政主义与公共精神，社会开始呼唤一种新的运行模式．ＣＯｌＩＩｎｓＰｕｂｌｉｓｈ∞．１ｎｃ’ｐ１４８９。张丽娜，李晓燕试析我国建设公共服务型的基本内涵．【Ｊ帕Ｌ１．ｈｔｌＰ仇１１．１５１．９１．７６／∞ｋｉｃｈｑ—印Ｒ蜥ｎｎ锄ｃ．ａｓＰ７蚰ｃｏｄＦｇｂ，２∞４—０９９我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为例第二章第二章中国地方行为方式的演变（一）“传统型”地方行为方式１、基本模式：管制性管制型社会治理模式作为统治型社会治理模式的替代，出现在人类历史舞台上，它也把秩序的价值作为自己的一项内容，但不是作为核心价值，而是以突出公平、效率的方式去获得秩序。这样一来，在管理型社会治理方式中，公平与效率成了管制型社会治理模式中的核心价值。管制型是以为中心、以为本位，其管理的对象是社会事务，实现的途径是行政手段，按长官意志办事。管制型与统治型一样同属人治型。靠道德自律，但是不同之处在于管理型的职能的社会性占主导地位。把社会事务包揽在自己手中，垄断公品的生产与供给。管制型是积极、全能，试图包揽和管理—切社会事务。建国以后，我国在高度刚性的计划经济基础上，在既存的历史——社会——文化条件下，构架了一套十分富有特色的行政模式。这是政治上非常“仁慈”的，它有最坚定的信仰和人类历史上最宏丽的奋斗目标，有一支久经考验、素质优良、作风过硬的干伍，他们以“人民公仆”自居，时时处处都以高标准严格要求自己．满怀着。全心全意为人民服务”或“为人民谋幸福”的壮志豪情，代表人民占有全国的绝大多数资源，使社会呈现一种机械式的有序状态”ｏ．这种政党主导下的管理，确实创造过一些奇迹，但这种所导致的资源浪费和社会发展的延滞，也是非常惊人的。随着商品经济的发展，社会的交往个体——人的权力日益彰显，主权也不再理所当然的属于统治者，而是属于全体国民。统治者变为人民利益的代表者，被赋予由人民让渡出来所形成的公共权力，负责将人民的意志转变为国家意志，行政者的任务则是忠实有效的执行代表国家意志的政治决策。行政范式从而由统治型变为管制型。诞生于工业化大生产背景下的官僚制以严密、合理、稳定、普适的优点成为管制型行政应用的最普遍组织模式，这种模式被设计为理性和高效率的．中国自从摆脱封建主义，特别是进入社会主义实行计划经济模式后，一。徐邦友一‘中国传统彳亍政的逻辑＇【Ｍ】中国经济出版社２００４，Ｐ１５ＩＯ我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒第二章直扮演着“全能”角色。因为行政职能多，管辖范围大，所以采取高度集权模式，其行政组织类似于韦伯的官僚科层制。然而行政方式不能代替市场优化社会资源配置，因或命令总是呈现滞后的，武断的和脱离实际的，往往人为的干预社会发展：同时，行政体系内部也组织分工重叠、不明确，程序繁冗以及公共组织不可避免的通病——帕金森定律来增加行政成本，降低行政效率。行政人员也常在经济人利益的驱使下利用信息不对称不忠实行政，寻租行为频频发生。管制行政本质上的强制性和不合理性因此使那些受到管制约束或因管制而承担巨大成本的人十分恼怒。很显然，行政组织的权力需要有外部制衡。在西方，立法、司法、行政呈铁三角相互制约；在中国，行政力量远远大于司法机关和．所以要形成有效的制衡，一方面要确保司法，一方面要给予应有的地位，还有一方面就是发挥最广泛的监督——来自人民的参与，而在管制型主导的管理下，监督的效用微乎其微。管理是统治型发展到一定阶段的产物。其发展动因是行政环境的变迁，生产力发展，社会事务增长，社会文明程度提高，政治职能的垄断地位被打破。管理社会公共事务的职能已凸现出来。管制型的出现应该是英国工业后，工业化和城市化大力推进，社会公共事务空前增多和复杂起来，也由此形成了以等级制、专门化、层级化，规则化、非人格化、技术化为主要特点的科层组织即马克斯·韦伯所讲的官僚制。以２０世纪初以泰罗的管理理论的问世以至到马克斯·韦伯的官僚组织的广泛实践，整个资本主义国家真正进入了一个管理至上的时代。这个时代一直持续到２０世纪７０年代末以英国撤切尔首相倡导发起的以至席卷整个资本主义国家的新公共管理运动止。正如马克思所指出的。现代的资本主义国家不过是管理整个资产阶级共同事务的委员会罢了”国．十月后，世界发生了根本的变化，在资本主义的废墟上或半殖民地半封建社会的土地上建立起了一系列社会主义国家和。尽管发生了根本的变化，但泰罗、马克斯·韦伯的管理及组织理论并没有废止，资本主义的管理性职能在社会主义国家里头得到了进一步强化。不论是“老大哥”——苏联，还是。老弟”——中国都建立起了高度集中统一的计划经济。从生产、分配、交换、消费的整个物质资料的运行过程都按的计划指令办事。还通过行政手段管理其他社会事务，大到，小到家庭类事务，。‘马克思恩格斯选集＇ＩＭｌ第ｌ卷第２５３页我国地方服务型行为方式研究一以。一站式”服务形式为倒第二章无不包揽一切，统管一切．一个国家就像一个大公司、大工厂，就是总经理、首席执行官、厂长。政企合一、政社合一，构成一个蜂窝状的社会结构，成了唯一的管理者，绝对的垄断者，一切社会问题都由处理，一切资源都由经营和配置，一切社会事务都由操办。正如马克斯·韦伯在＜儒教与道教》中对于中国与西方的一些根本性差异评论道：“根本没有武装起来的城里人的政治盟会，这是问题的症结∞。２、管理方式：单一性在管理的方式上，管制型的地方采用更多的是行政和经济处罚的手段，而且是自上而下的单向管理，没有建立起与社会主义市场经济相适应的、以民主法制为基础的双向回应型社会管理。在一些社会性公共服务领域，公共服务的生产供给与对公共服务生产供给的组织管理是可以进行严格而又精确界别的两种不同性质的行为。前者是具体的服务行为，后者是行政管理行为，两者功能行为既可由同一主体承担，也可由不同的主体负责。而在管制型下，地方的管理方式和行为方式是运动员与裁判员兼任一身，服务行为与管理行为混杂一起，既从事公共服务的行政管理，又具体进行公共服务的生产供给。为了保护自己所属的公共服务组织的利益，不借利用行政权力对公共服务行业进行行政性垄断，拒绝社会力量参与公共服务领域竞争。这正如马克思在‘私有制和国家的起源）一文中指出：国家是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治的工具，是国家的代表，国家的政治统治是靠来代表去实现的。的职能，或者说是最主要的、最根本的职能就是统治，实现统治阶级的意志和利益．的其他职能如社会职能、经济职能很少，而且实现这些职能也是为实现政治职能服务的，把广大人民当作“草民”、“愚民”来对待窜。许多地方特别是基层，在履行社会管理职能的过程中，秉持一种计划习气：不但在管理理念上无意于培植自由和民主精神，而且在实施具体管理的过程中，常常“用简单粗暴驱逐着人性和理性；以手段扼杀着自由和”母。一些部门的行政执法人员，特别习惯于也善于运用行政的（）和经济的（处罚）手段管理社会公共事务，而惟独不善于运用法律的手段实施管理；因为。马克斯·韦伯‘儒教与道教）．商务出版社．１９９５第５９页。王浦劬‘政治学基础），北京大学出版社。１９９３第１８８页。曹闻民：地方履行社会管理职能中存在的问题及其成因，美中公共管理哪２∞５．１１２我国地方服务型行为方式研究——以。一站式４服务形式为倒第二章后一种手段会其自由裁量权．在行政手段中，审批发证又是最常见的管理手段；因为这种手段既（审批毫无民主可言）又经济（以收费代替制裁），可普遍适用于对企业、社会组织和公民个人的管理，能“以不变应万变”，且屡试不爽。审批——发证——验证——换证——再审批，成为一些部门行使职权的重要方式，这也是变“公共行政”为。部门行政”，导致部门权力利益化和行政赢利化的主要原因．对以市场化为目标的我国改革而言，为改革长期计划经济之下的单一，行政改革的主要目标在于放松管制，培养与扶持市场与社会机制。前期的经济与行政改革的主要任务在于建立市场经济，完善市场功能，实现政企职责分离。但在从市场退步抽身的同时，面对经济全球化的竞争与挑战，新的职能与义务应运而生，如环境保护与治理、建立现代监管制度、建立增强竞争出口的生产支持体系，促进国内产业结构升级和出口商品结构优化；逐步向外开放市场，对某些产业、部门、地区实行援助、保护，某些产品或服务进口；利用各种途径减少和缓解国际贸易摩擦，为企业争取宽松的环境和发展空间；熟悉Ｗ１Ｄ、规则、运作方式，防止新形式的贸易保护主义等等，因而，当前的行政改革并不简单地等同于削减职能，它意味着社会变革中职能的分化与整合，它要求在合理地界定的职能范围的同时，保障公共服务的履行。为此，在服务理念下强化的责任与义务成为我国行政改革的重心．ｏ这种行为方式从而使逐渐远离公共性和服务性，使偏好与社会需求之间发生错位，使不能全面而有效地履行职能，也给新一轮的转型——向服务型转变设置了角色障碍。３、管理：集权性是天生的派。人治、规制、弄权、，是与生俱来的偏好；而法治、服务、宪政、民主，是主权者和委托者的要求，是人民和社会的偏好。一旦脱离监督和制约，就会因权力扩展的本性而走向，进而践踏民主与法治。因此，的行为方式也和其行为目标一样，需要在监督者的不断提醒下时时自我检点，才能大体合乎法律与的要求。不能希求永远是权力自觉者，也不能期望在一个早上就弃旧图新、幡然改过、实现转型。特别是在一线工作的地方，在历史惯性的作用下，其职能转变和行为转型的实现程度，ｏ李听‘公共服务理念下现代行政的特征＇行学研究【Ｊ】２∞２年第４期１３我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第二章将取决于监督者的耐心和执着。我国是社会主义国家。但从产生来看，新中国是诞生在第二次世界火战后，是在当时社会主义苏联的影响下，主要按“苏联模式”所建立的。“苏联模式”在行政管理上的重要特点就是认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化和社会生活都实行高度集权的管理，把计划作为资源配置的唯一手段，国家实行统一计划、统一、统一指挥的办法去管理经济：部门直接参与企业的生产经营活动，权力无所不及，其触角涉及政治，经济、社会生活的各个方面，权力和经济权力的界限、与企业的界限已经湮灭，诸如经济资源完全由以指令性计划加以配置，企业从人、财、物到产、供、销完全由支配；并由此使权力日益强化，机构愈加臃肿庞大．这样，也就形成了我国高度集权的行政管理。在我国以往的行政管理中，过多的注重了实质性内涵，疏忽了在形式上来表达实质。传统的行政模式所遗留下来的官本位理念至今有其深刻的影响。他们把服务的理念异化为一种恩赐和政绩，的行为方式往往只对上而不对下负责．但众所周知，机关本身并不直接创造社会财富，它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的。