城市社区治理中与社区关系研究

目 录

导 论 ......................................................................................................... 1

一、研究的缘起与选题的意义 .......................................................................................................................................... 1 二、国内外关于城市社区治理研究的发展 ...................................................................................................................... 2 三、研究思路 ...................................................................................................................................................................... 4 四、研究方法 ...................................................................................................................................................................... 4

第一章 相关概念与理论概述 .............................................................. 5

一、相关概念界定 .............................................................................................................................................................. 5

（一）社区和城市社区 .............................................................................................................................................. 5 （二）治理和社区治理 .............................................................................................................................................. 7 二、城市社区治理的理论基础 .......................................................................................................................................... 8

（一）治理理论 .......................................................................................................................................................... 8 （二）新公共服务理论 .............................................................................................................................................. 9 （三）公民社会理论 ................................................................................................................................................ 10 三、城市社区治理中与社区关系的国际经验分析 ................................................................................................ 11

（一）国外城市社区治理中与社区关系的主要模式 .................................................................................... 11 （二）国外与社区关系模式对我们的启示 .................................................................................................... 14

第二章 我国城市社区治理中的与社区关系探析 ...................... 16

一、我国城市社区治理的历史沿革 ................................................................................................................................ 16

（一）我国城市社区治理的历史变迁 ............................................................................................................ 16 （二）城市社区由“管理”向“治理”转变的历史必然 .................................................................................... 18 二、与社区关系存在的主要问题 .................................................................................................................... 20 （一）社区治理中职能的“越位”和“缺位” ............................................................................................ 21 （二）社区自治功能弱化，行政化倾向较为严重 ................................................................................................ 22 （三）社区居民参与社区治理的程度较低 ............................................................................................................ 23 三、与社区关系存在问题的原因分析 .................................................................................................................... 25

（一）相关法律法规不健全导致与社区关系的失衡 .................................................................................... 25 （二）职能转变不到位 .................................................................................................................................... 26 （三）社区居民缺乏参与意识、参与机制不完善 ................................................................................................ 27 （四）公民社会发育不足 ........................................................................................................................................ 29

第三章 与社区关系的个案分析 .................................................. 30

一、昆明市C社区的基本概况 ....................................................................................................................................... 30 二、C社区治理中与社区关系的现状分析 ............................................................................................................ 31

（一）社区治理中半行政半自治特征明显 ............................................................................................................ 31 （二）社区居民参与社区治理的程度较高 ............................................................................................................ 34

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（三）社区多元共治的网络初具雏形 .................................................................................................................... 35 三、关于C社区个案研究的几点思考 ........................................................................................................................... 36

（一）社区参与利益化是提高居民社区参与程度的关键 .................................................................................... 37 （二）对资源的依赖性成为制约社区自治的重要因素 ................................................................................ 37 （三）社区治理中的行为仍亟需规范 ............................................................................................................ 38

第四章 与城市社区新型关系的构建 .......................................... 38

一、重塑：明确在城市社区治理中的功能和地位 ........................................................................................ 39

（一）树立科学的治理观念 .................................................................................................................................... 39 （二）合理划分和社区的权力边界 ................................................................................................................ 40 （三）转变职能，还权于社会 ........................................................................................................................ 41 （四）改变传统的管理方式 ............................................................................................................................ 42 二、推动多元合作共治：与社区的良性互动 ........................................................................................................ 43

（一）回归社区居委会自治职能 ............................................................................................................................ 43 （二）发展社区中介组织 ........................................................................................................................................ 44 （三）联合社区内市场组织 .................................................................................................................................... 45 （四）发挥社区党组织的领导作用 ........................................................................................................................ 45 三、建构居民社区参与的动力机制 ................................................................................................................................ 46

（一）加强组织性参与和制度性参与，建立信息沟通渠道 ................................................................................ 46 （二）建立信任关系，加强决策性参与 ................................................................................................................ 47 （三）居民利益社区化、增进社区认同 ................................................................................................................ 47

结 论 ......................................................................................................... 48 参考文献 ................................................................................................... 49

II

导 论

一、研究的缘起与选题的意义

进入20世纪90年代，随着城市经济改革的不断深化，中国开始兴起城市社区建设。的管理职能和服务重心逐渐向基层社区转移，社区逐渐取代单位而成为管理的基层社会载体，原先由“越位”承担的社会职能也正不断向社区回归。社区建设的首要问题是创新，是要探寻一种新型的城市基层社会管理来替代传统的城市基层社会管理，而新管理的关键就是要逐步实现与社区组织关系的协调发展。但由于我国长期的计划经济的影响，加之我国的社区建设与发展仍处于初级阶段，使得城市与社区关系出现不协调的现象，制约了我国城市职能的转变以及社区建设的健康发展。笔者目前在某区锻炼，在工作实践中深感在城市社区治理中存在诸多问题，已影响到城市基层社区管理的变革，影响了基层社会的能力与活力。因此，研究城市社区治理中与社区的关系显得日益重要。

以城市社区治理为中心来探讨我国城市与社区关系问题有重要的现实意义。与社区的关系是城市社区治理中最重要的一对关系，合理定位与社区的权能，找准二者的边界，理顺二者的关系，是城市基层社区管理变革实践中的一个难点问题，也是一个带有根本性的问题，不仅关系到职能的转变和优化，也关系到基层社会的能力与活力。有鉴于此，笔者选择了“城市社区治理中的与社区关系研究”这一题目作为论题，试图通过对当前我国城市社区治理现状的宏观描述，以 “治理理论”为分析框架，围绕着社区如何实现“善治”这个目标，对城市社区治理中与社区的关系问题进行深入探讨，为科学定位社会转型期在城市社区建设中的角色，为解决城市社区治理面临的困境提供一些新的思路。

1

二、国内外关于城市社区治理研究的发展

社区概念源于西方，有关社区管理和发展的理论研究在西方颇为成熟。关于社区理论研究的开始，现在普遍以1887年德国社会学家斐迪南·滕尼斯出版的《共同体与社会》为标志，之后社会学家们对这个问题从不同的角度做了大量的探讨。有学者从城市居民社会心理的微观层面来考察城市人的归属感、精神特征以及文化状况等对于他们社会交往的影响，进而提出社区存在与否的理论；还有学者从社区权力结构方面进行了研究，主要有两大流派，即精英论和多元论；也有学者从地理学、政治学的角度对基层权力的运作过程进行了深入细致的研究。国外对社区管理理论的研究已经形成了一个多学科多视角的研究格局，其丰富的理论和研究方法对开拓我国社区管理研究的视野有着重要的启示。

20世纪80年代初，城市社区的相关研究开始受到重视，但其研究内容局限于对社区居民的生活调查和特定社会现象的分析。从20世纪80年代后期，城市社区建设的发展推动了有关城市社区建设的研究。特别是进入90年代，我国民政部提出社区建设以来，我国学术界纷纷从不同的角度对社区管理的相关问题进行了深入的研究。在己有的社区管理研究中，尽管还没有专门研究社区管理中与社区关系的专著，但已有不少学者对这一问题进行了一些探讨。

关于与社区的关系定位和权界划分，学界主要有三种基本观点：

在社区治理中发挥主导作用。徐永祥认为，从原来的全能主义管理到主导型管理是社区发展和建设的必然要求，在社区管理中起主导作用，在社区管理中的角色是组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者。朱健刚认为，持“辅助型”观点的人低估了在社区治理的作用，因而主张强化行政力量对社会的整合。当前街区权力并未向“小、大社会”方向缩小，而是在强化，由此进一步促进了对基层社

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会的控制方式由单位制向社区制过渡，同时，街区权力在重组的同时也存在向社会分化的趋向，权力中心正在由单纯的行政控制向半行政半自治的社区组织过渡。

与社区是伙伴关系。徐中振等认为，社区是各种组织实现其组织目标的“场域”，组织与社区内其他组织的关系将不再是单一的管理与被管理关系，而是通过建立合作的关系来共同达到社区治理目标。持这种观点的人意识到并开始重视社区治理主体的多元化以及各种组织之间的面对面协商关系，这种观点既结合了“公民社会理论”中的“国家与社会合作互动”的观点，同时，又吸收了“治理理论”中的关于各种权利主体共同参与公共事务管理的观点，为在社区建设中的定位开阔了思路。

与社区是合作与监督的关系。刘春娥认为，部门作为社会利益群体的一部分，本身也有着自身的利益，所以部门利益和社区公共利益的关系既有一致性也有矛盾性。这种利益关系的一致性和矛盾性决定了和社区的关系是一种合作与监督的关系。但由于传统行政理念的制约、管理的不完善、法制的不健全等因素的影响，和社区的合作与监督的关系异化为对社区的单向控制和单向监督的关系，部门利益覆盖了社区的公共利益，社区的利益被侵犯，与社区的关系出现失衡现象。

从上述的研究成果来看，大多数学者是从实务角度出发来进行对策性研究，其研究成果对于促进我国社区组织的健康发展具有积极意义，对进一步探讨社区治理中与社区的关系具有借鉴意义。但在已有的社区治理的研究中，关于与社区互动关系尚缺乏更多的专门研究。基于这种认识，本论文拟以与社区的互动关系研究为主轴，立足实际，同时借鉴国外的成功经验和先进的理念，探讨在与社区的互动关系中如何促进职能转变，从而形成一种新型与社区双向互动的关系模式，以促进城市基层社会的协调发展。

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三、研究思路

以城市社区治理为中心，以治理理论和社区发展理论作为理论基础，以促进城市职能转变，促进社区自治，实现社区善治为目的，对我国城市与社区关系进行分析。

第一，由于城市管理的改革在一定程度上也是围绕着城市与社区关系变革为纽带来展开的，因此，必须通过对相关文献的搜索、整理和研究，对我国城市社区管理的变迁进行梳理，力图从多角度来认识和把握社区治理中与社区关系随着城市社区管理的变迁而发展演变的基本脉络。

第二，指出现阶段城市与社区关系发展中存在的主要问题，并分析其深层次原因。尽管近几年我国正努力推行“政社分离”，实现社区自治，但也仍然存在着许多问题未能妥善解决。突出表现在，基层在社区治理中的“越位”、“缺位”；社区组织的行政化倾向，其自治功能得不到落实等等。对这些问题的认识不能停留于表面，还必须对其深层次的原因进行较为深入的分析和研究。

第三，针对我国目前城市社区治理中的与社区关系发展亟待解决的问题，提出构建我国城市与社区新型关系的对策，这种新型关系的实质是城市引导城市社区自治，适度参与社区治理，与社区之间形成一种良性互动。那么，如何转变和优化职能，妥善解决好与社区的关系定位和权界划分问题，则是实现城市社区治理的关键，这也是笔者进行对策研究的重点。

四、研究方法

本研究采用一般理论与典型案例相结合，定性分析与定量分析相结合，运用文献研究

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法、调查研究法，以多种学科为理论工具进行研究。

文献研究法，通过搜集各种文献资料，包括国内外相关学术论著、论文、期刊、报纸等，摘取与调查课题有关信息，了解该研究领域的最新成果、最新进展。同时，对实地调查中所收集的各种资料、信息进行归纳和理论分析。

深度访谈法，拟在实地调查中通过个人访谈和调查的方法对办事处、社区的主要负责人进行调查，并将随机地对若干名社区居民以及社区的各类组织的组织者和部分成员进行访谈，并在此基础上进行分析，试图从中获得更多的信息。

个案分析，拟选取昆明市某社区作为自己的研究个案。不仅对该社区的基本概况进行一个较为宏观的描述，而且对社区目前所存在的主要问题进行归纳和理论分析。

第一章 相关概念与理论概述

一、相关概念界定

（一）社区和城市社区

作为社会学的最基本概念，“社区”一词，最早是由德国社会学家斐迪南·滕尼斯在1887年出版的《共同体与社会》一书中首次提出来的。滕尼斯认为，“共同体是一种持久的和真正的共同生活，而社会只不过是一种暂时的和表面的共同生活。”①共同体的本质是

②并且“共同体是古老的，“关系本身即结合”，而社会则是一种“思想的或机械的形态”。

而社会是新的”。③滕尼斯认为，社区是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的、关

①②

[德]斐迪南·膝尼斯：共同体与社会[M]林荣远译，商务印书馆，1999年版，P54. [德]斐迪南·膝尼斯：共同体与社会[M]林荣远译，商务印书馆，1999年版，P52. ③

[德]斐迪南·膝尼斯：共同体与社会[M]林荣远译，商务印书馆，1999年版，P53.

