关于粮食应急体系建设的分析与探讨
目前，我国正处于经济社会转型的关键时期，各种突发公共事件频繁发生。粮食是人类生存和发展的基本必需品，粮食安全直接关系到和经济社会稳定。党的十七大提出：“要确保国家粮食安全”。总提出：“要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。”加强粮食安全应急体系建设，提高粮食市场和应对粮食应急状态的能力．是贯彻落实“三个代表”重要思想，维护最广大人民群众利益的具体体现；是落实科学发展观，促进经济又好又快发展，构建社会主义和谐社会的重要内容；是全面履行职能，加强自身建设，提高执政能力的迫切需要。
粮食应急体系建设涉及面广、影响因素多，是—个复杂的社会系统工程。
一、粮食应急状态
粮食流通中的异常状态包括粮食紧缺与粮食过剩两种状况。但在我国目前的粮食应急管理工作中，粮食应急状态一般仅指粮食供应出现局部或全面紧缺、粮价大幅度上涨的状况。
(一)粮食应急状态的内涵
我国的粮食应急预案把粮食应急状态定义为：因各类突发公共事件或者其他原因，引起粮食供求关系突变，在较大地域范围内出现群众大量集中抢购粮食、粮食脱销断档、粮食价格大幅度上涨等粮食市场急剧波动的状况。
粮食应急状态的本质是粮食供求关系发生突变。粮食流通系统从正常状态转化为应急状态实际上是一种突变现象。
粮食应急状态的表现形式可以从数量和价格两个方面来描述，即粮食流通中供应数量出现紧缺、价格出现大幅度上涨，具体包括出现群众大量集中抢购粮食、粮食脱销断档、粮食价格大幅度上涨等现象。
(二)粮食应急状态的特点
粮食应急状态作为一种公共危机，具有突发性、危害性、扩散性、紧急性、不确定性、可预见性等特点。
一是突发性。突发性是指公共危机是突然发生的，难以事先确定其发生的时间、地点、规模和发展方向。
二是危害性。危害性是指公共危机对社会具有很大的破坏性，不及时处理或处理不当会带来严重的后果。这是公共危机的本质特征。粮食是人类生存的必需品，粮食危机会直接影响到每个人的正常生活，甚至威胁到人类的生存。同时，农业是整个国民经济的基础，而粮食又是农业的基础，粮食安全直接关系到经济发展、社会稳定和。从中国历史看，政权的更迭常常与出现大面积粮食饥荒有关，物价飞涨也总是和粮价暴涨联系在一起。
三是扩散性。扩散性是指公共危机在其发展过程中会引起一连串的相关反应。随着全球化、市场化、信息化的不断推进，粮食应急状态的扩散范围变得越来越广，扩散速度也越来越快。
四是紧急性。公共危机的突发性、危害性和扩散性决定了一旦发生公共危机必须及时作出判断、采取措施加以控制。如果不能及时采取应对措施，危机就会迅速扩大和升级，造成更为严重的危害和损失。
五是不确定性。不确定性一方面是指公共危机的发生、发展过程及其后果难以准确预测；另一方面是指由于公共危机突然发生，在应急时对其发生的原因、事件的性质难以准确判断。
六是可预见性。虽然我们不能准确预言何时、何地会以何种形式出现粮食应急状态，但这并不意味着我们对其的发生完全不能预见到。首先，粮食应急状态主要是由其它公共突发事件引发的，是一种派生型危机。从其它公共突发事件爆发到引发粮食市场异常波动通常会有一个过程，因此，可以通过对其它突发公共事件的发生、发展进行监测、分析，评估其对粮食市场正常运行的影响，从而对粮食应急状态的发生作出预警、预报和预防。其次，从粮食流通本身来看，粮食供求形势的变化也有其自身规律和特点，在粮食市场发生异常波动前也会有某些征兆。根据系统突变理论，粮食应急状态的发生可以理解为粮食流通系统内某些参数的连续变化引起的系统状态的突然质变。粮食市场异常波动一般是由人、物、环境和管理4种基本要素共同作用的结果。通过对这些因素变化的跟踪监测，可以提前作出预警、预报和预防。