衣食父母”。为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非单方面的。恩赐”ｏ。在这种理念的作用下，机构规模庞大（部门规模越大＝预算越大＝权力越大）。对社会经济事务进行具体的干预，对经济社会活动进行过多、过细、过滥、过偏、过度的直接控制与微观管理，导致市场运行机制不畅，与市场、与企业、与社会的关系扭曲，如前置式行政审批过多，“条子工程”、。形象工程”、。打招呼贷款”过多，部门垄断与行业垄断普遍存在，使社会供求关系失衡ｏ。计划经济是一种高度集权的经济管理模式。在这种管理模式下，各级机关通过指令性计划和不断下发的红头文件（行政命令）管理企业。在这样的下，不需要多少法律，企业和社会对法律也没有多少需求。（二）。过渡型”地方行为方式ｌ、管理二元性。戴维·臭斯本，特德·盖布勒‘改革）ｒＭ】．上海：上海译文出版社．１９９６ｏ李军硝‘入世后竞争与中国管理方式转变，【Ｊ】天津党校，２０陀（２）１４我国地方服务型行为方式研究——以。一站式４服务形式为例第二章我国正处在从传统的计划经济向市场经济的转换时期，行为方式既受制于传统环境因素的习惯，又受制于新因素的强有力导向。同传统经济性状相对照，市场经济是以经济主体的性，交换关系的平等性，相互联系的契约性和宏观约束的规范性为基本状态的。它要求的行为方式摆脱传统小生产时期的轨道，离开指令型计划经济时期的轨道，逐步走向现代化、科学化和法制化．这一时期，“管制式”的行政仍然具有较大的惯性。虽然行政是对社会经济的公共管理，但在中国传统集权和计划经济下，行政被理解为和实行为政治统治、专政、监督和管制，是对人民群众自上而下的管治。在这一时期，这类观念和行为方式仍然有很大市场：一切都按照制定的目标，机械而有序地、按部就班地进行；是经济运行的中心，“方便管理者”“便于管理”等军事化、计划性原则渗透到地方行为方式的各个方面，社会、企业，个人只是被动的守制者．为了组织动员起巨大的生产要素，实现国民经济的粗放式扩张，各地利用各种手段进行了大量强有力的行政干预。这一方面损害了资源配置的有效性，也使得经济周期呈“大起大落”的波动形态。ｏ而市场经济环境下的行为及其方式，是在社会化分工的框架中按平等原则获取其功能价值，所以对行为的监督就不仅来自自身，更主要的来自外部的其它主体，尤其是非国家机构的其它社会组织和个体，如民主党派、群众团体、新闻单位和人民群众等等，监督的关系形式不再仅仅是自上而下的单向垂直型，而是使行为在社会系统中接受来自纵横各层次、各方面的评估和督察，监督的对象不再是混沌的“个人行为”，而是组织形式和个人作为组织机构部分的行为；监督权不再由个人专擅和走向独断，而是通过法制化的轨道按程序公开行使，为客观与公正创造制度基础。原先那种具有强烈小生产式特征的，近乎神秘化的监督方式，就将为公开化、社会化的监督方式所取代。２、管理方式的多元性现代社会中，伴随着社会生活的日益复杂，以及公共职能与义务的加强，传统的单方命令性行为方式已经无法适应社会的发展。“今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用，在行政活动领域越来越占主要地位。”“……再经一、二次大战，福利国家、保护。席丹；‘远离企业—矫正职能＇武汉大学出版社１９９９年版，第ｌｌ页１５我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第二章国家）、助长行政、给付行政等新颖之国家目的及行政作用论逐渐被接受，行政机能遂呈几何级数之增繁多涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求，日益迫切……。”ｏ这种发展趋势下，行政的内涵除传统的活动之外，亦增设了大量的公务活动，诸如：工商业公务、社会公务、职业公务等。这些公务活动，不但涉及到产业经营，而且包含众多的社会救助与保障的实施，充分展示了现代行政的活动空间，及其在社会生活中的重大作用。此外，为适应现代行政的复杂性，激励公共行政的活力，满足日益扩大的公共需求，新公共行政理论应运而生，它以现代经济学，以及私营管理理论和方法作为自己的理论基础。从理性人的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得以市场为导向、提高服务效率与质量的依据；从成本——效益分析中获得对绩效目标界定，测量和评估的依据，其核心思想在于从私营管理方法中汲取营养，并将私营管理方式和手段运用于公共行政领域。广泛采取私营部门的管理手段，引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，根据服务的内容与性质选择相应的供给方式，如业务的合同出租、竞争招标等．在这一理念下，行政指导、行政合同、采购等非强制性行政方式被广泛运用于各个行政领域，以私法的方式实现行政的目的成为一种普遍的行为方式，它标志着的行政方式已由“单一化。走向“多样化”。在我国，随着社会公共需求的扩大以及职能的调整，单纯的权力行为已经无法适应现代行政发展的需求，由单一化权力行政向多样化的服务行政过渡已是当务之急。随着我国的入世，这种行政方式的转变显得尤为重要。根据、）仃’０的规则，各成员国必须取消关税壁垒，取消工业品进口的数量、许可证。这意味着原本在我国普遍采取的行政许可、审批等单纯的管制逐步被淘汰，转变行为方式已势在必行。在这一形势下，一些新的不具有单方命令属性的非权力性行为大量涌现，越来越多地采取行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有私法性质的柔性手段来服务公众、管理社会。这些“非权力行为”的出现对于转变职能，适应和服务于市场经济，打破传统的单方命令属性的单一管理方式，从而改变形象，改善执法环境，降低执法成本发挥着重要的作用。３、改革方向的模糊性。【日】西冈等：‘现代行概论＇，康树华译，甘肃人民出版社出版第９页．１６我国地方服务型行为方式研究一以。一站式”服务形式为倒第二章改革开放以来，我国的职能转变大致经历了四个阶段：从１９８０年提出“管了很多不该管、管不好、管不了的事”．开始，我们进入对职能思考的阶段，但还没有行动；１９８７年以后，我们进入对职能实际缩小的阶段，针对计划经济的弊端，当时把握的方向主要是使“瘦身”，提出的口号是“小，大社会”；１９９２年，提出中国搞市场经济之后，我们进入了第三个阶段，即对职能按市场经济要求实际调整的阶段，这时改变了只强调。小”的单一方向，而是有大有小，综合解决“缺位、越位、错位”问题；十六大开始，特别是新一届主持工作以来，我们的职能转变又进入一个新的阶段，即对职能进行“性质”思考和更深层次调整的阶段。我们正在按照服务型的要求，继续完成好经济调节职能，进一步加强市场监管职能，更加注重社会管理职能，更加注重公共服务职能。虽然在不同的阶段，我们都提出了一些具体的改革的方向，但在现实操作中由于受传统的影响，实际的效果并不是很好．而在上一改革尚未完全完成的情况下，社会的发展又进入到下一改革阶段，因此，在两种改革的更替时期，产生的的矛盾和方向的不确定和模糊性便显现出来。在社会发展和国际化趋势的加强，这种不同发展时期改革方向所产生的碰撞便使得现实的改革方向产生更大的模糊性。如何解决和化解这种改革方向的模糊性，对于加快职能转变，构建服务型和和谐社会具有重大的意义．（三）“一站式”服务的形式创新１、各地方的创新思路西方行政改革的浪潮也冲击着我国，“一站式”服务首先被一些地方引入招商引资之中。苏州新加坡工业园区从１９９５年起引入这种实践，在园区管委会的办公大楼中拨出一个层面作为各部门的窗口场地，只是没有成立专门机构。到上世纪９０年代末，浙江省金华、市为外商投资者设立了第一个“一站式”行政服务机构，他们将相关部门的行政审批项目集中、联合，以一条龙服务的方式简化管理程序，获得了外商投资者的普遍叫好。２００１年开展行政审批制度改革后，全国县市级地方纷纷成立“一站式”服务机构，采取了部门问会审、窗口式办公、一站式服务等简化程序的行政审批方式。据不完全统计，全国县以上成立的“一站式”行政服务机构有近２０００家。回。郭济：‘加强行政审批服务机构建设深化行政审批制度改革），‘中国行政管理＇ＩＪ】２００５年第１２期．１７我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第二章在行政实践中，“一站式”行政服务机构形式丰富多彩。从主体称谓来看，有称“行政服务中心”、“行政许可大厅”、“大厅”一站式服务中心”，我国部分地方则称之为“单一柜台”、“马上办中心”，都属于一站式办公，一条龙服务，阳光下作业，规范化管理的运行模式回；从服务机制来讲，天律南开区首创“超时默许”，天津市北辰区实行“一门受理，无偿代办”，哈尔滨市推出“一表制”，北京市怀柔区实施“五厅、八制、跨部门全程代办”，ｏ等等；从隶属关系来看，有的归属某个职能部门，如苏州新加坡工业园区的。一站式”服务归经济贸易发展局管辖．有的直接归属，如宁波的“一站式”服务由一为副管辖，他本人就兼任“一站式”服务主任。苏州市的。一站式”服务属于市的派出机构，由市直接领导。有的归属办公室，还有的归监察局、计划委员会、招商局管辖的。“一站式”服务的归属，一定程度上体现出地方设计者的功能取向．一般来说，归办公室管辖的，比较偏重协调功能，归经济贸易发展局管辖的，比较偏重服务经济的功能，归招商局管辖的，比较偏重服务外商的功能，而直接由市领导的，无疑更偏重该组织的权威。２、我国学术界的基本评价目前，理论界对。一站式”服务这一创新服务模式基本上是持肯定态度的．只是认为，。一站式”服务在我国创立不久，实践探索尚处于初始阶段，关于其合法性与合理性的支撑点也还比较薄弱。所以，大多是从技术性层面出发，在肯定的前提下探寻发展和完善这一行政服务的现实路径。２００５年ｌＯ月１５日一１６日，。首届全国行政服务机构建设论坛”在北京召开，参加这一会议的不仅有来自大专院校、科研院所的专家学者，还有来自全国很多地方行政服务机构的一线实际工作者。本次“论坛”的基本定调是认为“近年来全国各地纷纷建立的行政服务机构是顺应我国经济社会发展改革和人民群众需求、积极转变职能、主动推进行政管理改革的有益之举、成功尝试。”。在这一前提下，与会代表针对当前行政服务机构运行中所存在的诸多问题进行了交流，并围绕“行政服务机构建设”这一主题，提出了众多的对策建议。最后，与会代表一致认为，“加强行政服务机构建设，是促进职能转变、打造服务型的必要途径；是提高行政效能、打造高效责任型的有效手段；是提高廉政建设水平、打造透。姜晓萍、唐冉熊：‘完善行政服务中心深化审批制度改革＇．