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系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情的社会关系和社会团体。因此，滕尼斯在提出与“社会”相对立的“社区”这概念时，并没有明确提出社区的地域性特征，他更多地是强调人与人之间所形成的亲密关系和对社区强烈的归属感与认同感。因此，在滕尼斯的研究视野中，社区的涵义十分广泛，社区不仅包括地域共同体，还包括血缘共同体和精神共同体，人与人之间形成的共同文化意识以及亲密无间的关系是社区的精髓。1936年，美国芝加哥大学教授R·帕克在滕尼斯研究的基础上进一步概括了社区的基本特点：“它有一个按地域组织起来的人群：这些人口程度不同地深深扎根在他们所生息的那块土地上；社区中的每一个人都生活在一种相互依赖的关系之中。”④

自20世纪30年代，社区的概念从英文Community翻译过来。费孝通先生在《社会学概论》中对社区的概念表述为：“社区是若干个社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体。”社会学家袁方指出：“社区是由聚集在某一地域内按一定社会制度和社会关系组织起来的、具有共同人口特征的地域生活共同体。”⑤郑杭生教授认为：“社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。”⑥徐永祥在《社区发展论》中将“社区”定义为：“由一定数量居民组成的，具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体，地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。”民政部对社区的界定是指，聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。博采众家之长，本文给社区概念下一个较为宽泛的定义：社区，是指聚居在一定地域内，以一定的内在互动关系和文化维系力为纽带，所形成的具有共同生活特征的社会生活共同体。

本文主要探讨的是城市社区治理中与社区关系的相关问题。而由于研究视角的不同，研究者们对“城市社区”的概念也有着各自不同的理解。对于城市社区的内涵，理论

④⑤

拉里·莱恩.都市社会中的社区(英文版) ［M］，多塞出版社(芝加哥)，1987. 于燕燕.社区建设基础知识［M］.中国劳动社会保障出版社，2001. ⑥

郑杭生.社会学概论新修［M］.中国人民大学出版社，2001.

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界的研究者们比较注重社区概念中关于“共同体”的含义，而在实际工作中则更注重于社区概念中“区域”的含义。而对于其空间范围，研究者们也有不同的理解，有的定位于街道层次，有的则定位于居委会这一层面，也有的定位于街道和居委会之间即把若干个居委会合成一个社区。本文的研究倾向于后者，即民政部在2000年颁发的《关于在全国推进城市社区建设的意见》中把目前城市社区范围划定为“经过社区改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。①

综合以上分析，本文把城市社区界定为：城市社区，就是指在一定的地域范围内以居住地为基点，以共同的文化意识和心理认同为维系纽带和一定的利益取向而联系在一起的，具备相应的管理制度、组织机构、生活服务设施的人们的社会生活共同体，其目的是为居民自治提供载体与平台，进而推动社会的全面自由的发展。

（二）治理和社区治理

“治理”（governance）作为一种公共管理的新理念是于20世纪90年代由西方学者开始提倡的，原意是控制和操纵，主要用于与社会公共事务相关的管理活动和政治活动中。全球治理委员会给治理所下的定义是：治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

关于社区治理的概念，学术界有多种不同的界定。社区治理既可以被理解为社区利益相关者之间通过面对面的协商来增进共识，从而消除分歧，合作互动，共同解决社区公共问题的过程，也可以被理解为在一定地域范围内与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。美国政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆的研究表明：社区治理是通过借助既不

①

民政部.关于在全国推进城市社区建设的意见［Z］.2000.11.03.

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同于国家也不同于市场的制度安排，对某些公共资源系统成功地实现适度的开发与调适。它是弥补国家和市场在和协调过程中的某些不足，从而成为国家和市场手段不足的一种较为有效的补充。

综合以上论述，本论文对社区治理如此定义：指在一定的地域范围内由与社区自治组织、非营利、非组织、辖区单位以及社区居民等基于社区利益和社区认同，共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动，从而有效供给社区公共物品和协调社区利益矛盾的过程与机制，其目的在于达成以公民为中心，面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促使地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。

二、城市社区治理的理论基础

（一）治理理论

治理理论于20世纪90年代在西方国家兴起，现在已发展成为较为成熟的理论，成为社会管理的重要的理念和价值追求。治理强调政治国家与公民的合作、与非的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。它有四个特征：治理它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同目标等途

径实现对公共事务的管理。其主要的理论观点为：“（1）治理意味着组织已经不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到以外的公共机构和私人机构；（2）治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协

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商的多元关系；（3）形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理；（4）治理的目的是善治，是实现管理者与被管理者的协调与合作。”①

治理意味着一个多中心多元化的治理结构，是各种主体平等协商达成一致的一个过程，治理的主体并非仅仅限于。治理理论为我们理解国家与社会关系提供了一个新的视角，为正确把握和社区的关系，以及城市社区治理的主体多元化、结构的网络化及其治理手段的多样化提供了坚实的理论基础。

（二）新公共服务理论

20世纪80年代以来，伴随着西方的行政改革运动的兴起，新公共管理运动发展起来，对各国的改革运动产生了深刻影响。新公共管理理论批判官僚制，主张建构企业家，将私营部门的管理方法引入机构，引进竞争机制，降低的成本。新公共管理理论逐渐演化成为改革的一种重要的理论范式。新公共服务理论则认为新公共管理理论虽然对西方国家的行政改革起到了重要的推进作用，但是它忽视了对民主、公民权和公共利益的重视，正如登哈特所说：“在新公共服务理论家看来，公共行政在其管理公共组织和执行公共时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为这艘船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有整合力和回应力的机构”。②

以珍妮特·V·登哈特（Janet·V·Denhardt）、罗伯特·B·登哈特（Robert·B·Denhardt）为代表人物的新公共服务理论，是一种更加关注民主价值、公共利益、公民参与，适应现代公民社会发展和公共管理实践的新理论。新公共服务理论这种以民权为导向的全新管理模式和管理理念，为实现与公民的良好互动提供了理论依据。它强调的是一种以公民

①②

孙柏英.当代地方治理［M］.中国大学出版社，2004.

[美]珍妮特﹒V﹒登哈特，罗伯特﹒B﹒登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.中国人民大学出版社，2004年版，P40-41.

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为服务对象，以公共管理的多元主体、多元参与为特征，以尊重公民权、实现公共利益为目标，实现社会协调合作的综合治理模式。新公共服务理论的基本理论内涵包含七大方面：“服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产率。”①

新公共服务理论中的多元主体、多元参与等新的管理模式对推动城市社区治理提供了新的元素，为社区治理工具提供了新的思考方式。

（三）公民社会理论

公民社会理论主要研究公民社会的结构性特征和文化特征，以及公民社会和国家之间的关系。其重要意义在于对国家权力的制衡，勘定国家权力的活动范围。“当代的公民社会理论一方面主张扩大社会自主领域，缩小国家干预范围，另一方面也主张，重新界定国家职能使之成为公民社会的保护者……公民社会应积极参与国家事务并影响政治决策，又反对公民社会成员将自己仅仅局限于政治领域，而忽略了反对文化霸权和争取经济民主的斗争……公民社会不应将自己的活动限定在国家的层次上，还应该延伸到基层社区和国家社会层次上。”②

在公民社会理论的应用上，国内外许多学者将它的本质精神运用于城市社区治理模式的构筑上。认为“社区是由人们自愿维护自身利益而缔结的组织，是公民社会的一部分，研究思路倾向于将国家与公民社会的合作互动关系作为基层社会管理改革的建构方向，并为此提供理论支撑和建议。”③既着眼于国家和公民社会的良性互动关系，

[美]珍妮特﹒V﹒登哈特，罗伯特﹒B﹒登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.中国人民大学出版社，2004年版，P40-41. 何增科.公民社会与第三部门［M］.社会科学文献出版社，2000. ③

杨稚厦.市民社会研究与中国市民社会的建构［J］.福建管理干部学院学报，2008（6）.

①②

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组织、社区组织、社会中介组织等多方权利关系的调整，又着眼于通过广泛的公民参与治理来探索城市社区治理体系的建构。可见，公民社会理论运用于社区治理中的核心问题是在强调社区居民广泛参与的前提下，努力构建国家与公民社会各组织的互动合作关系。

城市社区作为一定区域内社会成员的共同生活体，是公民社会的具体表现形态。从某种意义上讲，城市社区治理的本质就在于依法处理好国家与公民社会（社区）的关系，从而充分发挥、第三部门以及其他社区组织的作用，满足社区成员的多元化需求，使公民社会（社区）和谐发展。

三、城市社区治理中与社区关系的国际经验分析

不同的国家和地区，城市社区治理中与社区的关系有不同的模式，根据与社区结合的紧密程度不同，可将目前国外的各种城市社区治理中与社区的关系模式概括为三种主要类型:主导模式、混合模式和社区自治模式，新加坡、日本和美国分别是这些模式中较为成功的典型。对这些典型模式进行梳理和分析，对推动我国城市社区治理中构建与社区的良性互动关系具有一定的启示作用。

（一）国外城市社区治理中与社区关系的主要模式

1、主导模式

主导模式的基本特点是行为与社区行为的紧密结合，对社区的干预较为直接和具体，通过在内部设立专门的社区组织管理部门以及设立在社区的派出机构，对社区进行直接管理，体现行政力量对社区组织管理的影响力和控制力。当然，为防止权力滥用并损害社区发展，在法律中也明确权力和居民及自治组织权利的合理

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划分，使有权管理社区又受制于社区，保证社区管理权在法律的有效控制下运行。

以新加坡为例。总理兼任全国社区管理机构的负责人，不同层次领导兼任同级别的社区管理机构的负责人，以便对社区进行有效管理。国家住宅发展局是负责社区管理的专门机构，其职责是：对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划；对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织负责人进行培训；为居民委员会提供办公场所和设施，建立社区和的交流渠道；对社区给予财政资助。

