我国河长制实施现状探析

２０１９年９月

ｄｏｉ:１０.３９６９/ｊ.ｉｓｓｎ.１６７４￣６３４１.２０１９.０５.００２

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇＶｏｃａｔｉｏｎａｌＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＥｃｏｌｏｇｉｃａｌＥｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ

黑龙江生态工程职业学院学报

Ｖｏｌ.３２Ｎｏ.５

Ｓｅｐｔ.２０１９

我国河长制实施现状探析

赵　艳

(山东科技大学文法学院ꎬ山东青岛２６６０００)

　　摘　要:河长制通过近十年的实践、探索和提高ꎬ从局部走向全国ꎬ逐渐成为具有中国特色的流域水环境治理新路径ꎮ但随着河长制的推行与发展ꎬ发现其在实践中存有诸多漏洞与缺陷ꎮ通过分析河长制出台的现实背景及其设立目的ꎬ综合把握河长制实施的重要性ꎻ通过梳理河长制的法制化进程ꎬ分析其为何在我国具有可行性ꎻ通过剖析河长制内在弊端及现实困境ꎬ从法律制度、实施细则及保障制度方面提出完善建议ꎬ以期为真正全面落实河长制、发挥这一制度的优势活力提供有益的参考ꎮ

关键词:河长制ꎻ法制化ꎻ考核问责机制ꎻ信息公开

中图分类号:Ｄ８２０.３０７５　　　文献标识码:Ａ　　　文章编号:１６７４￣６３４１(２０１９)０５￣０００７￣０４

ＴｈｅＰｒｅｓｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎｏｆＲｉｖｅｒＣｈｉｅｆＳｙｓｔｅｍｉｎＣｈｉｎａ

(ＳｈａｎｄｏｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙꎬＱｉｎｇｄａｏ２６６０００ꎬＣｈｉｎａ)

ＺＨＡＯＹａｎ

ｌｏｃａｌｔｏｎａｔｉｏｎａｌꎬａｎｄｈａｓｇｒａｄｕａｌｌｙｂｅｃｏｍｅａｎｅｗｐａｔｈｏｆｗａｔｅｒｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｍａｎａｇｅｍｅｎｔｗｉｔｈＣｈｉｎｅｓｅｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ.Ｈｏｗ￣ｅｖｅｒꎬｗｉｔｈｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅＲｉｖｅｒＣｈｉｅｆＳｙｓｔｅｍꎬｉｔｉｓｆｏｕｎｄｔｈａｔｔｈｅｒｅａｒｅｍａｎｙｌｏｏｐｈｏｌｅｓａｎｄｄｅ￣ｆｅｃｔｓｉｎｐｒａｃｔｉｃｅ.ＢｙａｎａｌｙｚｉｎｇｔｈｅｒｅａｌｉｓｔｉｃｂａｃｋｇｒｏｕｎｄｏｆｔｈｅＲｉｖｅｒＣｈｉｅｆＳｙｓｔｅｍａｎｄｉｔｓｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｐｕｒｐｏｓｅꎬｈｏｌｄｔｈｅｉｍ￣ｐｏｒｔａｎｃｅｏｆｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＲｉｖｅｒＣｈｉｅｆＳｙｓｔｅｍ.ＴｈｒｏｕｇｈｃａｒｄｉｎｇｔｈｅｌｅｇａｌｉｚａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓｏｆｔｈｅＲｉｖｅｒＣｈｉｅｆＳｙｓ￣ｐｒｏｖｉｄｅｓｏｍｅｕｓｅｆｕｌｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓｆｏｒｔｈｅｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＲｉｖｅｒＣｈｉｅｆＳｙｓｔｅｍａｎｄｔｈｅｅｘｅｒｔｉｏｎｏｆｔｈｅａｄ￣ｖａｎｔａｇｅｓａｎｄｖｉｔａｌｉｔｙｏｆｔｈｉｓｓｙｓｔｅｍ.１　河长制概述

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ:ＲｉｖｅｒＣｈｉｅｆＳｙｓｔｅｍꎻＬｅｇａｌｓｙｓｔｅｍꎻＡｓｓｅｓｓｍｅｎｔａｎｄａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｍｅｃｈａｎｉｓｍꎻＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ

Ａｂｓｔｒａｃｔ:Ｔｈｒｏｕｇｈｎｅａｒｌｙｔｅｎｙｅａｒｓ’ｐｒａｃｔｉｃｅｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎａｎｄｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔꎬｔｈｅＲｉｖｅｒＣｈｉｅｆＳｙｓｔｅｍｈａｓｄｅｖｅｌｏｐｅｄｆｒｏｍ

ｔｅｍꎬａｎａｌｙｚｅｗｈｙｉｔｉｓｆｅａｓｉｂｌｅｉｎＣｈｉｎａ.ＢｙａｎａｌｙｚｉｎｇｔｈｅｉｎｈｅｒｅｎｔｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓａｎｄｐｒａｃｔｉｃａｌｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓｏｆｔｈｅＲｉｖｅｒＣｈｉｅｆ

Ｓｙｓｔｅｍꎬｐｕｔｆｏｒｗａｒｄｓｏｍｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｆｒｏｍｔｈｅａｓｐｅｃｔｓｏｆｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍꎬｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｒｕｌｅｓａｎｄｇｕａｒａｎｔｅｅｓｙｓｔｅｍꎬｓｏａｓｔｏ

１.１　河长制出台的现实背景

２００７年太湖爆发蓝藻事件造成的无锡市供水危机引起了全国的高度关注ꎬ在此情境下ꎬ无锡市首先创造性提出和实施了河长制ꎮ由此反思我国水环境保护ꎬ现行水环境立法和规划一方面规定地方对本地区的环境质量负责ꎬ另一方面规定水利、环保等各职能部门的水环境保护职责ꎮ表面看来ꎬ这些规定与发达国家相比ꎬ都不缺ꎻ这些机构的监管职责也相互衔接ꎬ但我国水域环境治理形势仍不容乐观ꎬ甚至有的地方河流污染情况日益严峻ꎬ水域环境治理质量并未改善ꎮ这说明我国现行的水环境立法和规划在现实中没有得

却未能从根本上得到扭转?通过剖析我国水环境治理的核１.２.１　我国流域水环境治理的核心问题心问题ꎬ明确河长制的设立目的ꎮ

为什么我国下定了环保决心制定了多项环保法律ꎬ发起

了多次环保行动ꎬ投入了大量环保资金ꎬ仍然出现“年年立法ꎬ年年治污ꎬ年年污染”的怪现象ꎬ甚至有些地区越治理越污染?究其根本在于环境法律失灵ꎬ即我国现行的环境法律不能或没有发挥其应有的、立法机关所预设的作用和效益ꎬ或没有实现环境法律规定的预期目标ꎮ[２]由此反映出我国现行环境法律缺乏实践性和有效性ꎬ现行的环境法律规定不明确具体、执行力度欠缺、没有抓住关键和要害、实际可操作性和可实施性差ꎮ

我国对水资源实施条块分割管理是环境法律失灵的主要表现ꎮ区域层次上ꎬ我国各职能部门对水资源按事权归口管理ꎬ事权边界清晰的事项ꎬ各职能部门各司其职ꎻ事权相互交叉重叠的事项ꎬ则出现“管理混乱”或“管理真空”的现象ꎮ流域层次上ꎬ目前我国的行政区划与流域之间是并行关系ꎬ

到有效的贯彻落实ꎬ作用没有得到有效的发挥ꎮ[１]１.２　河长制设立的目的　　收稿日期:２０１９￣０７￣２９

同样是流域治理ꎬ为何发达国家治理效果显著ꎬ而我国

作者简介:赵艳(１９９０—)ꎬ女ꎬ山东潍坊人ꎬ在读硕士研

究生ꎮ研究方向:环境与资源保学ꎮ

—７—

且河流上下游之间也不存在权利义务关系ꎮ跨流域水环境问题只能寻求共同的上一级机构来协调解决ꎬ但上下级之间缺乏分权约束机制ꎬ仅存在业务指导关系ꎮ可见ꎬ我国目前缺少一个建立在不同层次上的水资源协调治理机构ꎬ缺乏拥有足够权限的党政负责人或机构来统筹协调好各管理部门之间和各行政区划之间的配合ꎻ未统筹规划水资源ꎬ割断了水资源管理的内在统一连贯性ꎬ形成了“碎片化”管理ꎬ河流１.２.２　整体的治理效果迟迟得不到改善河长制的设立目的ꎮ

