≮堪 鼢 关于北京市地方立法难问题的分析 口熊菁华 ２０１２年以来，党的和三中、四中、五中全 、城市治理、社会建设以及行政运行方 会对新形势下国家立法工作作出了明确部署和安 式的改革，涉及各个方面利益关系的调整。一方面， 排。同时，*总在《关于全面推进依法治国 改革需要立法的引领、推动和保障；另一方面，改革 若干重大问题的决定》说明中鲜明地指出：“我们在 的办法就是立法的内容，改革有多难，立法就会有多 立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要 难。”ｎ１２０１６年７月在市培训班上，杜德印主 进一步提高，有的法律法规全面反映问题客观规律 任再次提到：“近两年来，常委会的每一项立法中都 和人愿不够，解决实际问题有效性不足，针对 存在着改革任务难、把握规律难、凝聚共识难、形成 性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有 合力难、取得实效难的问题。改革有多难，立法就有 就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突 多难。只有改革有了新招，立法才有可行的内容，改 出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不 革之难直接体现在立法之难上。”如何看待立法难、 决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法 如何破解立法难，成为北京市地方立法中急需面对 规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有 的一个课题。在本报告中，课题组通过分析近年来 序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。” 北京市的立法实例，对比研究国家层面的立法做法， 在北京市立法中，更是直接感受着这些问题的 以及部分省市和国外立法制度情况，对本市立法难 存在，立法由以前的“忙”转变到现在的“难”。立法 的表现、原因分析以及今后的立法建议，作出一些分 难成了近两年我们在立法中的明显体会。杜德印主 析和研究。 任在２０１６年１月北京市第十四届人民代表大会第四 次会议的市常委会工作报告中，指出“良法是善 一、本市地方立法难的主要表现 治的前提，质量是立法的关键。在去年（２０１５年）的 立法工作中，常委会考虑最多、也是压力最大的问 （一）一些急需的重要立法项目，难以进入正式 题，是怎样立出好的法规，使法规立得住、行得通、有 立法程序 效果。当前，往往一件具体工作都会涉及经济管理 ２０１６年４月，北京调研市立法 ｆ ０３６｛ 工作时，所指出的问题之一就是：本市立法工作欠账 多，法规缺失空白比较多，一批急需的法规长期缺失。 比如：北京市地下空间规划管理条例，由于市 按照立法流程，项目正式启动立法程序后，一 般都按部就班地进入到调研起草——提交议案 ——常委会审议通过。但是，最近几年里，有几部地 很难推进下 统筹协调力度不够，没有牵头起草部门，一直立 方性法规在进入立法程序后都卡了壳，不能如期顺利出台。 不上项。目前，本市地下空间开发利用强度和速度 去，不断增长，建筑面积总量已近８０００万平方米。其 比如：北京市气象灾害防治条例，因为“雾霾入 中，２０１６年全市在建地铁线路１６条，长约２９０公里； 法”问题引发社会分歧意见，不得不延期出台。２０１６ 预计到２０２０年，线路达２７条，总里程约１０００公里。 年底，条例即将提交常委会表决通过前一个月，法制 还有大量的人防工程、地下商场及通道等，星罗棋布 分布在地下。如此大的开发强度，加上地下空间利 用具有不可逆性，无法在事后作出补救，因而急需加 强事先的顶层设计，严格实施地下空间规划管理，并 对地下空间分层确权、保障地下空间安全、推动综合 管廊建设、促进地下空间连通等作出明确的制度规 范。但是，到目前为止，这项关系城市建设和精细化 管理的重要立法，依然没有正式启动。 