行政权与司法权之关系浅析
摘 要: 司法权无法对行政权进行有效制衡在我国是一个普遍现象。由于目前我们过于强调经济建设的重要性, 而司法权与行政权在经济建设中的作用发挥不同, 导致司法权地位边缘化, 从而造成权大于法的情形。
关键词: 行政权 司法权 权力合法性
行政权是由国家，法律赋予或认可的，国家行政机关执行法律规范，对公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。司法权是指特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。
利用司法权对行政权进行制约, 是现代国家权力配置体系的一个基本特征。以行政诉讼法为代表的一系列约束行政权行使的法律的出台, 至少说明我们国家以司法权制约行政权的理念与其他现代国家并无二致。然而, 现实生活中行政权置司法权于不顾, 甚至恣意干预司法的例子并不鲜见。在法理层面上讨论司法对此进行分析, 当然可以提供部分解释。不过, 在看到行政权凌驾于司法权之上的同时, 我们也看到民众在遭遇纠纷时更乐意寻求行政机关的帮助, 在法治环境方面, 法治缺乏应有的权威, 人们信权不信法, 信访不信法。这说明行政权优于司法权是有其社会心理基础的, 行政权优于司法权或司法权不能制约行政权0的原因不能对两者进行实践过程中权力技术层面的简单对比分析, 而应追寻行政权与司法权力量的来源, 从源头上分析赋予两者力量的主体状况。我国第二条明确阐明中华人民共和国的一切权力属于人民， 第五十七条规定中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关, 第九十六条规定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关, 而第八十五条、第一百零五条规定和地方各级是人民 代表大会的执行机关, 第
一百二十三条规定人民是国家的审判机关。这些规定说明我国的人民代表大会是各级和人民的赋权主体, 是行政权与司法权的合法性来源。
理论上, 行政权与司法权在国家权力结构中 应当处于相互平等、相互制衡的地位, 不存在谁优位的问题。事实上, 第三章国家机构分设单节规定执行机关和审判机关, 也蕴含着行政权与司法权互相平等的意味。然而, 考察了人民代表大会的中心意愿后, 行政权与司法权由于各自固有特性的不同, 便出现了行政权大于司法权的状况。
一、行政权与司法权的合法性来源:
人民代表大会的中心意愿人民代表大会作为不同阶层人民群众的代表集合体, 会有政治的、经济的、文化的和社会的等等方面的不同意愿。那么, 在现阶段, 如何区分什么是人民代表大会的中心意愿呢? 一种可能的途径是通过人民代表大会通过的法律, 因为法律的最终出台总要通过提出法律案、列入议程、审议、讨论、修改、付诸表决、多数或绝大多数通过等一系列严格的程序, 遵循这样的程序正体现了民主 国家立法机关本质上代表, 其权力的来源为全体的国民。法律是人志的集中体现。通过分析法律的构成状况, 我们能够清晰地梳理 出现阶段人志的状况。
据前最高人民院长任建新所言, 1979 年到19 年6 月, 全国人民代表大会及其常务委员会制定了73 部法律和 57 件有关法律的决定; 同期内, 发布了 592 件行规; 各省、自治区和直辖市还制定了1000 件左右的地方性法规或者条例; 从而在中国初步形成了以为基础的社会主义法律体系。应当指出, 在上述法律和行规中有 71% 是经济方面的。在今后 5 年, 中国还计划制定近 120 部法律。其中, 大部分也是经济方面的 。地方上的立法也附证了这种判断。仅以上海为例, 1993- 1998 年上海市第十届及其常委会制定了 59 件地方性法规, 占 1980 年常委会建立以来上海市地
方性法规总数的近一半, 是立法数量最多的一届。其中, 属于经济方面的法规有 31 件, 占 52% 。更有学者通过对1978- 1995 年我国法律制度的状况和运作方式进行研究, 得出这样的结论: 20 世纪 70 年代末中国的法律制度呈现出独特的状态, 在法律的制定、法律的目的、法律的内容、法律实施的方式、法律变革的程序等方面都具有独特的风格。为经济发展服务成为法律改革和法律制度建设的目标。 中国的立法机关明确地表示自己的使命是为经济改革保驾护航. 据笔者对统计, 截至 2010 年 3 月 20 日我国现行有效的全部法律共 233 件, 商法类和经济法类的法律 87 件, 加上与经济活动密切相关的劳动法、劳动合同法和就业促进法、仲裁法和劳动争议调解仲裁法等法律, 占总数39. 5% , 远高于其他法律类别。2009 年, 全国常委会向十一届全国会议第二次会议所作的工作报告专门辟出一个章节汇报积极推动经济又好又快发展。十一届全国常委会立法规划争取在任期内提请审议的法律草案 49 件, 包括经济法类 11 件, 商法类 6 件( 即保险法、消费者权益保、专利法、商标法, 制定侵权责任法) , 与经济活动密切相关的 2 部法律( 即社会保险法和农村土地承包纠纷仲裁法) 占 38. 8% 。我们从以上引述中, 可以明显看出从改革开放到目前的 30 年跨度间, 经济建设始终是立法机关的工作重点和中心。