一是结合我国国情ꎬ补充完善法律制度ꎬ让我国现行的

水环境保律法规在实际中真正运转起来ꎮ河长制规定由地方党政主要负责人担任“河长”ꎬ在横向协同层面ꎬ“河长”对本河流的治理有最高发言权ꎬ其下达的任务指示对整条河流都有作用ꎬ避免以前各部门之间无人沟通、各之间无人协调的局面ꎻ在纵向协同层面ꎬ河长制组成领导小组和领导小组办公室ꎬ形成上下联动机制ꎬ便于河湖管理信息的及时传递和治理问题的及时解决ꎮ

二是解决目前我国环境立法无法有效解决的问题ꎮ河流污染源众多ꎬ涉及上下游、左右岸、多个行政区划和行业单位ꎬ情况复杂ꎮ此等问题ꎬ相关职能部门难以依据我国现行的环境法律加以解决ꎮ设立河长制ꎬ可以突破现有法律制度和监管的局限ꎬ让地方党政主要负责人对复杂的河流管２　理系统工程具体负责我国河长制的法制化进程ꎮ

河长制为何能从最初应对水危机的应急之策ꎬ上升为国

家意志ꎬ最终成为一项国家法律制度?回答这个问题ꎬ可以从推动河长制运行的外部因素、制度本身的相对优势性以及２.１　制度具备的法律基础方面来进行探讨ꎮ

２.１.１　河长制法制化之外部推动２００７社会问题与焦点事件

入地方议程年太湖蓝藻事件造成无锡市供水危机ꎬ使得太湖水污染问题由社会问题变为ꎬ太湖问题列

行政问题ꎮ当社会问题变为行政问题时ꎬ才会受到决策者的重视ꎬ才有机会得以解决ꎮ在此情境下ꎬ无锡市首次创造性提出和实施了河长制模式ꎮ由于治理效果显著ꎬ河长制模式迅速得到全国范围内的普遍认可并纷纷效仿ꎬ为河长制的法２.１.２　制化提供了社会基础无锡市供水危机将太湖水污染问题推向公众的视野上级及的推动ꎮ

ꎬ同

时引起了及江苏省的高度关注ꎮ市级亲自部署各项治水工作、省级亲自视察无锡市各单位供水情况、领导层亲自考察太湖水污染治理情况ꎮ在我国这种权力体系构架之下ꎬ层面压力的层层下放ꎬ为河长制２.２　法制化提供了助力ꎮ

２.２.１　河长制法制化之内部优势河长制的实施主要是依靠自上而下的科层制管理体系河长制中的权力配置

ꎬ即上级河长依靠职务和组织权威对下级河长形成一种刚性约束ꎬ并通过政绩考核的方式ꎬ建立起有约束力的协调机制ꎬ从而整体推进流域治理工作ꎮ河长作为所辖流域的最高行政长官ꎬ配备河长办公室作为工作机构ꎬ通过职位权威和组织权威的叠加ꎬ摆脱了对领导者个人能力的过度依赖ꎬ提高

—８—

了所辖流域治理中的整合力、执行力ꎮ[３]河长制制度本身的优势与传统水治理监管的倒逼ꎬ对河长制的法制化起到２.２.２　了内部催化作用«关于全面推行河长制的意见河长制中的责任重建ꎮ

定ꎬ河长制实行生态环境损害责任终身追究制»(以下简称ꎬ“«意见河长»)”作为中规

明确的治水负责人对辖区负全责ꎬ将治理生态环境的效果纳入绩效考核实行“一票否决”ꎬ明确组织与个人都要承担相应责任ꎬ解决了传统流域治理中的责任担当问题ꎬ改善了传统２.２.３　流域治理中问政无门的窘境河长制中的效益驱使ꎮ

