Ｎｏ．１４，２０１１ 现代商贸工业 Ｍｏｄｅｒｎ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｔｒａｄｅ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ ２０１１年第ｌ４期 新公共管理理论评析 杜建卿 （民族大学管理学院，北京１０００８１） 摘 要：新公共管理理论是一种有别于传统公共行政理论的新的公共行政理论和管理模式。旨在对新公共管理理论 进行全面、客观的梳理 关键词：新公共管理；理论及现实背景；理论内涵；理论反思 中图分类号：Ｃ９３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２—３１９８（２０１１）１４—００２０—０２ 自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政 新公共管理（ｎｅｗ ｐｕｂｌｉｃ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＮＰＭ）是２Ｏ世纪 ８Ｏ年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政 理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的 主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越 显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理 论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系 统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和 的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形 成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的 激烈批判。 对政治一行政二分法理论的批评主要集中在其二分理 论在实践中的不可行。行政学者罗伯特・达尔和沃尔多都 曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到 把握。 的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然 １ 新公共管理提出的理论及现实背景 是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一 学者们也 新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统 个神话而已。此外，面对于韦伯的“官僚制”理论，行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重 认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等 合力所导致的结果。 级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同 传统的公共行政是建立在由伍德罗・威尔逊提出并由 时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界， 古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯・韦 必然导致了各种现实的冲突与压力。伯提出的“官僚制”理论之上的。两大理论作为传统公共行 而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时， 政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础 经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，这对传统公 的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步， 共新政构成了新的挑战 这是从加强国企内部治理结构的角度来谈的。内部加强治 理者的惩罚激励措施的法律法规的制定是保证国有企业管 理，主要是会计制度建设。国有资产的所有者是全体人民， 理者实现其经理人职责的重要保障。 人民有权知晓企业的财务状况、经营成果及现金流量，这些 ３．２增加投机成本 信息只能从企业财务报告中获取。因此，会计信息质量至 这里的投机成本主要是指每次进行股票交易时所收取 关重要。会计信息失真会扰乱市场经济秩序，破坏国有企 的税费。目前股票市场的投机成本之所以过低主要还是路 业的社会形象，以致影响广大投资者的判断决策，逐渐使得 径依赖问题，之前的贸易、货币和汇率导致流动性过 信息使用者对其产生不信任的感觉。因此，提高会计信息 剩，我国资本项目又未完全对外开放，导致没有很好的投资 质量，保证会计信息的真实性与可靠性，对股票市场的发展 渠道，股市房市都成为了“蓄水池”。如果冒然增加投机成 和稳定具有重要意义。国有企业内部要自觉建立起完善的 本，就会使这些流动资金从金融领域流向经济领域，影响整 会计管理制度，提高会计信息质量，加强投资者对其信赖程 个经济社会的稳定。解决的方法主要有两种： 度。另外，还要做到定期及时地披露企业会计信息及相关 （１）加快资本项目的开放。 所有非会计信息。特别要注意所披露信息的可理解性，一 资本项目的逐步开放，使得“蓄水池”被打开的可能性大大 般个人投资者没有经过系统学习，所以对相关信息的理解 增加，这就为构建增加投机成本的扫清了流动性障碍。 掌握程度不高，这就要求信息披露者以简洁易懂的语言或 （２）完善信息管理系统。 数据描述清楚，加强信息使用者的可理解度。这样做才能 目前，我国股票市场缺乏完善的信息管理系统，只是具 减少投资者为寻找有用信息所花费的成本。 （２）加强外部审计职能的作用。 备一些基本的使用功能。我们要寻求的是能够及时了解到 投资者投资行为，并根据其行为作出相关反应的高级信息 这里的审计主要是指社会审计，也称注册会计师审计。 管理系统。建立这套信息系统的职能主要是控制投资者的 社会审计职能部门主要对国有企业起到了外部监督及复核 过度投机行为，对其加以监管，一旦发现其过度投机或有其 的作用。外部审计是为了加强国有企业信息的可靠性，从 他违规行为，就要对其加以惩罚，并且要增加其以后一定期 而使决策者从中筛选出可用的信息。因此，审计职能部门 间内再投资的成本。这样才能遏制其投机行为，达到稳定 必须做到、客观、公正，加强审计管理，提高审计质量， 股票市场的作用。 真实的反映被审计企业的相关信息。 （３）加快相关法律法规的建立。 法律法规包括了相关会计、审计方面的法律法规，也包 ［１３李学峰．股票市场发展与国有企业改革ＥＪ］．上海国资，２００４（６） 括了对国有企业管理者监督管理的法律法规。例如，对管 ［２］刘美平．论国有企业与股票市场之间的整合［Ｊ］．改革，２０００（４）２０一 参考文献 现代商贸工业 ＮＯ．１４，２０１ｌ Ｍｏｄｅｒｎ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｔｒａｄｅ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ ２０１１年第１４期 首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政 ２．２理论观点及内涵 府遭遇了严重的“失灵”。公共选择理论认为，解决公 在学术界，公共管理学者对新公共管理内容和特征的 共管理的危机之道便是减少的职能，尽量交由更有效 认识也不尽相同。 率的市场来货品和服务的供应，以达到最有效率的资 著名公共管理学家胡德（Ｃ．Ｈｏｏｄ）将新公共管理的主 源配置。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管 要内容和特征概括为：向职业化管理转变；明确的绩效标准 治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过 与衡量指标；更加重视产出控制；实行部门分权，将公共部 市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走 门分解成更小的单元；引入市场机制，强化公共部门的内部 到一起，增加社会福祉。 竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制 其次，全球经济一体化程度的日益提高，使绩效与 和节约。 合法性的单一纵向参考的时代已经结束，而使全球性 英国学者温森特・怀特认为，新公共管理强调：职业化 的“效能”横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公 的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的 众像选择职业与工作单位那样选择的时代已悄然来 正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公 临。为迎接这一挑战，对治理体系和治理方式进行结 民的需要保持敏感；强调公共服务的针对性而非敏感性。 构性调整与重塑，无疑将成为各国明智的选择。 经合组织（ＯＥＣＤ）１９９５年度公共管理发展报告《转变中 总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行 的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威， 政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的 提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提 境地。在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理 供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质 理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管 量．力Ⅱ强指导职能。 理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的。 我国学者陈振明教授（２０００）在以上国外学者研究的基 ２新公共管理的理论基础及主要内容 础上，将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个 新公共管理运动自２０世纪８Ｏ年代由英美两国开始以 方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目 公共服务机构的分散化 来，便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架 预算与战略管理；提供回应性服务；内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理 和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政 管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统 的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新 公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细 阐述。 ２．１理论基础 新公共管理以新自由主义经济学（新古典主义经济学） 和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。