(三)粮食应急状态的分类
对粮食应急状态进行分类和界定，是建立理论分析框架的基础。粮食应急状态根据不同的标准，可以有不同的分类。
1、按照其发生的空间范围，可以将其分为全球性、全国性、地方性3类。我国的粮
食应急状态分级按照行政区域分成国家级(1级)、省级(Ⅱ级)、市级(Ⅲ级)、县级（Ⅵ）级。
2、从表现形式来分类，可以将其分为供给减少型、需求增加型、流通中断型3类。
影响一个地区粮食市场供求状况的主要因素包括：区域内的粮食生产、库存、消费和区域间的粮食贸易以及粮食流通链。
(1)供给减少型。造成区域内粮食供给减少的原因包括：区域内粮食产量大幅度减少；区域外粮食流入突然减少或中止；区域内粮食生产、经营者出现囤积粮食行为。
(2)需求增加型。造成区域内粮食需求增加的原因包括：区域内消费量突然增加；流到区域的粮食突然增加。
(3)流通中断型。造成区域内粮食流通中断的原因包括：自然灾害、事故灾难等造成粮食运输、加工、储存、供应设施受到严重破坏，正常的粮食流通实物链中断罢工或地区封锁等原因造成正常的粮食流通实物链中断；金融危机造成粮食流通资金链中断。
3、从应急状态的持续时间来分类，可以分为临时、短期和中长期3类。
(1)粮食临时应急状态是指粮食应急状态持续时间在1周以内。粮食临时应急状态一般是由于发生其它公共突发事件引发局部地区社会恐慌或粮食流通临时中断造成的，但区域内粮食流通系统未受到严重破坏，周边区域的粮食供求状态也基本正常，因此通过动用应急成品粮、加强粮食市场监管等措施，能在很短时间内恢复粮食市场正常秩序。
(2)粮食短期应急状态是指粮食应急状态持续时间在1周以上，3个月以内。粮食短期应急状态一般是由于区域内粮食生产系统、流通系统受到较严重的破坏，或区域间粮食贸
易状况严重恶化造成的。但由于全国粮食供求状况没有恶化，因此通过动用应急成品粮和储备粮、对低收人群体和大专院校学生等特殊群体实行定量限价供应、组织跨区域采购等措施，能在短期内恢复粮食市场秩序。
(3)粮食中长期应急状态是指粮食应急状态持续时间在3个月以上。粮食中长期应急状态一般是由于全国较大范围内粮食生产受到严重破坏或出现国际市场粮食封锁等原因造成的。由于出现了全国性的粮食供求紧缺，除了需要动用储备粮外，还要采取恢复粮食生产、实行居民定量供应、扩大进口等综合性措施。
二、粮食应急管理
(一)粮食应急管理的内涵
公共突发事件管理是公共服务的重要内容之一，是各级的基本职责。通过“分析、规划、决策和对可用资源的分配以实施对灾难影响的减除、准备、应对和恢复。其目标是：拯救生命；防止伤亡；保护财产和环境。”
我们认为，粮食应急管理就是在主导下，通过建立必要的管理、应急机制、预案体系和物资保障系统，对粮食应急状态实行预防、准备、应急和恢复；有效地避免、减少粮食应急状态的发生及其造成的损失。
粮食应急管理的总体目标是保持粮食市场和价格稳定，保证国家粮食安全，促进经济社会健康发展。阶段性目标任务包括：
一是通过预防、预警、预控来消除可能引发粮食应急状态的各种因素，从而防止或避
免粮食应急状态的发生。
二是通过建立预案体系、应急机制和落实各项应急保障措施，做好粮食应急的各项准备工作，提高的应急能力。
三是通过应急响应，及时、有效地控制粮食应急事态的发展，避免危机扩大，尽快恢复粮食市场正常运行。
四是在应急结束后，及时对应急工作进行评估，提出改进意见，并做好恢复、清算等工作。
