ＲＥＧＩＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 城镇密集地区合作型 跨境区域治理研究 ——以大珠三角西岸地区为例 ◎ 马学广 摘要：在当代中国地方主导型市场经济发展背景下，促进区域合作是 实现区域一体化的理性选择。大珠三角西岸地区“一国两制”背景下的跨境治理过程 中，干预型协调模式的应用是弥补市场制度供给不足的一种必然选择。本文梳理 了澳门与珠西地区从民间自发经贸合作到主导下的制度性协作的渐进发展过程，考 察了大珠西地区跨境治理在组织架构、制度架构、规划指引和空间平台等方面的主要构 成特征，指出了存在的主要问题和缺陷，并从制度、组织、规划、经济和设施等五个方 面提出了区域整合的策略，以期在现有合作基础上建立起更大范围、更高层次、更加规 范化的合作关系，来推动大珠西地区跨境区域治理机制进一步走向成熟。 关键词：合作 区域治理 大珠三角西岸地区 【中图分类号】Ｆ１２７ ｄｏｉ：１０．３９６９￣．ｉｓｓｎ．１６７４—７１７８．２０１２．０５．０１０ 在当代中国地方主导型市场经济 都只是着重在间的合作与协调关系， 发展背景下，促进区域合作是在现行 而非涉及公私部门的合作与水平的网 下实现区域一体化的理性选择” 。改 络结构 。而国际上普遍倡导的“区域治 革开放以来，我国地方间关系已经由 理”机制在通过地方间通过协商、签 单一性走向多样性，由垂直联系为主发展 订协议和立法规范而建立起互惠合作的伙 为横向联系为主，由冷到热 。扮演区 伴关系的同时，更加强调企业组织、民间 域治理过程中的重要角色是中国区域治理 社团等多元利益主体的参与和多渠道资源 模式最具有代表性的特征，所关注的焦点 的投入与整合 。随着市场经济和市民社 【基金项刚国家自然科学基金重点项目（４０８３０７４７）、国家自然科学基金青年科学基金项目（４１００１０９１）资助。 《城市观察》２０１２年第５期；１ ０５ Ｕｒｂａｆ３／ｆ３ｓ（ｏｈｔ Ｎｏ：５，２０１２； ｊ ＲＥＧＩＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 会的进一步发展，中国区域治理中的 沟通与交流较少，合作形式为以企业为纽 间关系正逐步消解高度一体化的传统集权 带、以比较优势为基础的功能性整合。回 ，形成多中心治理、彼此合作和相互 归之后，澳门与珠西地区合作呈现出以政 依存的新型间关系网络格局 “ 。其主 府协调与市场导向相结合的特征，其经济 要特征表现为：首先，在区域一体化的大 融合经历了一个由非正式一体化向正式一 趋势下，各级地方都意识到区域整体 体化演变的发展过程，其推动力也由最初 协调发展的重要性，都积极参与到所在区 的市场推动企业主导向市场和相配合 域各种形式的间合作甚至跨区域 的模式转变。 间合作中。其次，制度层面的整合普遍开 展并不断升级。一方面表现为城市联 （一）改革开放前。大珠三角西岸地 合体和区域经贸协调会等为代表的间 区以民间社会文化往来为主的区域合作 合作机构和高层首脑会晤机制的普遍 形式 建立 ，另一方面是合作协议、宣言和共识 １５３５年开埠后，澳门逐渐成为东西 等多种形式的地方间合作契约协议制 方贸易的中转站和远东最著名的国际商 度的普遍推广 “。 埠，我国南方各省的出口产品皆须先取道 本文以大珠三角西岸地区为例 ，探 珠西地区，然后到达澳门转口，石岐、小 讨城镇密集地区以合作为主要推动 榄、前山、江门、香洲等地因商业的繁荣 力的跨境区域治理的历程、架构、问题和 而成为集镇。鸦片战争后，广州、、 策略。随着《珠江三角洲地区改革发展规 澳门、江门等城市先后开放为通商Ｅｌ岸刺 划纲要（２００８—２０２０年》（下文简称《纲 激了珠西地区的经济发展，在澳门因航运 要》）的实施、《内地与澳门关于建立更 优势丧失而趋于衰落之后，逐渐取代 紧密经贸关系的安排》（下文简称ＣＥＰＡ） 了它在珠西地区的地位，成为南北货运和 的落实、《粤澳合作框架协议》的施行以 贸易的中继港。新中国成立后，西方 及港珠澳大桥的建设，珠西地区将成为广 我国与海外的物资流通，粤澳两地居民自 东省新一轮经济发展潜力最大的区域，澳 由往来的历史传统逐渐终止，粤澳官方往 ｆ１－９珠西地区的协调发展对于拓展大珠三 来和社会文化联系极少，直到“文化大革 角发展腹地、平衡广东省区域发展差异以 命”后期才渐渐恢复“ 。而珠西地区从原 及促进中国一东盟的合作具有重要意义。 先小范围的参与国际贸易与交流走向对外 封闭对内自给自足的发展模式，直到改革 一、大珠三角西岸地区跨境治理 开放之初仍以农业生产为主，形成了联系 发展历程 松散的珠三角西岸城镇体系 。 大珠三角西岸地区社会经济合作由 （二）改革开放至澳门回归前，大珠 来已久，澳门开埠后即作为东西方贸易的 三角西岸地区的民间市场化经贸合作 中转站。