再如：北京市行政程序条例，因为受制于现有 的行政运行模式和管理方式，担心遵守程序会 制约行政效率的实现，不愿主动作为起草部门，因此 在历经三年前期研究后，依然没有立项。行政程序 条例是规范权力运行的重要支柱性法规。从 ２０１４年开始，市常委会连续三年开展了预案研 究、立项论证和再论证的立法前期准备工作，通过认 真梳理了近几年的诉讼和信访案件，分析得出行政 程序违法是导致败诉率上升的重要原因，还委 托应松年教授提供专家建议草案稿，提出了应当遵 循的行政程序原则、决策程序和执法程序等具 度。在贯彻落实党的十八届四中全会意见中也 明确提出，到２０２０年北京要建设法治中国首善之 区，要率先建成法治，依法行政和法治建设 总体水平处于全国前列。按理说，行政程序立法作 为重要的行政权力规范机制，本应成为北京率先建 成法治目标的重要标志之一。但遗憾的是，在 历经三年前期研究后，程序条例依然前途未卜，未能 正式进入立法程序。 （二）一些已经进入立法程序的项目，难以如期 顺利出台 １３报、人民网、民主法制网等多家媒体纷纷报道了条 例中“雾霾是否人法”的问题口 ，多位知名的环境保 护、气象学和法学专家从各自的研究领域进行解 释 ，各执一词，谁也说服不了谁。加上当时本市正 好实施了首个空气重污染红色预警，社会各界更是 空前关注霾的治理，担心一旦条例规定霾属于气象 范畴、部门可能会借此减轻对霾的防治责任，因 此吵得沸沸扬扬。尽管市法制委员会多次通过 媒体发声，表示霾是否人法，都不会影响到防治 责任。但是，专家意见的不一致和的高度关注， 表明社会各界对霾的范畴定位以及引发的防治担 忧，存在严重分歧，没有形成共识，条例的出台缺乏 基础。为了避免撕裂社会、引发不必要的矛盾， 最终该条例没有如期提交１２月的常委会进行表决。 比如：北京市降低机动车使用强度办法，由于 部门提出的限行和征收拥堵费措施，在调 查中支持率不高，导致立法进程不能如期进行。 ２０１６年初，市常委会工作报告中将制定北京市 降低机动车使用强度办法，列入了当年的立法计 划。在起草过程中，市交通委提出，立法应着重研究 向社会公众征收拥堵费和实行机动车限号限行措 施。措施的设计初衷是好的，是为了缓解本市的交 通拥堵状况，但必然会涉及群众的费用支出和使用 车辆等切身利益。这种涉及公众利益的立法必须得 到社会的充分理解和广泛支持，而不能仅由一 厢情愿地提出。因此，市常委会委托调查公司， 从诉求、共识与风险等多个角度开展了民 意调查。调查显示：征收拥堵费的支持率不足三成， 有车公众对单双号限行常态化的支持率为５３．５％。 ｜０３７｜ 这表明，公众对制度的认可度较低，分歧意见明显， 革，对现有行政管理方式的重大调整，都是在以立法 还未形成共识基础。最终，常委会考虑到社会各方 的方式引领和推动着本市公共服务领域和社会建设 面对立法核心制度的接受程度不高，冒然出台法规 领域的治理体系变革。要达到这些修改目标，就需要 会给社会带来不必要的影响，必须慎重立法。因此， 对医疗急救工作、居家养老工作、全民健身工作 决定延长年初的计划安排，由部门继续开展可 有比较全面的掌握，并在掌握基本情况的基础上，才 行性研究论证，待时机成熟后再安排审议。 （三）法规经审议后，做了大幅度的完善修 能作出改革思路的顶层设计和核心制度设计。 在现阶段，对其自身的管理权限和管理事 改，增加了立法难度 近几年来，一些重要的地方性法规在提交市人 大常委会审议中，常委会委员和本着以民 为本、立法为民的理念，对草案中的立法理念、 整体结构等，都提出了很多中肯的意见建议。审议 后，常委会围绕这些意见，开展了大量的调查研究， 对草案作出了大篇幅的修改与完善，在立法宗 旨、机制框架和主要制度设计等方面，改动都很大。 这与十多年前常委会的审议重点只是草案的文字、 语法、标点符号，之后的修改也只是“能小改的不大 改、能不改的就不改”，已是大相径庭。 比如：北京市院前医疗急救服务条例，常委会 在经过大量调研论证后作出了修改，不仅由草案的 六章五十七条修改成七章六十三条，更在立法宗旨 和立法理念上做了根本性的调整。常委会从最初纠 结于“１２０”和“９９９”是否要统一调度这个表象问题脱 身出来，提出：要坚持以人为本的立法理念，紧紧围 绕着如何保障群众生命健康权益的立法宗旨来进行 制度设计。