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论我国城市住房保障制度的演变现状及其特点
作者：王海军 邹海贵
来源：《中小企业管理与科技·下旬刊》2013年第01期
摘要：全面分析我国城市住房保障制度的演变现状及其特点，是提出完善我国城市住房保障制度的有效对策，实现“住有所居”目标的前提。改革开放以来，我国逐步建立了住房公积金、经济适用房、廉租房等三种城市住房保障制度，同国外发达国家和新兴国家相比较，具有目标较高、规模较大、难度较大、速递较快、水平较低等特点。必须借鉴国外城市住房保障的成功经验，进一步完善我国城市住房保障制度。 关键词：中国 城市住房保障制度 现状 特点
认真研究我国城市住房保障制度的现状和特点，对于深入分析产生问题的伦理原因，并提出完善我国城市住房保障制度的伦理原则和伦理路径，实现党的提出的建设市场配置与保障的住房制度的任务，具有十分重要的现实意义。 1 我国城市住房保障制度的历史演变及现状
改革开放以前，我国城市曾实行低级的以福利分房为主要内容的住房保障制度。改革开放以后，随着计划经济向市场经济的转变，我国逐步对传统城镇住房制度进行改革。建立并发展了房地产市场。在市场经济的推动下，我国城市住房保障制度也就逐步建立和完善起来。“住房保障制度最直白地讲就是住房领域的社会保障”。目前我国城市住房保障体系中包括两大类保障性住房，一是从广义上讲，对广大城市居民实行的普遍性住房保障。通过建立住房公积金制度，使广大城市居民有能力购买商品性住房。二是从狭义上讲，对少数低收入或贫困家庭实行社会救助的特殊性住房保障。通过救助和扶持，使弱势群体购买价格较低的经济适用房或使困难家庭获得廉租房等。可见，目前我国城市住房保障制度是普遍性住房保障与特殊性住房保障的有机结合。
1.1 住房公积金制度的建立与发展
从20世纪90年代开始，我国城市逐步建立了住房公积金制度，用以代替原有的实物福利分房制度。住房公积金制度是一种覆盖全体城镇在职职工的住房储蓄与融资机制，从本质上讲是一种普遍性的住房保障制度。这种住房保障的对象是所有单位在职职工，按照一定比例由职工和单位分别交纳住房公积金的方式进行住房储蓄，职工可以使用住房公积金购买商品性住房，或者以住房公积金为抵押申请银行住房贷款购买商品性住房。我国城市从1998年开始全面推行和实施住房公积金制度，现已取得了明显成效，使近1亿城市在职职工获得了住房公积金的社会保障。近10多年来，除了少数高收入家庭外，大多数城市居民都是通过住房公积金
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而购买商品性住房的。但是，目前我国城市职工住房公积金制度虽然还不够成熟、不够完善，许多非正规单位的职工还没有纳入住房公积金制度的保障范围，但它已使有正规单位的在职职工享受了住房公积金的社会保障。一方面，它解决了大多数城市居民的住房问题；另一方面，它促进了商品房市场的发展。因此，应当把住房公积金制度看作是我国城市住房保障制度的重要组成部分。
1.2 城市经济适用房制度的建立和发展
为了解决中低收入家庭的住房问题，我国于20世纪90年代开始建立了经济适用房制度。1994年，出台了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（即国发
1994年43号文件），第一次提出了加快建设经济适用房的，规定地方在划拨土地、规划、拆近、税费、金融等方面对经济适用房建设给予性支持。1995年，又推出了以发展经济适用房为主体的安居工程，即由国家在固定资产投资中安排50亿元，用5年时间兴建1.5亿m2安居房，面向中低收入群体，以推动经济适用房建设。1998年，《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发1998年23号文件），提出“建立以经济适用房为主的住房供应体系。”21世纪以来，城市商品房价格上涨过快，许多中低收入家庭对经济适用房的需求逐年增加，而经济适用房的供给却逐年下降。为了加强经济适用房建设，2004年，又出台了《经济适用房管理办法》，限定经济适用房建设面积控制在80m2以下，并对其实施优惠，在销售价格、交易和售后管理等方面进行了规范。2007年又颁布了《关于改进经济适用房制度的意见》（即2007年国发第24号文件），明确规定：一是将销售对象从面向中低收入家庭改为面向低收入家庭；二是将经济适用房建筑面积从80m2降至为60m2；三是严格经济适用房的上市交易管理。由于上述经济适用房新政的落实，使经济适用房制度逐步完善起来。目前，我国城市居民有6%的家庭享受了经济适用房的保障待遇，在一定程度上满足了低收入家庭的住房需求。经济适用房既不同于高价商品房，又不同于廉租房，它的保障对象是中低收入或低收入家庭，但仍以购买者的一定支付能力和有偿销售为基础，可视为一种与市场相结合的混合保障制度。 1.3 城市廉租房制度的建立和发展
