提高公共服务能力的途径

提高公共服务能力的途径

——公共服务型建设

摘要：

中国古代有句话叫：“君，舟也；人，水也。水能载舟，亦能覆舟。”如今应该叫：“国，舟也；民，水也。水能载舟，亦能覆舟。”中国是人民当家作主的社会主义国家，在如今国家经济突飞猛进的情况下，党和国家必须时刻想着为人民谋福利。“十一五”刚刚过去，中国GDP已经超越日本成为世界第二大经济强国，“十二五”接着来临，一个民族一个国家只有“国强民富”才能得以长治久安。公共服务的提供主体是，而想要更多的为民众着想，提供更优质的公共服务，最根本的出发点就是建立一个为民服务，特别是为中国人民服务的，有中国特色的服务型，即公共服务型。这对于中国未来的长远发展有着重大意义。

正文：

中国作为中国党领导下的具有中国特色的社会主义国家，经过长期的不懈努力，在2010年GDP已经超越日本成为世界第二大经济强国。中国有句古话讲得好：“国家兴亡，匹夫有责”，如今国家富强了，也该到了国家为“匹夫”们多多考虑考虑的时候了。提高公共服务能力最根本、基础的出发点就是转变职能，建立公共服务性，使中国自改革开放以来形成的以经济建设为中心的主导型转变为以公共服务为中心的市场主导型。面对接下来的“十二五”以及国家的长治久安，当前转型的成败至关重要。

一、公共服务型的内涵

公共服务属于整个服务的一部分，从服务型概念的本土性和其常用范畴来看，公共服务型与服务型具有概念的平行性。但从以人为本、构建和谐社会和落实科学发展观的视角，公共服务型相对于服务型具有递进性。

转变经济发展方式是落实科学发展观的重要目标和战略举措，而建设公共服务型作为转变职能、改善民生、促进经济社会协调发展的载体，无疑是转变经济发展方式的重中之重。公共服务型是一个发源于中国的概念，与另一个中国式的命题“服务型”相比，它更突出提供公共服务的职能。

（一）、公共服务型不同于服务型

服务型与公共服务型的区别，关键在于“服务”与“公共服务”之不同。服务的范围很广，包括对整个社会所有个人和组织的服务，常常是从广义来理解的，并且在中国主要作为对经济领域的服务来指向，包括采用适当的财政和货币保持经济平稳健康发展、制定法规保护私有产权、对市场主体的经营活动进行监督等。

公共服务属于整个服务的一部分，从服务型概念的本土性和其常用范畴来看，公共服务型与服务型具有概念的平行性。但从以人为本、构建和谐社会和落实科学发展观的视角，公共服务型相对于服务型具有递进性。从公共财政和合法性出发，公共服务型是我国政治建设的方向。

现代政治理论认为，是一个为造就它的公民提供服务的公共机构，公共服务职能是的本质特征。公共服务型的合法性就在于它能通过提供公共服务增进和维护公

民的公共利益，通过各种福利帮助困难群体，缓解社会内部的矛盾关系，保证社会秩序的相对稳定。

公共服务型就是以提供满足公民及其组织直接公共需求的公共服务为核心职能的。公共服务型强调以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以合作协调为服务基础，以满足公共需求为服务导向。

（二）、公共服务型的基本内涵是：为全社会提供基本而有保障的公品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成治理的制度安排。

在改革攻坚阶段，准确把握“公共服务型”的本质内容很重要。以公共服务为重点，建设公共服务型涉及、地方的公共服务分工、公共财政、事业机构改革乃至整个社会、政治的完善，是一场深刻的“”。它不是简单地对现有管理的修修补补，不是单纯地对现有行政管理的简单增减，也不是一般性职能调整，而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的、以人为本的现代模式。

二、公共服务型建设的必要性

改革开放三十多年来，我国逐步形成了一个“经济建设型”模式。长期主导资源配置，并将掌握的资源主要运用在经济领域，这使长期充当了经济建设主体和投资主体的角色。

经济建设型有几个严重的误区：一是长期作为经济发展的主体力量，起主导

作用；二是解决不了、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开一直是改革中的一大难点；三是重视经济建设的投入回报，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益；四是不恰当地把一些本应该由提供的公品和公共服务推向市场、推向社会。实践证明，经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等，都与这种模式有直接、内在的联系。