通过立法来强调急救服务是公益性事 业，是基本公共服务的定性，提出“１２０”和“９９９”作为 两种不同性质的急救医疗资源，都是为市民的生命 健康权益服务的，不是简单地谁合并谁的问题，进而 在条例中明确规定：应当在急救站点的规划与 设置、急救服务的规范与保障、患者权益保护等方面 承担起具体的监督管理职责，以此来回应广大市民 迫切要求提高急救服务能力与水平的呼声。 常委会还在北京市全民健身条例、北京市建设 工程质量条例等多部法规审议过程中，对草案 作出了大量的修改与完善。这些修改与完善，涉及 对本市养老服务体系、全民健身体系的重大改 ／０３８／ 项范围，掌握着大量的基础性信息 ，了解着实践中 的第一手情况。而对地方立法中涉及的管 理职权和管理事务，缺乏必要的关注度和熟悉度，导 致在信息方面处于不对称的弱势状态，加上立 法力量配置上的不足，导致修改工作难度很大。为 此，常委会只有借助于大量的调查研究，深入基层和 实际，去“现”了解，去“现”研究。比如，为了做好院 前医疗急救服务条例的修改，常委会先后赴１２０和 ９９９的指挥调度中心旁听呼叫受理电话；实地考察７ 个急救站点，与各区１２０急救分中心、９９９紧急救援 中心的同志座谈交流；赴朝阳区、通州区调研，召开 急诊科室负责人座谈会；与市、财政局、卫计 委等部门座谈；还听取了政协委员的意见。汇总这 些调研隋况后，最后形成了两万余字的调研报告。再 如，在全民健身条例的修改过程中，常委会党组 多次召开会议、常委会也多次召开主任会议进行专题 研究，一次次地聚焦问题，一次次调整思路。既 当“作者”又当“编辑”，进行改革设计，提出解决思 路。可以说，在阶段的修改工作中，受制于立法 人员力量不足、信息掌握不充分等客观原因，导致了 调研工作量大、情况分析难、把握规律难的立法困境。 （四）引领改革性质的重要法规在出台后。落实 难度大 比如：北京市居家养老服务条例作为一部具有 典型改革意义的重要法规，由于改革思路还不 到位，市常委会在出台后刚半年，就开始了连续 两年的执法检查，以监督方式督促改革理念的落 实。这在本市立法和监督工作史上具有开创性意 义，也给工作带来了极大的挑战。 过去的居家养老服务模式，全靠单打独 斗，全靠行政福利方式，全靠用财政资金来做养老福 利事业。而条例按照立法引领改革、加强顶层设计 的思路，明确了主导、社会参与、专业运营、制度 二、立法难的原因分析之一和相应的对策建议 保障的居家养老新体系、新方式。这种全新的改革 （一）立法方面的原因，主导立法的分 思路，在立法过程中就受到过质疑。石景山代表团 量过重。部门作用强和整体统筹弱，立法部门化 就曾担心，法规的理念色彩重，内容比较空，百姓看 和部ｆ－ｊ￣ｑ益法制化 不到好处，也跟不上思路，不如不立。常委会领 不可否认，当前从国家立法到本市地方立法， 导顶住压力，坚持要向正确的方向迈进哪怕是一小 部门行使了相当重要和广泛的立法权嘲。大量 步，也不能朝着错误的方向迈大步。２０１５年５月条 例正式实施。按照监督法的规定，一般都要求实施 １年后，才检查其实施情况和问题。但是，考虑条例 的改革特性和的实施难度，常委会党组在向市 委常委会专门汇报后，决定当年就要对本条例进行 执法检查，２０１６年又继续进行执法检查。其目的就 是要和一起共同推动对条例的宣传普及，形成 共同实施的合力。如果不进行改革，还按旧的 方式，法规是落不了地的。必须改变观念，改革 ，改革行政供给方式，否则，不改革，投人越 多的钱，离改革的目标就会越远。 推动法规实施的过程是大量的调查研究和艰 难的协调沟通过程。市内司委先后开展了３００ 多次调研活动，常委会主管领导同志也亲自参加了 ４０多次。还组织代表近４００人次，深入全市３０多个 街道社区实地察看；委托市统计局对３１２４个老年人 家庭进行人户问卷调查，对６个城区２２个街道３０４ 个社区进行专业调查。持续的努力，逐渐促成了政 府改革思路的形成，改革路径日益清晰，出台了一系 列配套和措施，实现了居家养老服务体系建设 的制度性突破。这部具有改革意义的重要民生法 规，正在深人人心，惠及百姓。 除了北京市居家养老服务条例以外，最近两年 通过的北京市院前医疗急救服务条例和北京市全民 健身条例，也是引领本市医疗急救工作和全民健身 领域进行改革的重要法规。