上海市经济管理干部学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｃｏｌｌｅｇｅ 第１２卷第６期２０１４年１１月 Ｖｏｌ＿１２ Ｎｏ．６ ＮＯＶ．２０１４ 上海郊区新城建设的 机制创新研究 田志友 （上海发展战略研究所科技战略研究部，上海２０００３２） 摘要：认识郊区新城建设在建设期和成熟期的不同特征，分析郊区新城在建设过渡期存在的潜在风险和 制约瓶颈，方能加强新城建设规划引领和标准法规建设，加快事权调整，建立健全市、区联动和分工协作 机制，优化新城建设运行管理和实务协调流程，加快推动新城建设机制的创新与优化。 关键词：郊区新城区域建设机制创新过渡期 中图分类号：Ｆ２９９．２７ 文献标识码：Ａ文章编号：１６７２—３９８８（２０１４）０６—００１８—０５ 郊区新城建设对带动郊区发展、优化城市空问布局、加强区域发展联动、缓解大城市人口集聚等发挥 着重要的作用。“十二五”期间，上海已经建成和正在建设的郊区新城有７个。根据上海市发展研 究中心２０１３年度的实地调查和综合评估，上海郊区新城建设步伐不断加快，但进展参差不齐。其中，松江 新城城市形态较为成熟，嘉定新城、奉贤南桥新城和浦东南汇新城的城市框架基本清晰，青浦淀山湖新 城、金山新城和崇明城桥新城的城市框架正在形成之中。其中，嘉定新城、奉贤南桥新城和浦东南汇新城 等正在走向成熟。而目前新城建设仍然沿用建设初期的机制，已经与郊区新城的建设态势和发展需 求难以适应，一些潜在的城市风险正在积聚，一些制约发展的瓶颈问题正在出现，创新郊区城建设机 制，推动郊区新城快速发展的需求日益迫切。 一、郊区新城建设不同发展阶段的比较 郊区新城建设是一种特殊的城市建设。和其他类型城市的发展一样，郊区新城建设也要经历包括城 市基础建设、人Ｌ］和产业导入、城市运行管理等不同阶段。但普通城市的发展是自发的，而郊区新城建设 是按照规划由多方力量共同推动的。而且，郊区新城建设周期远远少于一般城市的自发成长周期。普通城 市的发展，往往经历短则上百年、长则上千年的历程，而国内郊区新城建设则多在１０到２０年时间里快速 形成，从而导致普通城市发展中出现的问题，将在新城建设较短的周期内集中显现。 从新城建设的发展阶段看，一般要经历从建设期到过渡期、最后再到成熟期三个阶段。而在各个时期， 收稿日期：２０１４—０７—０２ 作者简介：（１９８４），男，重庆市梁平人，Ｊ－海发展战略研究所科技战略研究部助理研究员，经济学博士，研究方向：城市 发展战略；田志友（１９７４一），男，河北省石家庄人 上海发展战略研究所科技战略研究部、副研究员，管理学博士，研究方 向：系统工程、战略管理。 一ｌ８一 经营管理 何 勇等上海郊区新城建设的机制创新研究 第１２卷第６期 新城建设和运行管理的特点和重点均有所不同（见表１），对建设机制的要求也截然不同。 表１新城建设不同时期的特点和重点 类型 发展时间 ． 建设期 １Ｏ年左右 成熟期 长期 区域人口 区域产业 逐渐导入，先慢后快 招商引资，企业进驻 数量稳定，结构优化 产业集聚，优势凸显 基础设施 从无到有，逐渐建成 设施完善，长期维护 配套服务 商业设施 建设 重点任务 逐渐进入，投入使用 陆续建成，人气不足 多方协调，开发公司主导 土地开发，新城建设 发挥作用，管理优化 人气集聚，业态升级 地方管理，各部门分管 稳定发展，产业升级 在建设期，郊区新城一般采取“管委会＋开发公司”的架构形式，推进郊区新城的土地开发和新城建 设，引导社会组织进入、人口流入和企业入驻等。在成熟期，郊区新城的人口基本保持稳定，企业已经达到 一定规模，城市基础设施完善，城市工作的重点是稳定发展和产业升级，新理也被纳入常规的管理体 制，由地方统一管理，人口、产业、基础设施、环境等交由相关部门管理。 对于嘉定、南桥、南汇、青浦等大部分新城而言，目前正处于由建设期向成熟期转变的关键时期。