新公共管理理论评析

新公共管理理论评析

■ 杜建卿

[摘要] 新公共管理理论是一种有别于传统公共行政理论的新的公共行政理论和管理模式。本文旨在对新公共管理理论进行全面、客观的梳理。笔者认为新公共管理理论是在传统公共行政的两大理论基础在理论和现实层面接受到了危机，而以公共选择理论为代表的新的经济理论的提出及全球经济一体化的发展对传统公共新政构成了新的挑战的背景下提出的。新公共管理以新自由主义经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，主要包括职能是掌舵非划桨、应广泛采用授权或分权的方式进行管理、在行政服务态度上坚持“顾客导向”的价值理念等诸方面的内涵。但对新公共管理的质疑也依然存在，主要包括该理论经济人假设与公共性的矛盾、顾客导向与公民权的矛盾；新瓶装旧酒的质疑以及掌舵的困境等。即便如此，长远而言，新公共管理理论和实践的发展将有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。

[关键词] 新公共管理；理论及现实背景；理论内涵；理论反思

[作者简介]杜建卿，男，1990年2月生，云南弥勒人，民族大学管理学院2008级行政管理专业，本科生。

新公共管理（new public management,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。

一、新公共管理提出的理论及现实背景

新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。

传统的公共行政是建立在由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论之上的。政治-行政二分法理论认为，政治与行政是可以分开的，政治负责的制定，而行政则负责执行。依据这样的理论预设，公共行政便可建立一套科学、最佳的管理和组织原则。韦伯的“官僚制”理论是在政治-行政二分法的影响下，为追求公共组织的高效率，构建的一种非人格化、制度化的官僚制管理模式。这种管理模式一方面由于将复杂的社会现象简单化，适应了工业社会发展的需要；另一方面，促使管理进入科学化，有效解决了当时的问题，又提高了管理的效率。

两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。

对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特•达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的“官僚制”理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。从上世纪70年代开始，传统的公共行政近乎刻板、僵化的科层愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，面临着日益严重的问题和困难：财政危机，社会福利难以为继，机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对能力失去信心等。

而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，新的经济理论的提出及全球经济一体化的发展在新的层面上对传统公共新政构成了新的挑战。

首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国所普遍采用的是凯恩斯主义的主张，对社会生活实行全面干预。但当这只“看得见的手”获得巨大成功时，“失灵”也表现得同样明显。公共选择理论认为，失败的是而非市场，解决公共管理的危机之道便是减少的职能，尽量交由更有效率的市场来货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。以公共选择理论为代表包括委托代理理论和交易成本理论在内的经济理论的新变革为新公共管理运动的兴起提供了理论上的依据。

其次，全球经济一体化程度的日益提高，使绩效与合法性的单一纵向参考的

时代已经结束，而使全球性的“效能”横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择的时代已悄然来临。为迎接这一挑战，对治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国明智的选择。

总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。正是在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的。

二、新公共管理的理论基础及主要内容

新公共管理运动自80年代由英美两国开始以来，便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细阐述。

1、理论基础

新公共管理以新自由主义经济学(新古典主义经济学)和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。“它从经济学理性角度出发，要求对经济学中的公共选择理论、委托一代理理论和交易成本理论加以运用，因此追求三E(economy、efficiency、effectiveness)，即经济、效率、效能成为新公共管理的基本目标”。①对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论三种，它们也被称为新制度主义经济学。

①

程样国，韩艺：国际新公共管理理论与行政改革[Ml.人民出版社,2006：P39.