2003年有学者提出由经济建设型向公共服务型的转型；2004年经济学界就转型形成较为广泛的共识；2005年决定把以转型为重点的行政改革作为改革重点；2006年讨论“十一五”规划，明确地把行政管理改革作为“十一五”改革攻坚的关键和重点。8年过去了，以转型为重点的行政改革有一定进展，尤其是在改善民生方面有重要进展，服务型开始成为各级基本的理念。

如上所说，公共服务型的建设有着其历史的必然性，并不是某一个或几个人的臆想，它是有根有据的历史必然结果。

（一）、建设公共服务型是经济社会协调发展的迫切要求。

国内外大量的实践证明，长期忽视经济社会协调发展和社会公平的增长是一种不可持续的增长。十六届三中全会提出的“五个统筹”，是一种新的科学的发展观，也是一种新的科学的改革观。过去的25年，我国在经济高速增长的同时，职能转换相对滞后，更多地体现出“经济建设型”的特征，以GDP经济增长为主要目标，经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境失衡等等，并已成为影响社会稳定的重要因素。从现实的情况看，解决失衡问题，需要从多方面着手，但关键在于实现转型。这是因为，诸多失衡问题的产生，说到底与制定的经济社会发展战略、不同时期的方针，与的管理方式、管理手段有着直接或内在的联系。因此，有必要进一步明确

的职能定位，合理界定管理经济的范围，切实把工作重点转变到提供基本公品和有效的公共服务上来。

（二）、建设公共服务型是参与全球经济竞争的必然趋势。

多年来，一些部门习惯于审批盖章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、法规、行为方式等方面，都存在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。随着经济全球化进程加快，国际经济联系日益密切，竞争更加激烈。哪里管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。这就要求部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，让“越位”的“退位”，“错位”的“正位”，“缺位”的“补位”，严格按照规则办事。

（三）、建设公共服务型是社会主义市场经济发展的客观需求。

我国经济转轨时期，在发展经济中的作用十分重要。但是，在我国初步建立社会主义市场经济框架的前提下，继续充当经济建设的主体和投资的主体，越来越不适应市场经济发展的要求，甚至在某些方面已开始成为市场经济发展的桎梏。在计划经济条件下，是资源配置中心、生产调度中心、价格制定中心、消费配送中心，的职能无所不包。在市场经济条件下，市场经济的主体是企业而且主要是民营企业，不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。的职能范围是有限的，应当是市场经济的服务者而不是审批者，的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观。为此，从投资型经济向服务型经济转变、从审批型向服务型转变，是一个需要尽快解决的重大问题。

（四）、建设公共服务型是体现执政为民的重要途径。

随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对的要求也越来越高。２０多年改革开放没有来得及解决的一些社会问题，如迫切需要解决的失业、收入差距、城乡差距、社会弱势群体保障等问题，日益成为人民群众关注的热点，也构成了当前面临的巨大社会压力。同时，由于长期的惯性影响，无论机关还是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义，门难进、脸难看、话难听、事难办，行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下，乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止；不作为、乱作为，办事缺乏透明度，吃拿卡要等不正之风和现象还未从根本上得到解决等等，这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能通畅，党的执政基础就会受到直接的影响。

三、当前我国公共服务型建设的现状分析

目前,我国公共服务型建设研究还存在着四个薄弱项和三个空白点。

（一）、四个薄弱项

1.公共服务理论的中国化、本土化研究尚不够充分。相当一部分的研究成果是对西方国家一些公共管理和公共服务理论以及实践经验的介绍和移植。更值得引起注意的是,部分关于我国公共服务型建设研究脱离我国实际而只是对国外既有理论的简单套用,比如强调“从以统治为中心向以管理为中心的转变”,进而“从以管理为中心向以服务为中心的转变”的观点就是割裂的统治、管理与服务职能的西方新公共服务理论的简单拿来。

2.公共服务型问题研究缺乏连续性和继承性,在一定程度上呈现出无序和混乱。这种无序和混乱主要表现为“一个概念,各自表述”的倾向;另外,学者研究成果中较少表现出相互学习和借鉴的愿望,甚至在文章中明显地借用了前期研究成果却不加注明,以一种似乎是自我“发明”和“创新”的面目出现[46]。也正因此,连续性、系列性的研究成果不多,不少带有有感而发的痕迹。

3.关于农村公共服务的研究相对不足。研究者把更多的目光投放在了城市,甚至只是公品和公共服务供给相对充足、优良的大城市,而对在我国人口最多,地面最广,在国家发展和安全战略方面具有重要意义的、公品和服务供给严重不足的农村和农民的公共服务研究不足,对许多农村和农民的具体利益要求和公共需求研究关注不够。目前这方面不多的一些研究也主要是从新闻的角度展开的。因而关于农村、农民的公共服务的研究亟待加强。