一 是，快速城市化、产业转型升级和人口加快集聚，城市框架基本形成，区域辐射效应开始显现，但同时还存 在一部分土地留待开发、一些项目正在快速推进，呈现“生活、就业、建设’’齐头并进的态势。二是，面临的 来自周边城市的竞争压力越来越突出，相比昆山等“二级市”模式，上海郊区新城的“市辖区”模式在 管理权限、行政效率、统筹协调能力等方面具有明显劣势。三是，在上海进一步深化改革、扩大开放的背景 下，郊区新城的功能定位正在进一步提升。在２０１４年上海市决策咨询工作会议上，上海副、 杨雄，常务副屠光绍部署了《面向未来３０年的上海》发展战略研究工作。顶级全球城市将成为上 海未来３０年发展的战略目标，郊区新城已经不再是郊区的新城，而是上海国际化大都市体系中必不可少 的重要组成部分，直接影响到上海未来３０年的城市建设、国民经济和社会发展。 因此，对于郊区新城，特别是处于过渡期的新城，不仅不能再延续其建设期的机制模式，而且要 大力破除性障碍和机制性缺陷，要有大变革、大手笔、大气魄，先行先试，敢于突破，为新城建设提供 制度上的“强劲动力”。 二、郊区新城在建设过渡期存在的潜在风险 尽管郊区新城建设已经取得一定成效，但迄今尚未形成有效的人口、产业集聚，尚无功能真正健全的 新城出现，大多数新城仍处在发展期向成熟期转变的过渡期。过渡期是郊区新城由建设期转变成成熟期 的中间阶段，在这个时期，城市基础框架已经形成，人口加速导入，企业数量达到一定规模，商业设施开始 投入使用，区域辐射效应开始出现，与此同时，郊区新城中还存在一部分土地留待开发，一些项目正在快 速施工，整个新城区域呈现‘生活、就业、建设”齐头并进、风险交叉的态势。 大部分郊区新城仍然延续了建设期的机制，采用“管委会领导＋开发公司主导”的组织架构。但 是，郊区新城中的人口、产业已经开始导入，并达到…定规模，城市基础设施日趋完善，商业设施逐渐投入 使用，城市管理中潜在的风险开始在郊区新城中逐渐暴露。 一１９— 经营管理 等上海郊区新城建设的机制创新研究 第１２卷第６期 一是居民安全隐患。随着人口快速导入，社区管理滞后，安全隐患凸显。虽然郊区新城存在着人气不 足、人口导入少的状况，但是，随着郊区新城的快速推进，大型企业、学校、医院、商业机构、文化娱乐设施 等配套的逐渐完善，人口导入期已经开始启动。在人口快速导入和工程加快建设并存的过渡阶段，郊区新 城原有的管理模式已经难以适应新城发展的要求，出现居（村）委会、业委会、物业公司功能定位错位的情 况，同时，渣土车、工程车等在郊区新城快速行驶，加上部分司机超载运输，无视交通规则，导致郊区新城 交通事故时有出现，给新城居民带来一定的风险，也引起了一些新城居民的投诉。比如，松江新城、嘉定新 城等新城地区的部分区域成为免费停车场，影响行人和车辆通行，部分土方车、水泥车走靠近居民区的小 路，时间长、频率高、噪音大，导致周边区域尘土飞扬，影响居民正常休息；加上部分土方车司机不遵守交 通规则，乱闯红灯，对居民安全造成隐患和心理压力。此外，部分路口的红绿灯长期处于熄灭状态，也埋下 了安全隐患。 二是人企流失隐患。随着产业规模逐渐成型，相应的扶持措施和政务服务尚不到位。目前，郊区新 城的部分商务楼宇项目建设进展不一，一些项目还在施工，一些项目正处于招商引资阶段，还有一些 项目已经有企业和员工入驻。但是，郊区新城的商务配套服务和生活配套服务未能及时跟进，政企对 接、企业信息统计、宣传、员工服务等相应的公共服务未能及时跟进，对企业经营和员工生活 带来不便，有可能造成部分引进新城的人才和企业流失。在近期针对部分郊区新城发展调研中发现两 个突出且普遍的现象：企业在郊区新城注册，在市区办公的现象比较普遍；企业从市区整体迁到郊区 新城经历了人才流失的阵痛，尤其是一些专业服务企业、文化创意企业、高技术研发企业的人才流失 非常严重。