回归之前，澳门与珠西地区的生 １９７８年后，改革开放的实施重启 产合作表现为民间自发性特征，间的 了粤澳两地民间的社会文化和经济往来， １ ０６ ｌ《城市观察》２ｏ１２年第５期 ｌ Ｕｒｂａｎ Ｉｎｓｉｇｈｔ，Ｎｏ ５，２０１２ ｛ ＲＥＧ ＩＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬ０ＰＭＥＮＴ 大珠西地区跨境合作主要在经济领域展 策的施行将大珠西地区的合作治理推进到 开，合作内容以招商引资和项目洽谈为主。 一个新的阶段，粤澳关系从不同国家治理 澳门回归前，大珠西地区跨境经济合作主 下的对外关系变为在统一领 要在互惠互利的基础上由民间自发地推 导下的不同地区的国内关系。“一国 动，两地之间共同发展的合作意识和 两制”框架下的粤澳两地关系的发展不再 自觉互动行为很少，但两地经贸往来不断 仅限于区域经济关系，而更多的表现为区 密切，形成了以劳动密集型制造业为主体 域行政关系 。粤澳合作由民间上升为政 的、“前店后厂”式的产业合作关系” ’，特 府问合作，从早期的贸易为主逐步扩展到 点是产业问垂直分工多而水平分工少，零 投资、旅游、基建等诸多领域。澳门特区 星合作与行业合作多而官方参与的策略联 始终遵循“远交近融”的发展思路， 盟性合作少，劳动密集型的第二产业合作 把巩固和拓展对外合作关系特别是加强粤 多而资金技术密集型的生产性服务业合作 澳合作作为施政重点之一。２００３年以来， 少 。但这种经济合作模式都是各城市和港 ＣＥＰＡ及其补充协定的签署为粤澳合作提 澳资本的单线联系，凭借的是各城市自身 供了制度保障，为澳门产品进入内地市场 的亲缘、血缘或地缘联系，珠三角各城市 提供了机遇，为粤港澳联手打造世界生产 之间的联系并不紧密，相互态问在发展上 商贸中心奠定了基础。２０１１年《粤澳合作 也缺乏协调。改革开放以来， 珠西地区 框架协议》的签署为粤澳双方共同打造世 经济合作虽然已从互通有无式的贸易往来 界级新经济区域提供了制度保障。大珠西 发展到生产领域的资金、技术、人才、信息 地区经贸合作逐渐从以工业投资为主的 的互补合作，但总体上仍属民间的分散性 “前店后厂”向工业、服务业全面发展的 合作，层次较低且结合程度不高，两地优 “厂店合一”阶段转变。粤澳合作组织架 势未能充分发挥和互补。 构从粤澳合作联络小组会议升级到粤澳合 作联席会议制度的转变推动着粤澳合作层 （三）澳门回归以来，大珠三角西岸 面由局部合作向“一国两制”框架下由政 地区日趋紧密的规范化制度性合作 府间多方位合作转变，粤澳合作逐步进人 １９９９年澳门回归后，“一国两制”政 规范化和制度化轨道。 表１ 澳门回归前后大珠三角西岸地区区域治理形式的变化 比较项 澳门回归前 澳门回归后 制度建设 自发分散和市场导向的非正式合作 调相结合的合作 以市场合作为主、市场推动和协 、推动力量 自下而卜的市场推动． 、Ｉ 丰导 自上而下的行政推动，主导 经济一体化 基于制造业的一体化 基于服务业的一体化 合作领域 民间的有限合作 “一国两制”下由推动的全方位 合作 劳动分工形式 以劳动密集型制造业为基础的“前店 以资源优化配置和旅游服务业互动发 后厂”式的纵向分工合作格局 展为核心的横向分工合作格局 《城市观察》２０１２￣ｇｇ５期；１ Ｏ７ Ｕｒｂａｎ ｎｓ｜ｇ ｔ Ｎｏ．５、２０１２ ｌ ＲＥＧｌＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 期对话机制，逐渐由自发性的民间合作上 （四）小结 升为制度化的主导和全面推动阶段， 珠三角地区经过最近３０年的高速发展 由民间自发形式发展到由机构、半官 而遭遇到土地、资源、环境、人口等“四 方机构和民间机构结合的多领域、多层 个难以为继”的瓶颈，加工贸易业在２００８ 次、多渠道、多种形式的协调合作。 年全球金融海啸中遭受重创，“双转型” （一）大珠三角西岸地区跨境治理的 题。随着《纲要》和ＣＥＰＡ的实施，珠西 组织架构 压力迫使珠三角地区重新反思发展路径问 地区的交通、区位、环境等昔日劣势正逐 传统的间合作以具有隶属关系的 渐转变为优势，而其内在的文化底蕴、人 纵向合作为主，间横向关系更多地表 文环境等也将成为珠三角新阶段发展的沃 现为相互竞争。地方为了解决共同面 土，孕育着全新的机遇。 临的治理问题而通过制订协议或设立委员 会等形式而结成城市间双边或多边合作关 二、大珠三角西岸地区跨境治理 系，以提供和协调更大范围的公共服务，解决垃圾处理、环境污染和公共交通等跨 的基本架构 区域问题。珠西地区与澳门的合作目前没 建立更大范围、更高层次的合作关系 有专门的协调机构，而是依附于粤澳合作 是粤澳双方适应日趋激烈的区域竞争需要 的联席会议架构。领导人联席会议和专责 的重要途径，粤澳合作在澳门回归以来取 工作组相结合是大珠西地区跨境区域治理 得了较大进展，经历了从弱到强、从分散 的组织特征（图１），而粤澳合作联席会 合作到搭建平台、从低度依赖到深度整合 议是指导粤澳关系发展的最高层间对 的渐进过程。粤澳合作建立起了间定 话机制。 粤澳高层会晤制度（２００１．２００３） 粤澳合作联席会议制度（２００３．） 