在条例制定出台后，也 同样面临着与市一起共同学习贯彻法规，了解 社情，总结实践经验，寻求改革办法的艰难过 程。 的法律法规都是由作为法规案主体而提出的。 而且，相关部门更是立法权力的直接行使者。 这些名义上由提交的法规案，实质上是由 部门代替提出的，导致市作为立法主体对 法规的价值判断和法规的起草思维方式也被部 门替代。这些部门作用强和整体统筹弱，立法 部门化和部门利益法制化的状况，导致有些法规的 行政权力色彩过重、公民权益过于含糊，立法的民主 性和人民性大打折扣、公平正义明显缺失。如此的 法规草案“胚子”在审议阶段，就面临着重新调 整，甚至被推倒重来。前面所列的北京市院前医疗 急救条例、全民健身条例就是例证。常委会按照以 民为本、立法为民的立法理念，从过去偏重实现行政 目标转变为注重保障公民的生命健康和全民健身权 益，从过去偏重一家单打独斗的纯粹管理模式 转变为主导下的社会参与、专业运营的公共治 理模式，这些立法理念的转变需要在经历了大量、复 杂的调研论证后，重新定位立法的价值取向、立法宗 旨，重新设计条例的框架和核心制度。原先的 草案也就需要进行性修改，做大量的完善 与补充。 同时，由于受制于这种部门立法，本市还 有一些需要统筹协调的立法项目，没有综合统 筹起来，以至于没有哪个行政部门牵得起头，只能陷 入迟迟不能立项、长期搁置、久拖不决的状态。前述 的北京市地下空间规划管理，是个复杂的巨型系统， 设施种类多，空间关系复杂，涉及２０个市管理 机构，９个主管副，５个市处室。客 观上需要进行强有力的统筹管理，事才能管起 ｛０３９｜ 来，法才能立起来。目前，只有规划管理部门一家在 国这样有集权传统的国家，仅仅依靠（代议 积极推动立法，市统筹协调工作没有跟上，所以 机关）立法，议会万能的时代早不存在，角色早 一直立不上项。 不限于法律执行机关的地位。机关为了应对社 （二）针对立法方面的原因，我们的对策建 会生活的快速变化和行政管理的发展需要，分享立 议是：在党的领导下实行主导立法 法权、参与立法活动成为大势所趋。如：在美国，２０ 主导立法，已经在党的十八届四中全 世纪３０年代罗斯福新政使得美国总统的权力急剧 会决定和立法法中得到明确规定。２０１４年党的十 扩大，美国联邦的规模、职能急剧扩大，的 八届四中全会决定提出“健全有立法权的主导 影响以前所未有的程度渗透到国民的日常生活中； 立法工作的机制，发挥及其常委会在立法 工作中的主导作用”。２０１５年，立法法规定“全国人 大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在 立法工作中的主导作用”，其目的就是为了克服 主导立法的弊端。 主导立法，要求在党的领导下， 要加强对立法工作的综合组织协调，主动担当起立 法责任，从二线走向一线，将主导作用切实体现在法 规立项、起草、审议、修改、表决的各个环节。“立法是 一项综合性很强的工作，涉及部门多，牵扯面广，程 序复杂，利益焦点集中，社会广泛关注。” 当前，尤其 要做好立法规划和计划，发挥在确立立法项目 中的主导作用。从首都改革发展和城市建设管理的 实际需要出发，将一些社会迫切需要的项目，但没有 牵头部门的法规（如：北京市地下空间开发管理条 例、北京市行政程序条例），争取尽早立上项，并在立 法规划和计划中明确牵头起草部门和起草调研时 限，确保这些不受待见但又重要的项目能够早日出 台。同时，还要积极抓好法规立项论证环节。从起 草阶段开始，就要早调研、早深入，和一起 充分调查研究，明确立法宗旨、基本理念、框架结构 和核心制度设计。尤其对于带有改革精神的法规， 要在领导下，与一起共同谋划改革思路，进 行顶层设计。避免频频出现要么作出性修 改，要么陷入改革没办法、立法没法办的困境当中。 主导立法，必须在领导下，与发 挥立法基础作用、加强内部的整体统筹结 合起来。这是由立法发展规律所决定的。从世 界范围看，不论英美法系还是法系，尤其是在中 管制机构更是得到全盛发展，成为集立法权、行 政权、准司法权于一身的特别机构，成为美国积 极介入立法权的主要体现。