‘湖南社会科学＇【Ｊ】２００４年第２期．ｏ张霁星：‘行政许可服务中心职能作用及发展分析’，‘中国行政管理）【月２００６年第２期。ｏ胡仙芝、余建国、盂伟：‘加强行政服务机构建设规范审批执法行为——“首届全国行政服务机构建设论坛”综述，，‘中国行政管理）【＿Ｉ】２００５年第１２期．１８我国地方服务型行为方式研究一以“一站式”服务形式为例府“一站式”服务研究的主流趋势。第二章明阳光型的重要载体。”ｏ可以说，本次“论坛”代表了当前国内理论界对政我国。一站式”服务的基本模式是设立一个综合性的服务平台，将相关职能部门的行政审批业务集中在一个服务大厅，实行一门受理、一个窗口对外、一条龙服务。这种“一站式”服务形式与传统行政审批不同之处在于：实现了从“一对多”（社会公众对多个职能部门）到“一对一”（社会公众对“一站式”服务）的转变。我国传统的管理和服务职能往往被分割在不同的职能部门，从而造成各个职能部门各自为政，行政相对人要办理企业登记、申领许可证等，都必须一个一个地跑遍所有相关职能部门，一旦中途某一个环节受阻，就常常是前功尽弃。可是，在“一站式”服务机制下，将一定职能部门的行政审批、许可业务都集中在设置的。一站式”服务机构里，行政相对人可以在一个特定的空间得到他所需要的服务或大部分服务，而不需要疲命于各个行政部门之间，既实现了行政高效，又满足了行政相对人的便捷要求。在此，借用图解表示。ｏ社多圈ｋ，Ｌ二：Ｉ会孓圈竺己圈众＋二Ｌ——＿Ｊ（４）一⑤⑥兰三≮圈圈圈囤图２一站式服务办事模式图ｌ传统的行政办事模式显然，。一站式”服务的特点是：其一，使的审批行为由分散审批向集中审批转变，由无限期审批向限时审批转变，由串联式审批向并联式审批转变，由。同上胡仙芝、余建国、盂伟：‘加强行政服务机构建设规范审批执法行为——。首届全国行政服务机构建设论坛”综述），‘中国行政管理）【Ｊ】２∞５年第１２期。王请、庄骐：‘电子政务一站式腰务框架），‘计算机工程）川２００４年第５朋．１９我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为例第二章部门内部操作向窗口公开审批转变”ｏ，即把过去分散式、封闭式、串联式的审批，改成了集中式、开放式、并联式的审批；其二，简化了办事程序，办事效率大幅度提高；其三，通过阳光、透明、快速、高效、规范化的服务，有效地改善了过去“门难进，脸难看，事难办”的困境，大大改善了形象。３、西方国家。一站式”服务的真谛近代以来，西方资本主义国家各国逐步确立了管理行政的模式，它追求管理的科学性，这种近代行政模式的基础与核心便是科层官僚制的确立与运作。官僚制本身是一种高度理性化的组织，因而长期以来被奉为行政效率优化的最佳组织。然而，对于。行政中立”和“机械主义”的坚持，使得这一制度在发展过程忠，逐渐培养出了行政人员的等级观念、保守主义、僵化主义、神秘主义的官僚习性。因而，极端地奉行官僚制使得行政的具体承担者失去了正确的行政精神指引和适当的灵活性，行政组织体本身出现机构膨胀，效率低下，规制过多等问题。服务行政治理模式的出现，正是源于管理行政模式弊端沉积对于现代公共行政的不适应。由此，“一站式”在西方应运而生。西方将。一站式”服务模式将分为前台和后台两部分，前台直接面向顾客（公民）承接服务请求和返回服务结果，后台则是任务的实际执行部门。这种设计反映了服务理念，即以传统的以自我职责为中心转向现代的以“顾客”为中心。一站式政务服务大厅及一表式数据填写则是实体化的过渡形式。ｏ。吴爱明、孙垂江：‘我国公共行政服务中心的困境与发展＇，‘中国行政管理＇【刀２００４年第９期．哗靖华：‘一站式服务研究综述），‘科技进步与对策＇【Ｊ】２００５年第９期２０我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第三章第三章中国地方改革对地方行为方式的影响（一）地方改革的动因我国的地方行为方式是建立在计划经济之上，同时由于几千年的封建传统使得统治行政根深蒂固，行政模式依托于自然经济及以其为基础的上层建筑。在目标指向上，统治行政服务于集权和家长制的统治，依附于统治阶级的行政人员站在人民大众的对立面上，在法制和规范都相当匮乏的情况下，经常性地任意运用行政权力。同时的管理与统治总是交织在一起，采用的方法和手段也极行政权过于强大，导致国家给付包含了一切，但这只是一种非常低的水准，而且是长期维持了这种水准，行为过程当中所具有的压迫性和强制性异常突出。在这种形态下，管理始终是统治的奴仆，用之即来，挥之则去．中国统治行政的历史一直延续到新中国的建立。新中国建立以后很长时期的行为模式并非真正意义上的管理行政，其中夹杂着统治行政的色彩。由于宪政因素的缺乏和长期计划经济的存在，对社会的超强化管理和控制，使得本应当在建国之后培育起来的管理行政模式遭到遏制。在计划经济条件下，是整个管理体系的中心，采用自上而下的行政管制，以“指令”等手段严格规定企业和社会组织乃至公民个人的行动路线和行为倾向。的社会主宰角色和无所不包的职能结构，使行为有了强烈的强制行政倾向。为了改变这种局面，改革开放以来，我国进行了多次富有成效的行政改革，使管理行政得到迅速发展，但与此同时，统治行政的影响并未根除，计划经济基础上的行政观念和行为定势，在行政管理中还顽强地表现着自己的存在。因此，当前我国行为模式中存在的诸多问题就难以避免。而西方国家则是不断变化，这就使得行政主体与行政相对人之间有一种协调和缓和的关系；国家的统治职能和管理职能的此消彼长，终于在２０世纪初发生了质的变化，国家的管理职能上升到了主导地位国．”虽然在许多领域中仍存在着强制性的行为，但在越来越多的领域中，行政管理朝着理性化的方向发展，科学化和技术化的手段被应用于管理的实际过程当中，压迫性已淡出历史舞台。。张康之，李传军，张璋公共行政学【Ｍ】．北京：经济科学出版社．２∞２第４页２ｌ我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为倒第三章ｌ、全球“再造”运动的影响２０世纪７０年代以后，欧美等发达国家的管理行政在经过一段时间的发展后，各种弊端也逐渐显露出来，诸如公平与效率的矛盾、机构膨胀问题、官僚主义问题、管理成本无限增长的问题等等，起初人们试图通过对管理行政的调整和修补来解决各种各样的问题，但当这些努力在反复中受挫之后，一场深刻而广泛的全球性行政改革浪潮开始掀起。这场行政改革运动被看作是一场“重塑”再造公共部门”的“新公共管理”运动ｏ。主要表现在世界各国相继掀起了一场追求一步”计划（Ｔｈｅ№】ｃ【ｓｔ印ｓ）、美国的再造限ｅｉｌｍ咖Ｇｏｖｅｎｌｒｎｅｎｔ）、加拿大公共服务２０００年计划（Ｍｉｃｓｅｒｖｉ∞２０００）ｏ，等等．尽管各国的改革存在着一定差异，但追求的目标却是一致的，即用竞争的机制打破对公共服务的垄断，促使增强服务意识，降低服务成本，改善服务方式，提高服务效率，增强服务能力，即用企业家的精神塑造。世界范围的公共行政变革表明了现代与民众的关系已经不再是管理与被管理的关系，而是公共服务的提供者与顾客的。３Ｅ”（ｅ∞咖ｙ，ｅ历ｃｉ∞ｃｙａｎｄｅ慨ｉｖｅ螂ｓ）的公共行政改革运动。如英国的“下关系。服务行政清晰地体现出顾客在管理中的核心价值，“满足顾客需要”是服务行政的宗旨，而顾客满意度则是施政绩效和品质的度量衡。９０年代以来，美英等主要西方国家的行政改革运动，已经发展为以。再造”工程为核心的。新公共管理”运动。它把凯恩斯主义和自由主义整合起来，强调在充分发挥市场作用的同时，适当加强的宏观职能，增加管理的权威。从行政管理的行动策略而言，新公共管理运动提出，要重新界定的权限范围及其行使方式。由于目前行政管理的性质依然定位于统治，因而，欲实现某种程度上的治理，就必须改革，重新界定其作用范围及其方式。可从最近一些学者的论述中窥得新型行政的某些特征。譬如，英国学者库依曼和弗利埃特曾将在治理中的作用概括为建构与协调、施加影响与规定取向、整合与管理等三种。其中，‘‘建构与协调”是指界定局势，指定有关参与者，和在各个参与者之间建立联系；“施加影响与规定取向”指确定目标，进行控制以达到预期的目的；“整合与管理”指要超越任何一个子系统的局限来思考和解决问题，化解治理中的。张康之论的非管理化——关于。新公共管理”的趋势预测【Ｊ１教学与研究，２０００』７）．第３１页。来源．转型期公共行政模式的变迁一由管制行政到服务行政【Ｊ】学术交流２０嘶年５月２２我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒第三章各种矛盾和冲突，并建立有效的规则和机制，以保证协调和效率”ｏ。美国的盖布勒和奥斯本也响亮地提出，的作用不是划桨。而是掌舵，不是提供服务而是授权，不是照章办事而是具有使命感等十项主张。中国的公共行政，深处国际公共行政发展的大环境中，当然离不开其历史背景和时代特殊性。更何况在社会主义中国，人民本来就是国家的主人，是执行人志、为人民服务的。公仆”机关。存在的使命、根本宗旨就是为人民服务，为中国社会求发展，为人民群众谋幸福。２０世纪公共哲学认为，是由公众推举出来而又代表公众意志，维护公共利益的公共权力机构，是社会公共活动的管理主体。行为的最大目的在于提供公共服务。只有正确认识行为的服务性质，才能找到评判行为成败得失的价值尺度．因此，中国公共行政必须实现由。管制行政”向。服务行政”的转变。２、改革开放的必然结果改革开放２０多年来，我国经济获得了高速增长，人民生活水平有了大幅度的提高，综合国力显著增强。但与此同时，我国经济、社会发展也出现了诸多的不平衡和不协调现象，诸如城乡收入失衡、东中西部地区经济发展的差距愈发拉大、分化的加剧，等等。此外，正如清华大学胡鞍钢教授所指出：“我国社会失衡还有两大表现：一是大规模破坏生态、制造环境污染，以大量消耗自然资源为代价实现高速增长：二是社会不稳定因素增长速度明显超过经济增长速度。。一这些失衡问题的存在严重地影响了社会的发展，但我们又不能不承认，这些失街问题也与的管理方式、管理手段不无关系。现代承担着推进经济社会协调发展，驾驭宏观、规范制度和竭诚服务的职能，服务行政的宗旨就在于促进城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展和对外开放的统筹协调发展。因此，促进经济、社会、三维转型的协调发展便成为服务行政产生的协同力量。正是在这样的背景下，党的十六届三中全会不失时机地提出了“科学发展观”。中国公共行政系统必须树立科学的发展观，在坚持以人为本的前提下，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展以及国内发展和对外开放，。Ｋｏｏｉｎ啪．】．＆Ｖ柚Ｖ１ｉｅｔ，ＰＬｌｂｉｃＯ咖ｉｚａｔｉｏｎｓ．Ｌｍｎｄｏｎ：Ｓａ留ｃ．