金融纵横２０１４．０５ 非银行非保险系统重要性金融机构 监管改革进展及对我国的启示 宋莹 宋晶 摘要：本轮国际金融危机发生以来，国际上对于系统重要性金融机构（ＳＩＦＩｓ）所产生的系统 性风险有了更进一步的认识，国际监管组织在针对全球系统重要性银行（Ｇ—ＳＩＢｓ）和全球系统 重要性保险机构（Ｇ—ＳＩＩｓ）制定评估方法和特别监管措施的基础上，拟定针对非银行非保险机构 的全球系统重要性金融机构（ＮＢＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩｓ）的评估框架，从而使得系统重要性金融机构的评估 更加完整。相对而言，我国对于非银行非保险（ＮＢＮＩ）系统重要性金融机构的监管仍处于较低水 平，因此，借鉴国际监管改革的最新进展和经验，对于完善我国ＮＢＮＩ监管框架、提高监管水平具 有重要意义。 关键词：非银行非保险金融机构 系统重要性 审慎监管 中图分类号：Ｆ８３２文献标识码：Ａ文章编号：１００９—１２４６（２０１４）０５—００４０—０５ 近年来，随着我国金融市场的不断发展与 深化，除了银行业和保险业机构外，金融市场 （ＮＢＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩｓ）的评估方法 本轮国际金融危机发生以来，国际上对于 系统重要性金融机构（ＳＩＦＩｓ）所产生的系统性 风险有了更进一步的了解认识，相关金融监管 部门也分别针对全球系统重要性银行（Ｇ— ＳＩＢｓ）和全球系统重要性保险机构（Ｇ—ＳＩＩｓ） 制定了评估方法，并规定了两类机构的特别监 上的其他类（如信托公司、证券公司、财务公司 等）金融机构也如雨后春笋般发展并壮大，在 促进金融创新、丰富金融产品、完善金融市场 体系等方面发挥更加重要的作用。但一些如 广东国际信托投资公司、中国农业发展信托投 资公司等重要金融机构的破产与清算也给我 国金融市场的稳定带来了巨大风险。因此，研 管措施。同时，为了进一步完善对于系统性金 融机构的监管，在２０１１年１１月的戛纳峰会 究借鉴国际上非银行非保险系统重要性金融 机构（ＮＢＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩｓ）监管改革的最新进展和 经验，把握ＮＢＮＩ金融机构国际监管的发展方 向，对于识别和防范我国ＮＢＮＩ金融机构的系 统性潜在风险、促进金融市场稳健发展具有重 要意义。 一上，Ｇ２０领导人会议要求金融稳定理事会 （ＦＳＢ）会同国际证券业联合会（ＩＯＳＣＯ）共同 拟定针对非银行非保险机构的全球系统重要 性金融机构（ＮＢＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩｓ）的评估框架，从 而使得系统重要性金融机构的评估更加完整。 ＮＢＮＩ金融机构主要通过三个渠道产生影 、非银行非保险系统重要性金融机构 响：一是ＮＢＮＩ金融机构对于其债权人、交易 对手、投资者等的交易敞口；二是ＮＢＮＩ金融 机构资产清算可能引发资产价格暴跌，导致主 要金融市场交易和融资链条断裂；三是ＮＢＮＩ 金融机构无法或不愿继续为市场参与者或其 客户提供特色服务，而这些特色服务在市场上 没有任何替代产品。因此，除了具有系统性影 响的银行和保险机构外，ＮＢＮＩ金融机构的破 产同样会影响到其他金融机构或市场，导致金 融市场的剧烈波动，并产生系统性风险。 ２０１４年１月，《非银行非保险机构全球系 统重要性金融机构评估方法》（征求意见稿） 发布。该方法与Ｇ—ＳＩＢｓ和Ｇ—ＳＩＩｓ的评估方 法基本一致，在指标选取方面存在部分重叠。 但不同于银行和保险机构，各国ＮＢＮＩ金融机 构在法律形式、业务类型和风险方面均存在较 大差异，对金融体系产生影响的性质和程度也 各有不同，因此，该评估框架在针对所有ＮＢＮＩ 金融机构的基本指标系列的基础上，根据机构 种类进一步设立了部分特定指标，以反映不同 类型机构可能产生的负外部效应及其在金融 市场稳定性方面的重要作用。 （一）评估机构的范围及步骤 １．