首先是公共选择理论，作为经济学方法在政治学中的运用，公共选择理论采用方上的个人主义和“经济人\"假设，由此推导出市场应发挥更大作用，建议采用以市场为基础的制度设计。其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破对公品和服务的垄断。新公共管理特征中的预算削减、民营化、绩效管理等都与公共选择理论相关；

其次是委托代理理论，它通常用于分析组织中的科层关系。委托人赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了，这个代理人受契约制约，代表着委托人的利益，并相应获取某种形式的报酬。委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义的“经济人”假设下，代理人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。为了减少公共部门的代理问题，在所有权和经营权分离的基础上，新公共管理强调市场化方案的运用，使职能、服务的委托代理与市场化相结合。委托代理理论则构成了供给生产相分离、绩效责任、分权化、人事管理等制度改革的理论基础。

再次，交易成本理论，它主要强调在交易时如何选择适合组织需要的信息成本，它提供了一个分析框架，使对公共服务目标的完成以及委托代理成本的选择有了新的认识，通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部契约方式来提供服务获得。从成本-效益分析中获得对绩效目标进行界定、测量和评估的依据。

此外，新公共管理的另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。传统行政模式由于强调结构和过程而非结果，深受人们的批评和指责，而私营部门为我们提供了重视结果的经验。“新公共管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视(对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就

必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本)，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共部门的管理中。目前，私营部门管理的许多特征己为新公共管理模式所接纳：市场取向、竞争、注重目标、强调结果而非结构和过程、成本效益考虑、责任制、合同雇工、雇佣期限而非终身制、客户至上、业绩考评等。

2、理论观点及内涵

在学术界，公共管理学者对新公共管理内容和特征的认识也不尽相同。

著名公共管理学家胡德(C．Hood)将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理转变；明确的绩效标准与衡量指标；更加重视产出控制；实行部门分权，将公共部门分解成更小的单元；引入市场机制，强化公共部门的内部竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制和节约。①

英国学者温森特•怀特认为，新公共管理强调：职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值：对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非敏感性。②

罗德斯(w．Rhodes)指出，新公共管理有如下几个中心学说：以管理而非为焦点，以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争；一种强调产出目标、性项目合同、

①②

朱仁崎、彭黎明.新公共管理综述[J].求索,2003(l).

陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(6).

金钱诱因和自由裁员的新管理风格。①

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强指导职能。②

我国学者陈振明教授(2000)在以上国外学者研究的基础上，将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应性服务；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的转变。

作为新公共管理理论的突出代表，美国学者戴维•奥斯本（David Osborne）和特德•盖布勒（Ted Gaebler）在《改革：企业家精神如何改革着公共部门》一书中将新公共管理改革的原则概括为十个方面,具体如下③：

（1）起催化作用的：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的：授权而不是服务；（3）竞争性：把竞争机制引入到提供服务中去；（4）有使命的：改变按章办事的组织；（5）讲究效果的：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的：有收益而不浪费；（8）有预见的：预防而不是治疗；（9）分权的：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的：通过市场力量进行变革。

尽管各派学者对新公共管理会有自己的看法，但在一些基本的原则和理念上却是相似的。结合各位学者所提出的思想，我们将新公共管理理论的内容可以概括为：

赵景来.新公共管理若干问题研究综述[J].国家行政学院学报,2001(5). ②

赵景来.新公共管理若干问题研究综述[J].国家行政学院学报,2001(5). ③

(美)戴维•奥斯本，特德•盖布勒.改革：企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006:1-233.

①

1、职能的重新定位，是掌舵非划桨。在职能定位上，新公共管理认为是掌舵（决策）而不是划桨（执行），在公共行政管理中应该把管理和具体操作分开。为了实现两者分离，应通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担，而主要集中于掌舵性职能，如拟订、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。以此为改革原则，削减规模，减少规制，使管理从众多具体公共事务中淡出，更多地关注决策工作，用公共指导公品生产的竞争，以提高公品生产的效率和质量，最大限度地满足社会公众的需要，这一过程会使社会组织及公众不自觉地提升自治能力，社会自治力量的发展势必意味着服务理念的增强。

2、应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理认为，在传统的官僚制管理之下，因科层的阻碍，不可能真正重视公民的需求，更不可能做出迅速的和高效的反应，行政效率处于极端低下的状态。基于此，新公共管理理论和新公共管理实践将行政分权置于一个突出的地位，认为分权是一个具有较高绩效行政组织的必备特征，只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身结构以适应新形势的需要，保持良好的行政绩效。①因此，首先应当强调与地方之间的分权，使地方拥有更大的权力和自主性，地方也要将自己的部分职权分给社区，通过建立“社区\"，提高的效率。此外，在的行政机构内部也要进行分权，减少行政管理的层级，使行政组织扁平化。在新公共管理理论的倡导之下，分权已经成了世界各国行政改革的共同趋势，通过减少行政系统内部和外部的各种规章，释放了行政系统的活力，增强了行政管理的效率。