这是因为，企业方面考虑到郊区新城相对较低的办公成本、地方的返税优惠以及专门 提供的总部大楼等因素，有较强的向郊区新城转移的动力，而企业员工则考虑到交通便利、工作氛围、 办公环境、生活配套等因素，对企业向郊区新城转移存在一定的排斥心理，部分员工因而寻找新的工 作单位。 三是基础建设隐患。城市基础设施是郊区新城的优势，也是部分新城最先启动的工程建设项目。在上 海城市建设的重心将向郊区转移的大背景下，郊区城市基础设施正在迎来新的大发展时期。根据近期开 展的实地调研，大部分郊区新城的基础设施已经建成，但是由于新城仍处在快速建设时期，部分设施缺少 维护主体，使用效率低下，一些基础设施甚至得不到及时的修理和维护而自然老化、功能缺失；一些基础 设施由于缺少管理而或被人为破坏，郊区新城的基础设施优势正在开始下滑，甚至成为部分市民投诉和 新闻媒体曝光的对象。与此同时，由于新委会在建设初期考虑不周全，导致部分基础设施刚开始投入 使用，又重新进入新的建设时期。比如郊区新城的电力设施、电信设施、地下给排水管道等基础设施分属 于不同的单位施工，导致一些区域的路面被反复拉开建设，给周边区域的交通带来不便，影响新城建设的 进程，还严重损坏了基础设施的质量，为将来的正常运营埋下隐患。 四是市场监管隐患。随着人口的逐渐导入，郊区新城的市场体系开始形成，食品、商品假冒伪劣等隐 患开始凸显。一方面，郊区新城的人口正在快速导入，生活服务需求开始出现并形成一定的规模：另一方 面，一些大型商业综合体正处在建设之中，还不能为郊区新城居民提供有效的生活配套服务。这就为小型 的餐饮、杂货店、流动商贩等低端商业提供了市场，为假冒伪劣商品等提供了生存空间，也给饮食安全埋 下隐患。通过对郊区新城的实地调研发现，一些流动商贩会周期性出现，与监管部门的“”，形成“你 来我走，你查我躲”的现象；一些沿街小型餐饮店的顾客并不稳定，导致餐饮店储备的食品新鲜度无法保 障，容易带来食品安全隐患；一些小型杂货店处于居民小区，销售的商品质量良莠不齐，地理位置分散、商 一２０— 经营管理 等上海郊区新城建设的机制创新研究 第１２卷第６期 店经营规模小，增加了市场监管的难度。 三、制约郊区新城建设的机制瓶颈 从目前的情况看，运行管理和实务协调、土地开发与资金平衡等因素在一定程度上制约了郊区新城 的发展。其中，统筹协调的机制不健全，是制约新城建设的重大问题，具体表现在以下四方面： 一是市级层面统筹协调机制缺位。尽管２０１２年２月市级层面成立了上海市新城建设推进协调领导 小组，由市主要领导担任组长，市相关部门、涉及区的主要领导为核心成员。但在涉及新城总体规划、用地 安排、重大项目审核等新城建设中的重大综合性问题时，缺少直接对口的决策单位，缺少能够统筹与协调 市、区县相关部门的常态化机制。同时，市级层面也缺乏统一的机构全权负责对新城规划和建设进行定期 监督、指导和评估，导致市级部门对新城建设中的新情况、新问题及个性特点把握不够，举措的灵活 性不足。 二是区级层面管委会“虚化”。目前，各区县一般都成立了新城建设管委会，负责新城建设的重大事 项协调和统筹决策。但各区新城建设管委会依托机构不一，有的设置在区办公室，有的设置在发改 委，还有的设置在新城公司。从运行效果看，多缺乏实质运转的支撑条件，即“专用经费、专用编制、专职 人员”。管委会办公室的功能，仅体现在重大事件的上传下达上，而具体事宜的协调功能没有发挥出来。 管委会成员一般由区各部门担任，但是缺少明确的职权划分，管理人员的出发点、立足点不明 确，容易造成多头管理、无人管理。此外，新城建设管理机构既要接受市级相关部门的指令，又要接 受区的领导，职能权限过多，易造成“小事不敢决策、大事决策不了、重要资源难以获得”的尴尬 局面。 三是新城发展公司市场化取向与行政化需求存在错位、不匹配的情形。作为建设主体，各新城发展公 司通常包括四大职能：土地开发／规划设计、基础设施／公共服务 ２市管理、动拆迁、产业导入和资金平衡。 这些职能的行使，会对各区职能委办和属地单位的行政职能产生影响。