法定机构治理研究综述

法定机构治理研究综述

劳东园1 黄科宏2

（1.广西民族大学，广西 南宁 530000；

2.广西中马钦州产业园区投资控股集团有限公司，广西 钦州 535000）

【摘 要】法定机构兴起于新公共管理发展之后，是进行公共部门改革，将市场机制取代行政管制而采用的一种形式。文章通过文献回顾的形式对国外的相关研究，国内学者对法定机构定义、作用、比较研究等方面进行梳理和综述，对已取得的成果进行归纳和总结，以期对法定机构治理的后续研究提供借鉴和参考。 【关键词】法定机构; 治理；；改革

【中图分类号】D630 【文献标识码】A 【文章编号】1008-1151(2018)09-0115-03

A Review on the Governance of Legal Institutions

Abstract: After the development of the new public management, legal institution is a form adopted by the government to reform the public sector and replace administrative control with the market mechanism. Through combing the related researches and literatures, this paper reviews the relevant studies abroad and the definitions, functions and comparative studies of statutory institutions by domestic scholars, and summarizes the achievements, so as to provide references for the follow-up study of statutory institutional governance.

Key words: legal institutions; governance; government; reform

法定机构的研究在20世纪80年代初的新公共管理运动中兴起，先后在英、美和新加坡等国家发扬光大，并且在这些国家的公共管理中发挥着极为重要的作用。2012年以来，法定机构这种新颖的组织形式逐渐被国内所关注，一些地区、部门开始对它进行深入研究，思考如何学习借鉴它的运作模式，推动行政改革和实现国家治理创新。

立执行机构的开始，紧接着英国便成立了车辆管理局，该机构也是第一个执行机构[1]。此后，学术界对执行机构的研究逐渐兴起，内容涉及了进行改革的背景、内容、执行机构推行的效果、产生的影响等。随着执行机构模式的日趋成熟，不少学者对此问题进行了深入的研究，如马丁·斯密斯和埃塞克特大学的詹姆斯教授，分别对行政机构的核心部门和执行机构的理论等进行研究，提出了执行机构能够有效改善的效率问题和解决权力边界的问题等。之后，不同学术界的学者也都对执行机构的相关问题进行了研究，从法学、政治学、行政学等领域切入。

管制委员会在美国产生，美国学者库什曼在他的《监管委员会》一书中对美国的管制委员会进行了深入的研究，包括其产生、发展、组织架构、运行过程等，而且还将此与英国的执行机构进行了对比研究[2]。在有关如何提高行政的效率和更好的制定等问题上，美国联邦最高大法官布雷耶则将研究的视角聚集于管制的程序上，而不仅关注机构本身[3]。戴维·尼克森、罗伯特·霍华德对管制委员会研究后发现，管制委员会的职能在于调和服务行业，起到了调节的作用。彼得·斯特劳斯对管制委员会与的关系进行了梳理，主要对分权与制衡的关系进行了研究。托马斯·西尔克则认为，机构的三大组成部分包括公共制定及管理部门、公共企业、公共服务机构，在管理的过

1 研究概况

本文以中国知网（CNKI）为检索源，输入“法定机构”为关键词检索，截止至2018年2月共有830篇，其中学术期刊606篇，博硕论文42篇，会议论文28篇，报刊101篇，外文文献53篇。输入“法定机构治理”为主要关键词检索，截止至2018年2月共有15篇，其中学术期刊8篇，博硕论文6篇，会议论文1篇。从文献的数量上来看，研究法定机构如何治理这一领域的研究目前还属于一个较为新颖的研究领域，学者对此给予的关注度较少，研究多集中于学术期刊和博硕论文。

2 国外相关研究

国外学者关于法定机构的研究开始于20世纪80年代，起始于英国所实施的“下一步行动方案”，1988年，撒切尔夫人批准了《改善管理：下一步方案》，标志着英国设

【收稿日期】2018-07-

【基金项目】广西民族大学研究生教育创新计划项目“基于绿色发展的视角：边境地区特色产业供给侧结构性改革问题研究——以广西H市为例”（gxun-chxps201746）。

【作者简介】劳东园（1993－），女（壮族），广西凭祥人 ，广西民族大学在读硕士研究生，研究方向为行政管理。

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程当中应当在除了原有的核心部门之外，增设更多的公共组织，协助进行管理和分担一些服务职能[4]

。

总而言之，国外学者对该领域进行了较为系统的研究后趋于一致的认为此类机构的出现能够调节的服务职能，能够为更好的发展服务。法定机构能够负担起转移的部分职能，即可提高的行政效率，也为更好的施政起到缓冲的作用。因此对法定机构如何治理进行研究，有着重要的意义。