党作为在国家政治生活中起核心作用的力量, 要保持自己的执政合法性, 就要使自己的意志与人民的意志相一致, 通过人民代表大会来实现自己的意志。改革开放 30 年来, 国家和社会的基 本稳定证明了党的意志与人志、与人民代表大会的意愿基本一致。那么, 我们考察党代会的会议主题和决议也可以从一个侧面反映人民代表大会的中心意愿。据统计, 从 1978 年十一届三中全会到 2004 年十六届四中全会的 33 项会议主题和决议中, 关于改革和现代化、农业和农村工作、企业改革和发展、市场经济、经济社会发展规划等 与经济建设有关的占到 63. 6%。事实上, 从贫穷不是社会主义、发展才是硬道理和聚精会神搞建设, 一心一意谋发展等党的文件中经常出现的词语, 我们也能看出经济建设始终是党关注的最重要方面。有学者对北京市民社会政治价值观的实证调查, 也证明普通民众普遍认为国家富强这类经济方面的目标与自己个人幸福息息相关, 对于只有国家整体富强, 个
人才能获得幸福和使国家富强与使个人幸福是一回事这两个选项的合计, 2000 年、2003 年分别达到 90. 9% 、 92. 9% 。
以上的引证可以看出, 发展经济，以经济建设为中心一直是人民代表大会的中心意愿。同样地, 作为人民代表大会赋权的行政权与司法权自然应当服务服从于这个中心。
二、行政权与司法权在经济建设中的作用比较
确证了人民代表大会的中心意愿是以经济建设为中心后, 我们会发现行政权与司法权在经济建设中的作用有着很大的不同。
1. 行政权在经济建设中的作用
自经济学界经历凯恩斯和罗斯福新政，对凯恩斯主义成功实践后, 现代国家大多放弃了对经济自由放任的, 对经济进行积极干预和调节。行政权随着经济的发展, 作用越来越大, 履行的经济职能不断扩展, 在组成机构中, 与经济相关的部门就有、商务部、工信部、国资委、工商行政管理局、税务总局等诸多部门, 行使着经济规划权、税赋权、财政权、外贸权等等。行政权通过制定国民经济和社会发展的规划、计划, 制定有关经济的法规, 运用投资、信贷、财政税收、价格工资等手段, 组织管理维护市 场, 处理经济主体纠纷等, 对经济发展起到巨大的推动作用。许多学者将中国经济发展的成功归因 于有一个强大的, 中国模式的精髓是强力参与经济, 集中财力办大事, 中国政治两千余年的政治传统影响了中国发展模式的价值内核趋向于中心驱动模式, 即是主导型.或强势。主导型便于资源集中, 行动高效, 是成就中国模式.的核心要素。国家政权在市场中具有中心地位: 确定经济优先发展方向和目标, 引领经济向符合市场需求的方向发展, 比如制订五年计划,比如大型国企的巨大整合力。
2. 司法权在经济建设中的作用
司法权在经济建设中的作用, 主要表现在切实地依据有关经济法律法规进行审判, 维护当事人正当的经济权益, 维护正常有序的经济发展环境, 努力创造安定的社会环境和稳定的经济秩序, 调节生产和流通领域的经济关系, 保护国家、集体 和公民的合法权益, 为改革、开放和现代化建设服务。简单地说, 只是起到一种间接的保驾护航作用。两相比较, 我们可以清楚地看到, 行政权比司法权能够在经济建设中发挥更多的作用。换句话说, 行政权比司法权在有效地实现人民代表大会的中心意愿中能够发挥更大的作用。而且, 两者的这种作用大小由于各自固有的性质特征, 很难发生变化。一方面, 行政权的主动性和司法权的被动性。托克维尔在论美国的民主中指出, 司法权是只有在请示它的时候, 或用法律的术语来说, 只有在审理案件的时候, 它才采 取行政。从性质上来说, 司法权自身不是主动的。要想使它行动, 就得推动它, 如果它主动出面以法律的检查者自居, 那他就有越权之嫌。而与之相反, 行政权由于其管理内容和管理对象的广泛性和突发性, 更经常、更直接地介入到社会发展变化当中去, 也即可以对社会发展 进程产生更重大的影响。另一方面, 行政权的高效率与司法权的低效率。行政权具有优益性的特征, 也就是说, 它在行使时可以要求其他社会主体进行协助, 享有优先获得物质条件的受益, 做出的 具体行政行为一般不得拒绝执行。在紧急状况下, 它还可以直接对事件进行处置。这一切都决 定了行政权可以高效率地应对社会变化, 同样地, 可以高效率地推动社会朝着实现人民代表大会意愿的方向发展。而司法权自身程序正义的本质和纠纷裁决的终局性, 要求其切实履行必要的程序, 审慎地使用自己的力量, 不以追求效率为目的 这使得司法权拙于应对社会变化, 当然, 也即拙于 推动社会朝着人民代表大会意的方向发展。
在这种情况下, 作为一个以赶超为目标, 胆子要大一些, 步子要快一些的社会, 很显然, 行政权要比司法权能够更为容易、更加方便地实 现经济建设发展的目标。行政权在国家权力结构中便相对于司法权更加地凸显了出来, 行政权在赋权主体人民代表大会面前, 拥有
比司法权更高的地位, 是顺理成章的事。更进一步地, 行政权突破司法权的约束, 置法律于不顾, 破坏法治的基 本原则, 在为了促进经济更快发展的理由下, 获得了正当性。也许是清楚地明了自己居于弱势的宿命, 为了巩固和加强自己的权力, 不使自己被边缘化, 司法权便力主能动司法, 一再地强调坚持为大局服务、为人民司法, 及时把握国内外经济社会发展的 新变化 , 强调努力为实现明年经济发展目标 提供强有力的司法保障, 是当前和今后一个时期 人民工作的重要任务，为促进经济发展方式加快转变, 实现我国经济平衡较快发展提供 更加有力的司法保障和服务。由于这种弱势, 司法权经常要联合行政权, 与之进行合作来强化自己的地位, 解决自己的问题, 比如我们经常能够看到最高人民与、监察部等行政部 门联合就某些问题下文。有时, 更进一步地, 司法权主动服从行政权, 以行政机关的指示为准, 配合行政权履行好职能, 比如清理欠债、参与扶贫、对于一些案件不予受理等。
三、新时期下如何平衡好行政权与司法权
