重庆地票交易的困境和出路

喻小倩

【摘 要】重庆的地票交易是在国家城乡统筹战略下,率先探索地用于完善农村土地管理的工具.地票市场的发展进一步优化了城乡土地资源配置,显化了农村土地资产价值,但由于该制度尚处初创阶段,交易制度存在某些不足,待补充完善.阐释了重庆地票交易制度的含义及运行程序,分析重庆地票交易制度存在的主要问题,并提出加大对复垦耕地的保护、完善溢价分配机制、设立风险基金以及建立健全地票二级交易市场等改进建议.

【期刊名称】《农业展望》 【年(卷),期】2013(009)003 【总页数】3页(P39-41) 【关键词】重庆;地票;制度 【作 者】喻小倩

【作者单位】重庆工商大学融智学院 重庆 400037 【正文语种】中 文

2007年6月，重庆市和四川省成都市一起获批成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年12月5日，重庆市成立了全国第1家农村土地交易所(简称地票交易所)，进行“地票”交易。地票交易制度是重庆农村集体建设用地流转的一种新的形式［1］。重庆的地票交易取得了显著的成就。从2008年12月4日重庆第

1次地票交易到2012年9月底，共计交易0.74万hm2地票，成交总价222亿元，平均单价为300万元/hm2。地票交易制度为在工业化进程中守住耕地红线、确保耕地质量提供了制度保障，增加了农民的综合性财产收益，改善了农民的居住条件。这是促进城乡统筹发展的重庆实践，是以实现城乡建设用地收益公平分配为“杀手锏”的制度创新。但是，我们必须清醒地认识到，任何制度创新都可能会存在一些问题，重庆首创的地票交易制度也不例外，仍然存在诸多问题。 1 地票交易制度

所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并由土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。“地票”采用“先补后占”的用地模式，即先把农村建设用地转化为耕地之后，才在城市新增一块建设用地。这样既解决了城市建设用地紧张的矛盾，又实现了保护耕地的目标。

地票运行全过程包括4个基本环节:第1环节——复垦，将闲置的农村集体建设用地进行专业复垦，成为耕地。凡农户申请宅基地复垦，必须有其他稳定居所，而且有稳定工作或稳定生活来源。同时规定复垦整理新增的耕地继续由原宅基地农民承包经营;自己不经营的，可再次流转，获得相应收入。第2环节——验收，复垦后的耕地，经土地管理部门严格验收后，腾出的建设用地指标作为地票的来源。第3环节——交易，地票通过重庆市农村土地交易所公开拍卖交易。地票交易收益，除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。第4环节——使用地票，购得地票的单位在城市规划区内选定待开发的土地，由办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置，征为国有土地后，再通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权［2］。

2 当前重庆地票制度存在的主要问题

在深入分析地票落地和国有建设用地供应制度的基础上，地票制度还存在一些值得重视的问题。 2.1 复垦的落实问题

地票交易的前提是农村建设用地转化为城市建设用地的同时，耕地数量的增加和质量的不变。然而，复垦土地的数量和质量并不能得到充分保证。作为的执行者和受益者，相关行政部门可能更倾向于复垦耕地当时的数量，而忽视了复垦耕地的质量以及对后期复垦耕地的保护。依照《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》的规定，对于复垦耕地，区县国土资源部门按规定组织验收，合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源部门申请确认并核发地票，如此以来，地方“既是复垦耕地带来用地指标的受益者，又是复垦验收的审批者，同时也是复垦成本的支付者”。由于复垦耕地的未来利用与地方并没有直接关系，因此地方不会太关心复垦土地质量的好坏，考虑更多的是换建设用地指标的问题。 2.2 持票人拿地的不确定性，落地时限及收回方式备受争议

开发者拿到地票不等于拿到土地，增加了开发者的不确定性。拿到地票的开发者如果想拿地，需要在城市规划和土地利用规划的范围内，寻找尚未被国家征收又符合市场开发需求的地块，向土地所在地提出征转用申请，由征用后作为经营性用地进行“招、拍、挂”。这种情况下，地票持有者仍需要通过与其他开发者进行平等竞拍，如果竞拍失败，从拍卖价中扣除地票价格，但不退还利息。这样，持有地票非但没有获得优先权，反而还可能损失利息，就会造成建设用地开发者购买地票的动力不足。另外，按照现行规定，地票在两年之内必须落地，否则将原价收回。大多数地票购买方认为两年的落地时限太短，并且原价收回也会使买方损失两年的资金利息。但是，如果地票落地时限过长，又会引起“捂票”行为产生，扰乱正常的开发秩序，或造成新的行政违规操作空间，对房地产业发展造成负面影响。

2.3 溢价分配问题

对于溢价分配，现行模式规定如下:一是支付复垦成本，对农民的宅基地上的房屋，比照征地的标准，给予补偿，并对其新购房给予补贴;二是给付农村集体组织类似于土地出让金的价款［3］，因建设用地所有权人是集体，农民只有宅基地使用权，因此这部分价款，不能直接支付给村民;三是区县建立耕地保护基金，但是，从溢价分配模式可以看出，经过层层截流，溢价款最终交付给农民的并不多，这对于保护农民利益不利。因此，如何建立一整套科学的溢价分配机制，是地票交易面临的重要问题。 2.4 地票交易的风险问题