粤澳合作联络办公室 ｌ 粤澳合作专责小组 粤澳合作专项小组 图１ 粤澳合作组织制度的演变 ＲＥＧｌＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 澳门回归之后，粤澳合作从最初建立 流与合作。珠澳合作专责小组下设珠澳 联系到成立联络小组，再到建立联席会议 跨境工业区转型升级、珠澳城市规划与跨 制度，合作机制日趋成熟，合作平台不断 境交通、珠澳口岸通关合作等三个工作小 完善。澳门回归后的前三年，采取粤澳高 组（另拟增设珠澳环境保护合作工作小 层会晤制度来协调粤澳共通事务，主要工 组）。２０１０年的珠澳合作专责小组提出以 作通过粤澳合作联络小组展开，下设经 港珠澳大桥建设和横琴新区开发为动力，贸、旅游、基建交通和环保合作四个专责 努力在重点区域、经贸、跨境基础设施建 小组以及多个下级专项小组，粤澳联络小 设、合作机制四个方面开创新局面，并着 组每年轮流在广东和澳门举行不少于一次 手对界河一鸭涌河一开展合作治理。 的全体会议。２００３年，“粤澳高层会晤制 度”升格为粤澳合作联席会议制度，粤澳 机构，下设若干项目专责小组，范围基本 （二）大珠三角西岸地区跨境治理的 合作联席会议成立联络办公室作为常设 制度架构 澳门回归十多年来，ＣＥＰＡ及其一系 的一体化从基于市场导向的非正式一体化 涵盖了供水、服务业、生态环保、科技教 列补充协定的签署标志着澳门与珠西地区 育、食品安全、跨界交通、中医药产业、 珠澳合作等领域（表２）。专责小组之下 正式过渡到基于制度化的经济一体化，从 还可以根据具体合作内容及项目的需要再 “功能性融合”转向“功能融合与制度融 分设相应的专项工作小组。 、 合”相结合 。粤澳在经贸往来、民生合 为了加强澳门与珠海市的合作，两地 作、跨境基建、落实ＣＥＰＡ协定等方面不 于２００８年在粤澳合作联席会议的框架下 断取得丰硕成果，粤澳两地已经形成了宽 成立了珠澳合作专责小组，以建立问 领域、多层次、优势互补的合作格局，而 直接沟通联系机制并深化两地事务性交 间合作协议是两地合作的重要形式 表２粤澳合作联席会议下的专责小组 专责小组名称 专责小组名称 专责小组名称 珠澳合作专责小组 粤澳供水专责小组 粤澳药品安全专责小组 穗澳合作专责小组 粤澳咸潮专责小组 粤澳科技合作专责小组 港珠澳大桥专责小组 粤澳口岸合作专责小组 粤澳环保合作专责小组 粤澳教育合作专责小组 粤澳金融工作专责小组 粤澳标准工作专责小组 粤澳服务业合作专责小组 粤澳旅游合作专责小组 共同推进横琴发展专责小组 粤澳食品安全合作专责小组 粤澳发展策略研究专责小组 粤澳落实ｃＥＰＡ服务业合作专 责小组 粤澳城市规划及发展专责小 粤澳中医药产业合作专责小 粤澳传染病防治交流合作专 组 组 责小组 珠澳跨境工业区建设专责小 粤澳应急管理联动机制专责 粤澳紧急医疗和消防救援合 组 小组 作专责小组 注：通过整理历次粤澳合作联席会议材料而得，并通过网络信息加以补充。 《城市观察》２０１２年第５期ｌ １ ０９ １№＾ 倒２ ｌ ＲＥＧｌＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 和主要成果。间协议是实现合作和解 门先后与澳门特区签订了旅游、检疫 决争端的最为重要的区域法治协调机制之 等方面的合作协议，大珠西地区一体化 一，它是若干个地方基于共同面临的 进程不断加快。２０１ １年３月，为有效贯彻 公共事务问题和经济发展难题，依据一定 落实《纲要》，粤澳两地签署了《粤 的协议、章程或合同，将资源在地区之间 澳合作框架协议》，在“科学发展，先行 共享、交换或重新分配组合，以获得最大 先试”的原则指引下探索区域合作的新模 的经济效益和社会效益的活动“ 。粤澳政 式。 府２００４年以来已经签署了２Ｏ余项合作协议 （表３），为大珠西地区的合作治理提供 （三）大珠三角西岸地区跨境治理的 了规范的制度框架。 规划指引 ２００８年以来，江门、珠海等地部 系统而又具有高度前瞻性的规划设 表３粤澳合作的部分专项协议 年份 合作成果 年份 合作成果 ２００４ 粤澳科技合作协定 ２００８ 粤澳应急管理合作协定 ２００４ 粤澳中医药人才培训合作协议 ２００９ （粤澳）加强全面战略合作协定 ２００６ 粤港澳突发公共卫生事件应急合作协议 ２００９ 粤澳职业技能开发合作协议 关于贯彻落实全国常委会决定，推 ２００７ 粤澳供水合作框架协定 ２００９ 进横琴岛澳门大学新校区项目的合作协 议 ２００７ 粤澳食品安全工作交流与合作框架协定 ２０１０ 关于探讨粤澳双方共建中医药产业合作 基地的备忘录 ２００７ 粤澳紧急医疗和消防救援合作机制协定 ２０１０ 关于进一步做好粤澳合作框架协议起草 工作的备忘录 ２００７ 粤澳食品安全工作交流与合作框架协议 ２０１０ 珠澳开展澳门进口国外水果有害生物调 查研究的合作协议 ２００７ 粤澳中医药产业合作框架协议 ２０１１ 粤澳服装产业战略合作协议 ２００８ 粤澳双方共同推进中医药产业合作项目 ２０１１ 粤澳共同研究实施“一试三证”培养评 协议 价模式合作协议书 ２００８ 粤澳旅游合作协定 ２０１２ 粤澳新通道项目合作框架协议 ２Ｏ０８ 粤澳文化合作项目协定 ２０１２ 国有建设用地使用权租赁合同书 ２００８ 粤澳教育交流与合作协议 ２０１２ 粤澳标准工作专责小组合作协议 ２００８ 粤澳体育交流与合作协定 ２０１２ 粤澳旅游合作备忘录 ２００８ 粤澳城市规划合作框架协定 ２０１２ 实施（粤澳合作框架协议）２０１２年重点 工作 ２００８ 关于成立珠澳合作专责小组的备忘录 ２０１２ 粤澳影视文化合作框架协议 ２００８ 保障澳门、珠海供水安全专项规划 ２０１２ 粤澳两地电子金融战略合作框架协议 资料来源：根据历次粤澳联席会议公告和网络信．ｇ－￣ｌ－充整理 １ １０ ｌ《城市观察》２０１２年第５期 ｉｌ Ｕｒ ｂａｎ Ｉｎｓｉｇｈｔ，Ｎｏ ５，２０１２ 《 ＲＥＧＩＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 计是实现区域治理的重要前提。《纲要》 的发展。而横琴岛的合作开发则对粤澳合 和《横琴总体发展规划》的出台，将粤澳 作具有更为重大的意义，横琴岛的开发通 合作纳入了区域经济发展规划并提升到 过创新合作机制与管理模式，共同打造 国家战略层面。《纲要》从推进重大基础 跨界合作创新区，有利于弥补澳门土地资 设施衔接、加强产业合作、共建优质生活 源有限和劳动力相对短缺的不足，有利于 圈和创新合作方式等方面支持港澳发展， 促进澳门经济适度多元化发展。在大型 《横琴总体发展规划》则把横琴定位为 交通基建项目合作方面，港珠澳大桥的兴 “一国两制”下探索粤港澳合作新模式的 示范区。粤澳两地将全力促进上述国家战 略的贯彻落实，大胆探索“先行先试”的 安排 促进粤澳合作层次实现更大幅度的 提升。我国首个跨不同制度边界的空间协 调研究——《大珠三角城镇群规划研究》 明确提出，澳门要成为世界上最具吸引力 的旅游休闲中心和区域性商贸服务平台， 而珠西地区则要以生态保护为主导，在 规划、交通、产业、环保、科技、应急处 理、港澳合作、服务粤西等方面开展紧密 合作，全面提高区域发展水平和整体竞争 力。因此，规划计划的制定为大珠西地区 的发展提供了方向指引。 （四）大珠三角西岸地区跨境治理的 空间平台 区域治理和行动的落实需要特 定的空间平台，大珠西地区合作治理的空 间平台主要是珠澳跨境工业区、横琴新 区等跨境邻接地区和以港珠澳大桥为代 表的跨境基建项目。珠澳跨境工业区是我 国首个跨境工业区，以发展工业为主，兼 具物流、中转贸易、商品展销等功能，是 ＣＥＰＡ协议下粤澳经济融合的产物和主要 载体。《纲要》要求以“先行先试”的精 神探索建立与澳门的长期交流合作机制， 形成“澳珠同城化都市区”，打造珠三角 的另一空间增长极，带动珠三角西岸地区 建将使珠西地区的交通地位大幅提升， 而珠西线高速公路和广珠城际快速轨道 交通等项目建设都加速形成澳门与珠西 地区优势互补、分工合作、共同发展的格 局 三、大珠三角西岸地区跨境治理 的困境和问题 澳门回归以来，主导下的区域合 作成绩显著，但仍然存在不少问题，经济 合作的紧密程度滞后于两地经济发展的需 求，大珠西地区区域治理机制尚需加以调 整和完善。 （一）大珠三角西岸地区经济合作起 点低、层次低，龙头带动能力弱 大珠西地区的合作始于民间经济交 往合作，以珠西地区提供澳门民众Ｅｔ常生 活品的民间合作为主，带有较大的自发性 和分散性，产业分工和协作的层次较低， 合作范围狭窄，远未达到结构性合作和经 济整合的高级合作阶段。澳资在珠西地区 的项目通常是投资少、见效快、附加值低 的劳动密集传统加工制造型企业，高精尖 技术项目很少，了合作双方对对方的 市场、科技、人才、信息等优势的充分利 用。澳门以中小企业为主，以旅游业 为支柱的产业结构对强调以发展高新技术 《城市观察》２ｏ１２年第５期ｌ １ １ １ Ｕｒｂａｎ Ｉｎｓ固，７ ，Ｎ０，５，２０１ ２｛ ＲＥＧｌＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 产业为核心的珠西地区其辐射作用具有很 推动，还需要公民、私人部门以及非营利 大的局限性，直接影响了双方合作的广度 组织等社会力量的介人，从而形成网络化 与深度。 区域合作治理的态势。 （二）大珠三角西岸地区“一国两制” （四）大珠三角西岸地区合作制度方面 框架下的区域经济深度融合难度较大 的问题 首先，珠澳两地的政治经济制度差异 在形式上，间合作的内容大多是 使珠澳经济在总体思路上的衔接存在现实 以“协议”、“备忘录”等形式发布，并 障碍。澳门的自由港经济决定其对经 没有上升到法律的层面，导致合作各方的 济影响力较弱，加之缺乏中长期发展规划 权益得不到有效的保障；在内容上，合作 和策略，因而使经济调整和转型期发展方 协议的条款内容具有很强的宣言性特征， 向与定位不明确。其次，“一国两制”政 缺乏法律上的权利义务规定，缺乏相关的 策因素使自由贸易区的形成受到。