街镇和职能委办本身的利益诉求 属于行政化需求，而新城公司的利益诉求属于市场化行为，两者之间存在矛盾，影响彼此战略性互补。而 且，新城公司和属地单位的负责人虽然在行政级别上同级，但新城公司是企业，没有行政权力，造成新城 公司对于建设开发进度的掌控力较弱，难以保证新城建设进度。 四是运行管理和实务协调成本高、难度大、周期长。在区级横向沟通和市级纵向沟通过程中，由于涉 及部门较多，特别是在土地出让、产业导入、资金筹措、人员配置等方面，新城城市功能区管理权限存在逐 渐上收、集中在市级的趋势，而且，新城建设单位缺乏与市级部门直接沟通渠道，需要通过区级部门进行 协调，导致相关部门实务流程的协调成本高、周期长。有的重大产业项目从递交可行性报告开始，历经土 地审批、项目审批、开工建设、投产运行等环节，时间周期远远超过周边省市。 四、创新郊区新城建设机制的对策建议 郊区新城建设的过渡期比建设期和成熟期更为复杂，既有建设期的工程建设任务，又面临着成熟期 的社会管理难题，还存在流动人口较多、安全隐患凸显等不稳定因素，是郊区新城建设最为关键的时期。 为加快新城建设，有效衔接建设期和成熟期管理需求，需以全面深化行政审批制度改革为契机，尽快理顺 市级、区级、市区相关部门、新城公司等新城建设参与主体的职责权限、利益及相互关系，统筹城 郊发展，统筹新城规划与开发，加快推动新城建设机制的创新与优化。 一２１— 经营管理 一等上海郊区新城建设的机制创新研究 第１２卷第６期 是加强规划引领和标准法规建设。城市要发展，首先是科学规划、健全标准，其次才是建设、开 发。要增强新城规划的权威性和可行性，科学编制、严格执行，一经审定就应具有法律效应，必须接受 市级及所在区级的监督。要充分考虑郊区新城发展的现实需求及其与中心城区的差异性，借鉴昆 山、太仓的规划审批等权力下放经验，在规划参数不变的前提下，对新城控制性详细规划和修建性详 细规划的审批权予以适当下放，允许区级规划局拥有一定的裁判权。要加快制定新城建设地方法规和 评估标准，针对郊区新城日常管理、建设工程管理、行政审批、行政执法等事务，考虑制定《上海郊区新 城建设管理办法》等地方法规，建议组织部门、建设机构和第三方研究机构，联合制定《上海郊区 新城建设和管理水平评估标准》，由市郊区新城建设推进领导小组、新委会等据此进行自评、互评 和抽评。 二是加快事权调整，建立健全市、区联动和分工协作机制。按照“事权匹配、权责统一”的原则，探索 建立与新城发展需要相适应的管理和市、区分工机制，推动管理重心一Ｆ移和管理权限下放。市级层 面应尽快建立和理顺市、区新城建设的组织实施，由郊区新城建设推进领导小组和郊区新城建设 推进办公室牵头，定期举行推进工作联席会议，市级各相关部门要派出专职处级干部进入推进办公室， 及时处理新城规划、、建设标准等具体问题。必要时，针对行政管理和新城建设脱节状况，可适时调 整行政区划，将郊区新城所涉镇域转为街道管理。区级层面推动新委会与区合署办公，由区级 主要领导主持常务工作，夯实新委会工作权限和职能；提升管委会办公室的行政层次和管理协调 权限，在开发建设职能基础上，逐步增强产业发展、社会服务、城市管理等方面的协调职能。新城公司层 面，建立新城公司高级管理人员与新城所在街镇主管领导的相互兼职制度，保持建设过程的透明度，形 成良性互补。同时，积极探索新城开发建设的市场化机制，除银行信贷外，研究引入企业债券、土地资产 证券化、土地开发项目信托、项目融资或发行地价指数债券等多种融资方式，推动市属国资公司与区属 新城公司合资组建开发公司，允许社会资本通过特许经营、股权融资等方式参与基础设施建设和功能 性项目建设。 三是优化运行管理和实务协调流程，提高新城建设效率和协调发展能力。要进一步发挥市级职能部 门在新城建设中的作用，推进市级部门和新委会领导成员的交叉兼职，形成有效的市、区联动机制。 要进一步提高运行协调效率，以“办事不出新城”为目标，制定市级职能部门支持新城建设与发展的对接 制度。