Ｍ‘‘Ｇｏｖｃ眦ｎ∞ａｎｄＰＩＩｂｕｃＭａ衄铲哪舭１【Ｍ１．ｋ目ｉ蜘Ｊ．Ｋ∞ｊｎａ肌Ｍｍａｇｉ略８３．＿奥斯本．盖布勒改革：企业精神如何改革公营部门ｒＭ】．上海：上海译文出版社，１９９６院简报’２００３，（１２）２３。薛克俭．加快建设公共服务型——中国转型时期改革国际研讨会综述【ｚ１．中国（海南）改革发展研究我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第三章为全面建设小康社会提供强有力的保障。２００４年初，总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研讨班结业式的讲话中指出：强化公共服务的职能，“就是提供公品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型∞。服务行政的提出为我们进一步改革和创新的管理理念、行为模式确立了科学的发展方向。服务行政要求改变过去管理上不规范、不完善的地方，进一步转变职能，将主要精力放在改善宏观经济、规范市场、创造良好市场环境、提高公共服务水平和能力方面，使管理符合市场经济的发展要求，推进我国社会主义市场经济的完善。所以说，服务行政是我国社会主义市场经济的内在要求，社会主义市场经济运行就是从管制行政到服务行政的根本动力。３、加入ｗＴＤ的现实需要行为方式，运行机制必须是法治．Ｗ，ＩＤ要求的法治，既要崇尚秩序并反对无状态，又应要求法律具有普遍性，法律所确定的秩序关系引入私人领域和领域。因此，作为一个法治，其核心是必须受法律的约束和控制，不仅要维护和执行法律的秩序，而且本身也要服从法律．ｗ１’ｏ是一个国际性的经济组织，其一整套规则主要在于规范各成员方的行为，或消除各成员方对（境）贸易的干预。因此，国外专家将ｗ１＇０的规则称为“国际行典”。面对以市场经济和自由经济为基础的ＷＴｏ规则体系，我国管理与其要求相比有较大差距，存在诸多问题：（１）行政理念方面，“官即管”的角色心理仍然存在。不少公务人员“公仆”、。服务”意识淡薄，“法治”意识欠缺。（２）职能方面，存在。越位”、。缺位”、“错位”三大问题．（３）管理方式方面，以审批制为主。而承继于计划经济下的行政审批制度存在大量问题，如：审批范围广、层级多、程序繁琐、时限长等。尽管近年来各级对行政审批制度进行了改革，但上述问题并未完全得到解决。（４）运行机制方面，存在决策不民主、不科学，执行不透明、监督不到位、反馈不真实等问题。（５）管理缺乏统一性。地方和部门出于“地方保护主义”和“部门主义”的利益考虑，制定的行政规章、地方性文件不一，有。．提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观【Ｎ１．人民日报，２００４－０３．ｏＩ２４我国地方服务型行为方式研究一以。一站式”朋务形式为倒些更明显与国家法律存在矛盾。第三章应对、】ｌｒｒｏ规则挑战，适应加入Ｗ１Ｄ的新形势，要求我们加快行政改革步伐，应尽快地还权于市场、还权于社会、还权于企业，尽快实现从生产者的角色向安排者、监管者的角色转变，从运动员向裁判员转变，从审批者向服务者转变，即要尽快建设服务型。（二）地方行为方式发展的纬度ｌ、目标：公共服务型所谓公共服务型，就是满足社会公共需求，提供优质公品与公共服务的现代。而长期以来，我国各级基本集中掌握了本地所有的公共资源，提供着几乎所有的公共服务。随着我国社会的变迁转型，这种公共服务体系暴露出越来越多的弊端，的行政管理仍然处在转型的过程中，还遗留着全能统制型模式的一些弊端：虽然已经向市场、企业、社会转移相当部分的权力．但同时仍具有部分市场主体的权利和利益：作为市场真正主体的企业、社会中介组织、社会自治组织、以及不依附于单位的公民还没有完全成为社会经济生活的主体，在很大程度上还拥有经济资源的配置权，社会事务的管理权．的政绩考核仍以终极总量和增长速度为主要量化指标．的“过渡”色彩还很浓厚。建设公共服务型是时代潮流，是当代世界各国改革与建设的共同趋势。但国情不同，社会基本制度不同，价值取向不同，世界各国对建设一个什么样的公共服务型的理解认识也是不相同的。我国是社会主义国家，基本政治制度是中国特色社会主义政治制度。因此我们要建设的公共服务型，应该是有中国特色的公共服务型．公共服务型是“公共”。属于公共部门，在公共领域活动，向社会提供公品，服务于社会的公共利益，是公共服务型的首要特征。。所谓公共理念就是正确处理国家与市场、与公民的关系，严格界定作用的领域和范围，将的作用严格限定在公共领域。在作用的领域之外，是不受国家权力和权力直接干预的、只受市场规律支配和法律规范制约的私人领域即市场领域和公民领域。”ｏ。公共”还有一层含义，即的公共所有属性。权力来源于社会公众委托授权。社会公众是权力主体，的委托人。是公众实现利益与满足需求的工具，是公众的公共事务代理机构。“公众作为。李军囊．公共服务型【Ｍ】．北京：北京大学出版社，２∞４．２５２５我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为倒第三章委托方赋予充分的权力让其生产自己所需要的产品，作为代理方行使公共权力完成代理职责。”ｏ明确的公共所有属性，对于增强社会公众即人民的权力主体意识、民主意识、委托代理意识、权力监督意识和公共参与意识，增强公务人员的权力来自人民、必须对人民负责意识，是十分必要的。在当前的发展条件下，我国地方实现建设公共服务型目标首先要从自身的行为方式的转变上开始做起，真正摒弃以往。官本位”的思想，真正树立为人民服务的思想。２、理念：人民至上党的十六届三中全会明确指出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”．所谓以人为本就是，。要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断提高人们多方面需求和促进人的全面发展。具体地说，就是在经济发展的基础上不断提高人民群众物质文化生活水平和健康水平；就是要尊重和保障，包括公民的政治、文化、经济权利；就是要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；就是要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。ｏ。以人为本的管理理念在根本上把人民放在第一位，抛弃了以往“官本位”的官僚下的治理模式和行为方式，是在社会本位、公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的。把以人为本作为执政理念，就是在根本上抛弃了过去是唯一的管理主体，的行为方式单方面和片面的传统行政模式，把管理理念上升为自由和民主，这就必然要求把构建服务型和打造适合服务型的行为方式。因为以人为本就是以人民为本，就是民为本，这是根本，也是目的。而民为本必然要求与服务理念和服务价值联系在一起，这是民本价值取向的必然要求。“社会治理中的人本位价值必然会以服务的形式出现，会以服务型社会的治理结构、制度、程序和行为方式出现，以服务来确正人之根本”ｏ。可见，随着管理理念的转变与提升，各级地方的行为方式也在以人为本理念的指导下逐步走向民主与自由。３、路径：角色的正确定位统治型的社会治理模式是从属于社会等级差别的，它以统治的形式来实现等。王振海．公共职位论纲【Ｍ】．郑州：河南人民出版社．２００２．１１１．。：提高认识，统一思想．牢固树立和认真落实科学发展观—在各省部级主要领导干部。树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话【Ｒ】删—２—２ｌ２６。张康之．政治文明与社会治理体系的核心价值【Ｊ】政治学．２∞４（５）我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第三章级秩序价值的社会治理方式。对于统治型社会治理模式来说，秩序就是价值。管理型社会治理模式作为统治型社会治理模式的替代，出现在人类历史舞台上，它也把秩序的价值作为自己的一项内容，但不是作为核心价值，而是以突出公平、效率的方式去获得秩序。这样一来，在管理型社会治理方式中，公平与效率成了管理型社会治理模式中的核心价值。同样，服务型社会治理模式的出现，公平与效率的价值开始退居到第二个层级，而服务价值则被提升到核心位置上来，公共服务则是服务型社会治理模式中的核心价值。服务型社会治理模式把服务作为自己的核心价值，让其他一切价值都从属于和服务于这种价值。所以，对于服务型社会治理模式而言，公平与效率的问题也会存在，在制度、和行为中，也会有着公平的问题，也会有着效率的追求。同时，服务型社会治理模式依然需要得到秩序的支持．如果说管理型社会治理模式突出了公平、效率的价值，那么服务型社会治理模式则突出了服务价值．管理型社会治理模式突出了公平与效率这一核心价值，但它永远处于公平与效率的矛盾和冲突之中，当服务型社会治理模式突出服务这一核心价值，把公平与效率置于价值体系的次一层级的结构之中时，公平与效率的问题将会得到真正的解决，公平与效率的矛盾和冲突不仅不会成为阻碍公共利益实现的因素，反而会被整合成公平与效率充分实现的动力．ｏ服务型以服务为理念，并不排除管制手段的运用；相反，管制作为服务型更好提供服务的一种补充手段还是必不可少的，服务型也要利用公共权力的强制性，对那些破坏社会和市场秩序的不法分子实行管制。如果对这些不法行为听之任之，或者没有能力给予有力的管制，那么，这样的不是真正的服务型。因为，它没有满足公民对安全的市场和社会秩序这一重要公品的服务需求。正如总理所说的“寓管理于服务之中”就精辟地指出了服务型中管制与服务的关系：服务是个大概念，而管制只是服务的一种，即我们所说的间接服务ｏ。在市场本位、社会本位前提下，要树立以公众满意为核心的公共服务理念要顺应行政环境的要求，把管制观念转变为服务观念。首先从宏观的方面看，要树立全心全意为人民服务的观念。是人民的，为人民服务是的出发点和归宿。要按照三个代表的要求，真正实现最广大人民群众的根本利益。要以的“人民高兴不高兴、赞成不赞成、满意不满意”作为我们一切工作的指针。论行政领导的公共服务理念及其变革党政干部学刊们２００４０７。井敏ｔ‘论服务型的特征一行政理念、行为方式、组织结构和决策模式的分祈）湖北行政学院学报ｏ胡冶岩：２７我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第三章从微观上说，就是把回应公民需求，让众满意作为树立服务观念的切入点。树立公众至上的观念，一切以公民满意为评价标准，一切工作以社会公众为根本和核心，围绕社会公众需求进行设计和运作；要树立管理就是服务的理念。