(二)粮食应急管理的特征
一是公共性。粮食应急管理具有公共性。首先，粮食安全直接关系到经济发展和社会稳定，关系到，具有公品的属性。提供粮食安全服务，是现代服务型必须承担的一项基本职能。其次．从粮食应急管理的主体来看，只有方具备组织领导全社会力量共同应对粮食危机的能力。在全球化、市场化环境下，单靠企业和个人的力量是难以应对粮食危机的。只有掌握着大量资源，具有强大的动员力、组织力和强制力，能够组织、动员全社会力量共同应对粮食危机。因此，虽然粮食应急管理的主体包括组织、企业和各种非组织，但其中起主导作用的只能是。
二是防范性。在我国，突发公共事件被分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件4种类型。这些事件的发生，就其成因来说，可以分为由于自然因素引发的、由于人为因素引发的以及由于两者交互作用而引发的。一般而言，由于人为因素引发的突发公共事件都具有相对的可控性和可预防性。自然原因造成的公共突发事件，如地震、台
风、洪涝灾害，虽然就目前人类的技术能力来说，还难以控制其发生，但也可以通过事前的预报、预防，减轻其对人类社会造成的危害。粮食市场运行出现异常状态的实质是人的经济行为出现异常，因此，其发生在很大程度是可防、可控的。把防范粮食应急状态的发生作为粮食应急管理的重点和首要任务，是传统危机管理向现代公共危机管理的必然要求。
三是依法性。现代公共应急管理是建立在法治基础上的，依法行政是现代公共应急管理的重要原则。粮食应急管理应以法律手段和经济手段为主，行政手段为辅。虽然在粮食应急时，可以采取许多非常规的措施，但必须在法律授权的前提下，合理、适度地运用，不能损害公众的利益。对应急时向社会征用的应急粮源和加工、运输、供应设施，在应急结束后必须给予合理的补偿。
四是公众参与性。粮食应急管理涉及社会的方方面面，需要动员全社会各种力量共同参与。除了需要在粮食应急管理中起主导作用处，还要大力发挥粮食行业协会、社区和村民组织等非组织的作用。粮食应急企业具体承担着粮食应急储运、加工、供应任务，也是粮食应急管理中的重要组成部分。此外，要保持粮食市场的稳定，还离不开新闻媒体和社会公众的大力支持和配合。
(三)粮食应急保障的主要措施
粮食应急保障措施大体可以分为3类：
一是供应保障措施，主要包括投放应急成品粮和储备粮，增加进口和出口，组织粮食外购，恢复和扩大粮食生产等措施。
二是市场管制措施，主要包括最高、最低粮食库存管制，最高限价、差率限价等粮食
价格管制，以及粮食经营资格管制等措施。
三是辅助性措施，主要包括加强市场行情监测、引导等措施。要根据粮食应急的不同状态，相应采取不同的应对措施。从历史经验看，实行严格的市场和价格管制措施，虽然能在短时间内控制、稳定粮价上涨，但不利于吸引区域外粮源的流人，也不利于发挥粮商的积极性。因此，粮食应急保障主要应以增加市场粮食投放量为主要措施，辅之以市场管制措施。
三、粮食应急体系
粮食应急管理是一项复杂的社会系统工程。因此，粮食安全应急体系建设必须以现代系统论作为理论指导。借鉴国内外公共应急管理的经验，结合我国粮食应急管理的实际，我们认为粮食安全应急体系主要由组织指挥系统、制度系统、信息系统、资源保障系统等几部分构成。
(一)组织指挥系统
粮食应急组织指挥系统一般由应急领导机构、办事机构、执行机构、专家组和应急企业组成。
粮食应急指挥部是粮食应急管理的决策指挥中心，下设办公室作为具体办事机构。
粮食应急执行机构主要由市场监测、市场、市场监管、后勤财务等部门组成，负责具体执行应急指挥部下达的有关命令和任务。