核评价的重要依据«意见»指出将河流治理成果作为党政领导干部综合考

ꎬ作为其政绩考核的指标之一ꎮ该规定一定程度上驱使作为“河长”的党政主要负责人为了职务晋升、评优创先等自身的权位或其他利益ꎬ最大化地利用权力以权治促使河流变清指标的实现ꎬ严格贯彻落实河长制ꎬ实现水２.３　环境治理的高效率和高效益ꎮ

２.３.１　河长制法制化之法律基础河长制的河长制的法律制度属性

“前身”为２００６年施行的环境保护问责制ꎬ可见河长制最初的设立具有一定的法律根基ꎮ河长制本质上是一种“首长负责制”ꎬ主要体现在着力强化特定首长的权位、突出强调特定首长权力最大限度使用ꎮ基于其本质属性ꎬ河长制不可避免地会呈现出诸多权治现象和显著的权力制度特征ꎮ但该特征同时也使河长制具有了权治为法治服务、法治优于权治的属性ꎬ使其具备了特定的法律制度特征ꎮ可见ꎬ河长制成为一项法律制度有其制度形态的支撑ꎬ可被２.３.２　视为实现法律规定的具体形式河长制发展程式推动ꎮ

法律的发展程式主要包括自上而下和自下而上两种方

式ꎬ前者主要以国家干预为主ꎬ后者则主要体现法律的地方性与民间性ꎮ[４]其实ꎬ任何一个国家的法律发展程式都是这两种方向的有机融合ꎬ只不过是不同国家或同一国家的不同历史阶段ꎬ其内外因素所影响法律发展的程度不同而已ꎮ实践证明ꎬ仅采用自上而下的国家干预力量推动法律的发展ꎬ由于法律成长的根基阙如ꎬ以及公民信仰法律的基础薄弱ꎬ而法律效益低下ꎬ甚至有的法律只能变成一种“纸上”的制度ꎮ而我国法律建设与发展恰巧多是外发型和后生成式ꎬ法律发展程式也主要是自上而下ꎮ在此发展模式下诞生并颁布实施的法律与中国人的习惯背离较大ꎬ难以甚至根本不被人们所接受ꎬ更谈不上成为人们的行为规范ꎬ最终的结果往往是导致民众对变革后的法律制度无法适应ꎬ甚至成为新法的障碍ꎮ

在我国法律现存下诞生的河长制ꎬ以２０１６年«意见»的出台为界ꎬ经历了地方试点探索到顶层设计两个阶段ꎬ且２０１７年修订的«中华人民共和国水污染防治法»首次将河长制入法ꎬ呈现出一种自下而上的发展程式ꎮ河长制发展历程使其具有强大的基层推动力ꎬ法律根基健硕ꎬ实践３　效果显著我国河长制的弊端与现实困境

ꎬ成为一项法律制度是其发展程式之必然ꎮ

总体而言ꎬ河长制自实施以来得到了国家和社会公众的

普遍认可ꎬ较之未实施之前ꎬ水环境和水生态有了较大改观ꎮ

现行河长制在推行过程中虽有成效ꎬ但仍存有诸多内在隐忧３.１　和实践阻力河长制自实施以来虽取得了即期效果河长制的内生弊端ꎮ

ꎬ但却不易融入我

国现存法律制度构架体系ꎬ因为“河长”不是目前行政序列中的职位ꎬ这种“因事设岗”的举措使河长制存在制度上的逻辑困境ꎮ我国«水污染防治法»在规定河长制的同时ꎬ并没有对各地党政主要负责人的具体法定职责作出明确规定ꎬ也未确切规定河长职责与各监管部门职责的界限ꎮ具体而言ꎬ河长制一方面将水环境治理的职责相对集中于特定首长ꎬ另一方面坚持水污染防治由“环境保护主管部门统一监管ꎬ其他职能部门在各自的职责领域内进行监管”[５]设定是否说明了现行的职责划分不科学ꎮꎬ那么无法对公共权“河长”的力进行合理配置ꎬ需要党政负责人代环保部门履行职责?