要把管理作为手段，把服务作为目的，把具体的行为方式建立在民众的需求之上，这就要求我们围绕服务来搞好管理；要求我们坚持市场本位，社会本位，克服官本位、本位的传统思想和思维习惯。４、机制：服务方式的多元化服务型理念提出后，要求在具体的行为方式上首先要转变行政理念，从“国家行政”转向“公共行政”（其范围包括“国家行政”和“社会行政”在内）．这就要求的行为方式是开放的、多元的、科学的。其主要功能是实现以民为本条件下与民众的双向互动，凸显组织及其行为方式的。公共性”本质。为公众提供良好服务，不只是在观念上和在上进行转变。不只要有新意识、有新观念、有新，还要有好的服务方式和方法。管理的手段应由过去单一的行政手段转变到运用政治、经济、法律、行政手段等各种手段和服务方式。要从手工操作过渡到采用电子网络技术来管理公共事务，传递公共服务，提供在线服务，建立无缝隙的服务型，提高服务质量，使服务周到、方便、快捷。（三）地方服务型的基本构建１、与社会：对话与合作的共同治理人不是单独存在的，人与人之间需要交往，社会为人们的交往提供场所和工具。交流是社会的基本功能，也是社会活力的源泉。在交流中。社会得以存在，得以发展。社会文化传统的产生和延续，社会规范对人们行为和思想的引导，都是通过交流起作用的。随着中国加入Ｗ１．ｏ以及建设服务型理念的提出，要求与社会将做到“强强联合”，将逐渐退出社会领域，还权于社会，不再是一家之言，不再主导和掌握一切社会资源，社会也开始从的附庸变成了的对话者。在“有限”和“有效”的理念下改革自身，社会则不断增强自治能力，二者进行有效的沟通、协商与合作，共同应对ｗＴ０ｌ新规则带来的挑战，共同治理人世之后中国的公共问题，最后实现“善治”ｏ。ｏ王瑞华：‘转型时期与社会关系的变革＇，‘集美大学学报＇【刀．２０∞年第６期均我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒第三章而从社会方面来说，如何提高社会自治能力、培育社会中介组织、建立社会对的监督制约机制也成为当下构建社会主义和谐社会的题中应有之义，也是各地方实施具体行为方式时必须把握的核心价值。现代社会的发展，需要一个全新的与社会的互动模式，需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社会管理新。这一新的核心在于，与社会之间能够形成共生共长、相辅相成的良性互动关系。与计划经济下的“大、小社会”的国家——社会关系模式不同，市场经济下的国家——社会关系模式特征在于“小、大社会”。而我国建立社会主义市场经济的目标要求，也决定了采纳。小、大社会”模式的必然性Ｐ。社会主义市场经济的建立，是中国特色社会主义实践的重大突破和发展，社会主义和谐社会运行的建立，也将是中国特色社会主义实践的重大突破和发展．社会主义和谐社会要求与社会建立一种新型的关系．这就包括合理分担的责任关系：对社会的职能定位应从“管制”转移到。服务”，以前我们的对社会的很多作用或功能就是管制社会，而服务的成分很少．构建和谐社会的目标要求在社会发展方面应当承担主要的责任，需要将更多的工作着眼点转移到社会发展领域，转移到不能完全依靠市场来调节的提供公品和公共服务的领域。相互尊重的权利关系：和社会都要依法办事，要高效廉洁、公正公开公平、取信于民。同时完善和加强工作的社会监督机制，改变一些地方的干部只向上负责、不向群众负责的状况。合理整合的资源配置关系：在市场经济条件下，利益多元化，资源渠道多样化，社区、社团、中介组织、民间组织等社会组织能够从不同渠道获得资源。既要运用所掌握的资源，又要调动、引导社会资源，办好社会事业，形成与社会良性互动的局面。建立与社会的新型关系，是提高构建社会主义和谐社会能力的关键。解决这一问题，需要从中国的现实境遇出发，逐步形成具有中国特色的与社会的关系模式ｏ。我们要按照构建社会主义和谐社会的要求，本着科学发展观，切实加强和改进职能，提高社会自治能力，坚持物质文明、政治文明、精神文明和构建社会主义和谐社会四位一体，促进我国经济和社会全面协调可持续的发展，积极稳步推进全面建设小康社会宏伟战略目标的实现。２、与市场：服务而非划桨毋葛红艳、赵明洁：‘影响与社会基层组织分权的因素，‘辽宁行政学院学报＇【Ｊ】。２００４．４ｏ中国社会科学院ｉ剥酿组：‘努力构建社会主义和谐社会，，‘中国社会科学）【Ｊ】．２∞５．３２９我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为铆第三章正确处理与市场的关系，是现代市场经济发展的必然要求。在转型时期，我们既不能照搬西方现有的市场经济理论，也不能套用西方现有的市场经济模式，必须从我国的具体实际出发，界定与市场的关系。以珍妮特·ｖ·登哈特，罗伯特·Ｂ·登哈特为代表人物的新公共服务理论，为管理提出了一个全新的管理模式和管理理念。他们提出公共行政是以服务为宗旨的，指出或的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。回顾我国２０多年改革开放的历史，可以肯定说，我们在处理与市场的关系，转换职能上取得了可喜的成就，但也存在着许多问题，主要表现就是的“三位现象”：越位现象，不该管的事情随意插手；错位现象，行使了应该由企业和市场行使的职能；缺位现象，不热心或不行使应由自己提供服务的职能．究其原因，就是没有一个正确判断转型时期市场关系的客观标准，改革一直没有走出“大”还是“小”的误区。对自己到底有哪些职能并不明确，总认为只要管的量少了就可以了。只要是好管的或原来就管的，不管是谁的职能，都抓住不放，轻车熟路，继续管；不好管的，或管了不易出成绩，反而容易出问题的，尽管是自己的职能也不介入，不去行使，听之任之．只管“掌舵”和“划桨”，而忽视甚至放弃了服务的功能。这样，职能的数量是少了，但质量并未提高。因此现阶段，必须依据与市场的关系，从职能的质与量的统一来界定的职能。不能只顾职能量的减少，把。小”作为职能转换的目标，忽视职能的质即保护经济秩序，推动经济发展这一根本目标。也不能只顾经济秩序的稳定和经济的快速发展，忽视职能量的减少，把那些不该管、管不了和管不好的事务，统统承担起来，无限度地增加职能的量扩大规模，提高成本，制约经济发展的后劲。职能的质与量的统一，不是说的职能越少越好，而是说职能的最佳和最恰当。以最小的成本，换取管理的最大效能。发挥的最大优势，也发挥市场的最大优势，保证经济秩序的稳定，促进经济快速、健康、稳定的发展。当然，与市场的关系，职能的多少并不是固定不变的，更不是千篇一律的。在不同的领域、不同的范围、不同的历史条件下，是有所差别的。随着社会主义市场经济的不断发展与完善，市场化程度的加深，市场机制作用的我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒第三章提高，与市场的关系也在不断变化，职能的质与量统一的程度、范围和形式，也在不断地深化调整。３、与公民：公仆与主人新公共服务强调的是一种以公民为服务对象，强调公共管理的多元主体，多元参与，以尊重公民权，实现公共利益为目标，社会协调运作的综合治理模式。这一理论的提出为与公民的良好合作以及我国现阶段公共服务型的建立提供了强有力的理论支持，对新公共服务理论的研究和运用对我国改革具有重要的意义和作用．在和谐社会构建过程中，公共治理的和谐最为关键。选择共同治理模式，是现代政治“以人为本”和服务型发展的方向，是促进社会和谐的基本路径与方式。是由于我国长期实行的是集权的管理，其运行是单向度的，这也不利于公民的参与。“公务员的首要职责，是帮助公众清楚明白地表达并实现他们的共同利益，而不是试图控制或者掌握社会，新公共服务是建立在与公民对话的基础上，应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为‘让我们一起判断下一步将要做什么”ｏ。共同治理是服务型行政的一种新模式，它能促使行政由“本位”、。官本位”向社会本位、民本位转变。共同治理离不开，但更离不开公民。因为。共同”结构表明的是治理有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，并在此基础上形成和培育出可持续健康发展的公民社会组织和同构的社会关系．共同治理既是公权力制度性让度的过程，又是还政于民和公民参与治理与同构的过程。这一过程表现的是国家与社会、与公众之间良好合作的制度安排与互动关系，强调与公民的合作，强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，强调管理主体的多样性．共同治理的最终目标是实现善治．通过与公民的协商合作，相互监督，实现与公民社会组织共同治理，达到与公民互补互强的双赢局面。“一站式”服务就是以行政相对人为服务对象，集中实施行政审批、提供多种政务服务的机构。根据新公共管理的精神，。一站式”服务的一切工作都应当从行政相对人的角度出发，保持对他们需求的响应力。无论是窗口工作人员还是管理层的工作人员，都应明确服务对象在他们工作中的中心地位，强化服务意识、创新服务方式、提高服务水平。例如，公开服务项目、推行服务承诺、受理服务ｏ【美ｌ珍妮特·ｖ·登哈特．罗伯特·Ｂ·登哈特．‘新公共服务：服务而不是掌舵＇【Ｍ】．北京：中田人民大学出版枉，２∞４第４０页３ｌ我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒第三章反馈。“一站式”服务的创立，是从公众的心理认知进行的实践，拆除了“衙门”的森严壁垒，无障碍、公开透明办公，代表了一方既“亲民”又“清明”的形象。。ｏ赵勇伟、唐璨：‘行政服务中心理论与实践）【Ｍ】企业管理出版社２００６．１０３２我国地方服务型行为方式研究一以。一站式”服务形式为例第四章第四章地方服务型构建中的“一站式”服务形式（一）“一站式”服务的当前现状ｌ、“一站式”服务的组织结构在我国目前的实践中，。一站式”服务的组织结构分为以下几个部分：１）。一站式”服务中心的管理部门这种管理部门一般称之为“行政服务中心管理委员会”或“行政服务中心办公室”。它下设职能机构。如“天津市行政审批管理办公室”，它下设四处。综合处、协调处、技术处、行政处”，其主要职责是：对市各部门办理行政许可审批事项的工作实施统一管理；负责本市行政审批制度改革的有关工作；按照有关法律、法规和规定，制定具体管理办法，组织进驻部门为公民、法人或其他组织提供规范、高效、优质的行政审批服务；负责对进驻部门工作人员的管理教育工作；会同市监察部门对行政效能进行监督监查：对涉及多部门审批的事项进行组织和协调；指导区县行政审批管理部门的业务工作；承办市交办的其他事项。