在社区组织上，新加坡拥有完善的社区管理体系。在全国层次上，人民协会负责统一协调管理全国社区工作。在区域层次上，每个区域都建立社区发展理事会负责启动、计划并管理社区活动。在社区发展理事会下以选区为单位设立公民咨询委员会作为选区内的最高基层组织，在公民咨询委员会下面则设立居民委员会和邻里委员会，在更小区域内促进民族和谐和社区认同，组织各种社区活动，宣传、反映。

在社区参与度上，由于社区组织的主要领导成员是由所在选区的国会议员委任或推荐，这种对社区事务的深度参与致使民众对社区组织认同度降低，参与度普遍不高。

2、社区自治模式

社区自治模式的主要特点是行为与社区行为相对分离。对社区主要以间接的方式进行管理，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度支持。而社区内的具体事务管理则完全实行自主自治，与部门并没有直接的联系。

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以美国为例。在社区组织上，由于美国城市社区实行高度的自治，所以在社区里没有的基层组织和派出机构。社区事务主要依靠社区委员会、社区服务顾问团等社区自治组织机构来行使社区管理职能。社区委员会的职责主要是：制定各项实现社区需求目标的计划；参与社区财政评估；负责本社区福利工作；聘用社区管理人员，处理社区办公室日常工作，组织公众听证会和公众集会等。而社区的公共卫生和公共环境等物业方面的管理都由社区委员会聘用的专业社区管理公司负责。社区服务顾问团是由各专业职能部门代表、社区委员会以及市议会中本社区代表所组成，主要承担协调商讨、征求社区居见、制定解决方案并联合组织实施的职责。社区委员会和社区服务顾问团作为和民间联系的桥梁与纽带，在社区自治中发挥着重要作用。

当然，这种社区的高度自治并不意味着社区是脱离的空间。是社区发展的制定者、指导者和监督者，在全局上为社区发展、居民自治做出规划和引导，给予经费资助，设立官方或半官方组织，同时对社区发展进行宏观管理。为了保障社区的有效自治，美国制定了名目繁多的社区法律制度，界定和社区关系，给社区治理提供了完善的制度支持。因此，“负责规划指导、给予资助，社区组织负责具体实施”的社区自治模式，成为以美国为代表的西方国家广泛采用和推广的主要模式。

3、混合模式

在混合模式中，与社区的关系表现出明显的混合式特征，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。日本是这种关系模式的典型代表。与社区的关系非常明确，对社区发展的干预较为宽松，在社区治理中的主要职能是规划、指导并提供经费支持，同时，还相当程度地参与到社区某些具体公共事务的治理过程中；社区则按照法律规定可以自行决定发展规划，社区组织的责、权、利规定得很清楚，而按规定提供正常经费和符合规定的求助服务则是的法定义务。社区居民还通过各种社区组织参

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与社区治理，从而实现与社区的有效合作。

在机构还设立自治省专门负责社区工作，地方也相应设立社区建设委员会和自治活动课等机构，侧重于地区事务管理和为辖区居民服务。在社区组织上，日本最具代表性的城市社区自治组织是盯内会，旨在把居住在同一社区内的所有家庭户和企业组织起来，共同处理社区中发生的各种(共同的)问题，能够代表社区并参与社区(共同)管理的社区居民自治组织。其活动内容主要有三项:第一，代表居民与联络，向转达居民的要求，作为居民的代表参与社区管理；第二，在打扫公共卫生、治安管理、公共设施管理等方面协助工作；第三，组织节日庆祝活动及敬老会、儿童会等活动，密切居民之间的关系。在基层盯内会之上，各地还在更大的范围内选举产生盯内会联合会以及在全市成立联合自治会，作为社区和联络的桥梁，加强各社区之间的相互联系，并在更高层次上参与国家政治生活。

（二）国外与社区关系模式对我们的启示

国外城市社区治理中与社区的关系模式，产生于不同的文化传统和政治经济背景，并在此基础上产生了不同的运行机制和结果。但他们的一些理论和模式对我们的实践与研究有很大的启发意义，我们应结合基本国情在充分吸收和借鉴国外成功经验的基础上建立起良性的——社区关系。

1、社区治理要有较为系统的立法保障

法制建设是规范城市社区治理的前提，国外一切和社区行为都依据法律、法规开展，所以社区治理井然有序。没有法律保障，社区的利益很容易受到权力的侵害。近年来我国城市社区矛盾多发，居民利益屡受剥夺，与各种社区利益分享机制、与社区

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之间的谈判、协商等机制缺乏直接关联。

2、必须明确、社区之间的关系

经济发展与社会转型所带来的国家与社会关系的调整，在城市社区治理中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长，不仅为社区多元共治的实现提供了治理主体，而且为社区共治的实现提供了基础。明确与社区的关系，首先，有利于基层加快职能转变，充分发挥的引导、支持作用，整合社会中不同的资源，以居民需求为引导开发社区服务；再次有利于各级财政明确社区治理中的责任，加大社区设施投入、社区服务供给、社区福利和保障等方面的投入。

3、推动居民的社区参与

社区参与是反映社区自治程度的重要标志，居民才是社区的真正主体。国外社区治理的经验强调，和公民是平等对话关系，所以，居民要像一样承担起社区建设的责任。针对目前我国城市社区居民参与意识薄弱和参与机制缺乏的状况，应积极培育公民的社区意识，通过贴近家庭生活的宣传、社区直接选举、开放讨论社区热点问题等方式吸引居民走进社区，逐步提升社区居民自主管理社区事务的能力。

4、着力培育和发展社区非营利组织

国际经验表明，社区非营利组织在沟通与百姓之间的联系，缓解社会冲突方面起着重要的润滑剂作用。国外对社区非营利组织都持积极的态度，鼓励其参与城市社区的治理和发展，给予投入社会公益事业的社会组织一定的优惠，特别是资金补贴。这些做法对于完善我国关于培育和扶持非营利性组织，改变城市社区中介组织力量薄弱的状况有

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着重要的借鉴意义。

第二章 我国城市社区治理中的与社区关系探析

一、我国城市社区治理的历史沿革

（一）我国城市社区治理的历史变迁

要充分认识和把握城市社区治理中与社区之间的关系变迁问题，首先需要从发展的角度入手，从我国城市基层社会管理变迁的过程来透视其历史的必然性、现实的合理性和发展的趋势。

新中国成立后，我国对城市基层社会的管理大约经历了单位制、街居制和社区制三个发展阶段。

1、单位制：准行政化的社区管理

新中国成立后，我国实行计划经济，全面推行政社合一、政企合一。在城市社区逐步建立了以“单位制”为主、以街居制为辅的管理。“单位制是建国以来我国城市社区普遍采用的一种特殊的社会组织形式，是我国社会结构的基本单元。在单位制下，国家是资源唯一或主要的供给者，所有单位都由国家设置和控制，其功能、活动范围、管理权限都由国家来直接决定和规范，所需的组织资源也由国家统一调配。‘单位’是城市社会的基本组成单元，是国家分支上的一个‘系结’。”①

“单位” 不是一般意义上的工作场所或社会生产组织，也是社会生活和进行社会分配

①

张静.法团主义［M］.中国社会科学出版社，1998.

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与管理的组织单元，具有政治、经济、社会等多方面的功能，起着“”的作用。任何一个单位，都被赋予了不同的行政级别，成为国家对社会进行行政管理的延伸和载体。单位为职工及其家属提供全方位的生活服务，从而使个人归属于单位，依赖于单位。因而实质上每个单位都是一个小，一个对社会资源进行分配管理，对居民生活进行直接管理的“基层行政组织”，同时也是功能齐全、职工及家属认同意识强烈的一个小社会即单位社区。“在计划经济下，非国有经济长期得不到发展，在国有、集体单位就业的职工占到全社会就业人数的九成以上，因而，‘单位社区’成为我国计划经济下一种最主要的社区类型。”②

2、街居制：城市社区结构变迁中的社区管理

在计划经济时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，即街居制，主要针对社会闲散人员的管理。

根据1954年全国常委会审议通过的《城市事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区和派出所的负担”。①全国各级城市都设立了事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关，使之在基层政权建设和社会管理方面发挥作用。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照户籍段的管辖区域设立，一般每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员7一17人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。自此，事处和居民委员会作为进行城市基层社会管理的组织，正式进入国家政治制度的视野。

②①

张玉枝.论我国城市基层政区与社区关系的发展［J］.上海街镇，1999(6). 巩飘，宋秀卿.社区建设和我国城市社会的重构［J］，战略与管理，1997(6).

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3、社区制：多元合作的治理

改革开放以来，随着经济与社会改革的深入，我国由单位制控制下的社会结构发生了深刻的变化。单位管理模式趋于失效，街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多现实难题，在社会管理上陷入困境。因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能，社区制的出现成为必然要求。

1986年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，并第一次提出了“社区”这一概念。到90年代，在社区服务广泛开展的基础上，有关部门借鉴国外社区发展的基本理念，结合我国的实际情况，提出了社区建设的思路，并随之在全国确定了若干城市进行试点。2000年12月，、转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发［2000］23号），这是指导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”“社区建设是指在党和领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”①社区制是对单位制、街居制的一种超越。社区制不同于单位制和街居制的主要特征是：“从管理理念上来说，面向全体居民，以居民为主，以人为本，变管理为服务；从管理形式上来说，从强调行政控制到强调居民参与；从管理目标来说，改变管理的唯一主体地位，加强与社区的合作，达至善治（即良好的治理）。”②

（二）城市社区由“管理”向“治理”转变的历史必然

①②

、.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[Z]，人民日报，2000-12-13。 俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2000.