所谓“廉租房”，是指面向极少数最低收入或贫困家庭的城市住房保障。这一制度始于1998年出台的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。这个文件规定：城镇“最低收入家庭租赁由或单位提供的廉租房”。这个文件首次提出了“廉租房”的概念，并把最低收入家庭即贫困家庭作为廉租房保障的对象。1999年，国家建设部出台了《城镇廉租房管理办法》，规定廉租房的保障对象是城镇中的最低收入家庭，即家庭月收入低于城镇居民最低生活保障线和其他需要特殊保障的贫困家庭（如军烈属、优抚对象和孤老残疾人群等），而且规定家庭现有人均居住面积须低于7-8m2。2006年，国家和建设部又制订了《城镇廉租房租金管理办法》，规范了租金的构成和定价标准，以确保租金水平与城镇最低收入家庭的经济承受能力相适应。同年，国家建设部和民政部又联合制订了《城镇最低收入家庭廉租房申请、审核及退出管理办法》，对廉租房的申请资格、审核程序和退出机制进行了规
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范。2007年，面对商品性住房价格高企的现状，又出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见》（即2007年第24号文件），对城市廉租房的保障范围、保障对象、保障标准、保障方式、资金来源做出了详细的规定。文件规定廉租房建设的资金主要来自三个方面：一是地方财政中的廉租住房保障基金；二是住房公积金的增值收益；三是城市土地出让净收益中不低于10%的比例用于廉租房建设和管理。2009年，又出台了第一部廉租房保障规划，其力度和细化程度都是前所未有的，大大加快了廉租房建设的步伐。
目前，我国城市廉租房建设已取得了明显的成效：一是覆盖面积小、落实难的问题正在逐步得到缓解。到目前为止，全国城市廉租房保障家庭已达到350万套以上，是2006年的7倍；二是公开透明的资格审查机制和退出机制正在不断完善。申请廉租房者要接受严格的资质审查，实行了申请者的家庭收入公示制度；三是新建廉租房型面积和标准受到严格控制。按照新规定，新建廉租房面积不得超过50m2，避免了社会福利养懒汉的状况。城市廉租房保障制度的建立和发展，从根本上解决了我国城市最低收入或贫困家庭的住房问题，为实现“住有所居”的目标提供了有利条件。
2 在中外比较中分析我国城市住房保障制度的特点
我国城市住房制度改革已经取得了明显的成效，但同发达国家的城市住房保障制度相比较，还存在较大的差距。因此，很有必要对中外城市住房保障进行横向比较，从而认识我国城市住房保障制度的现实特点。
2.1 发达国家和新兴国家城市住房保障制度的现状
自20世纪30年以来，美国、英国、法国、德国、日本等发达国家采取了一系列城市住房保障和措施，较好地解决了城市中低收入或困难家庭的住房保障问题。20世纪60年代以来，韩国等新兴国家也推行了一系列城市住房保障和措施，形成了比较成熟和比较完善的城市住房保障制度。借鉴这些国家的经济和做法，对于建立与社会主义市场经济相适应的我国城市住房保障制度，具有积极的意义。现以美国、法国、新加坡为例，来分析发达国家和新兴国家城市住房保障制度的现状。 2.1.1 美国的城市住房保障制度
20世纪30年代以前，美国的城市住宅完全由市场或民间解决，但随着工业化、城市化的迅猛发展，城市住宅问题日趋紧张。1929年经济危机以后，美国联邦开始介入城市住房领域，推行了一系列住房保障“新政”。美国的城市住房保障形式主要是的住房补贴。从1937年开始，美国就制定了公共住房补贴制度，规定由联邦拨款，地方负责建造和管理公共住房。这些公共住房以相当于市场平均租金的40%，出租给最低收入或贫困家庭。目前，美国出资建设的公共住房已达240多万套。对于私有住房的补贴始于1961年，包括两种形式：一是帮助低收入者购买商品房，对抵押贷款提供部分补贴。二是帮助