“它从 经济学理性角度出发，要求对经济学中的公共选择理论、委 托一代理理论和交易成本理论加以运用，因此追求三Ｅ（ｅ— ｃｏｎｏｍｙ、ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ、ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ），即经济，效率、效能成为新 公共管理的基本目标”。对其较有影响力的经济理论主要有 公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论三种，它们也 被称为新制度主义经济学 首先是公共选择理论，作为经济学方法在政治学中的 运用，公共选择理论采用方上的个人主义和“经济人” 假设，由此推导出市场应发挥更大作用，建议采用以市场为 基础的制度设计。其次，在公共部门内部引入市场竞争机 制，重建竞争结构和激励结构，打破对公品和服务 的垄断。 其次是委托代理理论，它通常用于分析组织中的科层 关系。变革者认为在有限理性和机会主义的“经济人”假设 下，代理人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求 个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托 人的利益为代价。 再次，交易成本理论，它主要强调在交易时如何选择适 合组织需要的信息成本，它提供了一个分析框架，使对 公共服务目标的完成以及委托代理成本的选择有了新的认 识，通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部 契约方式来提供服务获得。 此外，新公共管理的另一个理论基础是私营部门的管 理理论和方法。新公共管理认为，那些己经和正在为私营 部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、 组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完 全可以运用到公共部门的管理中。 和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理 者与政治家、公众关系的转变。 尽管各派学者对新公共管理会有自己的看法，但在一 些基本的原则和理念上却是相似的。结合各位学者所提出 的思想，我们将新公共管理理论的内容可以概括为： （１）职能的重新定位，是掌舵非划桨。在职能 定位上，新公共管理认为是掌舵（决策）而不是划桨（执行）， 在公共行政管理中应该把管理和具体操作分开。以此 为改革原则，削减规模，减少规制，使管理从众多 具体公共事务中淡出，更多地关注决策工作，用公共指 导公品生产的竞争，以提高公品生产的效率和质 量，最大限度地满足社会公众的需要，这一过程会使社会组 织及公众不自觉地提升自治能力，社会自治力量的发展势 必意味着服务理念的增强。 （２）应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新 公共管理理论和新公共管理实践将行政分权置于一个突出 的地位，认为分权是一个具有较高绩效行政组织的必备特 征，只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身 结构以适应新形势的需要，保持良好的行政绩效。因此，首 先应当强调与地方之间的分权，使地方 拥有更大的权力和自主性，地方也要将自己的部分职 权分给社区，通过建立“社区”，提高的效率。此 外，在的行政机构内部也要进行分权，减少行政管理的 层级，使行政组织扁平化。 （３）在行政服务态度上，坚持“顾客导向”的价值理念。 在新公共管理看来，是负责人的“企业家”，而公民是其 尊贵的“顾客”。作为“企业家”的并非以赢利为目的， 而是要把经济资源从生产效率低的地方转移到效率较高的 地方，由“顾客”驱动的是能够提供多样化和高质量的 公共服务的。对公共服务的评价，应以“顾客”的参与为主 体，通过“顾客”介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的 偏好，并能产出高效的公共服务。与传统公共行政相比，新 公共管理注意到了公众的重要性和作用。 （４）竞争机制的引入。新公共管理把竞争机制引入公 共管理之中，通过市场的力量推进变革，主张用市场的力量 来改造，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私 ＮＯ．１４，２０ｌ１ 现代商贸工业 Ｍｏｄｅｒｎ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｔｒａｄｅ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ ２Ｏｌ１年笫１４期 人酃门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及 无法得到商品。若放在公共服务领域，他们必将被排斥在 眼务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的 公共服务的受益者范围之外，从而加剧社会的不平等，肜成 市场检验、优胜劣汰的局面。使公共部门向更具竞争性的 赤裸裸的两极分化。 ３．３新瓶装旧酒的质疑 方向发展。 （５）引入私营部门管理技术和方法，倡导企业家式的政 新公共管理有一个重要的假设，即公共部门的管理与 府。新公共管理认为公私之间没有本质的差别，故部 门可以引进私营部门成功的管理经验和先进的技术方法来 提高效率。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管 理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部 门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融 合。 （６）公共领域的专业化管理。