要推动管理重心下移，由新委会在新城范围内全面行使托的管理权限，牵头组织开展 新城范围内规划管理、城市建设、城市经营和招商引资等工作。要完善项目审批制度，加快新城建设行政 审批制度改革试点，对新城建设重大项目实行优先办理、特事特办，同时，适当下放一般性项目的审批、核 准、备案权限，允许新城对区域内项目建设、招商引资具有一定审批自主权。 参考文献 ［１】上海市发展研究中心课题组．上海郊区新城建设状况评估［Ｊ】．科学发展，２０１３，（Ｏ５）． ［２】邓智团．新委会”虚化”，机制问题待解【Ｎ】．东方早报，２０１４，０４（０８）． 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ｔｈｉｓ ｒｅａｓｏｎ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｃｏｍｐａｒｅｄ ｔｈｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｆｅａｔｕｒｅｓ ｏｆ ｓｕｂｕｒｂａｎ ｎｅｗ ｔｏｗｎｓ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｐｅｒｉｏｄ ａｎｄ ｍａｔｕｒｅ ｐｅｒｉｏｄ，ａｎａｌｙｚｅｄ ｔｈｅ ｐｏｔｅｎｔｉａｌ ｒｉｓｋｓ ａｎｄ ｂｏｔｔｌｅｎｅｃｋ ｏｆ ｓｕｂｕｒｂａｎ ｎｅｗ ｔｏｗｎｓ ｉｎ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎａｌ ｐｅｒｉｏｄ，ｔｈｅｎ，ｐｒｏｐｏｓｅｓ Ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｔｏｗｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃ－ ｔｉｏｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｇｕｉｄａｎｃｅ ａｎｄ ｓｔａｎｄａｒｄｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｓｐｅｅｄ ｕｐ ｔｈｅ ｐｏｗｅｒ ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｃｉｔｙ，ｄｉｓｔｒｉｃｔ ｌｉｎｋａｇｅ ａｎｄ ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，Ｏｐｔｉｍｉｚｅ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ ｏｆ ｓｕｂｕｒｂａｎ ｎｅｗ ｔｏｗｎｓ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ，Ａｃｃｅｌｅｒａｔｅ ｔｈｅ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｍｅｔｒｏ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ａｎｄ ｄｅｅｐ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ Ｔｈｅ ｓｙｓ－ ｔｅｍ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｅｘａｍｉｎａｔｉｏｎ ａｎｄ ａｐｐｒｏｖａ１． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｓｕｂｕｒｂａｎ ｎｅｗ ｔｏｗｎ Ｒｅｇｉｏｎａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎａｌ ｐｅｒｉｏｄ ２３．．．．——