又如：在英国，１９世纪 中叶时，内阁是秉承议会旨意管理国家的“执行委员 会”，但２０世纪７０年代以后，它的权力逐渐凌驾于议 会之上。议会的立法权在很大程度上为内阁所控 制，因为内阁几乎垄断了全部立法提案，“下院的真 正工作无非是充当内阁登记机关” 。 主导立法工作，绝不是要撇开，由人 大一家单兵突进独自承担立法的重大责任；不 再主导立法，绝不是要减退在立法过程中的基 础性作用。而是要在领导下，更加注重做 好立法的综合组织协调工作，控制好主导立法 带来的弊端，同时又要借助于强大的立法资源 和能力，共同做好立法工作。为此，要积极创新 一些有效机制。如：对起草的法规案，建立由主 管副或法制部门负责人向市常委会作 立法说明的制度。２０１５年５月，《北京市统计条例 （草案）》是由时任副戴均良首次代表市作 了立法说明，第一次改变了过去由统计作说明 的做法。之后，在全民健身条例中也是如此。作为 一项创新性制度，这加强了内部的整体协调力 度，加重了市法制办的组织协调责任，有利于从 机制上破解部门利益法制化的难题，为提出立 法草案把好第一道关。 三、立法难的原因分析之二和相应的对策建议 （一）立法与改革关系的原因，立法难以发挥引 领和推动改革的作用 施，但是在居家养老服务条例立法中，对于群众迫切 养老设施用地和房屋如何解 党的十八届四中全会提出，实现立法和改革相 关注的医养如何结合、衔接，做到重大改革于法有据、立法要主动适应改革 决、如何提高养老服务资金的使用效率等问题上，提 和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及 不出顶层设计思路和改革的新措施。（２）某些部 时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试 门还没有适应关于简政放权的行政审批制度改 的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求 革新要求，在取消原有的许可管理模式后，不知道如 的法律法规，要及时修改和废止。 对照要求，北京市立法在与改革相衔接、 何进行事中事后监管。如：在北京市旅游条例制定 中，由于国家旅游局取消了导游证年审和积分管理， 立法引领和推动改革方面，还存在一定差距。 一方面：在全市推进改革过程中，对立法需求 的考虑不足，立法与改革处于两层皮的状态，没有达 到提出的立法决策与改革决策相衔接的要求。 在京津冀协同发展文件中，专门提到要做好立 法修法工作，用法治手段保障顶层设计和重大决策 的落实。市常委会法制办公室曾多次邀请本市 全面深化改革领导小组及各专业小组、京津冀协同 发展各相关部门，专门研究本市全面深化改革和京 津冀协同发展方面中有哪些立法需求，需要立、改、 废哪些地方性法规，但遗憾的是均未提出改革急需 和有价值的立法项目。而在近两年的实践中， 部门已经在京津冀协同发展中，率先在交通、环境保 护、产业三大领域主动开展了诸多工作。在疏解非 首都功能重大任务中，也积极开展了产业疏解、 小商品市场清理、人口疏解等颇有成效的工作。这 些工作，都是改革性质的工作，本应有较强的法治作 为保障和支撑，做到于法有据。但遗憾的是，很少有 部门（包括下属的全面深化改革领导小组、京津 冀协同发展各相关部门以及部门）主动提出立 法需求，要求以立法来引领推动之。 另一方面，某些部门在涉及自身的改革力 度和改革领域，还不能适应新形势新要求。包括： （１）某些部门还没有从计划经济下的行政管理 ，转向市场经济下的依法治理。某些 部门更倾向于守着固有的机制和运行模式不 变，以及在不得不改革的情况下，改革思路、路径和 具体措施并不明晰。如：虽然市制定出台 过《关于推进本市养老服务业发展的意见》等措 而市旅游委对取消之后如何继续加强监管，思路并 不清晰，以至于就陷入了“改革没办法、人 大立法没法办”的困境。（３）某些部门推进行政 法治改革的力度和决心还不高。目前，本市机 关的法治思维和法治方式还只具有雏形，与建成法 治首善之区的目标还有距离。行政决策和行政 执法方式依然具有浓厚的管理色彩。行政机关对待 相对人还是以前单向的、命令式的管理思路，还没有 转变为双向的、协商式的服务型理念。