ｏ２）“一站式”服务中心的业务部门“一站式”服务中心的业务部门由若干办事窗口组成，主要指各职能单位设立在服务中心的办事窗口。尽管有些地方“一站式”服务中心将下设窗口进行分类，但我们仍可以将它们统称为业务部门。例如，安徽省政务服务中心分为审批窗口、服务窗口、结算窗口等。业务窗口工作人员由各职能部门派出，受各部门委托具体负责审批等事项的办理。在实际中，尽管业务窗口接受来自原派驻部门和中心管理部门的双重管理，但实际上，它们大都只是个职能部门的代表，而与行政服务中心管理部门并无直接的隶属关系，因此，中心管理部门对它们的管理权限和力度非常有限。３）“一站式”服务中心的监督部门“一站式”服务中心的监督部门主要是指党纪、政纪监督部门设在行政服务中心的投诉监督点，许多地方称之为投诉中心，它一般由纪委和监察部门组成。例如，安徽省监察厅在省政务中心设立投诉窗口；江苏徐州市行政审批服务。ｈｔｌｐｗ嗍旬ｘ础ｇｏＭｖ帅鹋嘶呻吲妯ｃｔｊｓｐ３３我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒第四章中心，它设有为前来办事者服务的投诉中心，这个投诉中心由市纪委、市监察局和市法制办办公室联合派员组成，由它们对不按程序、不守承诺等违规违纪行为进行查处。ｏ２、“一站式”服务的业务行为“一站式”服务中心业务大致可以归结为行政机关的以下行为：行政许可行为、行政给付行为、行政确认行为、行政收费等。１）行政许可行为行政许可是典型的依申请行政行为，也是。一站式”服务中心实施的主要行政行为。行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定行政相对人从事特定活动的行政行为。ｏ２）行政给付行为在我国，行政给付行为集中体现在民政、社保等部门工作中，主要以县为抚恤金、离退休金、救济金等形式．但是由于我国行政给付长期以来主要是依据国家运行的，相关的法律、法规也是近年来逐步制定的，社会保障体系没有健全。作为一种典型的受益性行政行为，行政给付符合我们发展服务行政的主导方向，成为我们建设服务型的核心内容。３）行政确认行为行政确认制度是现代国家的一种有效管理手段。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为。ｏ“一站式”服务中心办理的有些事项就是典型的行政确认行为的反映，例如，办理房屋产权证就是对某种特定的法律关系进行确认，起到一种宣示的作用，并非为了实施行政许可或其他行政行为而为设置的前置条件．４）行政收费行为目前在“一站式”服务中心的业务工作中，除了主要的审批工作外，还进行一些收费业务。目前，绝大多数“一站式”服务中心都设有行政收费的窗口，由于实行“收支两条线”收费事项基本由迸驻的银行办理，而这些银行通常是通过。壬杨、曹矿山：‘徐州行政审批中心运行）．‘人民日报＇２００１年ｌＯ月２９日，第一版。莹明安主编：‘行与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社２∞５年版，第２５７页。同上３４我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第四章招标的形式确定的。在“一站式”服务中心设立收费窗口是为了方便行政行对人，在一定程度上也起到监督收费行为的目的，并不构成“一站式”服务中心的主要业务。３、“一站式”服务的基本种类由于“一站式”服务在我国首先是从一些地方探索开始，进而在全国逐步进行推广开来，因此，各级、各地所设立的服务中心既具有相互借鉴的相同做法，又有着因地制宜的不同之处，。一站式”服务自然也就难以有完全的模式和设立标准。如果就“一站式”服务形式是否直接享有行政审批权、它的业务范围和功能、设立“一站式”服务的层级、机构性质、设立“一站式”服务的主体为分类标准，我国目前的“一站式”服务大致有以下几种分类：１）协调型与实体型。一站式”服务这种划分方式是以。一站式”服务主体是否直接享有行政审批权为划分标准。所谓实体型。一站式”服务，是指。一站式”服务形式的自身是法律上的主体资格，它享有直接的行政审批权，而不需要经过其他行政管理部门，就可以直接决定是否批准某个行政许可事项。所谓协调型是指“一站式”服务在行政审批上不具备法律上的主体资格，它不享有直接的性质审批权力，但它可以对涉及某个审批事项的相关行政管理部门进行协调，缩短行政审批周期，提高行政审批效率。到目前为止，我国各地各级已经建立的“一站式”服务中心，还没有一家赋予了直接的行政审批权，也就是说我国目前尚没有实体型的“一站式”服务中心。目前我国各地建立的。一站式”服务中心，基本上都属于协调型的。这种协调型“一站式”服务中心存在着很大的弊病，往往容易使其沦落为各个职能部门审批材料的。收发室”。２）行政审批型、公共服务型与综合业务型“一站式”服务中心这是以“一站式”服务中心的业务范围和功能为划分标准的。所谓行政审批型“一站式”服务中心，是指其业务范围全部围绕着行政许可展开，其基本功能完全服务于行政审批活动，我国。一站式”服务形式的兴起原因和发展动力在一定程度上集中与行政审批制度改革的推进，因此，这类围绕行政审批地行政服务中心的存在是客观现实决定的。公共服务型“一站式”服务，是指其业务范围主要涉及便民服务，其基本功我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为倒第四章能是提供公共服务，而不直接受理行政许可和行政审批。这类服务中心主要是指乡镇级行政服务中心，因为乡镇级基本上没有行政审批权力，不可能设立几种审批权的“一站式”服务中心。综合业务型“一站式”服务，是指其业务范围不仅包括行政审批，还包括各类社会性便民服务项目；其功能不仅是完善行政审批制度，还是提高公共服务质量。这类服务中心在我国占主导地位，我国已经建立的。一站式”服务中心，基本上属于此类。３）省级、地级、县区级和乡镇级“一站式”服务中心这是以设立。一站式”服务中心的层级为分类标准的．截至目前为止，我国已经有７０００多家省级“一站式”服务中心。４）行政编制型与事业编制型“一站式”服务中心这是以“一站式”服务中心的机构性质为分类标准。所谓编制型“一站式”服务中心，是指将行政服务中心纳入行政编制，属于行政机关的组成部分。所谓事业型。一站式”服务中心，是指行政服务中心不纳入行政编制而纳入事业单位编制，其享有的权利属于事业单位编制。（二）。一站式”服务的结构反思一定意义上说，组织可以被理解为“一种使互动和过程有规律的‘结构”ｏ，这种结构的目的在于获得有效率的并且一致的任务绩效。因此，“一站式”服务形式也可以说是一种组织结构，在这个组织结构内，有职责各异的部门，也有性质不同的单位。如图所示：ｏ。一站式”服务中心机构设置示意图。珍尼特·Ｖ·登哈特，罗伯特·Ｂ·置哈特著、丁煌译：‘新公共服务：服务，而不是掌舵＇中田人民大学出版社２∞４，第１５０页。赵勇伟、唐璨：‘行政服务中心理论与实践）【Ｍ】企业管理出版社２∞＆１０第５ｌ页３６我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第四章通过上面的图表，虽然各个只能部门有相应的服务和主管部门，但往往也容易产生一些问题，主要有：１、主体资格问题服务职能到底由谁来实施，它们的权限范围有多大，这些涉及到的是该怎么管的问题。它们不仅直接关系到的定位和组织架构，更关系到公民的利益。戴维·奥斯本指出，在市场经济背景下“离开了市场的力量来侈谈的干预控制，只能是复归，或者是天真的幻想”。ｏ即要运用市场机制来实现公共服务供给，“干预的手段越接近于市场模式，那么就越有可能得到更好的结果。”ｏ不再是唯一的公共服务提供者了，它将从公共服务的垄断者变成公共服务的监督者、促进者和合作者，公共服务的供给主体走向多元。因此，服务型服务职能实施主体模式就是要努力建立起一种多元主体共同参与的公共服务体系，通过市场机制有效实现公共服务的增量与优化．但在现实中，由于市场化程度的不同，所以“与西方国家的职能调整重在解决如何提高服务质量不同，我国职能转变重在解决由谁来承担社会管理和公共服务职能，同时也要提高服务质量。”ｏ也就是说，我国服务型创新中的一个重要任务就是如何合法有效地确定服务职能实施主体的资格与权限。其实完成这一任务的最有效手段就是推行竞争性的公共服务选择机制．竞争可以打破垄断，为社会和公众提供多种可能性选择，不仅可以提高公共服务的效率与质量，还能有效地防止职能实施主体突破职能边界的现象发生，因为一旦越界，相应的主体资格和权限就会失去。这种机制可以表示为：公众选择——竞争一公共服务的实现。其竞争的类型主要有：公对公的竞争、公对私的竞争、私对私的竞争。在这一过程中，不仅其相关职能部门要亲自参与竞争，关键还在于进行监督、指导和调节，具体点来说，同时承担了公共服务的“安排者”和“生产者”两种角色。作为。生产者”，直接为公民和社会提供公共服务，但更多的情况下，是作为“安排者”角色出现的，也就是主要间接地提供公共服务，这时就必须进行监控，以保证公共服务的最优化。２、运行机制问题“一站式”服务目前在我国的发展态势很不错，其高效、优质的服务功能，ｏ【美】戴维·奥斯本，特德·盖布勒；‘改革＇【ｈ日．上海译文出版社１９９６，第８页．ｏ【美】同上．第２８页．ｏ应松年，扬伟东；‘不断把职能转变推向深入，．‘中国行政管理）阴２００６年第４期．３７我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒第四章受到了社会各界的广泛认同与赞誉。笔者认为，这一方面归功于“一站式”服务本身优点的发挥，另一方面也得益于前后两种行政服务在运行过程中的服务方式、服务质量等方面所带来的巨大。落差”，让老百姓亲身体会到了这种变化。的确，“一站式”服务确实给人们带来了一股行政“新风”，这也是当Ｆ“一站式”服务得以快速发展的一个主要原因。但是，若将“一站式”服务放到我国职能转变和行政管理改革的过程当中去理解，我们认为其仍然是一种。过渡”形式，不仅在形式和内容上有严重的不足，也没有促进职能的根本转变。ｏ就总的行政管理机制而言，行政服务中心并未从根本上动摇“条块分割”的行政管理模式，并未改变传统的行政命令和行政干预方式，职能也未完成从。统治”到“治理”彻底转变。在传统的管理方式、思维方式及部门利益、个人利益等多重因素作用下，行政服务中心必然会遇到很大阻力。“中心”要改变过去。群众围着转，围着部门转，部门围着权利转”，实现“部门围着窗口转，窗口围着群众转”，必然对权力部门化、部门权力个人化、个力利益化现象造成极大的冲击，这时候部门的对抗、抵触情绪就出来了。从而出现部门对窗口授权不充分，不严格执行。中心”的制度，不积极配合“中心”的协调就不足为奇了，也就导致了。中心”不能更好地发挥优化审批流程、监督审批行为的作用。另外，。