在中，管理型而 私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一个跨越公私部 门的一般管理。批评者认为新公共管理死抓此理不放，致 使管理主义倾向浓厚，与早期的科学管理主义相靠拢。正 如等哈特认为的一样：“在公共行政领域有一个长期存在的 传统，它支持‘应像企业一样运作’的观点”，在很大程 度上，这种建议意味着机构应该采取‘科学管理’到‘全 面质量管理’这样一些在私人部门行之有效的措施。 不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导，即让管理 者管理，因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的 职能。 （７）绩效管理及产出控制。用绩效和计划预算取代原 有的预算制度。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的 基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并 做出系统的绩效评估。公共部门的绩效评估主要是以“３Ｅ” 为标准，即经济、效率和效益。 ３对新公共管理理论的反思 新公共管理在理论和实践中取得巨大突破和成绩的同 时，也受到了较为广泛的质疑。质疑者的观点主要体现在 以下几方面： ３．１ 经济人假设与公共性的矛盾 “经济人“假设是新公共管理理论的逻辑起点之～，新 公共管理学者也从这一观点出发，对传统公共行政中出现 的诸如机构、规模扩张和预算最大化进行了解释。 但从理论上讲，这种经济领域的理性人和经济人假设 并不适合于政治领域和公共行政领域。单从人有自利这一 个方面就判断人是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外， 这种假没还忽视了人性中的人文道德、社会伦理等文化因 素。除此之外，人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、 人与人的互惠互信、以及为了国家和集体利益牺牲自我的 利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择 产生制约，在某种程度上甚至可以说是决定性的。 从本质上来看，理性人和经济人假设只不过是西方个 人主义理论的变异和强化，这一点在经济领域已经遭到了 批判。新公共管理学者又将其改头换面引入了行政领域， 最终也导致了行政理论自身的矛盾。 ３，２顾客导向与公民权的矛盾 对而言，将公共服务的受益者称为顾客，实际上是 模糊了和企业的根本区别。 公民有权参与，参与行政管理活动，有权监督政 府，还有义务纳税，这种角色是顾客所无法比拟的。将公民 看作顾客，将与公民的关系看作是基于市场交换主体 的企业和顾客的关系，实际上是模糊甚至是降低了公民的 宪政权利和政治、法律地位。其次，存在的目的和意义 就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的 维护。但顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人 利益做出回应，这种倾向必定会影响公共服务的提供和公 共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标，行政 改革也就失去了应有的方向和意义。此外，顾客的购买力 是有很大的差别的，没有购买力的顾客，无论多么需要都是 一一２２～一一 再造运动和新公共管理使这个观点更加深人 ”透过表面， 在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西，那就 是“效率”，也就是“花费更少，获取更多”。由此可见，新公 共管理仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响，仍具有鲜 明的管理主义色彩。大有新瓶装旧酒之嫌。 ３．４掌舵的困境 奥斯本和盖布勒的《重塑》一书中建议建立～个掌 舵而非划桨的，将权力下放，减轻负担，以期更好 的发挥的指导职能。但批评者却发现在实践中已证明 这几乎可以悲观的说是一种奢望，以西方国家改革为例发 现，这种权力下放只是将一种公共垄断变成了私人垄断，将 公共物品和公共服务交给市场全权负责，以减少失败， 缩减职能，这必然意味着放弃了部分社会职能，削 弱了国家对公共事务和经济的调节能力，从而致使控 制权的下降，破坏了国家在公民心目中的权威性，最终 导致在实质上将不再能掌舵了。 ４ 结语 纵观新公共管理的理论与实践，不难看出，“新公共管 理”作为一种正在成长着的公共管理新理论及实践模式，是 当代社会改革的产物，与当代人类社会由工业社会向后工 业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切 相关。“新公共管理”改变了传统公共行政学的研究范围、 主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代 西方公共部门管理实践在理论上的总结，反过来又成为公 共部门管理改革实践的指导思想。 新公共管理毋庸置疑地已成为一种不同于传统公共行 政范式的新范式 尽管在其不断发展壮大的过程中遭到了 不少的批评，但这并不影响它作为公共行政发展的总趋势。 长远而言，新公共管理理论和实践的发展将有助于提高公 共管理的有效性和促进社会可持续发展。 参考文献 ［１］（美）戴维・奥斯本，特德・盖布勒．改革：企业家精神如何改 革着公共部门Ｊ－Ｍ］．上海：上海译文出版社，２００６． ［２］佟小雯．新公共管理运动之困境探析ＥＪ３．产业与科技论坛．２０１０． ９，（７）． ［３］王光营．论新公共管理理论及其对中国行政改革的影响ＥＤ３．山东 大学，２００９． Ｅ４３朱仁崎，彭黎明．新公共管理综￣－ＥＪ３．求索，２００３，（１）． ［５］陈振明．评西方的“新公共管理”范式［Ｊ］．中国社会科学，２０００， （６）． Ｅ６３赵景来．新公共管理若干问题研究综述［ｊ］．国家行政学院学报， ２ＯＯ１，（５）．