澳 责任条款和惩罚机制；在执行上，缺乏专 门是世界为数有限的高度开放的自由经济 门的执法机构和协调机构，削弱了协议的 体，而珠西地区则正处于由计划经济 法律拘束力和执行力，进而影响了协议的 向社会主义市场经济的转变过程中， 实施效果；在实施保障上，缺乏有效的激 两地在差异化管理背景下的跨境融合 励约束机制、利益协商机制、争端解决机 与合作尚需进一步磨合。 制等。目前来看，大珠西地区间合作 协议的主要作用在于探讨和建议，协议的 （三）大珠三角西岸地区合作组织方面 落实取决于双方的自愿行动，这种非制度 的问题 化的形式在涉及到实质利益竞争时往往由 有效的地方合作需要完善的、科 于分歧太大而无法协调。 学合理的组织机构作为保障。首先，当前 问的合作组织大多采取高层领导磋商 （五）大珠三角西岸地区区域协调的 的会议制度与单项合作机制和组织的松散 经济手段尚不健全 形式，但没有形成一套完善的制度和科学 区域协调除行政协商、法律规范外， 化的合作协调体系，一旦领导被调动就可 还需要经济手段的运用。制度环境的差异 能使合作机制失效。其次，地级市缺 导致大珠西地区经济协调机制的建立无论 乏充分的直接对话平台。大珠西地区区域 是层面还是市场层面均有较大难度， 治理中的参与主体主要是省级部门和 诸如环境污染的责任界定问题、上游生态 澳门特别行政区的对等部门，而与澳门有 环境保护的补偿机制等问题由于经济手段 直接事务往来关系的各地级却无法直 的缺乏而一直未能建立。一些诸如区域发 接参与其中，降低了区域治理的效率。第 展基金、结构基金等经济协调手段也尚未 三，缺乏社会参与的渠道。在目前的 建立，区域协调缺乏资金支持，许多事务 大珠西地区治理机制中发挥了主导性的作 停留在Ｅｌ头或书面协议上，导致诸多 用，但区域治理不能仅仅依靠地方的 流于形式而无法切实施行。 ＲＥＧＩＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 的财政转移制度，通过调整产业，利 （六）大珠三角西岸地区区域合作模 用不同区域的发展优势，使不同产业的利 式需要升级 益在不同地区实现合理分享。同时，建立 珠西地区的经济发展在传统的“前店 区域共同发展基金制度，为扶持落后地区 后厂”合作模式下受到较大，港澳制 发展、区域共享的公共服务设施、环境设 造业的转移缓解了提高技术水平的压力， 施、基础设施建设等筹集资金。 却延长了劳动密集型产品的生命周期，客 观上阻碍了珠西地区产业升级和高技术产 （二）组织层面的区域整合 业的发展。因此，在大珠西地区区域合作 推动区域协作性公共管理平台的 模式中迫切需要从“前店后厂”向“结构 建立，要有一个完善的组织管理机构和操 性、整体性合作关系”转变，从“低层次 作机制来保证区域一体化措施的有效 垂直分工的要素简单互补”向“水平、垂 执行、监督和评估以及实施过程中的 直型分工并重的全面优势要素互补的多元 争端处理 。首先，进一步完善行政契约 化、规范化分工合作”转变 ，以提高两地 保障，健全区域内合作的监督， 经济素质和经济实力，增强抗风险能力。 其具体措施是引入行政契约的责任条款和 争端解决机制。其次，建立间信息资 四、大珠三角西岸地区跨境治理 源共享。有计划、有组织的进行系统 的策略 的区域信息资源开发，以便于企业组织和 社会公众更有效的获取各种经济信息。第 推进大珠西地区社会经济合作的不断 三，建立更加有效的城市间对话平台，将 深入，关键是要从上人手，建立起科 目前粤澳高层领导会晤一专责小组（专项 学、合理、高效的协调机制，加强信息交 小组）执行的双层交流制度扩充为粤澳高 流，实现澳门与珠西地区的互利共赢。 层领导会晤一珠西澳门高层领导会晤一专责 小组（专项小组）的三层交流制度，赋予 （一）制度层面的区域整合 珠西各市与澳门间直接对话的权利。 制度层面的整合是推动区域经济一 第四，完善公众参与制度和形式。大珠西 体化的关键，合理的制度安排有利于降低 地区目前的区域合作还不是真正意义上的 系统内的交易成本。首先，区域合作制度 区域治理，区域的制定与执行过程完 的建立。在区域合作过程中，区域间 全是由主导并由具体职能部门来 针对区域整体发展所达成的共识，必须要 完成的，缺乏非组织或私人部门的参 有制度性的合作规则来保证。有必要制订 与。因此，需要充分调动私人部门和非政 各地共同遵守的区域公约，促进达成对地 府组织等在区域合作中的参与积极性，以 方和经济主体具有约束力的经济合作 提高区域决策的代表性和实施效率。一方 框架协议。同时，建立相应的监管和仲裁 面要建立和完善公民参与机制，既要从法 机制，保障框架协议的实施。其次，实施 律上确定公众参与公共行政的合法性，又 区域利益共享和利益补偿机制，建立规范 要从制度和程序上保障公众参与权力的 《城市观察》２０１２年第５期ｌ １ １３ Ｕｒｂａｎ Ｉｎｓｉｇｈｔ，Ｎｏ．５，２０１２ ｌ ＲＥＧ ＩＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬ０ＰＭＥＮＴ 实现。