[６]

若如此ꎬ亟待解决的是的改革和公共权力的重新配置而不是增设“河长”职位ꎮ若原设的水资源管理部门不具有缺陷ꎬ只是承担水环境治理任务的各职能部门的执法效果不佳ꎬ那么应当做的是改进执法效果ꎬ而无需增设“河长”职位而在制度设计上架床叠屋ꎮ存有另外的可能是ꎬ党政主要负责人是兼任“河长”ꎬ“河长”这一职位是“虚衔”ꎬ不是公共资源的复加投入ꎮ在目前水环境治理危机空前严重的情势下ꎬ党政主要负责人兼任“河长”仅是反映了各级地方对水环境治理的高度重视ꎬ具有正当性ꎮ但是ꎬ是否以后一旦某领域出现某种严峻情势ꎬ党政主要负责人就要兼任“某长”作３.２　为首要责任人河长制的现实困境

ꎬ从而实质上代替原职能部门的责任人?

３.２.１　对比总结各省已出台的河长制考核问责办法河长制考核问责制度存在软肋

ꎬ发现多数

方案仅涉及考核问责的结果ꎬ尚未形成完整的考核问责体系ꎬ对考核问责的主体、具体内容和指标以及考核结果的运用均未作出具体规定ꎬ缺乏细化的考核问责机制ꎬ大幅减弱３.２.２　了问责效力河长制信息公开程度不足ꎮ

第一ꎬ各流域之间信息共享不足ꎮ我国目前实行“一段

一长、条块分割”的流域治理模式ꎬ但河流流经不同行政区划ꎬ通常情况下行政区划分块治理使得各职能部门只对其隶属的上级汇报工作和交流信息ꎬ与相邻行政区划的相关部门之间欠缺正式的信息交流ꎮ各行政区域之间欠缺信息共享和防止信息垄断的意识ꎬ造成不同行政区划的工作重复和冲突ꎬ难以形成高效的流域管理合力ꎮ

第二ꎬ各部门之间信息共享不足ꎮ我国对于水环境是按水体所属行业属性进行管理的ꎬ分别由水利部、交通部、渔业部、国土资源部、林业局等部门管理ꎮ这种按水体功能分割的管理使得不同部门按照不同的内部规划、不同的利益角度进行流域管理ꎬ导致各部门之间管理交叉冲突ꎬ割裂了水环境治理的整体性ꎮ

第三ꎬ与公众之间信息共享不足ꎮ现实中部分部门受“官本位”观念的影响ꎬ认为决策者即可代表公众利益ꎬ不愿将信息公开听取公众的意见ꎬ更不想受到强势利益集团的影响ꎬ降低决策效率ꎮ因此对向公众公开的信息有所取舍ꎬ只公布一些基础性的水情信息ꎬ对一些重要且敏感的信息披露仍缺乏透明度ꎮ

４　河长制完善建议

通过上文对我国河长制分析可以发现ꎬ河长制的推行优

势与劣势并存ꎬ机遇与威胁并存ꎬ因此必须从法律制度、具体实施细则以及保障机制等方面完善河长制ꎬ为实施河长制保４.１　驾护航ꎮ

４.１.１　适度完善河长制法律制度我国河长制已明确入法“河长”职责适当法定

ꎬ具备现实的法律支撑ꎬ其本身也呈现出逐步被法律制度化的倾向ꎬ但流域管理中现存的高度复杂性和不确定性问题又使得刚性法律制度存在固有局限性ꎮ[７]因此不能以法律刚性规定“河长”及相关主体在流域治理中的全部行为内容和行为程序ꎬ避免河长制受制于各种繁琐法律条文的刚性约束ꎬ而丧失其作为一项特殊的制度安排所具备的灵活性和高效性优势ꎮ在今后河长制的完善创新中应统筹考虑法律内在优劣以及河长制实施的需要ꎬ有４.１.２　条件、有限度地将河长职责法定化明确“河长”与各监管部门的权责界限ꎮ

河长制是由“部门负责”向“首长负责、部门共治”的转

变«ꎬ处理好同步修订水污染防治法“河长”与各监管部门之间的职责分工是关键ꎮ在ꎬ对“河长»对河长制加以规定的同时”与各职能部门的权力责任作出明确的界ꎬ相关法律法规应定ꎮ从而规避“河长”权力的滥用和专断ꎬ维护其他部门应有４.１.３　的权力建立跨域水环境协同治理机构ꎮ

