监管局负责人解读《贯彻落实关于进一步加强企业安全生产工作

监管局负责人解读《贯彻落实关于进一步加强企业安全生产工作

强化企业安全生产主体责任 推进安全生产形势根本好转

——省安委会、省安全监管局负责人解读《云南省贯彻落实关于进一步加强企业安全生产工作通知的实施意见》

为全面深入贯彻落实《关于进一步加强企业安全生

产工作的通知》精神（国发〔2010〕23号），结合我省实际，省于10月25日印发了《云南省贯彻落实关于进一步加强企业安全生产工作通知的实施意见》（云政发〔2010〕157号），这是在全省上下深入贯彻落实科学发展观，推进经济平稳较快发展和构建和谐社会的重要时期，对安全生产工作做出的重要部署，充分体现了、省对安全生产工作的高度重视。为使广大群众和社会各界充分理解《实施意见》的精神实质，下面对《实施意见》的重大意义、特点和主要内容以及应当把握的基本原则做一个解读。

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10月25日《云南省贯彻落实关于进一步加强企业安全生产工作通知的实施意见》颁布实施。省安委会副主任、省安全监管局段丽元对实施意见进行了解读。

《实施意见》出台的重大意义

《实施意见》是继2004年省印发《云南省关于进一步加强安全生产工作的决定》后的又一纲领性文件，标志着我省安全生产工作进入了一个新的发展阶段，必将对加强我省“十二五”期间的安全生产工作、提升企业安全生产水平、保持全省安全生产形势持续稳定好转，促进我省产业结构调整、经济发展方式转变和构建和谐社会起到重要的推动作用。

一是推动各级进一步加强安全生产工作。

安全生产与经济社会发展密切相关，是经济社会发展的基

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础和前提，是构建和谐社会的重要内容。今年是实施“十一五”规划的最后一年，各级都在加紧制定“十二五”经济社会发展规划。为此，《实施意见》中明确要求：县级以上必须把亿元GDP死亡率、煤矿百万吨死亡率、工矿商贸十万职工死亡率、道路交通万车死亡率等控制目标作为约束性指标,纳入“十二五”经济社会发展规划之中进行总体布局。这四项指标从宏观上反映了一个地区经济社会发展与安全生产的关系、工业生产与事故控制的关系，是检验各级贯彻落实科学发展观的重要标准。不仅如此，《实施意见》还要求各级必须制定安全生产专项规划，把安全生产控制目标、主要工作、重点工程、保障措施进行细化加以落实。

二是推进企业向本质安全方向迈进。

我省各类企业“小、散、差、乱”现象突出，企业规模小、技术装备落后、安全管理差、人员素质低。要从根本上改变这

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一状况，必须采取治本的措施，企业安全标准化建设和安全技术装备改造就是实现本质安全化的根本途径。因此，《实施意见》中，对企业安全标准化建设和强制推广安全技术装备提出倒计时要求，2013年底以前所有企业必须限时达标。这一措施必将全面提升我省企业的安全生产能力，推动我省安全生产水平走上新的台阶。

三是促进产业结构调整和经济发展转型。

当前，我省正处于工业化加速发展时期，在启动实施新一轮西部大开发战略、推进桥头堡建设和着力转方式、调结构的关键时期，《实施意见》把不符合安全标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的落后技术、工艺和装备予以强制性淘汰。在具体措施上，把安全生产“打非治违”专项行动与产业相结合，把安全生产行政许可与资源整合、技术改造相结合，把安全生产新技术的推广应用与淘汰浪费资源、安全

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保障低的落后产能相结合，把安全生产经济与企业的安全生产状况相结合等等这一系列措施都有利于产业的落实，必将极大地促进我省产业结构的调整和经济发展的转型。

《实施意见》的特点和主要内容

《实施意见》共6个部分2，内容丰富、涵盖面广，既涉及安全生产工作的机制和法制建设，又涉及安全生产工作的各项制度措施和安全生产技术经济,各条措施都具有较强的针对性和操作性。总的可概括为：态度坚决、目标明确、重点突出、措施具体、要求更严、力度更大。