另一方面，推动其他治理组织的参 经济总量和辐射能力与带动西岸地区发展 与。可以考虑先行试点成立两类区域性社 的要求尚有一定差距。但是，《纲要》明 会组织，一是研究咨询类组织，包括建立 确了珠海作为珠江口西岸核心城市的战略 专家学者为主体的咨询委员会，对重大规 地位，赋予其带动珠西地区协同发展的重 划及重大事项提供咨询；二是建立跨区域 任。于是，珠海、市提出了“模 的同业、行业协会，为大珠西地区的企业 式引领（走建设生态文明发展道路）、实 和居民提供顺畅的信息渠道和充足的社会 力带动（切实提高经济实力和城市综合竞 经济信息。 争力）和功能辐射（加快建设区域性交通 枢纽、产业基地和服务中心）”的珠江口 （三）规划层面的区域整合 西岸核心城市建设规划。因此，应以珠澳 依托横琴开发，构建珠澳区域发展 同城化为契机，加快推动珠海与澳门在基 新高地。要实现《纲要》提出的要求，关 建对接、通关便利、产业合作、服务一体 键在于培育珠（海）澳（门）都会区。首 化方面的合作，共同打造珠江口西岸优质 先，以港珠澳大桥建设为契机，推进珠澳 生活圈。同时，加快建设粤澳合作机制的 协同发展，让珠海能够发挥起支撑澳门适 创新区和珠西城市服务区，为珠西地区承 度多元化发展的关键作用，同时借助澳门 接港澳产业转移和产业升级提供平台。 的经济势能和国际化窗口的优势，提升珠 海城市地位，珠澳共同承担起带动珠西 （五）设施层面的区域整合 地区发展的任务。其次，共同建设珠澳都 实施区域一体化策略，加强跨境跨 市区十字门ｃＢＤ，打造成具备国际水准的 界地区基础设施合作，推进大珠西地区城 未来横琴新区中心区和珠海新城市中心， 际基础设施共建共享。首先，形成沟通国 并以此启动横琴开发。第三，加快横琴开 内外的现代化交通、通讯设施网络，包括 发，建设商务服务基地和区域创新平台， 以澳门机场和珠海机场联动的国际国内航 形成珠江口西岸地区新的增长极。第四， 空网络；以珠海港为龙头，澳门、中山、 在适度发展临港产业的同时，打造以横 江门等中小港口为配套的港口群；以广珠 琴岛为核心的“泛珠三角”区域商贸、会 高速公路为骨干的陆路交通体系；粤澳两 展、旅游平台，使之成为具有国际影响的 地信息网联网，再通过建设联结中国西南 休闲旅游胜地和区域性生活服务中心，带 地区的高速公路。这样，粤澳合作就具备 动珠三角西岸和粤西沿海地区的发展。 了更完善的交通和通讯条件。其次，统筹 协调和推进西岸城市在资源能源、环保、 （四）经济层面的区域整合 电力、信息等网络系统建设，实现产业同 加快珠西地区产业升级，推动澳门经 步、市场同体、交通同管、电力同网、信 济多元化。城市间合作应采取推动与 息同享、环保同治。第三，以港珠澳大桥 市场主导相结合的原则，促进生产要素在 的建设为契机，加快以交通为重点的基础 城市间的自由流动。大珠西地区目前集聚 设施建设，发挥珠海作为珠西地区与港澳 水平不高，缺乏发展龙头，珠海和澳门的 联系的桥梁和纽带作用。第四，推进城市 １ １４ ｌ《城市观察》２０１ｌ ２年第５期 Ｕｒｂａｎ Ｉｎｓ１￣Ｔｈｔ Ｎｏ ５，２０１２ ＃ ＲＥＧｌＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 邻接地区的规划和建设衔接，除了目前已 础、相对松散的历史经贸联系以及跨境治 开展的供水、交通和通信一体化之外，还 理架构中存在诸多有待完善的缺陷，大珠 需要加强跨界轨道、高速公路等交通设施 西地区跨境治理机制尚需进一步完善。于 无缝衔接以促进生产要素高效流动。 是，本文从制度、组织、规划、经济和设 施等五个方面提出了区域整合的策略，以 五、结论 期在现有合作基础上进一步优势互补和整 合资源，建立起更大范围、更高层次的合 总体而言，大珠西地区的区域治理在 作关系。 澳门回归以来取得了重大进展。本文在对 总之，在“一国两制”背景下的跨境 大珠西地区跨境治理的发展历程中，总结 治理过程中，必须借助于干预型协调 了澳门与珠西地区从民问自发合作到 模式，这既是发展主导型市场经济的 制度性协作、从分散合作到搭建平台、从 需要也是弥补市场制度供给不足的一种必 低度依赖到深度整合的渐进过程，而这一 然选择。大珠西地区的区域治理既要解决 过程还将继续在日趋激烈的区域竞争环境 当前存在的主要问题而又要规避可能存在 中深化下去。同时，大珠西地区的跨境治 的风险，其必然选择是加快市场经济成长 理已经在组织架构、制度架构、规划指引 步伐，建立干预、市场协调与民间协 和空间平台等方面取得了较大的成就。但 作之间的治理平台，通过双方关系和合作 由于两地特殊的“一国两制”的制度架构 成果的制度化来推动跨境区域治理机制走 的存在，以及两地相对较弱的经济发展基 向成熟。乙 注释： ①大珠江三角洲地区指的是包含、澳门和珠三角地区在内的区域．大珠三角西岸地区指的是包含 珠三角西岸地区（指珠海、中山和江门三市）和澳门在内的区域，本文内文中亦简称“大珠西地区”． ②广东省城乡规划设计研究院．