中心”自身建设的不完善，使部门对其生命力产生怀疑，也助长了部门的等待和观望情绪。ｏ３、理论界充分肯定的原因从总体来看，目前我国各地的公共行政服务中心正处于一个探索和初步发展阶段。当然作为行政改革的一个探索性实践的新生体，它的局限性确实很多，但值得我们关注的是，它至少是在形式上已经或正在使的行政审批行为发生着许多转变：分散审批向集中审批的转变，无限期审批向限时审批的转变，串联式审批向并联式审批的转变，部门内部操作向窗口公开审批的转变，就这些形式转变的本身而言，是公共行政发展的一些具体特征，必然会促使公共行政服务中心职能集中、功能延伸，各部门的关联度大大增强，提高了办事的透明度和高效率，体现了便捷、规范、快速、高效的特点。到目前为止，我国各地的公共行政服务中心取得了许多成绩，积累了一定的经验，其方便群众、高效运作的服务特点已经初步得到了企业、投资者和社会公众的广泛认可。。沈荣华杨国栋‘论。一站式”服务方式与行政改革）中国行政管理川，２００６．１０。姜晓萍唐冉熊‘完善行政服务中心深化审批制度改革）湖南社会科学【Ｊ】，２００４．２３８我国地方服务型行为方式研究——班“一站式’服务形式为倒第四章从公共管理学的角度讲，应为社会的正常运转提供所必需的制度、规划和安排，的作用将更多地是“掌舵而非划桨”，回我们需要一个“治理的，而不是一个实干的”。。新公共服务更进一步提出是“服务，而不是掌舵”。ｏ我国在改革开放后一直将职能转变作为重要的改革内容，并提出要建设法制服务型．公共行政服务中心也是在这种背景下按照新公共管理理论的“公共服务导向”理念而建立的。而这种新的服务形式是相对于中国以往根深蒂固的传统行政方式有了巨大的突破，群众从中得到了方便，因此自然得到好评，因此这种好评和肯定从某一方面来说本身是因为以往我们制度和职能上的缺陷所造成的，但不可否认这种新的形式在给群众日常生活带来方便的同时也对国故传统的行政和行为方式产生了巨大的冲击．（三）。一站式”服务形式的不足１、多重文件与多头职能部门；在很多地方，“一站式”服务机构往往成为。收发中心”，仅仅成为各种文件的聚集处或者中转站，文件的最终审批仍然要通过。体外循环”来实现，因此，也有了将“一站式”服务机构做“实”还是做“虚”的质疑。究其原因：一是“一站式”服务机构的定位缺乏法律依据，‘行政许可法》只是为“一站式”服务机构的设立提供了可能性，但至于各地成立的名称各异的。一站式”服务机构到底是属于什么性质的机构，其职责和权限到底怎样等都缺乏相关法律规定，这就使得“一站式”服务机构有成为“花架子”的可能；二是各职能部门对窗口授权不足，很多职能部门只是形式上进驻。一站式”服务机构，窗口只负责收件、咨询和答疑，而将具体的审批事项留在原单位，窗口只能成为“收件中心”；三是窗口自身的头头多，不仅要受“一站式”服务机构的领导，还要受原职能部门的管理，形成部门和“一站式”服务机构的交叉管理，往往导致政出多门。２、“一站式”服务与多环节交叉、多部门并联；如果从一站式服务办事模式图（图２）来看，似乎公众办事只需到一站式服务平台就可以解决了，而无需担心具体的职能部门不作为行为的发生．这其实只是一种理想状态．在现实中，我国机关不仅部门林立环节众多，而且行政审批。欧文·Ｅ·体斯著、彭和平等译：‘公共管理学导论＇【Ｍ】，中国人民大学出版社．２∞ｌ，第１１９、２％页．。戴维·奥斯本特德·盖布勒：‘改革；企业精神如何改革着分营部门＇ＩＭｌ，上海译文出版社．１９９６．。珍尼特·ｖ·登哈特、罗伯特·Ｂ·置略特著、丁埕译：‘新公共服务：服务，而不是掌舵＇【Ｍ】，中国人民大学出版社，２００４．３９我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为倒第四章往往与各部门的利益直接相关，因此，进驻中心的各个职能部门仍然是各自为政，没有将相互关联的部门受理窗口有效整合，这就造成了虽然都搬进了“一站式”服务机构，但办事环节相比过去一个都没有减少，公众办事只是不需再从一个地点跑到另一个地点，但在“一站式”服务机构里面，公众仍需要每一个职能部门的业务受理窗口都跑遍，办事的烦琐程序一点也没有改观。更有甚者，由于有效的协调和监督机制尚没有建立起来，经常造成各个部门之间的摩擦，遇到好处，相关部门全要分享，遇到责任，则相互推脱。３、“一站式”服务中两类人员的并存与交叉“一站式”服务机构里不同窗口的工作人员都是各个职能部门派驻的，他们的人事、工资、保险等关系都保留在原单位，虽然他们都要接受机构的统一管理，但是他们也代表了各自部门的形象，不仅工作上要与兄弟部门竞争，生活上也会与兄弟部门的工作人员密切交流。众所周知，我国机关不同职能部门存在着事实上的部门利益和工资福利待遇等方面的差别，有时候还很巨大，这就有可能造成在同一个大厅工作的公职人员，福利待遇却相差很大，不仅有损团结，更会影响工作积极性，进而影响到公共服务的质量。多样人员的汇集还表现工作人员的素质上，由于不同职能部门领导对。一站式”服务的态度和重视程度不同，因此选派的工作人员素质相差很大，有的派出业务骨干并能行使职权的行政级别较高的职员，有的则是业务能力差、缺乏敬业精神、不能行使职权的职员．窗口服务人员的素质差异太大，难免影响其窗口形象，也有损窗口间的协调配合，使。一站式”服务难以达到理想的效果。（四）地方服务型与地方行为方式的关系ｌ、服务型的职能边界与反思在新公共管理理论视角里，未来的公共行政由于更加注意公私部门之间的合作，所以。公共服务将具有更多的市场导向”ｏ，的作用将更多地是“掌舵而非划船”，。即应对提供服务进行控制，但不是常规性地通过官僚制手段亲自提供服务”。ｏ而新公共服务理论更进一步提出应主要是“服务，而不是掌舵”ｏ，未来的“公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上并且可以将其与公民对。【澳】欧文－Ｅ·休斯著：‘公共管理导论＇【Ｍｌ，中国人民大学出版牡２∞Ｉ，彭和平等译。第２３５页．ｏ【澳】同上．第２跖页．。【美】珍妮特·Ｖ·登哈特、罗伯特·Ｂ·登啥特著：‘新公共服务：服务，而不是掌舵＇Ｄ川，中国人民大学出版社２∞４，丁煌译．第１３４页．柏我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第四章话和公共利益充分地结合在一起”。①这些理念无疑对我国的职能转变和服务型建设具有很大的借鉴意义。改革开放以后，职能转变一直成为我国改革的重要内容。到底应该做什么？这不是由自身决定的。根据里格斯的行政生态学说，的角色和行为方式是不能脱离本国的国情来确定的，即取决于一定的经济社会文化发展状况。概括起来，职能主要有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，但四项职能在不同的经济社会文化发展状况下并非同等重要，而是有侧重点和梯度层次的．这就相应有一个职能的转变与调整问题。从我国改革实践来看，改革开放以前是。全能”模式，无所不包、无所不干、无所不用；改革开放以后，由于经济改革的步伐较快，使得我国职能的转变和调整多年来都过分强调经济调节和市场监管两个方面，而忽视了社会管理和公共服务职能的发挥．这种失衡就是造成当前经常“错位”、。越位”和“失位。的一个主要原因。虽然在改革开放初期，强调的经济调节和市场监管职能对于经济改革和国民经济的平稳发展十分必要，但由于长期不重视社会管理和公共服务职能，产生了社会不公、差距巨大和社会矛盾激化等诸多社会问题，不仅直接导致合法性的流失，也在一定程度上延滞了经济和社会的发展。因此，如何有效建设一个服务型，突出的。公共服务职能”，就成为当前我国管理创新的主要价值追求。目前，我国服务型创新的现实路径应当是将其与职能的转变和调整紧密结合在一起。要在职能转变和调整的过程中努力推进创新，同时，又要通过的不断创新来进一步促进和完善职能的转变与调整。到底该管什么，即公共服务职能的范围有多大？明确这一点不仅是服务型创新的前提，更涉及到深层的与社会、与市场、与企业、与公民的关系问题。如果公共服务职能没有明确界定，就会造成与市场、企业以及公民的关系无法厘清，从而会使管辖很多不该管的事情、行使很多不应由行使的职能。在西方公共行政学理论看来，公共权力（公权）是由个人的部分权力（私权）转让而来，因此，作为公共权力的使用者，必然要为公共权力的所有者服务，通过提供公共服务来达到为私权服务的目的，但是这种服务决不能损害到私权的行使，这就是服务职能实施的边界。一旦越出。珍妮特·Ｖ·登哈特、罗伯特·Ｂ·登啥特著：‘新公共服务：服务．而不是掌舵）口哪，中国人民大学出版社２００４，丁煌译．，第１鹋页．４１我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为例第四多这一边界就意味着职能的扩张和行政范式的复归，也就仍然是一个管制型，而不是一个服务型。因此，在可遇见的未来，。一站式”服务有两个可能的发展态势：一是的行政审批许可权由“一站式”服务机构这一个部门来完成，行政权力通过内部的委托一代理关系实现有效整合，也就是各职能部门将自己的行政许可权都委托给“一站式”服务机构一个部门来实施，“一个手”可以管就没必要让。多个手”去管，这样一来，就可以抽出手来去为公共和社会多提供公共服务、提供好的公共服务：二是仍然坚持上述运行样式，仍是部门相加、职能连接、各个行政许可主体的集中审批，这样一来，行政权力与行政相对人之间的关系就仍然是审批与被审批、管理与被管理的关系而不是一种服务关系。由此可见，前一种发展态势是符合服务型“公共服务理念”的，也是明确服务型服务职能边界后的必然举措。。２、。一站式”服务形式的理想模式。一站式”服务形式的理想模式的确立不能进凭着一腔热情，它的确立是创新的结果，它的发展也应当坚持创新。改革。一站式”服务的发展模式，建立与社会主义市场经济与民主政治发展要求相一致的行政许可制度，必须继续深化行政审批和行政许可的改革．加大机构调整力度，解决在行政审批和许可中的越位、缺位和错位问题。。一站式”服务形式的理想模式不仅享有直接实施常规性行政许可事项的权力，而且还享有协调实施重大行政许可事项的权力．一个机构若想发挥良好的协调功能，应当具备以下几点基本要求：一是法律地位相对，以保障其开展有效的协调；二是利益关系相对超脱，以保障其协调工作时能够秉以公道，防止假公济私；三是公信水平相对提高，以保障其获得社会公众的信赖，防止公众对其抵触；四是业务能力相对较强，以保障其具有专业的协调能力，防止外行领导内行。从这四个方面来看，“一站式”服务形式基本具备了上述四点要求，据此展开分析，可以探求更加明晰的“一站式”服务形式的理想模式。第一，从法律地位来看，实体型。