（一）态度坚决。

7月7日召开常务会议研究进一步加强企业安全生产工作后，7月9日，省就及时召开常务会议研究加强我

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省企业安全生产工作的具体措施，决定出台我省的《实施意见》，要求各级和部门必须牢固树立安全发展理念，进一步增强紧迫感、责任感和使命感，坚定不移地抓好安全生产工作。要求各级必须组织对《通知》的专题学习，必须制定贯彻落实的具体措施和方案，必须宣传贯彻到全省所有企业和全体员工，必须纳入年度安全生产责任状考核。这四个必须充分体现了、省对安全生产工作的高度重视和抓好安全生产工作的坚强决心。

（二）目标明确。

概括我省当前和今后一个时期的安全生产形势，可以用三句话表达清楚，即：总体稳定、趋于好转，但形势依然十分严峻。“总体稳定、趋于好转”主要表现在：全省事故总量逐年下降，连续六年实现了下达的各项控制指标；“形势依然十分严峻”主要表现在：一是一些地方和部门对安全生产工作认

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识不到位，不能正确处理好安全生产与经济发展的关系，安全生产工作不落实；二是一些企业重生产、轻安全，甚至无视安全，非法违法现象屡禁不止；三是我省企业“小、散、差、乱”现象突出，企业规模小、技术装备落后、安全管理差、人员素质低；四是重点建设项目多，安全生产“三同时”不落实，存在大量隐患。因此，《实施意见》针对我省安全生产工作存在的这些问题，以及我省经济社会发展对安全生产工作的基本要求，提出了坚持安全发展，紧紧围绕“转方式、调结构、促转变”，突出“治大隐患、防大事故”的工作目标。

（三）重点突出。

《通知》中，提出了煤矿、非煤矿山、交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品、冶金等八个行业（领域）为重点，《实施意见》结合西部大开发和“桥头堡”建设，大批铁路、公路、民航、水电等基础设施开工上马

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的实际，增加了重点工程。同时，针对我省这九大重点行业（领域）安全生产中存在的突出问题，紧紧围绕落实企业主体责任和监管责任，把健全安全规章制度、加大安全投入，强制推行安全技术装备等作为改善企业安全生产条件、全面提升企业安全生产水平的主要内容；把严格落实领导干部安全生产“一岗双责”、严格安全准入、严厉责任追究等作为强化安全监管的主要手段。

（四）措施具体。

的《通知》与以往的规定相比，一些是新创新的制度、一些是在原有制度上进行了完善和调整，并进一步加大了力度。为了使这些制度更加具有针对性、更加具有操作性、更加符合我省的实际，我们在起草《实施意见》中，对《通知》的这些制度进行了认真研究，对我省多年来探索出并被实践检验行之有效的制度和措施进行了认真的梳理。

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一是在强化企业负责人安全生产责任上。明确规定了企业的主要负责人包括：董事长、实际投资人和总经理等具有投资和生产经营决策、指挥权的人员，弥补了安全生产相关法律法规对企业主要负责人界定不清楚的问题。同时，明确了主要负责人的五项重要职责，弥补了相关法律法规对上述人员的职责不明问题。

二是在落实企业负责人轮流现场带班制度上。《通知》只做出了原则规定，对企业的哪些人员必须现场带班、现场带班干什么以及如何实施监督都没有明确规定。为了使这一制度真正成为落实企业主体责任的“杀手锏”，《实施意见》规定：国有煤矿、金属非金属地下矿山企业的（总支）、副，矿长、副矿长、工会、总工程师、副总工程师，其他企业的矿长、副矿长和技术负责人都必须现场轮流带班，并与工人同时下井、同时升井。同时，还规定了现场带班人员

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的三项职责和监督制度。

三是在落实企业安全生产规章制度上。《安全生产法》没有明确规定，在《实施意见》中，结合我省安全生产实际和《云南省安全生产条例》的规定，提出了企业必须建立健全安全生产承诺、安全生产例会、安全生产例检、重大危险源监控、安全生产教育培训和应急管理六大制度为重点的安全生产规章制度。可以说这六大制度是防止重大事故，提高企业安全管理水平的重要制度保障。需要强调的是，企业建立了以上制度，并不等于就解决了安全生产问题，再好的制度必须要严格执行才能起到事半功倍的效果。因此，在《实施意见》中还明确了执行这些制度的具体要求和相应的处罚措施。还需要说明的一点是，除上述六大制度外，企业还必须根据有关法律法规、规章的规定以及实际工作需要建立健全其他各项制度。即：凡是法律法规、规章和《通知》规定的制度都必须建立。