在地票交易模式中，农民的主体地位得到了充分体现，农民在地票交易中能够最大化自己的利益。但农民在地票交易特别是以宅基地复垦得到的地票交易后，承受着生存和发展的风险，农民在失去其宅基地后，一旦收入水平和社会保障水平跟不上其需求或者达不到城市平均水平，则其在城市居住的满意度可能会低于在农村居住获得的满意度，而农民又不能取回原宅基地，他们只能生活在城市的底层，其生存权和发展权受到威胁，进一步影响到下一代子女的教育、就业，如果这种现象大面积发生，城市将有可能变成贫民窟，从而引发严重的社会问题。 3 完善地票交易制度的建议

3.1 复垦的农村建设用地要保证其质量和数量

为了保障复垦耕地的质量和数量，可以从以下3个方面入手:第一，严格控制减少耕地，实行占用耕地补偿制度，建设占用多少耕地，各地就应补充划入多少数量和质量相当的耕地，占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。第二，加大土地整治力度，协调处理好耕地和基本农田保护与交通、水利、能源等基础设施建设等重大工程建设的关系，坚持节约集约利用土地，统筹安排各种用地，鼓励使用劣质土地和未利用地，严格控制非农建设占用耕地。第三，地票

运作要以保护耕地、促进“三农”发展为前提，应该建立农村建设用地复垦后地力培育和养护基金制度，开辟新型农村土地整治项目的融资渠道，建设土地整治的信用平台，有计划、有控制地管理复垦资金。 3.2 探索开放地票交易二级市场

有些企业虽持有地票，但并没有拍到中意的地块，为此，可以适时推出地票二级市场，允许其持有的地票在二级市场上再次转让，尽量减少地票持有人的经济损失。开放二级市场，除可建立一个良性的地票退出机制外，也有利于刺激一级市场的交易。同时，二级市场交易，按现行的制度设计，也不会涉及到农民的利益。相反，如果地票价格更高，对农村的反哺力度也会越大［4］。但要注意的是，建立地票交易二级市场，首先，必须严格执行地票使用期限。在地票拍卖时规定地票落地时间，如逾期未落地，则可参考出让土地征收土地闲置费，并征收转让重税，使其转让利润降至最低，防止二级市场恶意炒作。其次，要让地票交易单位标准化，由目前的每票上百亩下降到50亩或更小，以便二级市场分零转让，增加市场活跃度。最后，加强信息化和网络化建设，逐步实现远程交易，为地票走向更广阔区域甚至全国做好准备。

3.3 溢价大部分作为建设新农村住房基金

溢价全部分配给农民无法律依据，因为村集体是建设用地使用权的主体;溢价不分配给农民却损害了农民利益，因为农民让出了宅基地等作为复垦标的。对于该部分溢价，笔者认为其中大部分作为新农村住房基金更为合适。一方面，减轻了村集体的资金压力，另一方面，是对农民失去宅基地的对应补偿，同时，新农村住房基金的设立，能够更为有效地促进新农村住房建设，增加农民的入住积极性。溢价的其余部分，可以划入耕地保护专项基金，加大耕地保护力度。 3.4 建立风险基金，加大保障性建设的投入力度

在农村建设用地交易中，交易双方以及 (收取地票交易税)3方共同出资建

立风险基金，利用风险基金对发生地票交易的农民进行技能培训，尽量实现与原著城镇居民享受同工同劳同酬，增加农民收入，加大对其子女教育、就业的扶持力度，对生活困难的农民进行援助，保障其生活水平不低于地票交易前。农村建设用地特别是宅基地是农民最重要的保障性财产之一，如何保障农民在地票交易后生活水平和社会保障水平稳中有升则是农民考虑的重要问题，增加农民收入、提高农民生活水平和社会保障水平是的责任和义务，也是解决民生问题的关键所在。因此要加大农民社会保障的财政投入力度，使农民在地票交易后的生活水平稳中有升，达到城市平均水平;还必须完善医疗、教育、卫生及就业等保障性措施，免去农民在地票交易中的后顾之忧，提高农民流转闲置建设用地的积极性。

在中国大规模的城市化和工业化需要大量城镇建设用地以及中国坚守18亿亩耕地红线相矛盾的大背景下，地票交易制度为城乡建设用地指标实现大范围、远距离的交换提供了一条可行的途径。重庆农村土地交易所进行的地票交易试点为我国日后建立全国统一的地票交易制度积累了宝贵经验，对保护耕地和城市扩张之间的如何平衡进行了有益的探索。但因其运作时间较短，在地票属性、运行机制、交易规模和“三农”利益保障等方面还存在一些亟待研究和解决的问题，土地改革的路任重而道远。 参考文献

【相关文献】

［1］ 郭振杰．“地票”的创新价值及制度突破［J］．重庆社会科学，2009(4):34－35． ［2］ 刘朝旭，雷国平．重庆地票制度施行中存在的问题与对策［J］．西部论坛，2011(1):112 －114．

［3］ 吴义茂．建设用地挂钩指标交易的困境与规划建设用地流转——重庆“地票”交易为例［J］．中国土地科学，2010(9):24－28．

［4］ 曹宗平．论以土地制度为核心的城市化制度支持系统［J］．当代经济研究，2007(6):21 －23．