这也是北京 市行政程序条例迟迟立不上项的直接原因。 （二）针对立法与改革方面的原因，我们的对策 建议是：按照《关于加强党领导立法工作的 意见》（２０１６年１０号）的要求，在领导下。坚持 在法治框架内推进改革，将立法工作纳入改革总体 布局，一手部署改革，一手部署立法；一手推动 深化自身的治理改革，一手推动立法来引 领社会改革 只有坚持党对立法工作的领导，才能坚持立法 先行，做到立法决策和改革决策相衔接，充分发挥立 法的引领和推动作用。在全面深化改革的大背景 下，本市的各方面、各领域都在进行改革，立法应当 在一些重点改革领域发力，与改革决策相辅相成。 只有在领导下，改革到位了，有了改革思路 和路径，才能在相关立法中作出改革顶层设计 和制度规定。否则进行改革性质的立法，只能 是无米之炊，也违背了“实践是法律之母”的基本法 理。或者就是在审议后，耗费大量的人力物力 进行调研和修改，代行职责，冲在改革一线，既 做改革制度的设计者，又做改革措施的实践者。既 ｜０４１｜ 做裁判员，又做运动员的立法方式，并不合适。 如何对负责的具体，使常委会党组能 党和全国处理改革决策和立法决策 够切实负起责来，成为发挥人民代表大会制度优势、 关系的做法，值得我们认真研究。伴随着改革开放 坚持党的领导的可靠组织保证。 的历程，全国在３０多年的立法过程中，从１９７９ 年五届全国二次会议审议通过７部法律、１９８２ 年五届全国五次会议通过现行，到加强经 济立法、２０世纪末初步建立适应社会主义市场经济 （一）立法理念方面的原因。公共治理的立法价 四、立法难的原因分析之三和相应的对策建议 的法律体系，再到加强立法工作、２０１０年形成有中 值理念未得到有效贯彻 国特色社会主义法律体系，这些重要立法节点或立 按照关于推动国家治理体系和治理能力 法任务目标，都是在历次党代会上明确提出决 现代化的要求，２０１３年北京市常委会提出：本 策部署后，通过全国立法来贯彻落实的。尤其 市在开展城市公共事务方面的立法时，要积极践行 是党的以来，以*总为组长的 公共治理的立法价值理念，将、市场主体、社会 深改组在１０００天中，召开了２７次会议，审议了１６２ 组织结合起来，多元主体参与，多渠道协商，共同实 份文件，涉及政治、经济、文化、司法等各个议题，全 现城市的良好治理。但是，目前来看，公共治理的立 面回应了人民关切，更对相关领域的法律制定、修 法价值理念还未得到有效贯彻。 改、废止工作提出了明确要求。全国常委会坚 一是作为重要的治理主体，实现治理模式 决贯彻党的决策部署，陆续出台了反问谍法、国 的转型还不到位。现行的城市管理和管理方式 家安全法、反恐怖主义法、境外非组织境内活动 发端于计划经济，当时的是城市管理的唯 主体，既管控市场又管控社会。改革开放三十多 管理法以及刑法修正案（九）、修改预算法等一些重 一要法律。２０１６年，全国常委会法工委李适时主 年来，虽然进行了一些管理和管理方法上 任在第二十二次地方立法研讨会上专门提到：“党的 以来，党关于改革的许多重大决策部署， 的改革创新，但是固有的单向式、命令式的管理理 念、和方式都没有根本改变。前述所举的全民 都注重发挥及其常委会的重要作用，通过立法 健身、居家养老、院前急救医疗等城市公共事务中， 工作来落实，坚持在法治框架内推进改革。” 某些部门还沿用传统的行政思维方式和管理模 为此，我们建议：北京在推进全市深化改 式，没有把市场企业、公众和社会组织作为重要的治 革、建设法治中国首善之区的进程中，在研究京津冀 理主体培育起来，公共治理理念并未深入。所以，人 协同发展、疏解非首都功能以及养老、医疗、全民健 大在制定相关条例时，就非常吃力，硬拉着部门 身等改革总体方案和具体改革措施时，既要积极推 朝着治理的改革方向奋力前进。还要通过紧跟其后 动从行政管理转向依法治理，又要积 的执法检查，和部门一起来推动这些带有改革 极通过立法来引领和推动和社会治理 精神、治理理念的法规能够落地。 改革。要同步考虑改革涉及的立法问题，处理好改 二是市场作为治理体系中的重要一极，没有在 革顶层设计和立法制度设计的关系，注重运用法律 资源配置中起到决定性作用。