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四是在规范企业生产经营行为上。《实施意见》中提出了划分非法生产建设的重要标准，即：无证或证照不全组织生产经营的；超能力、超强度、超定员、超范围组织生产经营的；以资源整合、技改和矿山企业“以探代采”为名违法生产的；非法违法承包、分包的。提出非法违法生产经营划分标准的依据，是根据《安全生产许可证条例》等有关法律法规、《通知》以及“打非治违”相关文件精神和近年来我省打非工作的实际提出的，其法律依据充分、处罚措施严厉、结合实际紧密，对于当前及今后各地开展“打非治违”具有重要的指导作用。

五是在落实隐患排查治理上。《实施意见》明确了隐患排查治理的两个责任主体。即：企业是安全生产隐患排查治理的责任主体，主要负责人是隐患排查治理的第一责任人。在隐患排查治理的制度建设上，明确了隐患排查、登记报告、分级治理、动态监控和评价验收、整改销号六项制度。在隐患治理的具体

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要求上，必须做到整改方案、责任人员、整改资金、整改期限和应急预案“五到位”，必须将重大隐患现状、可能造成的危害、消除隐患的治理方案报企业所在地安全生产监管部门和上级主管部门。提出这些措施，是总结了近年来我省隐患排查治理经验，根据《通知》精神、《云南省关于建立健全安全生产隐患排查治理长效机制的决定》（云政发〔2008〕85号）提出的，具有较强的针对性和可操作性。

六是在加强企业生产技术管理上。这是近年来相关文件中第一次强调加强企业生产技术管理工作。很多安全生产问题都与技术密切相关。如：煤矿的瓦斯事故往往与通风管理有关，金属非金属矿山的爆破事故往往与爆破施工设计、施工组织等技术管理工作有关。我省各类企业特别是煤矿、非煤矿山、烟花爆竹生产企业和各类小型企业技术人员匮乏，一些企业主要负责人不尊重科学、不尊重规律、不尊重技术人员的意见，赶工期、抢进度，盲目组织生产，都反映了企业生产技术

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管理薄弱的问题。针对这些问题，在《实施意见》中，明确规定：规模以上企业必须配备技术负责人和专业技术人员，小型企业必须委托安全中介机构或者安全生产专家提供技术服务。同时，把企业的生产计划、设备检修、施工方案、隐患整改效果评估、重大危险源监控措施等关键技术环节以及企业的动火作业、受限空间作业、爆破作业、临时用电作业、高空作业的专项安全技术措施审查权和签字认可权赋予技术负责人,其目的是强化企业技术负责人的技术决策和指挥权，发挥技术人员在安全生产技术管理中的作用，以解决当前企业生产技术管理滑坡的问题。

七是企业安全标准化建设和安全技术装备的强制推广措施。企业安全标准化建设和安全技术装备水平的提高是实现企业安全生产水平上台阶的突破口，是企业实现本质安全化的根本途径。在“十二五”期间，能否实现我省企业安全生产水平上台阶，实现我省安全生产状况长期稳定好转，一个很重要的

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基础就是各行业安全标准化建设和安全技术装备推广是否取得了根本突破。但是，由于种种原因，我省的安全标准化建设和安全技术装备推广距国家的规定和要求还相差甚远，任务十分紧迫。为此，《实施意见》中，分门别类列出了我省各类企业的标准化达标时间和安全技术装备改造完成时间，这一措施将与行政许可结合起来，凡是到期不能完成的都不能取得安全生产相关证照，已经取得的也要暂扣安全生产许可证或者责令停产停业整顿甚至关闭。

（五）要求更严。

为了增强对《通知》的执行力，《实施意见》从严格安全准入、严格安全监管等方面提出了一系列制度措施。

一是在企业安全生产准入上，把符合安全生产标准作为企业准入的前置条件，要求有关部门在进行项目审批、核准、登

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记、备案时，必须要求企业提供安全审查的相关文件，否则不得办理项目审批、核准、登记、备案手续，银行、证券主管部门也不予授信支持，银行不予授信贷款。同时，对新、改、扩建项目从设计、施工、竣工验收三个关键环节加强安全审查，对已建成的项目实行试生产(运行)备案制度，明确试生产的时限为六个月，防止一些企业以试生产为名，规避法律法规的追究，搞“无限期试生产”。这些措施的实施有利于从源头上解决安全生产先天不足的问题。