4.研究角度和方法显得单一。在现有的研究成果中,大多数在研究内容方面主要是侧重于从比较的角度提出公共服务型的理念、总体特征,为服务型建设提出总体性的方向,更多的是一种价值层面的倡导,而对具度安排和设计的研究相对不足;从研究方法来看,大多数研究采用的是规范研究,而缺乏实证类的研究,缺乏从具体的现实经验出发,来思考公共服务型建设的恰当起点、顺序和路径[47]。

(二)、三个空白点

所谓三个空白点，即关于我国公共服务型建设的前提条件研究、公共服务型文化研究、我国城市边缘群体的公共服务以及民众特殊服务研究。比如,关于公共服务型建设的前提条件,学者们只是偶尔提及,却没有进一步深入研究。学者对公共服务型建设的研究是建立在我国目前完全有条件、有能力建设这一模式的假设前提之上的。但

是,我国目前的现实情况从整体上看,不论是经济发展、社会分化状况,还是政治、文化、法制等的现代化状况都还远远不能够支撑全面的公共服务型的顺利建设和良好运作。因而,不好好研究我国建设公共服务型的前提条件,不依据这一前提条件而脱离实际地研究如何建设,其结果也不会有太大意义。

对既有研究成果的归纳、整理和分析,并指出这一领域的研究薄弱项和空白点,其意义在于澄清研究分歧,扩大、巩固研究共识,探索未来研究重点和方向。根据以上分析,作者认为,我国公共服务型建设研究要在既有理论成果共识的基础上,本着求同存异的精神,在继续全面研究公共服务型建设理论的同时,着重研究尚存在的薄弱项和空白点,进一步丰富完善这一理论体系,为我国公共服务型建设实践提供充分科学的理论指导和智力支持。这是公共服务型建设问题研究的当务之急,也是下一步研究的主要方向选择。

四、加快推进服务型，应注意处理好以下四个方面的关系。

公共服务型是一种全新的职能模式，是完善社会主义市场经济的必然选择。建设公共服务型，涉及理念、、机制的变革与完善。

（一）、处理好经济发展与公共服务的关系

建设服务型，必然要求能够提供充足的公共服务。经济发展是满足公共服务需求的基础，充足优质的公共服务是经济发展的重要保障。一是大力推动经济发展。只有经济的持续健康发展，才能有充足的财力支持的公共服务。求发展仍然是第一要务，促进经济的持续健康发展是必须抓好的一项重要任务。要通过加快经济发展，不断增强国家财力，为提升公共服务水平提供保障。二是加大财政对公共服务的经费投入。经济发展最终要体现为公共服务。要进一步调整优化财政支出结构，将财政支出的重

点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面，推动生产投资型向公共服务型转变。三是通过提供充足优质的公共服务，更好地促进经济快速发展。生产投资型难以解决企业产权、委托代理等问题，从而造成国有企业低效运转，降低了经济发展的效率；而公共服务型则能够促进各种所有制企业平等竞争、共同发展，从而更快地促进社会经济发展。所以，要通过向全社会提供最有效、最公平的公共服务，推动经济发展和社会进步。

（二）、处理好服务与市场调节的关系

在社会主义市场经济条件下，具有经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四项主要职能。建设服务型，关键在于加快职能转变，切实解决“官本位”、“管本位”问题，推进政企分开、政资分开、政事分开、与市场中介组织分开，从“管制”向“服务”转变，“还权于社会”，“还权于市场”，把不该由管理的事项转移出去，把该由管理的事项切实管好，在依法行政、科学行政、执法监督和提高行政效率上多下功夫，更多地运用经济手段和法律手段引导和经济运行，更好地发挥社会管理和公共服务的职能作用。要将“具有无限权力，承担无限责任”的，向“有限责任”转变。所承担的公共服务责任，应当是对民众提供最基本保障，是弱势群体如老人、丧失劳动能力的残疾人等，提供最基本的保护。而基本保障之外的部分，则应当由市场来提供与调节。所以，建设公共服务型，应当实行国家与个人之间、与市场之间的责任分工，建立起多层次的保障体系。就卫生事业而言，按照世界各国的普遍做法，应当承担起计划免疫、传染病防治、妇幼保健、职业卫生、环境卫生、健康教育等全部公共卫生服务责任，建立起满足全体公民基本健康需要的医疗保障，而对于基本医疗服务项目不能满足的服务需求，则应由个人和家庭承担为主，并通过发展商业医疗保险等市场功能来解决。