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低收者租赁指定的私有住房。对补指定的私有住房的房主给予各种优或住房补贴。通过这些措施和，较好地解决了低收入家庭的住房问题。 2.1.2 法国的城市住房制度
近三十多年来，为了解决中低收入家庭的住房问题，法国资助建设了一定数量的社会福利住宅。所谓“社会福利住宅”，是指在的资助下，由私人、非营利住宅公司、国家经营的住宅管理公司、社会自治团体等部门，向领取救济金的困难家庭出售低价格的住宅或出租低租金的住宅。对社会福利住宅的支持和资助，主要表在以低息抵押贷款、减税、财政补贴等措施上。具体包括四个方面：一是对建设社会福利住宅的公司给予优惠；二是对低收入家庭提供直接的住房补贴；三是对住房信贷给予性支持；四是对福利住宅维修给予一定的财政补贴。此外，在国家住房的支持下，法国各地区都成立了“低租金住宅联合会”（简称“HLM”），通过多种渠道筹集资金，建造住宅，以较低的租金出租给中低收入家庭。这样，形成了保障、社会保障、市场调节三种方式并存的城市保障体系。 2.1.3 新加坡的城市住房保障制度
新加坡属于20世纪60年以后新兴的发达国家。1960年，新加坡还比较贫穷，当时，全国158万人，有75万人没有住房，50万人居住在贫民窟中。新加坡只有600多平方公里的国土面积，但人口相对较多，土地资源十分宝贵，住房建设成本高，一般家庭无力自解决住房问题。因此，于1960年颁布了《建屋与发展法》。19年推出了“居者有其屋”的计划，由的建建发展局统一负责“公共租屋”的规划、建设、分配和管理工作，鼓励和支持中低收入家庭购买“公共租屋”。1968年修改了“公积金法”，允许公积金的会员动用公积金购买“公共租屋”，解决了居民购买住房支付能力不足的问题。经过三十年的努力，到1990年，新加坡人均居住面积达到21平方米，98%的人解决了住房问题。目前，绝大多数人居住在 “公共租屋”中。住房自有化率达到82%，而租房居住者只占18%。新加坡之所以能够在较短的时间内解决城市居民住房问题，除了经济高速增长之外，建设“公共租屋”的和“公积金”制度起到了关键作用。
2.2 我国城市住房保障制度的特点
同国外发达国家或新兴国家相当成熟的城市住房保障制度相比较，我国城市住房保障制度具有目标较高、规模较大、难度较大、速度较快、水平较低等特点。 2.2.1 目标较高
不同于资本主义国家，我国是一个劳动人民当家作主的社会主义国家，根本目标是实现“”。这就从根本上决定我国城市住房保障制度的目标是“住有所居”。在资本主义制度下，实行土地私有制，在此基础上是实行住房私有化。其住房保障制度的目标也就必然是“居者有其屋”。“居者有其屋”是一种传统的住房价值取向。在古希腊，柏拉图明确提出了“居者有
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其屋”的理想；在我国古代，“居者有其屋”是儒家普遍推崇的一种价值取向。资本主义社会里，人们在住房目标上沿袭了传统的“居者有其屋”的价值取向，并把它作为巩固资本主义制度，维护统治秩序的一种手段。事实上，在资本主义私有制条件下，“居者有其屋”的目标是根本不可能实现的。资本主义基本矛盾必然引发周期性经济危机，造成劳动人民的实际购买力的相对下降。普通居民无钱购买自己所有的住房，只有通过住房贷款购买住房，虽然表面上拥有住房所有权，但实际上却沦为了资产阶级的“房奴”。我国在社会主义市场经济下，提出了“住有所居”的价值目标，这一价值目标比“居者有其屋”的目标更高，更符合实际。一方面，它有利于巩固和发展社会主义公有制；另一方面，它有利于实现马克思所说的“在消费资料方面重建个人所有制”，把土地公有制与住房“个人所有制”有机结合起来，可见“住有所居”比“居者有其屋”的价值目标更高、更符合社会主义市场经济的实际。 2.2.2 规模较大