机构范围 与评估银行和保险机构的全球系统重要 性类似，ＮＢＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩ的评估方法旨在衡量 ＮＢＮＩ金融机构的倒闭对于全球金融体系和经 济产生的影响，而非引致机构倒闭的风险。因 此，ＮＢＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩ的评估适用于那些在全球 范围内有影响的金融机构。同时如果ＮＢＮＩ 金融机构被银行或保险机构所控股，那么ＮＢ． ＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩ评估体系同样适用于那些不是由 Ｇ—ＳＩＢ或者Ｇ—ＳＩＩ评估法评估的机构。换 句话说，如果这些母银 保险机构合并财务 报表已经被巴塞尔委员会ＢＣＢＳ和国际保险 监督官协会ＩＡＩＳ评估，而且这些ＮＢＮＩ金融附 属机构接受母银行／保险机构的审慎监管，那 岔觚纵便ＺＵ ｌ珥．ｕ０ 么，作为银行／保险机构的ＮＢＮＩ金融附属机 构将从ＮＢＮＩ Ｇ～ＳＩＦＩ的评估中剔除。但银行 集团或保险机构集团的资产管理机构所管辖 的投资基金仍需要进行ＮＢＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩ评估法 的评估，即使其母公司已经被Ｇ—ＳＩＢ或Ｇ— ＳＩＩ评估，因为投资基金通常都不被合并在母 公司的财务报表之内。 ２．评估步骤 由于在评估ＮＢＮＩ金融机构的全球系统 重要性时所面临的数据和信息的，以及关 于特定ＮＢＮＩ金融机构类型的保密规定，获取 在全球范围内开展经营业务的机构的量化数 据非常困难，因此，对于国际监管部门而言，各 国国内对于该类机构的监管判断显得尤为重 要。ＦＳＢ会同ＩＯＳＣＯ制定了相关程序，以保证 评估的公正。首先，由各国监管部门针对符合 条件的ＮＢＮＩ金融机构进行深人评估，采取定 量评估与定性判断相结合，而ＦＳＢ将设立专门 部门负责此项评估事务，并根据各国所做出的 初步描述性评估，结合、跨机构一致性核 查机制，从而对ＮＢＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩ进行综合性评 判。 （二）适用于所有被评机构的基本评估指 标 与ＢＣＢＳ的Ｇ—ＳＩＢｓ和ＩＡＩＳ的Ｇ—ＳＩＩｓ 的评估指标类似，基本指标包括：１．规模；２．关 联性；３．可替代性；４．复杂性；５．全球活跃性。 ＩＯＳＣＯ认为对这些指标的结果进行监管判断 非常重要，定性的监管判断可以对定量评估形 成有效补充。 在实际工作中，监管部门面临的最大挑 战是如何获取适当的且连续性的数据和相关 信息。尽管越来越多的监管部门正逐步增加 数据收集力度，可获得的数据在全球监管范 围内也具有很大的差异性，且保密条款的规 定也了这些数据在评估全球系统性风险 ４１ 金融纵横２０１ ４．０５ 方面的使用。因此，各国监管当局的监管判 断更加重要。国内监管部门在评估中可将这 些基本指标作为评估工作指引，而ＮＢＮＩ Ｇ— ＳＩＦＩｓ评估方法将主要依赖于各国监管当局 的具体分析，通过各国监管信息共享机制和 国际协作来加以补充完善，同时尽量避免监 管套利。 二、特定类型的ＮＢＮＩ Ｇ—ＳＩＦＩ机构的评 估方法 鉴于ＮＢＮＩ金融机构的机构种类、业务、 法律形式均存在较大差异，ＦＳＢ和ＩＯＳＣＯ特 别选取其中最具代表性的三类机构（财务公 司、证券经纪一交易商和投资基金）分别设 定评估指标。这三类机构在整个非银行融资 领域占有较大份额，且历史案例也证明这些 机构的破产倒闭同样对全球金融体系产生重 大影响。 （一）财务公司 财务公司是指那些为私人和企业提供融 资的ＮＢＮＩ金融机构，其自身资金主要来源 于批发市场融资，如银行贷款、资产证券化和 商业票据等。类型主要分为：银行附属机构 或子公司（作为实体开展业务且不吸收 零售存款）；制造商用于对自身产品进行融 资的自保公司（汽车财务公司等）；对特定资 产进行融资的专业化机构（如火车或飞机租 赁公司等）；在多重融资市场运作的机 构或资本（跨行业、经营的大型财务公 司）。 各国对于财务公司的监管不尽相同。有 些国家将财务公司纳入等同于银行的审慎监 管，有些国家仅从经营业务范围对其监管。即 使在一国之内，对于财务公司的监管程度也会 依据其法人结构或所提供融资类型而产生差 异。