专家组由相关领域的专家组成，是应急指挥部的顾问和咨询机构。在粮食应急时，要
充分发挥专家的咨询作用，提高决策的科学性。
粮食应急企业是具体承担粮食储存和应急调运、加工、供应任务的单位。除了国有粮食购销企业外，还应根据应急的实际需要，选择一部分非国有粮食企业作为应急定点企业。
(二)制度系统
粮食应急制度系统由应急法律法规、应急预案、应急预案操作手册等组成。
1、粮食应急法律法规包括：
(1)一般综合性应急法律法规中的相关条款。
(2)粮食综合性法律法规中的相关条款。如《粮食流通管理条例》中关于粮食应急管理的有关规定。
(3)粮食应急专项法律法规以及的规范性文件。
2、粮食应急预案分为预案、部门预案和企业预案3个层次。预案包括国家、省、市、县(市、区)4级制定的粮食应急预案。部门预案包括粮食等相关行政管理部门制定的粮食应急加工、调运、供应方案和储备粮动用方案等部门专项工作方案。企业预案是由粮食应急企业根据粮食应急预案规定的任务编制的粮食应急具体行动方案。
3、粮食应急预案操作手册是帮助应急人员执行粮食应急预案的辅助性资料。主要包括：粮食应急状态分级、粮食应急状态处置流程、粮食应急状态处置程序说明、粮食应急组织指挥系统及职责、粮食应急工作通讯录、专家组名单、粮食价格监测点名录、应急粮源分
布图、地方储备粮分布图、粮食应急供应企业名录、粮食应急加工企业名录、粮食应急运输企业名录、粮食应急企业对口衔接网络图以及粮食应急工作需要使用的各种规范化文本样式等内容。
(三)信息系统
在突发公共事件管理中，信息是应急指挥决策的基础，信息系统是应急指挥的重要平台。粮食应急信息系统具体由粮食预警监测、决策辅助和应急通讯3个子系统组成。
1、粮食预警监测子系统主要负责粮食市场信息的收集、整理、分析和发布，为组织指挥系统决策提供依据。
2、决策辅助子系统是组织指挥系统决策的数据仓库，具体应包括以下几类信息：当地粮食产需和人口分布基本情况；粮食市场动态行情；应急资源的分布情况；各类应急预案、操作手册、工作方案和应急对策；与应急相关的社会各部门和人员的相关资料。
3、应急通讯子系统是各种应急信息的传递载体。应急信息的快速、准确传递是实现有效应急的重要保证。要在充分利用现有通讯资源的基础上，配置必要的通讯设施，构建各级粮食应急管理机构间以及粮食应急管理机构和粮食应急企业间的指挥调度通讯网络，保证粮食应急通讯的畅通。
(四)资源保障系统
粮食应急资源保障系统包括应急粮源保障、应急供应网络保障和应急资金保障。
1、应急粮源主要是应急成品粮和各级储备粮。从以往的经验看，社会出现集中抢购粮
食的持续时间一般在1到3天，集中抢购时的粮食销量通常是正常时的2到5倍。而从浙江的情况看，市场正常的成品粮库存仅相当于3天的正常销量，即只能保证抢购时1天的供应。因此，如果要保证出现集中抢购时3天的市场供应，应急成品粮库存一般应保持10天左右的正常销量。同时，要按照“产区保持3个月销量，销区保持6个月销量”的要求落实好地方储备粮规模。
2、应急供应网络包括粮食应急加工、供应、储运等环节。要根据当地应急供应的实际需要，按照布局合理、统筹安排的原则，建立健全粮食应急加工、供应、储运网络。要将粮食应急供应网络建设纳入当地粮食物流发展规划、军粮供应网点建设规划中，避免重复建设。
3、粮食应急资金主要包括粮食应急管理日常工作的费用、应急粮源的储备费用、应急供应网络的建设维护费用和应急时的各项费用。要把粮食应急费用纳入各级的财政预算，建立专项资金，保证粮食应急工作的需要，特别是要重点保证开展粮食应急预防工作的费用和应急粮源的储备费用。