我国是世界上人口最多的国家，在工业化、城市化加速的历史背景下，城市人口的绝对数量已居世界第一位。目前，我国城市人口已占全国人口的51%，也就是说，我国城市人口已达6.8亿人。而美国、英国、法国、德国、日本等西方发达国家城市总人口也只有4.2亿人。至于新加坡的城市总人口只有几百万人。可见，实行城市住房制度，在国外的规模相对较小，而我国的规模相对较大。在一个城市人口最多而处于发展中的国家中，全面推行城市住房保障制度，其困难更大、情况更加复杂。目前，我国城市住房保障制度虽然还很不成熟、很不完善，但能够建立起世界上规模最大的城市住房保障体系，这已经是值得肯定和自信的了。 2.2.3 难度较大
众所周知，西方主要发达国家的生产力水平较高，人均国内生产总值较高，为推行城市住房保障制度奠定了坚定的物质基础。而我国的生产力水平较低，虽然已经成为世界第二大经济体，但人均国内生产总值还比较低，物质基础还比较薄张，因此，我国建立城市住房保障制度的难度较大。再由于西方发达国家人均土地面积较多，而我国人均土地面较小，因而我国城市住房供需矛盾十分突出，表现为商品房价格相对较高。目前，西方发达国家的房价收入比只有6倍左右，而我国的房收入比则达到9倍左右，北京、上海、深圳、广州等特大城市的房价收入比甚至高达13倍左右，这就给我国建立和完善城市住房保障制度带来了很大的困难。 2.2.4 速度较快
改革开放前，我国长期实行计划经济下的城市实物福利分房制度。直到20世纪90年代以来，我国才开始逐步建立城市住房保障制度，真正推行社会主义市场经济条件下的城市住房保障制度的时间很短。以美国为代表的西方发达国家建立城市住房保障制度大多从二十世纪三十年代开始的，至于新加坡等新兴国家推行城市住房保障制度也有50多年历史了。由于我国推行城市住房保障制度较晚，时间较短，速度较快，这就带来了许多矛盾和问题，使得我国城市住房保障制度不成熟、不完善。
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2.2.5 水平较低
目前，西方发达国家的城市住房保障水平较高，比如，美国实际享受城市住房保障的低收入家庭已占全部低收入家庭的90%以上。而我国目前实际享受经济适用房的低收入家庭只有1350万户，仅占低收入家庭25%左右，至于实际享受廉租房保障的最低收入家庭也只占全部困难家庭的12%左右。从2010年开始，加大了城市保障房建设的力度，使城市经济适用房和廉租房的开工和峻工的面积逐年增多，但与发达国家的城市住房保障水平相比较还有很大差距。此外，我国城市住房保障的法制化水平较低，保障房的供给渠道狭窄，分配制度不完善，没有形成健全的退出机制，还没有制定全国统一的《住房保障法》。
综上所述，我国城市住房保障制度同西方发达国家和东方新兴国家的城市住房保障制度相比较，具有目标较高、规模较大、难度较大、速递较快、水平较低等特点。因此，必须借鉴国外城市住房保障制度的成功经验，不断完善我国城市住房保障制度。 参考文献：
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[4]汪利娜.《我国保障性住房的演变及思考》，现代城市研究，2009年第12期. [5]刘鸿程.《发达国家住房保障制度及对我国的启示》，正德学院学报，2007年第1期. [6]朱亚辉等.《中外住房保障制度研究》，重庆科学院学报（社科版），2006年第2期. [7]朱亚辉等.《中外住房保障制度研究》，重庆科学院学报（社科版），2006年第2期. [8].《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，人民也版社，2012年11月版，第24页.
[9]柏拉图：《理想国》，商务印书馆，1994年版，第176页.
[10]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年版，第287页.
[11]王波.《完善住房保障制度，推动和谐社会发展》，江苏经济报，2008年4月第4版. [12]苗延波.《论我国住宅保障法的制定》，法学杂志，2011年第1期.
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作者简介：
王海军（1985-），男，湖南双峰人，南华大学政治与公共管理学院硕士研究生。主要研究方向：应用伦理学。
邹海贵（1970-），男，湖南新化人，哲学博士，副教授，现任南华大学政治与公共管理学院伦理与人口研究所副所长、硕士生导师。