大珠三角城镇群协调发展规划研究：协调机制与近期重点协调工作建议 之第二子专题——大珠三角城镇群协调机制研究．２００７年２月． ③北京大学．大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究：城镇群总体发展战略之第四子专题：大珠江三角 洲城镇群内外经济联系．２００７年２月． 参考文献： 【１】张紧跟．当代中国地方间横向关系研究【Ｍ］．北京：中国社会科学出版社，２００６：１２１． ［２］谢庆奎冲国的府际关系研究Ｕ】．北京大学学报（哲学社会科学版），２０００，３７（１）：２６—３４． ［３】简博秀．没有治理的：长江三角洲城市区域的治理与合作模式［ｚ】．两岸发展模式之比较与展望国 际学术研讨会报告论文，２００６． ［４］Ｂｒｅｎｎｅｒ Ｎ．Ｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎ ａｓ Ｒｅｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌｉｓａｔｉｏｎ：ｔｈｅ Ｒｅ—Ｓｃａｌｉｎｇ ｏｆ Ｕｒｂａｎ Ｇｏｖｅｍａｎｃｅ ｉｎ ｔｈｅ Ｅｕｒｏｐｅａｎ ＵｎｉｏｎⅢ．Ｕｒｂａｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ １９９９，３６（３）：４３１—４５１． 【５］Ｈａｍｉｌｔｏｎ Ｄ．Ｋ．Ｏｒｇａｎｉｚｉｎｇ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ａｎｄ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ Ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ｉｎ Ｍｅｔｒｏｐｏｌｉｔａｎ Ａｒｅａｓ ｉｎ Ｒｅｓｐｏｎｓｅ ｔｏ Ｇｒｏｗｔｈ ａｎｄ Ｃｈａｎｇｅ：Ａ Ｃｒｉｉｔｃａｌ Ｏｖｅｒｖｉｅｗ Ｕ】．Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆＵｒｂａｎ Ａｆｆａｉｒｓ，２０００，２２（１）：６５—８４． 【６］Ｓｕｌｌｉｖａｎ Ｈ．，Ｓｋｅｔｃｈｅｒ ｃ．Ｗｏｒｋｉｎｇ ａｃｒｏｓｓ Ｂｏｕｎｄａｒｉｅｓ：Ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎ ｉｎ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ［Ｍ］．Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ： 《城市观察》２０１２￣第５期ｉ １ １５ ＵｒｂａｎＩｎｓｉｇｈｔ，Ｎｏ ５，２０１２ ｉ ＲＥＧｌＯＮＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ Ｐａｌｇｒａｖｅ Ｍａｃｍｉｌｌａｎ，２００２：１３８． 【７］罗小龙，沈建法．长江三角洲城市合作模式及其理论框架分析 地理学报，２００７，６２（２）：１１５—１２６． 【８】杨春．多中心跨境城市一区域的多层级管治——以大珠江三角洲为例【『１＿国际城市规划，２００８，２３（１）：７９—８４． Ｉ９汪伟全．９ｌ论地方间合作的最新进展Ⅱ］．探索与争鸣，２ＯｌＯ（１Ｏ）：５１—５３． 【１Ｏ】秦长江．我国城市群区域内合作研究【Ｄ】．郑州大学硕士学位论文，２００６． ［１１］董军．我国府际合作模式和对策研究——以潍坊与青岛合作为例［Ｄ】．青岛大学硕士学位论文，２００９． ［１２】孟庆顺，雷强．粤港澳关系的历史变迁【Ｉ】．大珠三角论坛，２００３（１）：４０－４９． ［１３］司徒尚纪．珠江三角洲经济地理网络形成、分布和变迁［ｚ１＿国际中国历史地理学术讨论会论文，１９９０ 年１０月． 【１４】薛风旋，杨春．外资：发展中国家城市化的新动力——珠江三角洲个案研究［Ｉ］．地理学报，１９９７，５２ （３）：３—１６． 【１５】白洁．区域经济发展中珠澳合作的理论思考Ⅱ］．行政，２００３，１６（２）：４２５－４３３． 【１６】何渊．泛珠三角地区间协议的法学分析Ⅱ】＿广西经济管理干部学院学报，２００６，１８（１）：６９—７３． ［１７】关秀丽．入世后澳门与内地经贸关系研究Ｕ】＿经济研究参考，２００１，４１：１４—２６． ［１８］吕志奎洲际协议：美国的区域协作性公共管理机制Ｕ１．学术研究，２００９（５）：５０－５５． 作者简介：马学广，博士，北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院助理研究员，从事城市与区域 治理研究。 （责任编辑：卢小文） Ｓｔｕｄｙ ｏｎ Ｒｅｇｉｏｎａｌ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ａｃｒｏｓｓ Ｂｏｕｎｄａｒｉｅｓ ｂｙ Ｉｎｔｅｒ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｉｎ Ｕｒｂａｎ Ａｇｇｌｏｍｅｒａｔｉｏｎ：Ａ Ｃａｓｅ Ｓｔｕｄｙ ｏｆ ｔｈｅ Ｗｅｓｔ Ｂａｎｋ ｏｆ ｔｈｅ Ｇｒｅａｔｅｒ Ｐｅａｒｌ Ｒｉｖｅｒ Ｄｅｌｔａ Ｍａ Ｘｕｅｇｕａｎｇ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｃｏｎｔｅｘｔ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ—ｏｒｉｅｎｔｅｄ ｍａｒｋｅｔ ｅｃｏｎｏｍｙ，ｉｔ ｉｓ ａ ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ ｃｈｏｉｃｅ ｔｏ ｅｎｃｏｕｒａｇｅ ｉｎｔｅｒ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ． Ｔｈｅ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｐａｔｔｅｒｎ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ ｉｓ ａ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｍｅｔｈｏｄ ｔｏ ｃｏｐｅ ｗｉｔｈ ｍａｒｋｅｔ ｉｎｅｆｉｃｉｆｅｎｃｙ．Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｒｅｖｉｅｗｓ ｔｈｅ ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｐｒｏｃｅｓｓ ｆｒｏｍ ｓｐｏｎｔａｎｅｏｕｓ ｉｎａｎｃｉａｌ ａｎｄ ｔｒａｄｉｎｇ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｔｏ ｉｆｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｚｅｄ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ Ｍａｃａｕ ａｎｄ ｔｈｅ Ｗｅｓｔ Ｂａｎｋ ｏｆ ｔｈｅ Ｇｒｅａｔｅｒ Ｐｅａｒｌ Ｒｉｖｅｒ Ｄｅｌｔａ，ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｅｓ ｔｈｅ ｃｈａｒａｃｔｅｒｓ ｏｆ ｏｒｇａ－ ｎｉｚａｔｉｏｎ￣ａｍｅｗｏｒｋ，ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ￣ａｍｅｗｏｒｋ，ｐｌａｎｎｉｎｇ ｇｕｉｄｅｌｉｎｅ ａｎｄ ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｔｆｏｒｍ，ｐｏｉｎｔｓ ｏｕｔ ｔｈｅｉｒ ｍａｉｎ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ ｄｒａｗｂａｃｋｓ ｂｅｆｏｒｅ ｂｒｉｎｇｉｎｇ ｆｏｒｗａｒｄ ｓｏｍｅ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ ｏｎ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ，ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ｐｌａｎｎｉｎｇ，ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｔｏ ｃｏｎｓｔｕｃｔ ａ ｒｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅｄ ＣＯ— ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｒｅｌａｔｉｏｎ ｏｆ ｒｅａｔｅｒ ｇｒａｎｇｅ ａｎｄ ｈｉｇｈｅｒ ｌｅｖｅ１． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｉｎｔｅｒ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ；ｃｒｏｓｓ－ｂｏｕｎｄａｒｙ；ｒｅｇｉｏｎａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ；Ｗｅｓｔ Ｂａｎｋ ｏｆ ｔｈｅ Ｇｒｅａｔｅｒ Ｐｅａｒｌ Ｒｉｖｅｒ Ｄｅｌｔａ（ＷＢ—ＧＰＲＤ１ １ １６《《城市观察》２０１２年第５期 《ＵｒｂａｎＩｎｓＬｑｈｔ．Ｎ０ ５．２０１２