京津冀协同发展规划 手段来推动改革发展、调整利益关系、确保党的路线 纲要中指出，北京行政条件优越，集聚了一批企 方针成为全体市民一体遵循的规则。同时，还 业总部和知名院校、三甲医院等大量优质公共服务 要在领导下，完善统一领导、常委会对 资源，通过财政补贴使电、气、交通等公共服务产品 负责的立法领导。要具体研究如何完善市 价格均低于周边地区。资源配置行政色彩浓厚，市 委研究立法决策的机制程序，研究常委会党组 场机制作用发挥不充分。给北京市的这个画像 ｆ ｏ４２ ｆ 是贴切的。在居家养老服务条例中，由于还停 党《关于制定国民经济和社会发展第十三 留在唱独角戏的角色，认为养老的事就是举办 个五年规划的建议》中，对加强和创新社会治理做了 的行政福利事业，因此，企业作为市场主体从事养老 全面部署。按照要求，我们要加强对改革 产业面临着很多困难。再如北京市出租车管理条 的领导，明确改革的总体思路，确定改革的具体路 例。多年来，都在维系着出租车行业的垄断局 径。既要推动积极改革，由传统的行政管理体 面，缺乏市场化的改革思路。市民反映的“打车难、 制转向现代治理，又要大力推进市场化改革，大 打车贵”问题，一直得不到有效解决。近几年，互联 幅度减少对资源的直接配置，还要积极推动社 网约车市场飞速发展，直接冲击着的传统管控 会组织改革创新，为社会组织参与社会管理创造良 思维。如何解决群众的老大难问题，发育和规范好 网约车市场，发挥市场配置资源的决定性作用，应当 成为今后条例修改的思路。 三是社会组织和公民社会作为治理体系中的 重要一极，没有充分发育起来。我国传统上就是强 、弱社会的。但是，在互联网＋新时代下， 和社会要各归其位、各担其责。只有和社 会携起手来，激发社会自治、自主力量，人人有责、人 人尽责，才能实现社会共治。北京市在制定大气污 染防治条例这部公共事务立法中，第一次成功实践 了公共治理的立法理念。第二章专门规定了共同防 治，明确、排污单位、公众、社会组织的各自防治 责任和义务，以法律形式确立了“同呼吸共防治”的 治理机制。但是，从地方立法的总体情况看，还处于 起步阶段。如：在治理交通拥堵、停车、既有多层住 宅加装电梯等立法中，有的公民倾向于将治理拥堵、 提供停车位、安装电梯等责任都归于，忽略了自 己也是城市的主体，既是出行难、停车难的受害者， 也是制造者，也应该承担起自己份内的治理责任。 还有社会组织方面，如全民健身社会组织、旅业 协会等发育得不充分，承担不起治理主体应负的责 任。 （二）针对立法理念方面的原因，我们的对策建 议 一是建议按照要求，加强对治理 改革的领导，逐步完善主导、社会协同、公 众参与的社会治理；在领导改革的同时，还要积 极推动通过立法修法的方式引领和推动治理体 制改革。 好的环境。改革的同时，更要同时考虑如何通 过，以立法修法的方式为改革引领和推动改革， 使改革决策与立法决策相衔接，保证治理改革 于法有据。 二是建议市常委会坚守公共治理的立法 价值理念，并通过立证、法规审议等立法制度， 努力推动共同践行之。 目前，在北京市立法中，贯彻公共治理的 立法价值理念并不主动。客观上，与存在 着价值理念方面的不一致。前述的立法实例即是如 此。对此，我们常委会一定要直面公共治理改革的 迫切需要，不回避不漠然，要在的领导下，和政 府一道努力向前推进。可以通过立项论证制度，在 立法的前期就设计好、市场、社会在城市公共事 务中各自的治理责任与义务，对只有一家行政 管理，没有体现公共治理理念的项目，可以不予立 项，或者修改后重新论证。对于已提交常委会审议 的法规草案，要按照公共治理的立法价值理念 进行修改完善，必要时，可以做性的修改，直至 依法搁置审议表决。 五、立法难的原因分析之四和相应对策 （一）立法利益协调难度加大的原因。公众分歧 意见增多。立法所需要的社会共识难求 立法实质是公共的制定，是为了更加有效 地增进与公平分配利益，对社会资源进行重新分配 的过程。这个过程本该具有整合利益、凝聚共识的 功能。但是，随着我国经济深刻变革、社会结构 ／０４３／ 深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化， 各级的作用，使代表成为人民群众利益的 立法工作面临着价值权衡和利益调整的难度在加 重要代言人，使群众的合法利益通过人民代表大会 大。