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为了适应转轨和社会结构变迁的需要，解决由此产生的各种社会问题，要求自上而下地推动城市社区管理从计划经济时代的单位制和街居制向社区制转变，构建多元主体合作共治的社区治理模式。这种转变有其历史的必然性，主要体现在：

1、社会整合的要求

在改革开放以前，国家通过以单位制为主、以街居制为辅的方式实现了对社会的整合，国家几乎取代了社会，在外几乎不存在任何自由流动的资源和自由活动的空间，个人也缺乏主体性的地位。改革开放以后，随着社会的转型，单位制逐步走向解体，“单位人”则转变成为“社会人”、“社区人”，人们越来越多地要依靠市场和社区获取资源，而不再完全依靠单位来解决生活需求问题。同时，个体、私营从业人员等“无单位归属人员”以及流动人员越来越多，而随着产业结构的调整，下岗失业人员也急剧增加，并有进一步增多的趋势，他们与原单位几乎没有多少联系。这些新情况的出现，增加了城市基层社会管理的压力。原有的街居体系已经无力承担起新形势下社会整合的任务。与此同时，在社会变迁的过程中，社会的力量也逐渐地发育和成长，国家不能再采取以前的方式，把触角渗透到社会的每一个领域。因此，面对社会发展中出现的新形势新任务，要实现社会整合的目标，在城市基层社会管理中采用社区制是必然的要求。

2、社会管理主体多元化的需求

在传统的计划经济下，我国的城市社区基本上都是为了便于社会控制与城市管理而设立的，它是内的产物，社区建设也是在党的领导和的主导下进行的。因此，一直以来，社区管理的主体必然呈现出一元化的状态。传统的公共管理理论指出，公品和公共服务所具有的非竞争性和非排它性，要求这类产品和服务的供应只能靠来提供。的主导地位也由此更加稳固。随着社会经济的发展，提供的公品

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和公共服务只能满足公民最基础的需求，而公民大量个性化需求，则无力满足。新公共管理理论认为，在公共事务的治理、提供公共服务等方面存在着多个中心，除了之外，其他非公共组织、社会团体、企业、社区甚至公民个人也可以在一定的制度安排下成为公共事务的治理主体，社会管理主体从一元管理到、市场、社会三元治理转变。只有充分利用社会和市场的力量，移交一部分公共事务，才能满足社区居民多元化的需求，从而真正体现的公共属性。在这个三元结构中仍然起着主导作用，发挥其主导者的功能，培育和规范非组织以及市场的发展，让、市场和非组织同时成为强大的社会管理主体，形成、社会和市场合作治理结构。

3、“公民社会”兴起的推动

随着计划经济向社会主义市场经济的过渡，原来单一的集体和国家所有制结构被打破，出现了国有、集体所有、个人所有、独资、合资、外资、股份制等多种所有制形式，极大地促进了生产力的发展，提高了人民的生活水平。目前，大多数城市居民的生活已经达到或接近了小康标准，追求生活质量的不断提高，对公共事务和公共服务的需求也急剧膨胀，要求参与社区公共事务管理的自治意识增强。这在一定程度上促使的治理方式必须由“官本位”向“民本位”转变，促使让出部分的权力，增强政治透明度，扩大民主参与、民主监督的范围，给社区更大的自由空间和自主权，恢复其自治的特性，加强和协调与居民、民间组织的合作关系，在城市社区治理过程中形成多元参与的网络型管理组织和合作伙伴关系。如果说善治的本质，在于政治透明化、法治、责任性、公民参与、协商合作的话，那么我们可以说，中国公民社会的兴起正在使原来以“行政主导”为特征的城市社区治理模式转向“推动和社区自治相结合”为特征的社区治理模式。

二、与社区关系存在的主要问题

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上个世纪80年代晚期开始，对全能主义下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对自治型社区治理进行探索，逐渐成为各级、学术界和基层社会共同探讨的热点。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了如上海卢湾模式、沈阳模式、武汉江汉模式等各具特色的社区治理新模式。从与社区关系的角度考察，这些模式可以概括为：行政主导型、半行政半自治型、自治型等。客观地说，无论哪种城市社区治理中与社区的关系模式，都在推动城市社区发展的实践中取得了令人瞩目的成就。但是，毋庸讳言，从现实角度看，当前我国的城市社区治理中如何协调与社区的关系，促进与社区的良性互动，仍然是我国城市社区治理中的薄弱环节，甚至是难点所在。这普遍表现在城市社区治理中的行政化倾向；社区自治权力和自治功能缺失；社区居民自主参与社区治理的程度低等等方面。这些问题的存在不仅不利于对城市基层社会的有效治理，而且严重制约了我国社区建设的进一步发展。

（一）社区治理中职能的“越位”和“缺位”

所谓“越位”， 是指有悖于职能转变和社区自治原则，在社区治理中变倡导者、指导者为控制者、领导者，超越了其本来的职能与权限。在现阶段城市社区治理的实践中，的“越位”突出表现为两个方面：（1）“以政代社”承揽了过多的应由非组织所承担的职能，如直接组织和承办社区内的文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动等；（2）仍然自觉或不自觉地将非的社会组织作为依附于的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利，如将对社区居民委员会的指导责任变成了领导责任，甚至直接任命居民委会的有关工作人员，直接管理居委会的日常工作等。

所谓“缺位”，是指在社区治理中没有扮演好支持者等应然的角色，没有很好地履行应尽的职责。相对于的“越位”问题，人们对“缺位”问题关注不够。其实，

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“缺位”是从另外的角度反映了职能行使中的突出问题。在现阶段社区治理的实践中，的这种“缺位”主要体现在三个方面：（1）对非的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育不到位。如果说在社会领域内重要职责之一就在于培育、指导和监管专业的中介服务组织、社会工作机构以及为这些组织营造得以运行的良好环境。但在现实中，一些地方仍然习惯于直接包办许多社会事务，不利于非组织的有序发展。（2）对社区居委会、志愿者协会和业主管理委员会等社区居民的自治性组织缺乏应有的和业务指导。对各种社区组织提供指导及有关的帮助，既是培育现代社区社会所必需的工作，也是在社会日益多元化进程中的一种政治责任。（3）对参与社区治理和发展的专业性社会团体和社会工作机构的“资助性投入”不到位。非专业性社团或社会工作机构参与社区治理和发展进程，对于化解人际矛盾与社会冲突、维护社区乃至全社会的稳定至关重要。然而，由于这些社团或机构是服务于社区居民或特殊群体的公益性的非营利机构，其运作资金通常都是由、企业、慈善组织等所资助，但在很多地方，这方面的财政投资不仅规模小、数量少，而且多为临时性投入，缺乏制度上的保障，操作也不规范。由此可见，的“越位”会增大的成本，相反，的“缺位”虽然不会增大的成本，但是却无法满足社区治理的需求。只有做到“到位”，也就是达到与社区互动关系中的均衡状态，才会有一个适当合理的成本。

（二）社区自治功能弱化，行政化倾向较为严重

我国的社区居委会工作一直都是依附在基层行政体系下工作的，近来随着城市社会管理的改革，社区反而有进一步行政化、自治功能弱化的趋势，这是始终困扰城市社区治理的普遍性和根本性问题。尽管针对这一问题，很多地方都推行了社区工作准入制和“权随责走，费随事转”等有关，但就具体实践来看，这些落实得还不够或很难得到真正落实。

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中国社会“单位制”的解构，导致单位减员增效、单位保障社会化，也由此提出了单位制管理向社区制管理转变的要求，加上城市流动人口的增多等问题，迫切需要增强社区的管理职能。《城市居民委员会组织法》中规定，居委会有协助有关部门作好管理工作的职责。在这样的社会背景下，许多地方都规定了居委会必须要帮助相关部门作好社区治安、流动人口管理、社区环境卫生、最低生活保障、计划生育工作等职责，个别职能部门甚至将一些本应由直接办理的事务也都最终落实到社区居委会来具体执行，但相应的职权和经费却没有划拨给社区。这实质上是将社区居委会当成职能部门的下属单位，社区居委会替职能部门承担了大量的行政性工作，而不是《城市居民委员会组织法》中所规定的协助开展工作，这无形中加重了社区的负担。同时，还通常采用考核、检查评比等方式直接干预社区居委会的工作。社区居委会进一步成了城市办事的腿，对的资源依附性较强，行政化趋势严重，社区居民自治被行政化工作覆盖，缺乏自我管理、自我发展的动力。虽然“社区行政化可以快速填补‘单位制’所留下的组织真空和管理真空，但无法提供有效服务，也不可持续，难以创建和谐社会。”①

由于“政社不分”使得“的行政管理与社区自治的管理职能集于一身，其直接的后果是现有社区管理既未减轻的社会管理负担，也未提高广大居民的民主参与社会管理意识，仍旧更多地体现为一种行为。”②目前来看，虽然社区居民组织正面临着社会资源、文化多元化的冲击，社区居民的自主性资源和空间逐渐增多，使社区居民对行政机构的依附性有一定程度上的弱化，但仍未完全脱离这种约束社区发展的依附关系。

（三）社区居民参与社区治理的程度较低

公民参与在城市社会的草根层面即城市社区层面一般表现为居民参与。“居民参与是

①②

陈伟东，李雪萍.社区行政化：不经济的社会重组机制［J］.中州学刊，2005（2）. 谭晓辉.社区管理：由一统到多元自治［J］.城市问题，2008（8）.

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③是当代中国城市公民参与的一种较低层次的存在状态，旨在影响社区决策和社区发展”，

社区治理的重要内容。然而，国内相关理论、实证研究和各大中小城市社区的实践表明，由于各种主客观因素的制约，我国城市社区的居民参与还处于一个初级阶段，情况堪忧，已经成为制约社区治理顺利推进的“瓶颈”，给与社区关系的良性互动带来不利影响。

1、社区参与主体总体上参与率较低且不平衡

衡量—个社区治理状况的重要指标之一，是各类社区主体是否积极参加了社区治理活动，亦即是否具有较高的参与率。但现实是，从年龄分布看，老人、青少年参与多，中青年参与少；从职业分布看，不在职居民（包括离退休者、下岗者、个体户、无业人员等）的社区参与多，而单位在职人员由于工作繁忙而参与少；从婚姻状况来看，由于已婚居民在生活上较未婚居民来说，与社区存在更多的关联，诸如户口登记、计划生育、孩子入学、卫生检查等。因此，已婚居民会更加关注和投入到社区公共事务和活动中来。

2、社区参与内容的广度和深度不够

广泛的社区参与要求社区居民不仅参与社区经济发展、社区服务活动，而且参与民主选举、民主监督、民主决策、社区治安、社区环境、社区教育等活动。但现在的问题是，社区居民仍把社区治理工作完全看作是事处和居委会的事，对社区的治理工作不关心甚至不配合，只关注和参与自己感兴趣的社区活动，如社区文体活动、社区服务建设等，而对于社区的各种政治事务如居民委员会选举，则积极性不高。

3、参与形式单一，渠道不畅

当前居民参与的主要形式是制度性被动参与。全国各地各级都根据本地实际出台

③

王邦佐等.居委会与社区治理——城市社区居民委员会组织研究［M］.上海人民出版社，2003.