3 国内研究综述

3.1 法定机构的概念界定

法定机构在不同国家和不同地区的称谓大体一致，但也会有一些微小的差别。学术界普遍认为，法定机构是指遵照特定的法律、法规、规章设立，依法承担公共管理或服务的职能，不将其列入行政机构的序列，拥有法人地位的公共机构。我国学者最早对法定机构进行定义的是李志远，他认为委托授权的准行政机构执行一定的服务性职能和行政执行性职能，这类准行政机构可称之为法定机构，即“一个机构立一个法规”[5]。而黎少华等[6]则与大多数学者的观点趋于一致，认为法定机构是依法设立的，承担相应的服务和管理职能，具有法人地位的公共行政机构。傅小随[7]通过法定机构所发挥的作用分析后认为，非性、非部门性的公共组织是为更好的履行公共事务管理职能和公共服务职能而设立的，拥有专门的法定权力，行使一定的法定职能，以半官方的面貌呈现在社会活动当中。张西勇[8]对我国事业单位改革的趋势进行分析，认为法定机构是依法成立的，依附于某部门但又受到的监管，依法对进行执行，但在人、财、物等方面都享有一定自主权的机构。

虽然法定机构在不同的国家和地区有不一样的名称，在法定机构的定义上，国内的学术界没有存在着太多的争议，基本认为法定机构是依法依规设立的，为了分担的相应职能，提高的行政效率而成立的。

3.2 法定机构的特征

对于法定机构的特征，很多学者也进行了探索，这些特征表现在不同的方面，包括机构的性质、职能的设定、组织架构运作管理等不同的方面。在法定机构的性质上，傅小随

[7]

认为法定机构和部门、企事业单位、民间组织之间有着

一定的相似之处，但是又“四不像”，它集中了其他三类组织的优势，也尽可能的避免了它们的缺陷，既能提供优良的公共服务，还能够提高效率和灵活性。崔晶[9]对新加坡的法定机构进行了研究后发现，法定机构是一个于公务员体系和序列之外的的法定实体，属于一个半的性质，具有的法人地位、由董事会、管理团队和辅助人员共同管理、在人事管理上具有更大的灵活性，雇员不属于公务员系统。马加力[10]早年则认为法定机构是一种新的法人组织形式，不属于的任何一个组成部分，不与部门形成任何的上下级关系，只是依法受其监管。

关于法定机构的性质研究，学术界对其进行了较为全面的研究，法定机构是一种虽然享有自主权但又于运作之外的公共管理主体，是参与公共管理的一种特- 116 -

殊形式。

3.3 法定机构所发挥的作用

法定机构因其特殊的组成方式和运作的模式，以及在公共服务体系中所拥有的特殊定位，有着普通事业单位或行政组织所不具备或者是难以发挥的作用。法定机构不仅能够称为相应职能的分担者，同时由于其可提供针对性的服务从而提高服务的效率和服务的质量。冯辉[11]在2016年法制研究的会议上总结道，虽然目前域外法定机构所占的比重不是很大，但其所发挥的积极作用却较为突出，表现在以下几个方面；一是能够灵活的开展指定的公务，有效避开传统行政机构的一些不足；二是法定机构是和社会进行有效沟通的途径；三是能为经济发展提供一定的资源、廉价服务和基础设施；四是能够为实现社会安定和社会公平提供物质保障。卓越[12]则认为法定机构有利于减缓的财政压力和降低行政成本，由于法定机构的职员配备较为灵活，使得部门的公务员数量能够相对减少并保持稳定，而且一个部门能够对多个共性法定机构进行综合监管，从而有利于实施大部制改革。刘光大[13]由于法定机构引入了许多现代企业的管理措施，能够实行企业式的激励机制，具有明显的公共管理和服务的职能，属于极具效率和潜力的半官方组织。

对于法定机构的作用，综合各种研究成果而言，主要包含了几个方面的作用：一是有利于的职能转变，明确的职责所在，并提高的行政效率；二是有助于降低的行政成本，精简部门和机构，助力大部制改革；三是能够更好的满足公众的需求，提供更多的个性化服务；四是有利于建立健全行政体系的监管制度；五是拓宽了公民对公共事务管理的参与渠道，加强与公民之间的沟通，加速社会主义民主的进程。

3.4 法定机构治理的国内外经验探索

在对于法定机构治理的研究上，很多学者倾向于对国外的法定机构进行研究、做比较分析和经验的总结，从而有利于探索出适合我国国情的法定机构治理模式。

在对国外法定机构的探索上，陈水生[14]对英、美、新加坡、日本等国的法定机构进行了比较研究，从而找出了他们的共性与特性所在，认为这些国家的经验对我国具有重要的借鉴意义，我国在对法定机构的治理过程中应当进行科学的归类，划分公共部门和事业单位，对法定机构的自主性进行保障和“适距控制”的平衡，建立多元化的法定机构绩效系统。王燕弓[15]对日本收费公路法定机构的“道路公团”进行深入研究后认为，日本的“高速公路资产持有和债务偿还机构”的运作模式非常值得我国借鉴于收费公路目前面临的严峻问题。