3、在行政服务态度上，坚持“顾客导向”的价值理念。公共行政不再是“管治行政”，而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，以顾客需求为导向，尊崇顾

①

王光营.论新公共管理理论及其对中国行政改革的影响[D]. 山东大学,2009.

客主权，坚持服务取向，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。以提供全面优质的公品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来，是负责人的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。作为“企业家”的并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率低的地方转移到效率较高的地方，由“顾客”驱动的是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价，应以“顾客”的参与为主体，通过“顾客”介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。与传统公共行政相比，新公共管理注意到了公众的重要性和作用。

4、竞争机制的引入。新公共管理把竞争机制引入公共管理之中，通过市场的力量推进变革，主张用市场的力量来改造，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。如实行“业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破的垄断，提高公共服务的效率和质量，同时，缓解财政困难。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。使公共部门向更具竞争性的方向发展。

5、引入私营部门管理技术和方法，倡导企业家式的。新公共管理认为公私之间没有本质的差别，故部门可以引进私营部门成功的管理经验和先进的技术方法来提高效率。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。对私营部门管理方式的重视。这包括“不再采用‘军事化’的公共服务伦理观”,在人员雇用及报酬等方面更具有弹性,这种转变的合理性在于,“需要将私营部门‘经证实有效的’管理手段转到公共部门中加以运用”。

6、公共领域的专业化管理。新公共管理认为必须清楚自己在做什么，如何做和向谁负责。在中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导，即让管

理者管理，因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。对此最为典型的合理解释是“委以责任的前提是对行为责任进行明确的区分”。

7、绩效管理及产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。即“委以责任需要明确描述目标；提高效率需要牢牢盯住目标”。根据所测量的绩效将资源分配到各个领域,因为“需要重视的是目标而非过程”。

三、对新公共管理理论的反思

新公共管理在理论和实践中取得巨大突破和成绩的同时，也受到了较为广泛的质疑。质疑者的观点主要体现在以下几方面：

1、 经济人假设与公共性的矛盾

“经济人“假设是新公共管理理论的逻辑起点之一，是新公共管理理论主张以市场机制取代官僚组织的理论基础，新公共管理学者也从这一观点出发，对传统公共行政中出现的诸如机构、规模扩张和预算最大化进行了解释。

但从理论上讲，这种经济领域的理性人和经济人假设并不适合于政治领域和公共行政领域。人性既有经济因素的影响，还有文化、道德、伦理的制约，单从人有自利这一个方面就判断入是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外，这种假设还忽视了人性中的人文道德、社会伦理等文化因素。人生活在社会之中，经济条件是影响人的生存的最基本的因素，

但并不是唯一的因素。除此之外，人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、人与人的互惠互信，以及为了国家和集体利益牺牲自我的利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择产生制约，在某种程度上甚至可以说是决定性的。

因此，从本质上来看，理性人和经济人假设只不过是西方个人主义理论的变异和强化，它希望用此来解释社会中的人际关系，结果反而走向了极端，踏入了自设的陷阱，这一点在经济领域已经遭到了批判。新公共管理学者又将其改头换面引入了行政领域，最终也导致了行政理论自身的矛盾。

2、 顾客导向与公民权的矛盾

新公共管理理论为了改变在传统官僚制下公民只能被动接受公共服务的弊端而提出了顾客导向的服务型改革，以此来达到改善公共服务的目的。这种以顾客为导向的倡导无疑肯定了顾客的价值，有助于公共服务质量的提高。但对而言，将公共服务的受益者称为顾客，实际上是模糊了和企业的根本区别。