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了一系列相关的规章制度，引导和规范社区居民参与社区治理。换句话说，社区成员参与社区治理的制度性渠道是基本畅通的。因此，一般情况下社区成员都会选择制度性参与。但目前愈来愈多的居民非制度性参与的现象，一方面体现了社区主体间比较强烈的利益冲突，但另一方面，也从一个侧面反映了居民参与的制度渠道的狭窄或者不畅通，至少说明在某些方面的制度是欠缺的，才导致居民采取制度性渠道之外的方式来谋求个人利益需求的满足。

在社区治理过程中，社区居民参与不足往往会导致较为严重的后果，缺少了社区居民的广泛参与会导致社区治理失去动力和方向。因此，在社区治理中，必须高度重视和解决好社区居民参与不足问题。

三、与社区关系存在问题的原因分析

（一）相关法律法规不健全导致与社区关系的失衡

目前，有关社区治理的相关法律法规不健全，为行政权力的侵入留下了法律缝隙。在我国《》中，对居委会有明确的规定：“我国城市的居民委员会和农村的村民委员会，是基层群众性自治组织”。《城市居民委员会组织法》根据的规定，也对城市居委会的性质和职能做出了明确的法律解释，在第二条中规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。”从和居委会组织法的相关规定来看，城市社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑，这也为社区自治组织建设提供了最高的法律保障。但这一规定只具有原则性，在实践中缺乏可操作性，并没有对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释。如社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵及外延究竟是什么？社区居委会组织究竟是一个经济自治体，还是一个社会自治体或政治自治体？社区居委会是不是法人组织？对于这类问题，在相关法律法规

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中却没有明确规定，或虽有规定但也十分模糊。法律规定的这种模糊性使得社区自治组织的自治能力建设实践显得无所适从，从而也为行政权力的侵入留下了法律缝隙。经过了20多年的发展，我国城市社区治理环境发生了巨大的变化，社区结构也与以往不同，社区居民自治的意识不断增强，社区内中介组织日益发展。但这些法律法规的不完善，制约了城市社区自治发展的空间，同时也不利于城市社区治理中与社区关系的协调。

当然2010年11月，、印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》对职能、城市社区居委会的工作职责以及机制建设等问题做出了新的规定，并且对一些地区差别较大的措施，赋予地方更多的自主权和创制权。这一性文件对于解决由于法律法规不健全而给社区治理中与社区关系带来的困境具有重要意义。但是，文件精神的贯彻、实施成效如何，还需长期的社区治理实践来检验。

（二）职能转变不到位

社会管理的改革要求职能向服务型转变。服务型是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的”。①不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，而是为社会公众服务的管理组织。因为社会公众是提供税收的纳税人和享受服务作为回报的“顾客”或“客户”，的工作应该以顾客为导向，为顾客服务，应该增强对社会公众需要的回应力。服务型内涵包括以下方面：“以人为本的治理理念、依法行政的行为准则、公众需求导向的服务模式、回应的责任。”②在城市社区治理中，建设服务型就是要求要依法参与和支持社区发展；为社区居民和社区组织提供公共服务；回应社区居民需求与意愿；接受社区居民及居民自治

①②

刘熙瑞.服务型—经济全球化背景下中国改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002（7）. 姜晓萍.构建服务型进程中的公民参与［J］.社会科学研究，200(（4）.

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组织的监督，勇于承担责任。

但目前，我国建设中还存在一些不符合服务型原则和要求的地方，计划经济下的主导一切的行为惯性仍在延续，习惯于干预和控制城市社区，从而给处理与社区之间关系带来很多困境。当然，面对新形势、新问题，自身也在调整角色定位，提出社区自治的发展思路，但仍然受到既往行为模式的影响，在实际工作中还保持着传统的主导与干预特性。有一些认为，社区并不是群众性的自治组织，社区管理应该接受的领导。部分内心不愿失去社区这一条“腿”，这也是社区行政化的重要原因。本应由提供的公共服务转嫁给社区自治组织，社区自治组织负担过重；受到其自身利益的影响，回应居民和社区自治组织需求的能力相当有限，导致居民参与社区治理动力不足；不是集中精力对社区治理进行规划指导，而是事无巨细地干涉社区自治事务，导致精力分散，指导规划不力；的服务意识不强，仍然以管理者自居，不愿意承担责任和接受监督，导致社区自治组织承担大量的行政责任，其对的监督也流于形式。

政治学理论认为，政治权力的特性之一就是其自我扩张和自我强化的能力，它的应用边际直到遇到阻力和反弹而不能前进为止，有权力的人总是倾向于滥用权力。是政治权力的掌控者，在缺乏较为完善的社会管理的情况下，很难想象能够自我约束行政权力，相反，却往往试图去侵入更多的城市社区自治空间。因此，要求通过加强社会管理改革，促进在城市社区治理中的职能转变，实现从社区治理中的内部治理主体到外部治理主体的转变，从对社区的微观管理到宏观管理的转变，从对社区主导、包办一切到对社区引导、由社区自我管理为主的转变。

（三）社区居民缺乏参与意识、参与机制不完善

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单位制的管理传统在很大程度上阻碍了居民的社区意识和参与意识的形成。在传统的单位下，城市居民生活完全被纳入单位中，单位对个人负有生老病死的无限义务，个人对单位产生全面的依赖。这种依赖促使个人形成强烈的单位认同意识和单位参与意识，社区归属意识和社区参与意识很薄弱。目前看来，这种单位制的传统思维在短期内还有相当的影响力。同时，就目前的实际情况来说，由于社区居委会并没有成为真正意义上的居民自治组织，缺乏居民代表性和居民自治与维权的内在诉求，其工作内容虽然也涉及一些社区自治的事务，但主要还是行政事务。由于社区居委会工作的行政化倾向严重，自治功能缺位，以及社区居委会对的全面依赖，事实上，社区居民更倾向于将社区居委会视同于一级组织而不是自己的自治组织，从而导致居民对社区居委会持疏远态度，对其工作漠不关心。这些问题都在一定程度上影响了社区居民对社区治理活动的参与意识。

较为完善的参与机制的欠缺也影响了社区居民参与社区治理的积极性。目前，社区居民在参与社区公共事务方面仍然缺乏一套较为详细规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有很大的随意性，使得社区居民参与渠道不通畅，参与机制不完善。首先，对于目前大多数社区居民来说，是否能得到社区管理机构的邀请成为其参与的主渠道。常常是社区管理机构感到有必要了或者是有关部门提出了要求，才不得不把社区居民组织起来开会、传达、落实有关决定，进行动员型参与。其次，法定的居民自我组织，如社区居民会议的功能又极不完善，即便是成立了居民代表大会，但往往不是根据居民的实际需要来召开，开会的频率、具体时间、会议的主题都是由社区管理机构决定，居民只有“听”的份，流于形式民主，根本不能为居民群众提供正常的参与机会。再次，对于居民代表大会上代表们提出的意见和建议能在多大程度上得到落实，缺乏一个专门监督和和评估的机制来保障。因此，如果居民代表的一些合理要求和建议得不到及时反馈和有效执行，居民们就有可能怀疑这种社区参与的效能，进一步弱化社区居民对这种社区参与形式的认同感，产生消极参与或抵抗参与心理，最终必然导致社区居民缺乏参与社区治理的积极性及其效能。

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而社会管理改革的目标在城市社区管理的层面，就是从行政控制向社会共同治理转变，将一部分权力还给社会，让社区居民自我管理社区公共事务。如果没有社区居民的广泛参与，依托于多元合作网络的城市社区治理体系就只能是一躯空壳。

（四）公民社会发育不足

中国的公民社会产生较晚，中国学术界开始关注“公民社会”的发展主要是是缘于自1978年的改革开放和社会主义市场经济建设。它使得在高度集中的政治经济下的中国社会外部逐步出现了一种相对的领域，即公民社会的雏形。公民社会在城市社区治理中发挥着重要的作用，社区治理模式的形成同公民社会的发展程度有着重要关系。改革开放以来，我国的非组织得到了空前发展，然而其发展目前仍还面临很多问题。其自主性和非性等非组织的特性还不明显，还不适应城市社区居民自治的需要，同时也在一定程度上影响着改革的进程。这主要表现在两个方面：一是非组织的“官办性”。许多非组织都挂靠在一个部门作为其主管单位，在经费来源和组织管理上依附于其所挂靠的部门，则通过非组织的挂靠关系主导着它们的各种重要活动，使得的职能难以得到切实转变，一些本应该由社会自治组织承担的事务还是包办。二是非组织自身专业能力和素质较低，内部管理缺乏规范性。根据调查显示，“只有90％的组织有成文的章程、规程、会则或其他相应的规定；46.6％的组织由理事会或全体会议等正式决策机构决定组织的战略决策和活动计划；近7％的没有专职人员，多达三分之一的表示没有自愿人员。”①在人才、资金、活动场所等方面也缺乏的支持，自主性不强，难以胜任城市社区社会经济事务管理的责任，已经成为当前城市社区自治的一个深层次障碍。在社区中，由于组织的强势地位，以及对社区中介组织的重视程度还不够，社区中的其他社会中介组织缺乏足够的资源和权威，还没有足够的能力代替部门组织居民管理公共事务。

①

王名.非营利组织管理概论[M].中国人民大学出版社，2001.

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第三章 与社区关系的个案分析

正如前文所述，目前我国城市社区治理中与社区的关系仍然存在着一些不容忽视的普遍性问题，需认真考察这些问题在不同实践中的突出表现，不断探索如何结合实际来构建与社区两者间良性互动关系有效途径。本章拟以昆明市某社区治理为研究个案，通过对该社区治理实践的观察和分析，试图对当前社区治理中与社区关系中存在的主要问题有更为直观的了解和认识，进而能够从该个案的实践中得到一些推动与社区关系向良性互动方向发展的新启发、新思路。

一、昆明市C社区的基本概况

C社区位于昆明市西南部，面积约1.82平方公里，有12个居民小组，出租房2433幢，常住人口3886人，流动人口达6万多人，被称为昆明市第一城中村。社区有省、省、省禁毒局等多家省、市级党政机关，非公企业15家，商业网点288个，旅社、宾馆32家，阳光花园、世界花园等11处高档住宅区。

C社区在中华人民共和国成立初年被称为C行政村，隶属昆明县第一区王家乡政委员会；1953-1956年隶属昆明市第五区杨家乡；1956年-1961年隶属某人民公社杨家管理区，下设4个生产队；1961年管理区建制撤销，成立C生产大队，隶属某人民公社；1984年进行农村行政管理改革，成立C乡，隶属某办事处，下设9个农业生产队；1988年进行第二次农村行政管理改革，成立C办事处，隶属某乡，下设11个农业生产社；1992年，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行），选举成立某乡C村民委员会，下设11个村民小组；2000年，为适应昆明城市化管理工作的需要，选举成立了某乡C社区居委会，下设11个居民小组（股份合作社）；2004年，昆明市主城

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区行政区划调整，C社区划归某事处管辖，下设12个居民小组。①

二、C社区治理中与社区关系的现状分析

如前所述，本研究所选择的个案——C社区是一个典型的混合型城市社区， 是随着城市化的发展由原来的农村社区转化而来，被称为村改居社区或翻牌社区。居民成分复杂，既有本土自建房屋的原有村民，也有购买商品房的居民，更多的是来自省内外各地的外来流动人口。社区的治理，既有类似于大多数城市社区那样的行政化倾向，也由于其的集体经济实体而具有更多的自治特征。通过这种典型的案例研究，能够较为容易观察到在社区治理中与社区关系的复杂性及其发展趋向，进而透视与社区关系的现状及存在的问题。

（一）社区治理中半行政半自治特征明显

1、社区承担着过多的行政性工作

据调查，目前C社区居委会承担了包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、人口普查等工作任务，其中多数工作是各职能部门或派出机构指派的行政任务，包括要求居委会替部门填表格、建档案、出具证明材料、代收费用等行政性工作。并且，为了保证这些行政性工作的贯彻落实，还要组织对社区的考核评比。这样一来，社区居委会除了要完成各工作部门交办的诸多任务外，还要忙于应付各种各样的检查评比。致使社区居委会一方面不堪重负，大部分时间都花在所谓的“协助”部门的工作上去，有限的人力、物力和财力越来越难以应付越压越多的各种繁杂事务；另一方面由于忙于应付交办的事务而无暇顾及社区自

①

昆明市某办事处C社区居民委员会编撰.C村志［Z］.