二是在安全生产监管措施上，突出强调了领导干部安全生产“一岗双责”、安全生产“月通报、季发布、年考核”、安全生产约谈、安全生产“黑名单”和事故查处挂牌督办等五大制度。这五大制度，有些是我省已经实行，并被实践检验切实行之有效的，如：“一岗双责”制度；有些是需要进一步规范和完善，使之成为一项长期坚持的制度。如：安全生产“月通报、季发布、年考核”制度、安全生产约谈制度、“黑名单”制度等，

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在《实施意见》中都作出了细化，具有较强的操作性；有些是新实行的制度，如：事故查处挂牌督办制度，在有关法律法规中没有明确，通过《实施意见》明确，是监管制度的一大创新，有利于加大事故查处力度，也有利于让社会公开监督事故查处工作。

三是重大隐患三级挂牌督办制度。《通知》对重大隐患的挂牌督办规定的是由安全监管部门和行业管理部门，我省在2008年就出台了《云南省关于建立健全安全生产隐患排查治理长效机制的决定》（云政发〔2008〕85号），规定重大隐患由省、州（市）、县三级挂牌督办，实践证明由挂牌督办重大隐患力度更大、执行力更强、效果更佳。因此，《实施意见》中仍然坚持了这一行之有效的办法，这也是我省的地方特色。此外，虽然事故隐患治理的主体是企业，但是由于种种原因，一些重大隐患已找不到治理的主体，并且危及公共安全；一些企业无力治理隐患，不治理就会危及

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人民群众的生命财产安全。因此，考虑到这些实际情况，《实施意见》要求，各州（市）、县要安排相应的重大隐患治理资金。

四是在“打非治违”上，《实施意见》要求要建立联席会议制度和联合执法机制，按照“四个一律”的要求，实施严厉打击，即：对非法生产经营建设或经停产整顿仍未达到要求的，一律关闭取缔；对存在违法生产的，一律责令停产整顿；对非法违法生产经营建设的有关单位和责任人，一律按规定上限予以经济处罚；对触犯法律的有关单位和人员，一律严格追究法律责任。必须强调：各级是打击非法违法的领导者和组织者，主要领导必须亲自过问，有关部门必须积极参与，这是由于非法违法生产经营活动的复杂性、涉及的法律法规和的广泛性所决定的。

五是在监管队伍建设上，《实施意见》把县级以上安全生产

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执法队伍建设提上了议事日程，要求县级以上安全监管部门要建立安全生产执法队伍，同时还明确了乡（镇）安全监管站的合法地位，弥补了有关法律法规对乡镇安全监管站的地位没有明确规定的问题。结合我省大建设、大工地安全监管任务重的实际，《实施意见》要求，要在经济发开区、工业园区和重点建设项目建立安监机构，这是我省安监队伍建设的又一次新突破。

六是在措施上。《实施意见》要求高危行业生产经营单位必须按照国家有关规定提取安全生产专项费用，必须专款专用，不得挪作他用，否则就是属于违法行为。同时，《实施意见》还明确将企业安全培训、隐患整治、安全技术改造、标准化建设、劳动防护用品等方面的资金投入纳入企业生产成本，这一规定减轻了企业的税负。为了鼓励企业不断改善安全生产状况，《实施意见》在人身意外伤害保险上，要求保险机构要建立企业安全状况与人身意外伤害保险费率挂钩的差别费率制度。因此，《实施意见》在安全生产经济上，既有约束措施，又有

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激励措施，弥补了当前安全生产法律法规中约束措施多，激励措施少的问题。

（六）力度更大。

《实施意见》始终体现了严格的要求和严厉的处罚，目的是在增强执行力，以取得预期效果。在《实施意见》中，除各项措施对应的都有相应的处罚措施外，还特别在以下三个方面加大了力度。

一是对安全生产责任状的考核力度更大。凡与省签订安全生产责任状的州市、有关部门、大型企业，年度内发生重大以上生产安全责任事故或考核不合格的,单位及其主要负责人当年不得评优评先。经、省同意，从今年起，对安全生产责任状的考核还将单独进行；