比如对于银行控股的财务公司需接受巴 塞尔资本监管框架的要求，而运营的财务 ４２ 公司则不需要。 （二）市场中介（证券经纪一交易商） 市场中介通常包括从事私人投资组合管 理、执行客户交易指令、交易或承销证券等业 务的ＮＢＮＩ金融机构。主要从事以下活动：证 券承销、为客户提供保证金贷款或逆回购、自 营业务及提供咨询服务等。 对于市场中介机构的监管重点是识别和 减轻风险对于资本、客户资产和公众信心的冲 击。ＩＯＳＣＯ的《证券监管目的与原则》中规 定，中介机构必须随时拥有足够的流动资产以 应对突发情况和有序清算。原则还规定市场 中介破产须遵循既定程序，最大限度减少投资 者损失及潜在系统性风险。 （三）投资基金 《非银行非保险机构全球系统重要性金融 机构评估方法》中的特定部门分析法旨在涵盖 互助基金、外汇交易基金、私募基金（包括对冲 基金、私人股权基金和风险资本）等多个“集 合类投资计划ＣＩＳ”基金种类。各国管理ＣＩＳ 法定形式和结构的制度规章存在差异性，监管 部门应确保被管理的基金符合投资者的最大 利益，并服从基金目的和监管规定。 投资基金的系统性风险传染路径分为两 类：一是敞口／交易对手渠道。当某个投资基 金破产导致银行、经纪商和其他交易对手的损 失，或其交易对手通过直接交易融资给某个基 金，风险都可能发生。当风险敞口巨大且存在 监管空白时，基金的投资损失或将导致交易对 手损失巨大，并最终使得系统重要性贷款人失 衡。二是资产清算／市场渠道。市场紧张时 期，基金头寸的强制清算可能引发市场流动性 和价格波动，对其他市场参与者产生间接压 力。尤其是发生挤提的特殊时期，基金的杠杆 化水平进一步放大强制清算和市场扭曲的潜 在性，最终引发系统性危机。 表１ 分机构的ＮＢＮＩ金融机构系统重要性评估指标 财务公司 市场中介 投资基金 （证券经纪一交易商） 指标 单个投资基金的净ＡＵ／Ｖ 资产负债表上的总资 资产负债表上的总资产 达到１０００亿美元，对耐 产达到】０００亿美元 达到１０【ｘ）亿美元 基金ＧＮＥ达到４Ｏ００— ６０００亿美元 ｌ全球并表资产负债 １，全球并表资产负债表 １规模 表的总资产２．全球并 的总资产２全球并表表 （ＡＵＭ或ＮＡＶ）２．基金管理的净资产 外总敞口３客户未偿付 ．对耐 表表外总敞口 资产 基金的ＧＮＥ １金融体系内资产２．金 Ｉ金融体系内资产２ 融体系内负债３杠杆率 １杠杆率２交易对手黼 相关 金融体系内负债３按 ４短期借款比率５场外 口比率３金融体系内负 性 类型分布的借款４ 杠 交易衍生资产和负债６ 债 杆率 清算所或交易对手 规定的保证金额度 １定性评估．考虑到市场 “可替代性”的定性评 对该巾介机构特定功能 １与特定资产相关的基 可替 估，主要考虑机构在不 或服务的依赖性２市场 金成交量２同类别的詹 代性 同融资市场的市场份 份额，所的日均市场交易量的 通过（ｉ）国内交易 基金成交量占比３．与 额和被其他资金供应 商替代的难易程度 占比；或（ｉｉ）股票、债券 者的投资战略 球低于１Ｏ个市场参与 或期货等全球市场交易 量占比来衡量 １基金场外衍生品交易 量／全部交易量２基金 结构化复杂性，通过控 再担保的交易对手的捐 复杂 １场外交易的衍生品 投的法定实体的数量来 押品占比３采用高频交 名义总量２机构处置 葑量２经营的复杂性． 易战略管理的ＮＡＶ 性 的难度 匝过级别３的资产来衡 比４日均加权平均投资 垦 组合流动１峰／日均加极 平均投资者流动性５禾 抵押现金与ＧＮＥ或 ＡＵＭ的占比 跨境 境债务规模３财务公 １市场中介及其附属机 １基金投资国家的数笪 １跨境资产规模２跨 司开展业务的国家数 构开展业务的国家数量 ２基金被出售或上市 业务 量４国外业务的资产 ２跨境资产债务规模 国家数量３不同国家 或利润 交易对手数 三、对我国的启示 我国非银行非保险金融机构从１９７９年开 始发展，主要分为证券公司、信托投资公司、企 业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公 司、证券投资基金等。据不完全统计，截至 ２０１３年末，我国证券公司１１４家，总资产１．１１ 万亿元；信托投资公司６８家，信托资产总规模 １０．