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治事务，自治作用难以充分发挥，影响了社区居民自治的健康发展。

2、在与社区的关系中仍具主导地位

《中华人民共和国城市居民员会组织法》中明确规定，居委会与基层及其派出机关的关系，不是领导与被领导的关系，而是指导与协助的关系。但是在现实中，法定的指导与协助关系在现实中仍然难免异化为领导与被领导关系。从C社区的治理实践中可以看出这种领导与被领导关系的普遍存在。

事处对所辖的社区居委会制定了考核评估制度。考核评估的依据是参照区对事处的考核评估指标，包括了党建、经济、社会、城市管理、综治维稳等内容，其中党建指标占到20%的比重，经济指标所占的比重最大，仅“招商引资”一项就占到了40%的比重。考核评估每年年终进行一次，由办事处领导及工作人员组成“社区考核领导工作小组”对所联系的社区进行考核评估。考评一般采取居委会提交书面总结，由居委会主任口头汇报的形式。最后，依据考评的结果给予优秀者相应的表彰奖励。值得关注的是，整个考评过程无居民代表参与。由于当前对社区居委会的监督考核是由街道和有关职能部门来进行的，其考核结果与拨付社区的工作经费、奖励问责等挂钩，所以街道及职能部门的考核占据着绝对的主导地位，在一定程度上影响着社区居委会的工作取向。“当法定的指导与被指导关系异化为领导与被领导关系之后，考核与评价就远比社会的考核与评价重要得多。基层可以依据自己的标准来考核、评价居民委员会成员。社区居民委员会工作的好坏群众并没有多少发言权，即使居民按照自己的标准考核、评价居民委员会，但当居民评价与考核结果发生冲突的时候，居民群众的考核结果所具有的效力则显得软弱无力。”①也就是说，对于社区居委会而言，激励机制是由提供的而不是社区居民，能否获得各种奖励是由的考评决定的，而为了获得类似的荣誉或奖励，

①

张宝峰.现代城市社区治理结构研究［M］.中国社会出版社，2006.

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社区居委会就更倾向于满足的需求。

同时，事处对所辖的社区在经济方面实行“双代管”制度，即对社区的银行资金、财务账目进行监督、审核，其目的是为了加强对诸如C社区这类拥有庞大经济实体的社区进行财务上的监督。当然，在此制度下，社区对社区集体经济的所有收益仍然拥有的审批权、处分权、收益权，但其监督、审核权由事处而不是社区居民行使，此管理方式对社区治理中与社区的关系所产生的影响值得认真研究。

3、社区自治能力在不断成长

目前，由于昆明市绝大多数城市社区均无任何经济来源，社区的工作经费及居委会成员的工资或补助全部由基层拨付。自2010年12月起，社区、主任的工资为1800元，副、副主任的工资为1700元，社区居委会其他委员的工资为1600元。社区的工作经费分为两部分，一部分是基础经费，市财政统一拨付，设有“社区服务中心”的社区拨付工作经费2万元，没有“社区服务中心”的社区拨付工作经费1万元；另一部分属于部门经费，即职能部门依据“费随事转”的原则拨付给社区，由社区协助职能部门的相关工作。由于经济上对的依赖性，必然会造成“端谁的饭碗归谁管”现象，社区居委会不得不依附于基层的倾向不可避免。

与完全依附于基层的其他大多数城市社区不同，C社区虽然不得把大量的工作时间投入到完成的行政性事务中，具有明显的行政化倾向。但是，由于C社区在经济上较为，这使得其有条件在社区治理实践中不断增强其自治的能力，在与的关系上虽然在某些方面仍处于弱势，但总体来说其与的合作关系特征也较为明显。C社区属于“翻牌”社区，因城市化的进程而由农村社区发展为城市社区，原有的社区自治组织——村民委员会变更为城市社区居民委员会，故仍保留了因征地、租地、兴办集体企业而带来

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的巨大经济收益，其在社区治理中的自治能力较强。C社区也承担了大量的行政性工作，其中很多工作实际上也是与社区居民的切身利益密切相关的，如社会福利保障、社会治安、环境卫生治理、人口普查等，但所拨付的相关经费极为有限，远远不能满足顺利开展这些工作的需求。C社区的庞大经济基础使得其有能力不依赖于的资金去积极推动这些与社区治理密切相关的工作，如社会治安的综合治理。正如前文所述，C社区的本地居民在土地被征收后，利用所得的补偿款建盖了楼房出租，加之社区所处的地理优势，这里成为外来务工人员的聚居地，整个社区外来流动人口竟达6万多人，是本地居民人口的15倍。外来流动人口给本地社区居民带来巨大经济收益的同时，也给社区治安治理带来严峻的挑战。为此，社区专门成立了联防队，聘用联防队员78人，年支出达100多万，全部由社区承担。再如，为了更好地做好社区服务工作，社区自筹资金成立了“社区服务中心”，设立和谐共建、妇女维权、福利保障、社会保障、计划生育、文体教育、民调治安、公共卫生等岗位，主要承担了为居民办理养老保险、社会福利保障、协调居民矛盾纠纷等社区治理工作，中心聘用专职工作人员8人，其工资及中心运行的工作经费也是由社区自筹。

（二）社区居民参与社区治理的程度较高

一般来说，居民社区参与行为是具有理性的，居民是否参与以及是积极还是消极地参与社区治理中的公共事务，取决于其参与行为对其自身以及其家庭是否有价值，以及这种价值程度的大小。如果居民的社区参与行为没有实现预期中的价值，居民就会停止这种社区参与或者会表现出消极的参与态度。而需求一致的居民群体通过参与某项社区公共事务，可以实现他们行为的某种价值，满足他们的某种需要。实践中，大多数城市社区居民参与不足的重要原因在于社区活动和居民利益相关度不大。一般来说，只有社区活动与居民切身利益相关越直接、越明显，能满足参与者兴趣的范围越广泛，对居民的吸引力越大，才越能激发居民的参与意识。换句话说，目前，居民参与社区公共事务不是因为社区意识强，

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而更多地是为了获得一定的个人利益。

与其他“空壳社区”（意即无集体经济收入的社区）相比较，C社区的居民对社区公共事务的治理活动的参与程度较高。C社区在2010年4月选举产生了第四届居委会，居民代表的参选率达到了100%。社区成立了居民代表大会，每年都召开居民代表大会9次，代表出席率也都在98%以上。社区居委会每年定期向居民代表大会报告一年的工作情况，接受群众的监督。同时，居务、财务每月都向社区居民张榜公布一次，全年共12期。C社区的居民之所以参与社区治理的积极性较高，有多方面的因素，但其中最根本的原因还在于社区的治理活动与其切身利益密切相关。C社区拥有庞大的经济实体，目前有工业企业8家，每年的生产总值达到上千万元，同时，由于昆明的城市发展对土地的需求，地处主城区边缘的C社区所拥有的土地被逐渐征收，早于1997年C社区的土地已经基本被征用，由此给社区带来大量的土地征用款和土地出租转让资金，而社区居民的社会身份也随之由村民转变为城市市民，其主要收入来源依靠自有房屋的出租收益和集体经济的年终分红。因此，社区治理中的任何活动都涉及到了社区居民的切身利益，只有积极参与到社区公共事务的管理中，其应有的权益才能得到有效的保障。这也是C社区的居民对各种形式的社区公共事务治理活动的参与程度较高的根本原因。

（三）社区多元共治的网络初具雏形

传统的城市基层社会管理从实践中来看已经是弊端重重，大量的实践经验证明，仅仅靠单一力量来实现城市社区的管理和整合是不可能的。在社会力量不断壮大的背景下，必须建立起以法律为准则，行政机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源和社会资源整合、力量和社会力量互动以及合作共赢并有效制约的新型城市社区治理网络。

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社区社会组织的最重要的价值取向是反映社区成员的利益和需求，解决他们在社区生活中遇到的物质和精神的问题与困难，提供社会网络支持和心理慰籍，建立居民在社区生活中的秩序感、稳定感以及归属感，使得社区治理、社区自治能在一个互信、互助、互惠的良好社区氛围中发展。C社区的社会组织近几年来数量增长较快，类别多样化。主要有老年人协会、计划生育协会、妇女之家、青年活动中心等，借助这些社会组织的平台，社区居民积极参与到社区的相关治理活动中。如社区青年居民通过青年活动中心组建文艺宣传队、篮球队开展相关的文体活动，建立帮教小组对社区内的违法青少年进行帮教，对“五保户”及困难家庭进行扶助，组建小组收集社区内的出租房信息提供给外来务工人员，等等。社区社会组织的发展，提高了社区居民的社区认同感与社区亲和力，对社区组织扩大自身影响，增强对社区居民的组织动员能力等，都起到了积极的作用。C社区将这些社会组织的发展导入到一个良性发展的轨道，引导社区社会组织在居民急需的领域发展。在社区青少年教育、社区老年服务、社区文化娱乐、社区志愿服务、社区精神文明建设等方面，逐步建立起一批成熟的组织实体，构成社区自治和社区治理能力提升的坚实基础。目前，C社区志愿者组织多达9个，其注册志愿者占到了社区人口的2%。

社区还与驻区单位建立了共驻共建机制，与辖区单位共驻共建率达90%，在此合作共建的机制下，驻区单位也积极为社区办实事，为社区的有效治理增加了积极的支持力量。

三、关于C社区个案研究的几点思考

观察C社区治理的现状，虽然社区仍未完全成为社会治理结构的核心，依然受到行政力量的影响，但是，己产生实质性变革，旧的被打破，放权，社会增权。社会有了承接变迁的力量和基础：居民的社区意识正逐步提高、社区参与扩大；各类非组织产生，其活动日益活跃，市民社会得到培育；社区精英充分利用社区资源，推动社区自治。随着这种变迁，社区共同治理机制将会进一步发展和完善。通过对C社区治理实践

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现状的分析，我们能从中得到一些思考。

（一）社区参与利益化是提高居民社区参与程度的关键

治理理论认为，实现治理的过程就是国家权力向社会放权的过程，也就是与公民关系再调整的过程。社区治理的本质就是与各类社会组织及社区居民对社区公共事务的合作管理。所以，社区治理有赖于居民自愿的合作，没有居民的积极参与，是不可能实现治理目标的。但实践中的普遍情况是，社区居民对于自己参与管理社区公共事务的意愿相对薄弱。究其原因主要还在于，社区所提供的服务和治理工作在居民的生活中处于边缘地带，与居民切身利益的相关程度不太高，这必然使得居民不倾向去关注社区治理工作。事实上，就目前而言，社区所提供的服务与治理工作主要限于社区治安、社区环境卫生、有限的社区福利等内容，而这些内容虽然与居民的生活有一定关系，但这些并不属于居民的生活必须性资源，其中仍有相当部分是由或单位而不是由社区完成，如居民非常关注的社区福利等。因此，整个社区的治理工作对于居民生活来说并不是很重要，居民也就更倾向去选择由单位或是承担，而可能不倾向认为自己有必要参与其中。C社区的居民之所以参与社区治理的程度较高，正如前文的相关分析所揭示的那样，其根本原因就在于社区治理的内容与成效与其切身利益密切相关。因此，从促进居民利益的社区化的视角，来增强居民社区的认同感和归属感，推动居民积极参与到社区治理活动中，这一思路值得做进一步的探索。