一站式”服务具有相对的法律地位，能够通过法律授权使成为一个职责职权明确的职能部门，并且也可以通过法律授权使其享有一定的行政许可协调权力和手段，因此，其协调地位和手段是有保障的，只是目前我国的这种保障还不够具体和完善。第二，从利益关系来看，当一个重大行政许可事项涉及到多个职能部门时，。一站式”服务形式在这些职能部门中是利益关系我国地方服务型行为方式研究——咀。一站式”服务形式为饲第四章相对超脱的，它不在实质上对重大行政许可事项进行审查，只是从办理程序上起到督促、协调、沟通的功能。因此，它的位置相对超脱，可以保障其协调工作时秉公办事。第三，从公信水平来看，通过这些年“一站式”服务形式在行政许可领域内的业绩，社会公众对其地位和作用具有一定的了解，也形成了一定的信任，因此，赋予“一站式”服务形式协调实施行政许可权，可以较为容易获得社会公众的信赖，取得较好的社会公众基础。第四，从业务能力来看，“一站式”服务形式以行政许可为其核心业务，其工作性质和人员构成决定其在行政许可领域内具有较强的业务能力，因此，从业务能力来看，。一站式”服务形式完全胜任协调实旅行政许可的重任，而不是外行领导内行。３、地方行为方式效果的标准与评估规范了职能边界，还需要明确客观可行的绩效评估标准．评判地方行为方式的服务效果的标准主要有两个：一个是法律标准。作为一种普遍有效的理性规则，法律的确定性和权威性可以使得“一站式。服务在运作时有一个基本的实旌标准，从而为服务效果的实现奠定基础．另一个是成本标准。成本标准主要包括经济意义上的成本和与公民关系上的成本。经济成本主要考虑资源配置的有效性，长期以来，管理“只算政治账，不算经济账”，忽视成本核算环节，从而造成投入与产出的失调．新公共管理理论主张要通过成本——效益的核算与比较，制定公共服务的一般标准，并在此标准体系下，使“一站式”服务达到最优化。与公民关系上的成本指的主要是社会管理成本，在新的下，与公民建立在对话基础上的互动合作，相对于过去与公民之间建立在对抗基础上的服从，其社会管理成本显然要低很多。在评估指标体系中，要提倡评估主体的多元化，也要注重评估方法的科学性．评估主体不仅包括监督性质的社会组织、企业和公众等外部力量，还包括服务主体自身，后者的评估属于压力型评估。在评估方法上，要将个体评价与整体评价结合，过程评价与结果评价结合、一般大众与利害相关人结合、专家评价与大众评价结合，最终做出客观、公正、合理的公共服务绩效评估结论。总之，行政改革需要多种形式的支撑，但形式往往又会呈现出表象与虚假。“一站式”服务形式有利于提高行政效率，便利实现行政相对人的权益，也可能成为实现行政改革的通道和路径。但是，它需要法律的跟踪规范，更需要与改革目标对接，才能使改革的形式不偏离改革的方向。我国地方服务型行为方式研究一以。一站式”服务形式为倒第五章结论第五章在目前我国改革和社会转型的关键时期，各级地方正在发生一场由传统型为方式向现代行为方式转变得的伟大革新，以适应构建和谐社会发展的需要。这个转变始自于对传统行为方式的变革，归于现代行为方式的生成，而在这种转变过程中，各级地方处于革新的前沿，因此，地方行为方式转变的成功与否，不仅关系到地方的形象，更直接关系到构建和谐社会这个大问题。“一站式”服务形式作为地方行为方式的一种创新，运行的时间虽不长，但社会反响非同一般，群众的关注度和期望值很高。群众要求办事简捷、方便、放心，“走进一家门，事情都办成”。地方为了加快发展，优化经济环境，扩大招商引资，也需要建立一个真正的廉洁高效便民的服务型．‘行政许可法）也要求遵循便民原则，提高办事效率，提供优质服务。国际先进经验和我国电子政务的推进，也迫切需要在转变职能方面创立新模式，寻求新突破。党的十六届四中全会更是提出了科学执政、民主执政、依法执政的明确要求。科学、民主、依法的执政理念，要求转变职能，由过去管理一切，转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，这就必然要求管理方式的改革。“一站式”服务方式的运行实质上是管理方式改革的有益探索，应该说是顺天时、合的。尽管目前人们的认识还不尽统一，面临的困难还较多，但其走向是符合国际行政改革趋势和发展社会主义市场经济和社会主义政治文明要求的。当前，。一站式”服务形式的发展通常集中政务公开、电子政务、服务型建设与一身。各级和社会各界都对其高度关注、寄以厚望。但是这种新的服务形式应当成为一种专司行政许可的职能机关，而不能将社会服务以及各种政务活动都纳入其中，以致其变成一个名义上的“收发中心”。“一站式”服务形式作为解决行政审批制度的弊端和行政许可低效运行而应运而生的，正如Ｂ．盖伊．彼得斯所说。对于部门来说，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。在某种程度上，变革不能当纯地界定为寻求一个完美的行政实体；更确切的说，每一种改革方案都会带来一些新的问题，而这些问题又会引发一套新的改革方案。”回。【美】Ｂ·盖伊·彼得斯：ｔ未来的治理模式【～ｑ中国人民出版社，２∞１年版。序言第５页“我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例第五章“一站式”服务形式只是为我们打开了一扇窗，一扇可以呼吸新鲜空气的窗我们要走的路仍然很漫长很艰难。现在要做的是，如何让这种新的服务形式去做它应该做的，做它能做的。并为此作出不断的改进与进步。我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为倒参考文献参考文献一、参考书目ｌ，【美】詹姆斯·Ｑ·威尔逊：《美国官僚政治》［Ｍ１．北京：中国社会科学出版社，１９９５．２，《马克恩恩格斯选集》【Ｍ】第ｌ卷第３，马克斯·韦伯《儒教与道教》，商务出版社，１９９５４，戴维－奥斯本，特德·盖布勒．《改革》【Ｍ】．上海：上海译文出版社，１９９６５、【日】西冈等：《现代行概论》，康树华译，甘肃人民出版社出版６、Ｋｏｏｉｍ锄，Ｊ．＆、ｒ锄Ｖｌｉｅｔ，《Ｏｏｖ啪柚∞ａｎｄＰｕｂｌｉｃＭ粕姆锄ｅｎｔ》口川．ｋＥｌｉａｓｓ钮Ｊ．Ｋ∞ｉｎ锄．ＭａｎａｇｉｌｌｇＰＩｌｂｉｃ０ｌ＿ｇａｎｉｚａｔｉｏ砸，ｋ咀ｄ∞：Ｓａｇｅ．７，奥斯本，盖布勒．《改革：企业精神如何改革公营部门》【Ｍ】．上海：上海译文出版社，１９９６８、欧文一Ｅ·休斯著．彭和平等译：《公共管理学导论》【Ｍ】，中国人民大学出版社，２００１年版９．珍尼特·ｖ·登哈特、罗伯特·Ｂ·登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》【Ｍｌ，中国人民大学出版社，２００４年版１０、【美】斯蒂格利茨：《为什么干预经济》Ｄ咽中国物资出版社，７月１９９８年ｌｌ、【美】Ｂ’盖伊。彼得斯：《未来的治理模式》２００１年嗍中国人民出版社，１２，周志忍《当代国外行政改革比较研究》［ｈｑ，北京：国家行政学院出版社，１９９９１３，《公共行政学经典著作选读》，国家行政学院编印【ｌ田，１９９２１４，王江渝《服务型一公共管理评论》［嗍编译出版社２００５１５－王浦劬《政治学基础》【Ｍ１，北京大学出版社，１９９３１６、张康之，李传军，张璋．Ⅸ公共行政学》口咽一ｂ京：经济科学出版社，２００２１７、李军鹏．《公共服务型》【Ｍ１．北京：北京大学出版社，２００４１８、王振海．《公共职位论纲》【Ｍ】．郑州：河南人民出版社．２００２４６我国地方服务型行为方式研究——以“一站式”服务形式为例参考文献１９，张明杰：《开放的一信息公开法律制度研究》咖中国大学出版，２００３年２０．《建设公共服务型》嗍中国经济出版社，２００４年２ｌ、魏红英：Ⅸ宪政架构下的地方模式研究》【Ｍ】中国社会科学出版社，２００４年２２、刘靖华姜宪利：《中国管理创新总论》口田中国社会科学出版社，２００４年２３，叶劲松詹建芬：《转型期的地方职能与管理方式》口川国家行政学院出版社，２００２年２４．陈振明：《再造》［Ｍ】中国人民大学出版社，２００３年２５，谢宝富：《当代中国略论》嗍北京大学出版社，２００５年２６，徐邦友：《中国传统行政的逻辑》【ｈｑ中国经济出版社，２００４年２７，俞可平：《中国地方创新案例研究报告（２００３．２００４）》［Ｍ】北京大学出版社，２００５年２８、Ⅸ服务型》嗍编译出版社，２００５年２９．朱光磊：《当代中国过程》嗍天津人民出版社，２００２年３０。赵勇伟，唐璨：《行政服务中心理论与实践》嗍企业管理出版社２００６年１０月３ｌ，姜明安主编：Ⅸ行与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社２００５年版３２．俞可平主编：《治理与善治》社会科学文献出版社，２０００年０９月第ｌ版３３，张今生：《行为与效能》中国计划出版社，２００１年版３４、毛寿龙，李梅、陈幽泓：Ⅸ西方的治道变革》，中国人民大学出版社１９９８年版二、参考论文３５，沈荣华钟伟军：《论服务型的责任》【Ｊ】《中国行政管理》，２００５年第９期３６、沈荣华：《提高公共服务能力的思路选择》叨《中国行政管理》，２００４年笫１期３７、周立群，白雪洁：《地方行为研究述评》川《学习与探索》，１９９６我国地方服务型行为方式研究——以。一站式”服务形式为例参考文献年第三期３８，单国良：《加入、７ｎ’０后地方行为方式的转变探析》们《四川行政学院学报》，２００２年第六期３９，荇燕、钱世德、戚燕：《电子政务与行为方式的》叨《上海大学学报势，２００３年３月４０．李靖华：《一站式服务研究综述》叨《科技进步与对策》，２００５年９月４１、李景鹏：《从管制型向服务型的转变》阴《新视野》，２００４年５月４２、吴爱明、董晓宇：《信息社会管理方式的六大变化》【Ｊ】《中国行政管理》，２００３年第四期４３、刘熙瑞：Ⅸ服务型一经济全球化背景下中国改革的目标选择》阴《中国行政管理》，２００２年第７期４４、张成福：Ⅸ责任论》阴学报，２０００年第２期４５、罗德刚：《论服务型地方模式的结构要素》叨《中国行政管理》２００３年第９期４６、毛寿龙：２００５年第４期４７，张康之：《规模的理念》川ｔ人文杂志》，２００１年第３期《西方的治道变革》阴Ⅸ公共管理评论一服务型》，４８，吴爱明，孙垂江：《我国公共行政服务中心的困境与发展》，《中国行政管理》田，２００４年第９期．４９，曹闻民：《地方履行社会管理职能中存在的问题及其成因》，《美中公共管理》四，２００５年１月５０，郭济：Ⅸ加强行政审批服务机构建设深化行政审批制度改革》，《中国行政管理》叨，２００５年第１２期．５１．姜晓萍、唐冉熊：《完善行政服务中心深化审批制度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作者：

学位授予单位：

倪伟光苏州大学

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