公共服务的消费者只是应当面对的众多公民中的一部分，权力的最终来源、所有者和公共部门服务的享用者是也只能是每一个公民，公民有权参与，参与行政管理活动，有权监督，还有义务纳税，这种角色是顾客所无法比拟的。将公民看作顾客，将与公民的关系看作是基于市场交换主体的企业和顾客的关系，实际上是模糊甚至是降低了公民的宪政权利和政治、法律地位。其次，公共性是新公共管理理论的旗号和标杆，存在的目的和意义就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的维护。公共部门的公共性是他们得以存在的逻辑起点和保证，但顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人利益做出回应，这种倾向必定会影响公共服务的提供和公共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标，行政改革也就失去了应有的方向和意义。此外，在社会

中，顾客的购买力是有很大的差别的，没有购买力的顾客，无论多么需要都是无法得到商品。若放在公共服务领域，他们必将被排斥在公共服务的受益者范围之外，这种公共服务享受级别的不同必然会激化社会层级的分化，加剧社会的不平等，形成赤裸裸的两极分化。

3、 新瓶装旧酒的质疑

新公共管理有一个重要的假设，即公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一个跨越公私部门的一般管理。批评者认为新公共管理死抓此理不放，致使管理主义倾向浓厚，与早期的科学管理主义相靠拢。①正如等哈特认为的一样：“在公共行政领域有一个长期存在的传统，它支持‘应像企业一样运作’的观点”，在很大程度上，这种建议意味着机构应该采取‘科学管理’到‘全面质量管理’这样一些在私人部门行之有效的措施。再造运动和新公共管理使这个观点更加深入。”②诚然，新公共管理所着重讨论的“分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性”等，较之传统行政学所说的“集权、内部效率、规制、稳定性”等，有其进步和创新之处，但是透过表面，在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西，那就是“效率”，也就是“花费更少，获取更多”。由此可见，新公共管理的这一管理思路，仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响，仍具有鲜明的管理主义色彩。大有新瓶装旧酒之嫌。

4、 掌舵的困境

奥斯本和盖布勒的《重塑》一书中建议建立一个掌舵而非划桨的，将权力下放，减轻负担，以期更好的发挥的指导职能。但批评者却发现在实践中已证明这几乎可以悲观的说是一种奢望，以西方国家改革为例发现，这种权力下放只是将一种公共垄断变成了私人垄断，将公共物品和公共服务交给市场全权负责，以减少失败，缩减

①②

佟小雯. 新公共管理运动之困境探析[J].产业与科技论坛.2010,9(7). 夏书章.现代公共管理导论[ M ].长春:长春出版社,2000.

职能，这必然意味着放弃了部分社会职能，削弱了国家对公共事务和经济的调节能力，从而致使控制权的下降，破坏了国家在公民心目中的权威性，最终导致在实质上将不再能掌舵了。①

四、结语

纵观新公共管理的理论与实践，不难看出，“新公共管理\"作为一种正在成长着的公共管理新理论及实践模式，是当代社会改革的产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。“新公共管理”改变了传统公共行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共部门管理实践在理论上的总结，反过来又成为公共部门管理改革实践的指导思想。

新公共管理毋庸置疑地已成为一种不同于传统公共行政范式的新范式。尽管在其不断发展壮大的过程中遭到了不少的批评，但这并不影响它作为公共行政发展的总趋势。长远而言，新公共管理理论和实践的发展将有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。

参考文献：

[1](美)戴维•奥斯本，特德•盖布勒.改革：企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社,2006.

[2]夏书章.现代公共管理导论[ M ].长春:长春出版社,2000.

[3]程样国，韩艺：国际新公共管理理论与行政改革[Ml.人民出版社,2006.

①

佟小雯. 新公共管理运动之困境探析[J].产业与科技论坛.2010,9(7).

[4]佟小雯. 新公共管理运动之困境探析[J].产业与科技论坛.2010,9(7).

[5]王光营.论新公共管理理论及其对中国行政改革的影响[D].山东大学,2009.

[6]朱仁崎、彭黎明.新公共管理综述[J].求索,2003(l).

[7]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(6).

[8]赵景来.新公共管理若干问题研究综述[J].国家行政学院学报,2001(5).