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二是对重特大事故的处理力度更大。《实施意见》规定，省属企业发生重特大事故的，主要负责人一律免职；煤矿发生重特大事故的，一律关闭；采石场发生较大事故的，一律关闭。这“三个一律”充分体现了控制重特大事故的坚强决心。不仅如此，对发生重特大事故企业的主要负责人终身不得担任本行业的矿长（厂长、经理），对实际控制人依法从重处罚。

三是对“打非治违”工作不力的责任追究更严。《实施意见》规定，凡是因态度不坚决、工作不认真、措施不力，导致本行政区域内非法违法生产、经营、建设现象严重的，一律追究县（市、区）、乡（镇）主要领导的责任，并根据情节，给予降级、撤职直至开除公职的处分。目的是在将“打非治违”的工作前移、中心下移，增强“打非治违”工作的时效性，并使之成为经常性的工作，对非法违法建设、生产、经营保持长期的高压态势。

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贯彻《实施意见》应当注意把握的有关问题

《实施意见》内容丰富、涉及面广，需要从法律法规、措施等多方面去理解、去把握。

一是关于工伤事故赔偿标准的问题。

按照2004年我省实施的《云南省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》规定:一次性工亡补助金按照统筹地区上年度职工月平均工资的48个月计算，以2009年为例，按全省职工月平均工资2250元测算，为10.8万元。按照《通知》和我省的《实施意见》，以2009年全国城镇居民人均可支配收入17175元计算，应为34.35万元，如果再加上丧葬补助金和供养亲属抚恤金（按供养2位亲属各10年测算），三项合计大约为60万元。法制办正在牵头修订《工伤保险条例》，确保赔偿标准具有法律效力。

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二是关于《实施意见》与法律法规的关系问题。

《实施意见》中的处罚措施均按照《通知》的规定作出的。同时，有关法律法规均有相应规定。因此，在具体落实《实施意见》的要求时，要与法律法规的规定搞好衔接，在实施具体行政处罚时，要按照《实施意见》的基本要求和精神，依据相关法律法规的规定实施行政处罚，做到依法行政。

三是对发生重特大事故企业主要负责人的处理问题。

《安全生产法》规定，受到刑事处罚或撤职处分的生产经营单位负责人，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。《实施意见》要求：“对发生重特大生产安全责任事故的企业主要负责人、实际控制人依法从重处罚，其主要负责人终身不得担任本行业的矿长（厂

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长、经理）”。这一规定与《安全生产法》并不矛盾，《安全生产法》规定的是五年内不得担任“任何生产经营单位”主要负责人，而《通知》和《实施意见》规定是终身不能担任“本行业企业”的主要负责人，是符合《安全生产法》立法精神的。

贯彻落实《实施意见》的要求

加大学习宣传和贯彻落实力度，把各项举措尽快落到实处、见到实效，是当前及今后一个时期全省安全生产工作的重要任务。为此：

一是要抓好学习宣传。

各级和有关部门要组织专题学习，制定贯彻落实的具体措施和方案，并纳入年度安全生产责任状考核。2011年3月底以前，各企业必须制定学习计划，从企业主要负责人到班

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组每一名员工都要对《通知》和《实施意见》的内容进行全面学习，做到人人皆知，家喻户晓。2011年6月底前，各级要通过网络、报纸、电视、广播等多种途径，加大宣贯力度，在全社会掀起宣传贯彻的热潮。

二是要抓好专题培训。

要分类分层次组织专题培训，省安委会拟于12月初组织安委会成员单位、州市安监、大型企业负责人进行培训。年内，各级安全监管部门和负有安全生产监管职责的部门要对监管行业（领域）的所有企业主要负责人、分管负责人和安全管理人员进行专题培训。全省所有企业要在2011年上半年以前对其全体员工进行全员培训。所有的培训机构都要将《实施意见》作为安全培训的重要内容之一。

三是要在落实措施上见实效。

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各部门要紧紧围绕全面推动《实施意见》的贯彻落实，抓紧研究制定相互配套措施，加强督促检查和指导，及时掌握各行业领域工作进展情况，着力解决突出问题，进一步增强工作实效。各企业要制定具体工作落实计划，特别是在带班下井、安全标准化建设、技术装备推广等方面要拿出具体实施方案。各单位要把学习宣传和贯彻落实《实施意见》精神与安全生产工作紧密结合起来，继续深化专项整治，深入开展安全生产“打非治违”专项行动，坚决防范和有效遏制重特大事故发生。

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