（三）、处理好直接服务与间接提供的关系

建设公共服务型，强调必须履行公共服务责任，但并不等于是包办。的首要责任是制定公平公正的规则，创造良好环境，组织富有效率的运作。属于责任范围内的事项，也应当按照效率的原则，来决定哪些事项应由来直接管理和举办，哪些事情应该通过服务外包、公共服务凭单制等方式来提供，哪些事项应重在行使管理权和监督权。凡属于责任的事项，要根据我国的事权划分和财政的规定，和地方各级分别按照层级职责，履行公共服务的责任。对于基础教育、公共卫生等区域性外溢效应较强的公共服务内容，应采取“责任适当上移”的方式来予以保障，以防止因城乡发展差距、区域发展差距而产生公共服务保障不公平的问题。凡是能通过合同、协议等创新方式委托社会组织、企业参与的，都应当尽量放开，通过市场购买服务，按照非营利机构管理和运行，努力扩大公众认同，支持公民参与社会领域的事务。

（四）、处理好基本覆盖与保障边界的关系

的公共服务应当具有基准性。应当对基本公共服务实行“全覆盖”，彰显公平公正原则。公共服务型最基本的职能，就是在现有的财政资源的条件下，遵循一定的准则，为辖区居民提供与经济社会发展水平相适应的范围适中、标准适度、便利高效的公品和公共服务。在基本公共服务保障方面，比如道路、桥梁、公园、绿化等公品，以及政权运转、公共安全、义务教育、基本公共卫生服务、基本公共文化服务、基本社会保障、最低生活保障等公共服务，都应无差异化地实现全覆盖。同时，公共服务型不是“全能”、“万能”，所提供的服务，应当有合理的范围和边界，既不能错位、缺位，也不能越位去大包大揽，不能将公共服务作为一种福利性的公品。公共服务的目的是维护社会公平。对于基本保障边界之外的期望和需求，则不可能全部“兜底”，否则就会产生“洼地效应”，有悖于公平原则。在从事公

共管理活动中，承担着社会监管、市场准入、行政审批等职能，从宏观上仍然是一种服务，是对全社会的服务，这种服务也应当有边界。清理和调整行政审批项目，就是对边界的划分和界定；通过建立政务服务中心等方式，完善行政审批管理运行机制，加强行政审批监管体系建设，有利于提高公共管理服务的质量和水平。

五、建设公共服务型的具体途径

建设公共服务型是一场深刻的“”,它不是简单地对现有管理的修修补补,不是单纯地对现在行政管理的简单增减,也不是一般性职能调整,而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的以人为本的现代模式。建设公共服务型对我国各级来讲是个紧迫任务,是一个长期、复杂的系统工程,会涉及许多具有不确定性的问题。具体而言,应重点从以下几个方面努力:

（一）、以科学发展观为指导,塑造现代理念

理念是行动的先导。建设公共服务型首先要求工作人员树立与之相适应的理念,那就是“以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。科学发展观的核心是以人为本,这就要求把工作重心转移到解决事关人民群众切身利益的各种重大问题上,由“被动应付”转为“主动服务”。各级工作人员要破除“官本位”、“本位”的旧意识,树立“以人为本”和“社会本位”的思想。要深刻认识到管理的本质就是服务,就是为了维护社会公平和正义,保障和实现人民的权利。要意识到自己行为所应具有的“公共性”特征。现阶段我国公务员的整体素质和水平同建设公共服务型的要求还有很大差距,因此,必须加强对公务员的民众本位、民主法制、敬业负责等价值观念的教育,让他们树立正确的价值理念和职业道德,培养他们主动服务的意识和公仆意识。

(二)、转变职能,重视社会管理和公共服务

职能的转变是随着经济社会的发展而出现的一个必然趋势,也是不断提高自身活力的一个前提性条件。我国经济社会发展中出现的许多深层次的矛盾和问题都同职能的转变有关。我国职能的混乱突出表现为“越位”、“错位”和“缺位”。解决“越位”问题,应实行职能的分解和转移,要正确处理好与市场、社会的关系,一要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,为市场经济平稳发展创造良好环境;二要大力培育社会中介组织和社会自治组织,形成与社会组织对社会的合作治理。解决“错位”问题,主要是要理顺和地方之间、内部各部门之间的职能关系,合理界定各级、各部门的职能边界,明确各级、各部门的职责范围。解决“缺位”问题,就是要求加强在以前关注较少的社会领域的作用,重视解决社会矛盾和问题,积极创造解决社会矛盾的新机制和新形式;要改革公共财政,增加对社会管理和公共服务领域的投入;扩大公共服务范围,提高公共服务质量,加大义务教育、公共医疗、社会保障、环境保护等公共物品的供给。总之,职能的转变并不是简单的简政放权,该管的还要管好,不该管的应该放手让市场和社会去承担。