人民群众对立法工作的关注度越来越高，对通 制度得到有序表达和有效维护。本市有各级代 过立法保障自身合法权益的诉求越来越高。这是因 表１．５万多名，他们绝大多数在基层工作，最了解人 为在急剧变革的时代，形成了社会利益多元化格 民群众的所思所想所盼，最善于与群众进行沟通协 局。中国社会科学院关于“当代中国社会阶层结构 调。今后，市常委会不断健全完善参 课题”研究表明：“中国社会已分化为十大阶层。由 与立法机制，如：人代会审议法规制度、代表会前征 于这十大阶层在劳动分工、权威等级、生产关系和制 求法规意见制度、三级代表联系群众制度等。这将 度分割中处于不同位置，各自占有资源的能力也不 同，因而还不是一个公平、开放、合理的现代社会阶 层结构，存在引发社会危机的结柯性因素。”脚多元的 利益主体为了最大程度地维护、增进自己的利益，必 然会在立法过程中互相博弈，使得立法成为一个纷 争不断的艰难过程。 前面所举的北京市气象灾害防治条例，因为 “雾霾是否人法、是否会减轻的防治责任”在社 会上引发热议，以及在降低机动车使用强度办法的 立法调查中，公众对征收拥堵费和实行限号措 施的认可度低的例证，都充分说明社会公众对个人 健康权益、财产权益的高度关注，并且都从各自利益 角度提出了不同的甚至截然相反的意见。由于这些 意见存在严重分歧，无法形成共识，缺乏基础， 最终导致法规未能如期表决或进入审议程序。 （二）针对立法利益协调难度加大的原因，我们 的对策是：建议市常委会要继续发挥人民代表 大会的制度优势，积极创新民主立法、科学立法的机 制，使成为汇集表达的重要制度平台。尽可 能寻求最大公约数，使立法得到广泛的社会认可和 公众支持 市常委会在多年的立法实践中，不断拓宽 公民有序参与立法的途径，实行了立法协商制度、立 法听证、立证制度，还完善了立法公开制度，在 市门户网站等平台上公布法规草案、常委会审 议报告、法规表决稿等法规文件，实行向社会公开征 求意见制度等。在继续坚持和完善这些科学立法、 民主立法机制的基础上，我们建议： 一方面，在民主立法方面，要注重发挥好本市 有利于发挥联系人民群众的桥梁纽带作 用，成为凝聚社会共识的重要渠道，成为推动民主立 法的重要机制。 另一方面，在科学立法方面，要适应“互联网＋” 时代的新形势，赋予科学立法的时代新内涵，不断改 进方式方法，学会运用大数据分析、海量信息分析方 法。大数据分析是工具，是手段，如何对海量数据进 行分析提炼，挖掘其中的有效信息，如何通过分析得 出有益大众、比较科学的信息判断，是“互联网＋”时 代下对立法者的考验。毋庸置疑，这些新技术手段 的运用，将使得立法决策建立在更加客观、全面的数 据分析基础上，不断提高立法的科学决策水平，使立 法更好地反映社会发展的规律和特征。 注释： ［１］杜德印：《北京市常委会工作报告》，ｈｔｔｐ：／／ ｆｕｗｕ．ｂｉｒｄ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｒｄｚｗ／ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ／ｅｘｃｈａｎｇｅ／ｂｕｌｌｅｔｉｎｗｏｒｄｓ． ｄ０７ｍｅｔｈｏｄ＝ｓｈｏｗＩｎｆｏＷｅｂ＆Ｉｄ一２Ｏ１ ６１ ２０６，２０１ ６年１ ２月１日访 问。 ［２］刘勋：《将雾霾纳入气象灾害违法》，载《法制日报》 ２０１６年１２月１６日。 ［３］姜明安：《北京“霾入法”是积极实施上位法》，载《法 制日￣｝２０ｉ ７年２月２２日。 ［４］秦前红、徐志淼：《论地方在地方立法过程中的 主导作用》，载《荆楚学刊１２０１ ５年第６期。 ［５］封丽霞：《健全主导立法工作的机制》，载 《学习时报１２０１４年１１月７日。 ［６］乔晓阳主编：《（中华人民共和国立法法＞导读与释 义》，中国民主法制出版社２０１５年版，第１９１页。 ［７］刘祚昌、王觉非：《世界史一近代史编》，高等教育出 版社２０１１年版。 ［８］胡飒：《当前我国社会利益分化的特点》，载《吉林工 程技术师范学院学报＞＞２０１０年第９期。 （作者单位：北京市常委会法制办公室）