（二）对资源的依赖性成为制约社区自治的重要因素

就目前的现状来讲，没有外部力量的支持，绝大多数城市社区仅仅依靠自身的力量显然是无法解决基础设施、办公设备和场地、工作经费等的不足以及居民委员会成员的生活补贴等问题，必须依靠的财政支持。而对社区的经费支持往往随意性太大，没有

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明确的运行机制做保障，投入多少资金以及如何分配，由基层决定，这难免在一定程度上制约着社区居委会的工作内容和工作方向，影响着社区的和自治的实现。而C社区之所以能够实现一定程度上的和自治，就与其拥有庞大的集体经济来源密切相关。因此，如何在加大资源支持和社区实现自治之间寻求平衡是一个实践中的难题。要解决这个问题，有必要把对社区资金的投入纳入到法制化轨道，使社区治理的经费来源依赖于“法制”。

（三）社区治理中的行为仍亟需规范

公民社会理论强调对国家权力的制衡，勘定国家权力的活动范围。在我国，行为模式的转变不是一蹴而就的过程，在社区治理中一直处于主导地位。虽然相关法律法规对社区治理中与社区居委会指导与协助、服务与监督的关系以及各自的职责都做了原则性的规定，居民委员会在法律上承担着不同于的职责和任务，并且是的责任主体。但在实践中，居民委员会与关系仍不可避免地发生错位，成为行政管理的“末梢”。正如C社区的治理实践，由于社区承担了大量繁杂的行政性工作，占用了社区居委会大部分的工作时间，已经有些不堪重负，从而减少了法律所规定的居委会其他自治功能的发挥，也不利于与社区关系的协调。因此，社区治理中的行为仍然需要制定具有可操作性的法规或来进一步加以规范，特别是“权随责走，费随事转”的运行机制还需进一步明确和细化。

第四章 与城市社区新型关系的构建

城市社区治理中，与社区的关系是随着社会、经济的发展变化而不断调整变化的。这要求我们必须在充分把握与社区关系在城市管理改革中的历史变迁的基础上，针对目前城市与社区关系发展中亟待解决的主要问题，创新思路，构建与社区之

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间有利于社区发展与治理的新型关系，最终实现行政管理与社区基层群众自治的有效衔接和良性互动。

一、重塑：明确在城市社区治理中的功能和地位

城市社区治理，要求从计划经济条件下的行政性管理模式向市场经济条件下的公民自治性社区治理模式的转变。这种转变在很大程度上要求，在社区治理中必须做出相应调整，尽快转型。这使得“面临着职能的重新设计和定位，即重新调整行政权力格局，理顺与社会、与市场的关系，增强的行政效能和治理能力，特别是提高对公共服务对象——公民的责任性和回应能力，重新确立管理的民主价值观，增强法治行政，提高公民参与和自我治理水平。”①

（一）树立科学的治理观念

在社区治理上，存在着一些观念上、认识上的误区。在“行政社区”的习惯思维作用下，一些地方仍然没有树立分权、放权或者授权的理念。而“行政社区”思维指导下的“大一统”管理，必然导致社区治理中的普遍“越位”、“缺位”现象的发生，从而使城市社区重新沦为影子式的“全能社区”。转型期我国城市社区治理中出现的这种“怪圈”不仅与“主导”的内涵格格不入，而且与市场经济和法治社会呼唤的“社区治理”背道而驰。应该更新治理理念，树立科学的发展观。当前主要是要实现以经济建设为导向的向以社区治理为导向的转变；从行政管制型向公共服务型转变；从落后的发展观向科学发展观转变；从集中管理型向多元协作治理型转变；从提供经济物品向提供制度平台转变；同时，还要积极营造全社会重视社区治理、社区发展的氛围。

①

张昕.转型中国的治理与发展［M］.中国人民大学出版社，2007.

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（二）合理划分和社区的权力边界

厘清社区治理中和社区的权力边界，是理顺与社区关系，使和社区自治组织分工明确、职责分明的重要前提。在城市管理中，由于长期以来“治理城市的权力全部集中于及准组织”①社区自治组织在事实上是作为的“腿”而存在。因此，机构及其成员理所当然地认为，与社区居委会之间就是领导与被领导的关系，“没有人将其(居委会)认真地看成是一个群众自治组织。”②社区居民自治的推行，意味着社会的权利应当回归社会，不再去具体干涉城市社区的内部公共事务，这就要求以及各职能部门必须正确认识与社区居民自治之间的关系，摆正自己的位置。因此，明确和法律所规定的和社区自治组织之间的关系成为关键。应当明确，和社区的关系是“指导与协助、服务与监督”的关系，两者属于不同性质的组织，拥有不同的管理手段，所发挥的作用也不同。超越社会之上，拥有国家强制力和行政组织资源，因此，应定位于指导社区开展社区公共事务的治理，并向社区居民提供公品和公共服务，管理社区居民自治难以管理好的公共事务。社区自治组织则主要是管理好社区内的自治事务，同时对的有关工作予以协助，并和社区其它组织及居民一起，对部门的服务进行监督。总之，和社区组织双方各有分工，但又能有机合作。

2010年11月，、印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》做了原则性的规定：“普遍推行社区公共服务事项准入制度，凡属于基层及其职能部门、事处职责范围内的事项，不得转嫁给社区居民委员会；凡依法应由社区居民委员会协助的事项，应当为社区居民委员会提供必要的经费和工作条件；凡委托给社区居民委员会办理的有关服务事项，应当实行权随责走、费随事转。逐步清理和整合在社区设立的各种工作机构，规范部门面向社区居民委员会开展的检查评比达标活动，大力压缩针对社区居民委员会的各类会议、台账和材料报表。”这

①②

张立荣等.基层民主与社会发展［M］.世界知识出版社，2001. 李凡.社区选举的发展和问题［J］.社会导刊，2000（7）.

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对于社区治理中，进一步规范与社区的权限意义重大。

（三）转变职能，还权于社会

在城市社区治理中，人们对的角色定位的认识存在许多偏差。在社会领域未能实现政社分开的原则，仍然沿袭了旧的一些做法，对社区治理中的许多社会事务进行统包统揽或直接经营，其根本原因在于对于的角色和职能定位不清。人们通常以为的社会管理功能就体现在直接管理社会的方方面面，害怕社会的自我管理和自我发展会削弱对社会的控制，同时，在没有经验运用经济和法律手段管理社会的情况下，事无具细地包办各种社会事务就成了管理社会的必然选择。因而，明确在城市社区治理中的功能和地位，转变职能，是构建与社区新型关系，促进社区治理可持续发展的重要保证。

实行社区居民自治意味着社区居民有权依法管理自己的事情，这就需要重新配置城市治理的公共权力。需要将一部分权力下放给社区，使社区在本区域范围成为治理主体，否则，社区居民自治就会成为空话。如赋予社区内部事务决策权，让社区居委会有自主决策本社区事务的权力；社区财务自主权，将社区自有资金、经营收益、各级拨款等全部交给社区自行管理、支配；拒绝权，对不属于社区职责范围的事项和向社区摊派的负担，社区组织有权拒绝；协助管理权，社区具有协助有关部门管理的权利，但同时，要按费随事转的原则，给予社区组织一定的补贴；监督权，事处定期听取社区组织的意见，妥善解决社区居民反映的意见和问题。还权于社会，对于社区居民自治以及社区治理中与社区关系的良好互动都具有十分深刻的意义。

社区治理的发展不仅需要下放权力，还需要主动转变职能。在传统下，对社会进行了超强控制，社会组织完全政治化。其结果必然是部门对社区事务大

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包大揽，管了许多自己不该管也管不好的事，同时又放弃了很多自己该管的事；而居委会由于承担了过多的部门交办的任务而对自身应该管理的社区事务无暇顾及。这种职能上的严重错位，直接影响了和社区关系的良性发展。因此，的职能需要相应发生转变，要从管理主导型转变为公共服务主导型，将的工作重心下移，以提供有效的公品服务社区，并在这一过程中引导社区居民自治。在社区治理中，的主要职能应当体现在制定、工作部署、设施建设、财力投入等方面的主导作用上。如果没有职能的转变，仍然将社区组织当作自己的下属组织对待，必然会造成社区自治组织行政化，下放权力的作用也会被抵消。

还权于社会、职能的转变，是适应城市社会发展的新形势、促进社区发展的必然要求，是与社区关系发展的一个重要前提，其实质是规范和密切而不是疏远其与社区的关系。只有如此，才能处理好与社区关系，才能使社区治理和发展更趋于完善。

（四）改变传统的管理方式

传统的高度集中的管理下，的领导方式主要依靠自上而下纵向性、垂直式、命令式管理。随着社会管理的改革和对社区自治的培育，意味着管理的基础不再是依附于自己的“单位”，而是依法自治的社区；传统的“单位制”变为“社区制”社会；社区居民自治成为管理的新的依托。与社区之间关系的这种根本变化必然要求改变同传统相适应的管理方式和手段，用宏观的、经济的、法律的手段代替原来单一具体的行政命令方式。尤其重要的是，随着社区居民自治实践的展开，居民社会主体地位的觉醒，必须改变自己的领导方式，不能再以行政命令的方式管理社区，对社区居民自治组织发号施令，而要依照相关法律法规积极支持和科学指导社区依法治理社区公共事务。

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二、推动多元合作共治：与社区的良性互动

多元主体共同参与社区共同事务的治理是现代城市社区运作的一个显著特征，意即促使社区内各利益主体能共同参与社区公共事务的管理，充分发挥其主体作用，通过社区各利益主体平等协商来保证社区内公品的需求和供给。同时，还强调社区各利益主体之间的关系不是建立在依附或庇护的基础上，而是一种平等、互信、互惠的协作关系，彼此的行为在维护和提升自己利益的同时不能以损害他人的利益为代价，从而实现利益主体间的双赢或共赢。因为，在现代城市社区，无论是不同阶层人员混居的社区，还是相同社会阶层人员聚居的社区，总体上都是成员构成异质化程度比较高、相互间互动贫乏的陌生人世界。在这样的社会背景下，处理涉及多方成员利益的公共事务，就要在建立规则、形成组织、产生制度的基础上进行理性合作，于是，“更依赖正式组织、更注重人为的制度设计的那种治理模式取代了依赖社会声望、互惠机制、社会纽带和价值共享来加以治理的模式”。①因此，在城市社区治理中，要不断推动多元合作共治，从而实现与社区的良性互动。

（一）回归社区居委会自治职能

在我国城市社区中，社区居民委员会是社区自治组织的重要主体之一，它不是机构，更不是的附属机构，而是法定群众性自治组织，由居民通过民主选举的方式产生，是代表居民利益管理社区公共事务的群众性自治组织。目前居委会所承担的大部分工作都与其角色不相符，影响了社区居民参与社区事务的积极性，极大地抑制了其自身作用的发挥。为此，必须合理界定社区居委会的功能和职责，正确发挥居委会的作用，“使居委会真正成为联系社区居民和及其他社会组织的桥梁和纽带，成为居民的代言人及协助在社区的相关工作，同时还要使居委会成为社区的协调人，担负起协调邻里之间、社区

①

陶传进著.环境治理：以社区为基础［M］.社会科学文献出版社，2005.