(三)、推进公共服务技术创新,建设电子政务

信息化时代的来临为我们日常生活提供了诸多便利,同时也为建设提供了可以广为利用的资源,对传统的办公形式提出了挑战。公共服务型的突出特征就是对民众需求有极快的回应性、办事效率高、行政成本低,而电子政务的建设正好能达到上述目标。电子政务能实现与企业、民众之间的直接沟通,减少办事环节,使办公公开透明。当前,我国各级由于受财政实力、工作人员的文化素质等因素的制约,电子政务的建设还没有取得良好的成效。就可行性而言,我国各级今后应该因地制宜地在电子商务、电子化办公、电子化公共服务等方面加大建设力度。

(四)、推进政务公开,建设透明,接受社会监督

公众的知情权与信息公开化,是建设公共服务型的基础。知情权是公民的基本权利,政务信息也是应该提供的公品之一。长期以来,的许多活动处于封闭状态,许多与百姓利益息息相关的政务信息都,这些情况是造成、执行低效、执行失败等行政不作为事件发生的根本原因,直接导致了公民利益受损。政务公开关系到决策的科学化和民主化,关系到公民的权利能否得到保障,关系到公民对的有效监督和制约。当前,要加强政务公开的相关立法,形成政务公开的制度化和法制化框架;要加大政务公开的力度,逐步提高决策的透明度,建立决策项目的公告制度和重大事项的社会公示制度,建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的听证制度。

(五)、用法律规范行为,实行依法行政

在我国传统的下,由于受封建思想的影响,某些公务员法制观念淡薄,习惯于“权大于法”,不按法律办事,导致侵犯群众利益的事情时有发生。根据“主权在民”理论,的权力来自于人民的授予。为了保证能把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,应该用法律这种制度性的力量来规范和约束的行为,让在和法律的范围内活动。同时,实行依法行政也是市场经济的基本要求。所以,首先,要加强行政立法,特别是要加强公共服务的相关立法,使提供的公共服务有法可依,这是基础和前提;其次,要加强对公务员的法制教育,提高他们的依法行政意识;最后,要完善执法监督,保证做到有法必依、执法必严,对的违法行为要追究责任。

(六)、以公共服务为导向,改革的业绩考核机制,建立健全行政问责制

我国现行的业绩考核机制是以GDP增长为导向,而忽视了反映社会和人的全面发

展的指标,是一种片面的业绩考核机制,直接导致了我国经济和社会发展中出现大量矛盾和问题,导致经济和社会发展的严重失衡。科学发展观指导下的发展是一种以人为本的,经济社会的全面发展。科学发展观要求的行政实践要以满足公众需求为中心,要建立以公共服务为导向的、以服务质量和公众的满意度为标准的、全新的、科学的业绩考核机制。与此同时,要按照权责一致的基本原则,建立健全行政问责制度。如果的行为缺乏责任机制的约束,会导致公共利益受损。及其工作人员对自己的决策和行为后果负责是建设公共服务型的题中应有之义。当前,要加快建立以引咎辞职制度为重点的责任追究制度,并使其规范化、制度化,促使有效履行职责,为公众提供优质的公共服务。总之,以科学发展观为指导强调的是现代应具有的价值理念;重视社会管理和公共服务强调的是现代的职能;建设电子政务和实行政务公开强调的是现代的运作方式;实行依法行政和建立行政问责制强调的是现代的管理方式。以上几项措施之间是相互关联、相互作用的。我国各级只有因时制宜、因地制宜地在以上几个方面加大工作力度,按照民众的要求积极推进转型,才能在构建和谐社会的实践中发挥好主导作用。

结语：

所谓：“解铃还须系铃人”，作为提供公共服务的主体，要提高的公共服务能力，最根本的是要建立公共服务性，只有建设一个提供公共服务的主体才能保证为社会为民众提供源源不断的高效、高质的公共服务。中国作为具有中国特色的社会主义国家，在如今复杂多变的国际形势下，公共服务型的建立是当下必须慎之又慎且亟待解决的问题，对这一问题的处理结果将对中国社会的发展具有非同寻常的长远意义，关乎中华民族的未来趋势。