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“营改增”背景下地方税体系的重构
作者：徐亚辉 李旸
来源：《楚商》2016年第08期
摘 要：现行地方税体系多年以来以营业税为主体税种，设置的税种数量较多但多为小税种，各税种间存在着职能交叉或缺位的现象。随着2016年营改增试点正式收官，营业税彻底退出历史舞台，地方税体系面临群龙无首的局面。为此，亟需优化或新征地方税相关税种，简并和优化职能重叠的税种，培育地方税体系主体税种，赋予地方适当的税政管理权限，重建地方税体系。
关键词：地方税体系、财政学、体系重构、问题分析 一、目前地方税体系的现状
目前我国的税收体系中，有15个税种由税务机关部门负责征收，其中，13个税种与地方税收收入相关。由地方税务局征管并且税收收入全部归地方的税种有7个：房产税、土地、耕地占用税、契税、城镇土地使用税、车船税、烟叶税；由地方税务局征管且大部分税收收入归地方的税种有3个：资源税、城市维护建设税、印花税；由国税局征管且税收收入全部归的税种有2个：消费税与车辆购置税；主要由国税局征管而且收入由和地方暂时平分的税种有1个：（50%归，50%归地方）；收入主要由地税局征管而且收大部分归小部分归地方的税种有1个：个人所得税（60%归，40%归地方）；收入既有国税局征管又有地税局征管而且收入大部归小部分归地方的税种有1个：企业所得税（ 60%归，40%归地方）。 二、地方税体系目前存在的问题 1.营改增后地方税体系主体税种消失
根据国家统计局数据，2014年占地方税收总收入比重的前三大税种分别是营业税、和企业所得税，比重分别为29.95%、16.49%、14.93%，除此三大税种之外，其他税种的占有比重均为5%左右。由此可见，营业税的重要作用不言而喻，除此以外，其他税种大都呈现出收入不稳定、难于征管、成本过高等缺点，在地方税税收收入中所占比重相对较少。因此，“营改增”的推行，使地方失去了营业税这个主要税种，造成地方主体税种相对缺乏。在此基础上，“营改增”的施行进一步激化了与地方财税之间的矛盾，地方日渐增加的事权与不断缩减的财权之间的矛盾增大，地方财政过多地依赖于，地方税收的财政功能大大地弱化。
2.税收立法权高度集中
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一是地方违规组织收入。各地方为发展经济，提高地方财政掌控程度，采用各种税收优惠手段与开展博弈。
二是不利于地方因地制宜的归集税收收入，不利于地方利用各自的经济增长点开征地方税，不利于地方灵活的处理税收与经济的问题，不利于增加地方财政收入。 三是导致地方行为失控。地方日渐增加的事权与不断缩减的财权之间的矛盾增大，各地想尽办法扩大税收规模用以支撑地方财政支出，地方在城市建设的口号下通过土地筹集收入，形成普遍的“土地财政”，另外还通过建立融资平台等手段筹集收入，形成了大的地方债务，不利于各地经济的健康发展。 三、营改增背景下构建地方税体系的建议 1.培育地方主体税种
确定地方主体税种是当前建设地方税体系最紧迫的任务，主体税种不确定，则地方税体系建设难以推动。目前，理论界主要有三种观点：
第一种观点，未来地方税的主体税种是消费税和车辆购置税。该方案是将消费税和车辆购置税由下放到地方，并调整消费税的生产环节征收改为零售环节征收，将税改为地方税。
第二种观点是将零售税和个人所得税作为地方税的主体税种。这个观点的思路是取消零售环节的征收，改为征收零售税，并将零售税作为地方税收入。调整所得税的税收收入归属，将个人所得税收入全部划归地方，将企业所得税收入全部划归。
第三种观点为将房地产税和个人所得税作为地方税的主体税种，这个方案主张开征保有环节的房地产税并将个人所得税全额划归地方财政。 2.借助财税改革，进一步完善地方税体系
一是消费税的改革，将消费税的征收环节调整为零售环节，作为地方财政收入，扩大消费税的征收范围，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品、部分高档消费品、高档娱乐产品等纳入征税范围。
二是房地产税的改革。房产税的改革应将现行的涉及房地产税领域的房产税、契税、城镇土地使用税等税种合并建立一个统一的房地产税。
三是将环境保护费改税。环境保护税虽是一个新税种，但只是由原来纳税人缴的“费”改成了“税”，纳税人总体税收负担不会增加，不过费改税后实行规范税制征收，环保税的收入会持续增长。
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四是资源税的改革。逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，扩大资源税的改革征税范围，促进产业结构升级和经济发展方式转变。 3.适度赋予地方税收立法权和管理权
我国各地经济发展水平和经济增长点有所差异，对公品的需求也不同，目前地方不断增加的事权和日益减少的财权之间的矛盾愈加突出，统一规定的税收法律法规并不能完全适应不同地方的实际需求，因此可在确保能有效实施宏观的前提下，合理划分一部分税收立法权和管理权给地方，保障地方能根据各自的特点归集税收收入，保障地方的财力需求，有效履行职能。具体来说，掌控国防、交通、能源等重大项目的税收立法权和管理权，将与地方紧密相关的经济发展与基础设施建设等项目的税收立法权下放给地方。对于全国统一征收、对地方经济影响较大而对国家经济影响较小的税种，可由制定基本法，地方在此规定范围内结合实际情况，具体操作；反之，对于税源零星分散、税收成本较高、地区差异较大的税种，如契税、车船税等，可由地方立法并管理，并辅助建立完善的审批制度予以监督实施。