９１万亿元；金融租赁公司２３家，注册资本 ７６９亿元；证券投资基金１５５２只，交易所上市 证券投资基金成交金额１０２４．８７亿元；已开业 财务公司１７６家，所有者权益３５００亿元；汽车 金融公司１７家，相关金融贷款达１２９５亿元。 ＮＢＮＩ金融机构是中国金融机构多样化和 金融市场发展的动力，对有效推动利率市场化 进程，丰富投资者投资工具等具有重要意义。 但我国ＮＢＮＩ金融机构发展仍处于初级阶段， 釜祗纵惯ＺＵ ｌ珥．ＵＯ 在内部风险管理机制和外部机构监管方面存 在薄弱环节。以信托业为例，２０１４年我国信 托业将面临多只信托产品集中到期①的兑付 压力，刚性兑付支撑的信托公司运营模式或将 难以为继，加之金融风险的跨行业、跨市场、跨 地区的传染特征，单个机构破产的蝴蝶效应可 能引发行业危机，进而破坏整个金融体系的稳 定。因此，我国亟需进一步建立健全ＮＢＮＩ系 统重要性金融机构的监管准则和框架。 （一）建立国内ＮＢＮＩ系统重要性金融机 构评估方法。参照国际监管经验，评估方法应 根据机构的业务类型，采用一般指标和特定指 标相结合的方式。一般指标包括规模、关联 性、可替代性、复杂性、全球活跃性等五大类定 量指标；特定指标则应考虑此类机构的业务形 式、风险传递路径、数据可得性等因素，由宏观 审慎管理部门会同行业监管机构共同做出监 管判断。在确立评估标准和方法的基础上，尽 快议定国内ＮＢＮＩ系统重要性金融机构名单， 并实行定期更新和动态化管理。 （二）构建ＮＢＮＩ系统重要性金融机构的 监管框架。一是与ＦＳＢ、ＩＯＳＣＯ等国际金融监 管组织密切协作，学习借鉴各国监管部门对于 ＮＢＮＩ系统重要性金融机构的监管方法，增加 对系统重要性金融机构的资本附加监管要求， 提高损失吸收能力。二是严格管理机构资产 负债表，防止其杠杆率过度上升，确保系统重 要性金融机构的安全性；注重对大型金融机构 的海外投资和资产进行动态监管，协调好安全 性和收益性的关系，防止其海外风险敞口过 大；定期对具有系统重要性的机构开展压力测 试或风险评估，评估流动性要求对整个金融体 系流动性可能造成的冲击程度。三是完善金 融监管协调机制，进一步加强宏观审慎监管、 微观审慎监管及地方金融监管的合作，共享监 管信息，弥补监管空白，防止监管套利。 ４３ 金融纵横２０１ ４．０５ （三）健全ＮＢＮＩ系统重要性金融机构风 处理方式，要求ＮＢＮＩ系统重要性金融机构定 险处置机制。处置机制能够避免或减轻机构 期向宏观审慎管理部门提交机构处置规划或 无序倒闭对整个金融系统造成的损害，同时使 “生前遗嘱”，如规定损失分担，允许金融机构 纳税人远离损失。目前，我国适用于ＮＢＮＩ金 通过合同或法律（处置框架内）的债股转换、 融机构的《非银行金融机构行政许可事项实施 减记工具进行重新资本化，以确保危机机构处 办法》、《金融机构撤销条例》等主要规定了对 置和市场退出的有序性。同时应鼓励金融机 问题机构的接管、托管、撤销、重组等措施，缺 构和私人部门参与问题机构的并购重组，综合 乏针对系统重要性机构的特殊处置机制。建 运用私人并购、过桥机构、临时国有化等工具， 议借鉴国外特别针对系统重要性金融机构的 尽量避免公共财政为金融机构承担损失。 注： ①据统计，２０１４年共有８５４７只信托产品到期，总规模１２７３３．０６亿元，其中９０３只集合信托产品到期，规模 为１９９５．５４亿元。 参考文献： ［１］ＦＳＢ．Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ Ｍｅｔｈｏｄｏｌｏｇｉｅｓ ｆｏｒ Ｉｄｅｎｔｉｆｙｉｎｇ Ｎｏｎ—Ｂａｎｋ Ｎｏｎ—Ｉｎｓｕｒｅｒ Ｇｌｏｂａｌ Ｓｙｓｔｅｍｉｃａｌｌｙ Ｉｍｐｏｒｔａｎｔ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ［Ｒ］．２０１４． ［２］毛奉君．系统重要性金融机构监管问题研究［Ｊ］．国际金融研究，２０１１，（９）． ［３］陶玲．系统重要性金融机构风险防范标准［Ｊ］．中国金融，２０１２，（３）． 作者简介： 宋莹，女，供职于中国人民银行合肥中心支行； 宋晶，女，供职于中国人民银行巢湖中心支行。 （责任编辑：冯娟娟）