我国现行的按区域行政分割的水环境治理模式ꎬ阻碍了

流域水环境治理目标的实现ꎮ笔者认为可以法律形式、由流域内各统筹协商确定人员组成ꎬ建立起权威的水环境流域治理协调委员会ꎮ赋予该委员会对流域联席会议的启动权ꎬ对流域内间利益争端的调解权和裁量权ꎬ对流域水环境所涉主体的监管权和制裁权ꎮ此外ꎬ以法律形式确定流域内间的权责划分ꎬ促使流域内各各司其职、各尽４.２　其责ꎮ

４.２.１　细化河长制实施规则(１)科学建立考核问责机制

目的、层次考核指标定位明确、对象、社会需求和决策者制度设计ꎬ合理提取指标要素“问题意识ꎮ根据考核

”提出的前提性设想提取指标要素ꎬ[８]使考核内容与国家设定的目标任务保持高度契合ꎮ由于各地水环境治理现状不同ꎬ不可能设计出一个面面俱到的考核指标体系ꎬ因此在兼顾顶层设计的指标内容的同时ꎬ应适当考虑当地水环境治理的现实需要和治理特殊性而下的自我评价模式(２)引入专业化考核主体ꎬ对指标灵活地进行动态调整及完善ꎬ易造成考核过程中相互庇护的现象ꎮ当前我国对河长制实施自上

ꎮ

ꎮ笔者认为可设立专职的“河长制考核委员会”负责河长制工作考评ꎬ该机制可由、省牵头设立ꎬ吸纳水利、环保、统计、、等有关部门的人员ꎬ并引进第三方专业评估机构、环境法专家、公众等参与ꎬ使考核结果公平公正ꎬ消除行政内部“自我评价”的弊端ꎮ

考核与平时考核相结合(３)多元考核方式与科学考核手段相结合ꎮ目前ꎬ我国对党政干部的考核方式ꎮ首先ꎬ定期

主要包括年度目标考核和干部调整前考察ꎬ对平时的工作考核重视程度不高ꎮ笔者认为ꎬ在实际操作中ꎬ可将平时考核

—９—

数据每月末进行登记存档ꎬ为定期考核积累材料ꎬ减少考核偏差ꎬ全面客观地评价各级河长的治理实绩ꎮ

其次ꎬ加大科技投入ꎬ建立先进的河长制评估考核系统ꎮ选择适宜的监测点ꎬ安装摄像机、在线流量计、水质分析仪等高效设备ꎬ建立河道地理信息视景系统、河道水位监测系统ꎬ为在线监测数据提供统一的数据管理分析平台ꎬ为河长制的考核评估数地区仅规定(４)考核结果与干部奖惩和选拔任用挂钩、信息传输、流域管理提供精确的数据支持“将考核结果作为党政领导干部综合考核评价ꎮ目前ꎬ大多

ꎮ

的重要依据”ꎬ但对其在综合考核中的影响程度未明确规定ꎬ执行力度不大ꎬ使得党政领导干部在水环境治理中存在惰性ꎮ因此ꎬ笔者认为在对各级“河长”综合评估其工作条件差异、工作力度、执行措施等信息的基础上ꎬ与工作绩效量化考核及职务任免、职级升降、交流任用、奖励惩处直接挂钩ꎮ[９]将考核结果与领导干部的切身利益挂钩ꎬ有助于强化其责任４.２.２　心ꎬ促进河长制工作的有效落实和开展完善河长制信息公开制度ꎮ

法律对各区域之间信息共享的规定(１)加强跨行政区划流域水环境信息共享ꎬ使其成为各区域政ꎮ第一ꎬ明确

府的法定义务ꎬ为跨行政区域水环境信息共享提供强制约束力ꎮ第二ꎬ建立行政区域各环保部门的联席会议制度ꎬ在整体掌握流域问题的基础上推动各省市流域机构的协调合作ꎮ第三ꎬ建立流域信息共享平台ꎮ各行政区划机构把流经其区划内的河流的多方面情况传输至信息共享平台ꎬ使各行政区划综合掌握整个流域的水环境动态ꎬ实现跨行政区划流域水环境信息在各行政区划间的共享与互动ꎬ促进流域水环境的综合治理水体所属行业属性分别由不同部门进行管理(２)加强跨部门水环境信息共享ꎮ