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组织之间、居民与社区各类组织之间关系的重任，从而整合社区资源，维护社区的公共秩序和社会稳定。”①最重要的是，作为自治组织，居委会应对涉及本社区的重大事项召集和组织居民进行讨论并作出决定，通过社区居民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督逐步实现居民的自我管理、自我教育和自我服务。而回归社区居委会自治职能是实现社区自治的重要基础，一方面有赖于转变职能，明确及其派出机构与社区居委会的关系，另一方面也需要居委会和社区居民的共同努力，从选举到管理、监督都是落实居委会职能的必要工作，只有这样才能真正发挥居委会这一群众性自治组织的功能。

（二）发展社区中介组织

社区中介组织是指在社区范围内，受职能部门或群众自发组织委托，按照有关法律、法规和章程的规定，地开展社会活动，并发挥服务、沟通和监督作用的社会服务机构，它包括各种社会团体、民办非企业单位和群众为满足生活文化需求而建立的各类民间服务组织，如业主委员会、社区志愿者组织、老年人协会、书法协会等。经过多年的发展，城市社区已产生了一些社区中介组织。但从整体来看，社区中介组织发育还不成熟，特别是权益类和志愿类服务组织，其在社区治理中发挥的作用非常有限，与社区的发展要求不相适应。所以，培育社区中介组织将是社区治理主体多元化的一个重要方面。首先，要加大宣传力度，使社区居民明晰社区中介组织的职能、作用及其与社区生活的关系。其次是给予积极引导，对发挥作用较好的社区中介组织进行表彰，使其能够在社区中起到示范引导作用，从而启发社区居民认同社区中介组织，加入或组建社区中介组织。再次，作为社区自治主体组织的居委会，需要切实了解社区居民的需求，根据这些需求，与居民充分协商，组建相应的中介组织。最后，为社区中介组织服务的开展给予相应的管理支持，包括备案、监督、指导、协调中介组织与社区居民、社区自治组织及中介组织之间的和谐运作等。

①

陈伟东.社区自治［M］.中国社会科学出版社，2004.

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（三）联合社区内市场组织

国外城市在大力借助非营利组织为社区服务的同时，也非常注重发挥市场机制的优势，通过与社区内企业组织合作共同完成城市社区治理任务。目前，国内社区建设过程中市场组织作用的发挥还不尽如人意，表现为社区内的企业很少参与社区活动，社区服务方面也很少借助于市场组织来提供，这种状况使很多社会资源没有得到合理利用。而在我国城市财力有限、社区建设投入普遍不足的情况下，发挥市场组织在社区建设中的积极作用，借助市场机制的力量将能更有效地促进社区发展、提升社区服务水平。社区可以通过与区内企业组织开展共建活动，发挥企业和社区各自优势，建立共建共享机制，促进共同发展。这样，“社区能够充分利用企业的资源优势解决社区发展中的资金和设施短缺问题，而企业又可以获得良好的外部发展环境，共同推动社区经济的发展。社区经济的发展又进一步为社区建设提供可靠的物质保证，有助于满足社区居民多样化的生活需要，同时还是扩大就业、安置社会劳动力的重要渠道。”①在非营利组织提供社区服务的基础上，营利性的市场组织直接从事有偿服务，有利于促进非营利性服务和营利性服务相互渗透的多方位社区服务体系的形成，从而充分满足社区居民生活和社区发展的多层次需求。

（四）发挥社区党组织的领导作用

我国的社区自治离不开中国党的领导，在社区治理中，必须坚持党组织对社区内各种组织和各项工作的领导核心地位。但党的领导并不是由党组织来包办社区治理，更不是包办社区自治。“党在社区自治过程中的作用主要是通过发动社区党员积极参与社区治理来实现。党组织的意志必须通过法定程序进入社区决策，党组织应充分支持和保证社区自治组织对社区内的公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权。”①党组织可利用自身的思想政治优势对社区中功能目标不同的各类组织加以引导，按照社区治理的目标协调

①①

卢汉龙：论我国基层社会的组织重建［J］.中国民政，1999(7)。

冯敏良.我国社区行政模式的选择［J］.淮北煤炭师范学院学报(哲学社会科学版)，2003(10)。

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这些组织的关系，增强整合能力并主导发展方向。同时，基层党组织通过密切联系群众、广泛体察民情、全面了解，能够更好地调动广大居民参与社区事务的积极性。

总之，治理理论强调多元的治理主体参与到公共事务的治理中来，并形成有效的治理网络。为实现有效的社区治理，满足社区公共事务需求，必须从过去更多地强调的主导型角色和意志转移到更多地强调社会公众的意志，调动和发挥社区自治组织、市场组织、社区组织和党组织的积极作用，为社区自治提供主体保障，形成多元合作共治的社区治理网络。

三、建构居民社区参与的动力机制

社区参与是指社区成员以各种方式或手段直接或间接介入社区治理与社区发展的过程。社区治理有赖于组织和各种非组织的广泛参与，更有赖于社区居民以各种形式、多种途径的参与。多元主体、多形式、多渠道的主动性参与，不仅是社区良好治理的强大动力源泉，而且是我国基层民主政治建设的基础和核心内容。同时，对于城市社区居民来说，其参与社区治理的广度和深度受到各种因素的综合影响，但从根本上看，必须从居民参与行为本身来寻找解决居民参与不足的对策。因而，在我国城市社区治理实践中，通过良好的制度安排来建构居民社区参与的动力机制，落实社区参与渠道畅通，鼓励多样化、多形式的社区参与，有着重大的现实意义。

（一）加强组织性参与和制度性参与，建立信息沟通渠道

一方面，和居委会等组织要加强引导和指导，为居民参与提供科学合理的规划，营造宽松环境，培养居民的社区参与意识，尊重居愿，让居民充分地参与到与社区利益相关的决策过程中来。通过社区居委会、业委会和非营利组织的培育和发展，为居民提

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供参与的组织平台。在这方面，社区非营利组织因其民间性、公益性和志愿性等特点，可以为社区居民参与提供宽广的舞台。另一方面要建立制度化的参与形式，如社区代表会议、社区听证会、社区论坛等，鼓励和保证居民表达白身的利益诉求和维护自身利益及社区共同利益。此外，应该保障居民对社区事务的知情权，居民只有及时了解社区事务并掌握相应信息，才有参与的可能性和主动性。为此，除了通过公告栏、黑板报或口头通知等形式加强宣传外，还应该将居务公开与网站、论坛等组成的信息服务网络结合起来，利用信息服务网络征求社区居民的意见、接受社会的监督，进一步拓宽居民参与的渠道。通过社区组织、相关制度和信息网络的建设，为居民提供社区参与的组织平台、制度平台和信息平台，建立相应的利益表达渠道。只有经过充分的居民利益表达，才能最大限度地保证社区治理活动真正维护广大居民的利益。

（二）建立信任关系，加强决策性参与

居民、社区组织与之间的信任关系的建立非常有必要，要相信社区，充分放权于社区，让社区进行自我管理、自我服务，保证社区的高度自治；居委会要相信居民，不能轻视或抵制居民的参与，使居民广泛参与社区相应的决策和行动。只有建立这种高度的信任关系，才能有助于社区问题的顺利解决。决策性参与有助于加强决策的科学性与合理性，更能体现居民的利益需求，更有利于居民参与积极性的提高，例如在社区规划、社区拆迁和社区改造过程中，在决策阶段必须充分听取居民的意见，在社区公共事务上实行居民自我决策的办法。一些重要的城市规划项目，如果对社区利益产生一定的影响，必须充分征求社区特别是居民的意见，如工程项目的开工建设、公交车站和道路的修建、广场和公园的建设等等。只有社区居民充分地参与决策过程，其利益需求得到充分地表达，与社区的关系才能避免出现矛盾。

（三）居民利益社区化、增进社区认同

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居民参与行为的发生往往取决于是否有利益的驱动，只有当社区居民感到社区治理与其利益息息相关，生活中的问题可以在社区范围内得到解决，社区参与能够有效维护其利益时，才可能萌生积极参与社区治理的动机与期望。利益社区化，就是要强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区公共事务治理的愿望。从行动者与社区的利益关联来看，行动者与社区利益呈现正相关关系，二者的关联越是紧密，参与的意愿就越强烈，反之，就越低。换句话说，居民参与社区事务的预期收益大，参与就强；预期收益小，参与就弱；没有收益，就没有参与。将个人利益融入社区利益，使社区真正成为居民利益共同体，是促进居民参与、重构社区治理主体间互动关系的根本途径。只有公民本身以身份，在公共责任感引导下，参与讨论后所得到之共识，才能称为公共利益。促进社区居民利益的社区化，使社区居民把自己的利益与社区整体利益联系在一起，才能使居民增强社区的认同感和归属感，愿意并主动地投身到社区治理的活动中来，真正意义上的社区治理才能够实现。

因此，首先应当适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将居民所在单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，用市场的法则确立居民与社区间的关联，使居民除工作之外的日常利益关系都能在社区得到体现。其次，增强居民对社区的归属感和情感认同。社区居民由于长期生活在同一区域，在生活方式、关注问题以及解决方式上有许多共同之处。“如果在社会和自身认识方面能够加强社区居民间的交流与理解，加强沟通与互助，将有利于在社区内部形成一个良好的人际关系氛围，产生社区认同感和归属感。这样做有利于居民将自身利益与社区利益联系起来，不断增强社区参与的意识。”①

结 论

①

魏娜.公民参与下的民主行政［J］.国家行政学院学报，2002（3）.

48

我国当前正在经历着从计划经济向社会主义市场经济的深层转型,这种从传统到现代的转变也给社会的基本形态之一——城市社区打下了深深的烙印。主要表现在：传统单位制瓦解；市场经济的发展要求和户籍制度的改革大大增强了城市居民的流动性；社会利益群体的不断分化致使社区居民异质性扩大；公民权利意识增强，社区参与意愿提高。这一系列的变化使社区治理面临新的挑战。

治理的实质就是国家权力向社会的回归，它意味着在涉及公共利益的决策中应当引入之外的组织和个人。对于我国而言，不能放弃对基层社会的控制，但是社区发展最终走向社区自治是毫无疑问的。在这一实践过程中，社区与之间显然是一种密切相关的关系。一方面，社区治理和发展必须依赖于资源供给、支持和组织推动；另一方面，也必须依赖于社区进行社会整合、社会治理。要构建与社区之间的良性互动关系，没有统一的模式，必须充分考虑现实的社会背景，在不同的社会发展阶段、不同的地区采用不同的对策、方法，这样，社区的发展和治理才有了持续的可能。

由于城市社区治理中与社区关系研究的广度、深度的，本文对许多问题并没有做深入的探讨，可能会存在不少粗浅的见解。在后续的研究中，可考虑做大量的实证调查，对不同地区的个案做进一步的比较分析研究。

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