在对我国特区、上海市等地区的法定机构治理研究方面，学者汪永成[16]对法定机构的发展历程、动因等进行研究，的法定机构兴起于二战后并具有较为明显的阶段性特征，认为因当时特殊的时代背景，利用法定机构来实现的职能是其控制规模和降低行政成本的关键之举，对法定机构进行探索对于内地法定机构试点探索具有重要的启示意义，包括了要正确认识到法定机构的价值所在，开辟有利于法定机构发挥作用的职能空间，营造良好

的有利于法定机构发展的生态环境。竹[17]对法定机构产生的背景进行了深入挖掘，分析了法定机构的治理结构的特点，认为内地在进行法定机构治理的时候应当要探索实现公共利益的多种渠道，结合推进国家治理体系和治理能力现代化的需要着手法定机构的治理。何建木[18]通过分析上海自贸区陆家嘴金融改革中以“业界共治＋法定机构”这一全国首创的公共治理模式，对其改革的背景、动因、创新做法和取得的经济社会效益等方面综合研究后总结出了对全国行政改革可复制的经验，积极推动的立法支持保障改革，完善多元参与的运作机制等。

对法定机构治理的探索，不同的学者选择了不同的视角进行研究，也得出了丰富的经验借鉴成果。

3.5 法定机构治理的存在问题及路径选择

虽然法定机构治理具有着、自主和灵活的优点，并且也经过了很长一段时间的完善发展，对推动职能转变等方面也发挥着积极的作用，但是在治理的过程当中，不免存在着一些问题，如何有效化解法定机构治理中出现的问题，成为了专家学者的研究方向。刘小康[19]在对行政类事业单位改革的探索过程中发现法定机构在人员管理上不同于或者企业，它有着自身的特殊性，因此如何管理成为了一个较大的难题，认为在现有的法律框架下，法定机构应当继续按照事业单位法人进行等级和管理。陈慎武[20]通过对广东顺德的法定机构运行模式进行探析，找到了顺德法定机构在试点当中存在着制度体系不够科学、缺乏统一的发展规划、权责关系不明晰、机构的运行效率和活力不足等问题，并对各项具体问题进行了原因分析，认为应当要对现有的制度体系进行调整、法定机构的发展定位要明确、理清权力边界问题，提高效率与活力。李岳峰[21]则是对的法定机构进行研究，以五大法定机构为研究案例，认为法定机构存在一定的不足，并总结了内地在进行公共服务类事业单位改革的中所面临的困境，提出了对中国有利的改革建议措施。吴厚鉴等[22]认为法定机构治理是深化中国大部制改革的路径选择之一，对中国大部制改革经历进行深入分析，认为当前存在着配套机制的跟进缓慢、人员配备不齐、权力监管和约束方面乏力等问题，应当通过建立法定机构，对法定机构进行良好的治理来应对此类问题的发生。

总而言之，国内对法定机构的研究还处于一个起步的阶段，在路径的选择上，大多数学者也都是通过对一些法定机构的研究后提出的方向性的建议，具体建议相对较少，对存在问题的研究也是比较少，今后在探索的过程当中此类成果还将更丰富。

4 文献述评

结合上述的文献分析得知，法定机构不管是对于我国事业单位的改革还是推动的职能转变而言，都具有十分重要的借鉴和启示意义。在现有的文献当中，因国外的法定机构开始的时间较早，因此多数的文献都是对国外的法定机构进行深入的分析研究，并以期从中找到适合我国法定机构发展的经验，对我国的法定机构研究也有报道，但是相对较少，对于法定机构治理方面的研究更是一个新兴的研究领域，还存在着许多有待挖掘的内容。

4.1 已有的研究成果偏向于概述性研究，对理论研

究较少

对于法定机构的理论研究相对缺乏，描述法定机构的产生背景、治理结构和过程、存在的问题等的研究较多，理论性的研究则较少。

4.2 研究视角和研究方法的使用较为单一

现有的很多文献都是对法定机构的历史沿革进行简单的列举，对各国的法定机构进行比较研究或进行经验性总结，视角也较为单一，除了少数文章从法律的视角分析法定机构外，从管理的角度、政治学的角度去考量法定机构的治理将会是未来的研究方向。还可对不同地域的法定机构进行研究，找出共性与个性所在，有利于总结出适合不同地区发展的法定机构治理模式。

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