ꎮ我国对于水环境是按

ꎬ各部门在制定水污染防治法律法规时ꎬ缺乏整体考虑ꎬ导致目前各部门权责分配不明确ꎮ那么ꎬ在现有的法律体系结构下ꎬ如何实现各部门间水环境信息共享ꎬ防止部门间权力的相互冲突呢?笔者认为ꎬ应加大推广太湖流域实施的流域水污染防治小组会议制度ꎮ该会议由相关机构联合地方组成ꎬ设定特定会议组长ꎬ在国家环保部增设专门办事协调机构ꎮ由国家环保部组织召开会议ꎬ列席机构以流域内各环保部门和流域治理机构为主ꎬ有关单位适度配合ꎬ各地方水行政主管部门将年度法律、法规和的创立在会议上提出ꎬ供其他行政区划内的水行政主管部门和流域治理机构研讨并提出建议ꎬ并最终由小组会议确定该方案的可行性以及所涉范围、实施步骤等内容ꎮ

[１０]

流域水污染防治小组制度在国家环

保部门的领导下ꎬ调动各部门参与水污染治理积极性的同时协调各部门之间的权利配置ꎬ从而防止了资源浪费ꎬ提升了水环境整治效率要公众参与(３)加强与公众之间的信息共享ꎮ

ꎬ信息公开不能仅停留在保障公众的知情权ꎮ我国流域治理需

层面ꎬ要发挥公众的参与权ꎮ首先ꎬ在当今的大数据时代ꎬ创建微信公众号、专用ＡＰＰ等新型信息传播平台ꎬ确保信息的及时性ꎻ推动建立重大事项决策前的听证制度ꎬ使各利益相关者享有直接的、平等的对话机会ꎬ保障公开信息的透明度和完整性ꎮ其次ꎬ应对采纳后果制定约束机制ꎬ保障公众的

—１０—

４.３　建议最大程度地被采纳优化河长制保障机制

ꎬ实现真正的公众参与ꎮ

创新治理模式是优化河长制保障机制的根本途径ꎮ我

国环境保护领域“主导、其他主体参与”的治理模式ꎬ使得环境保护与治理的决定权在手上ꎬ必须包揽环境保护与治理的全部责任ꎮ现实中公众对环境现状不满都会归责于ꎬ埋怨维护环境不到位ꎮ实际上ꎬ我国公众没有从本质上意识到自身的日常消费行为是导致环境污染、生态破坏的重要因素ꎬ也未意识到本身应是防治环境污染的责任主体之一ꎬ更不会认为我国生态环境恶化状况得不到根本扭转是由于自身行为的不当ꎮ同样ꎬ在参与治理模式下ꎬ企业被视为监管和整治的目标之一ꎬ与在环境治理上形成了“猫”和“老鼠”的关系ꎮ在这种关系下ꎬ有限的资源根本无法应对大量企业“三废”的隐蔽排放行为ꎮ因此ꎬ应创新环境治理模式ꎬ优化河长制保障机制ꎬ促使参与治５　理模式向合作治理模式转变结语

ꎬ否则环境状况必然难以改善ꎮ

河长制是中国特色的治水方略ꎬ该制度由我国首创ꎬ其

蕴含的环境法学理论内涵是较为深邃和广阔的ꎮ发展了近十年的河长制在机制和保障方面越发趋向成熟ꎬ我们对其在当前发挥的积极作用予以肯定ꎮ但目前所反映出来的考核机制不健全、社会参与缺位等缺陷ꎬ在一定程度上制约了河长制积极作用的发挥ꎮ我们应在剖析河长制现存问题的基础上ꎬ总结目前水环境现状对于法律法规提出何种需求ꎬ从而在法律体系和具体实践中逐步完善ꎮ参考文献:

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责任编辑:李增华