我国村民委员会自治法

1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过 2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订) 　　目 录 　　第一章 总 则 　　第二章 村民委员会的组成和职责 　　第三章 村民委员会的选举 　　第四章 村民会议和村民代表会议 　　第五章 民主管理和民主监督 　　第六章 附 则 　　第一章 总 则 　　第一条 为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据，制定本法。 　　第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 　　村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向反映村民的意见、要求和提出建议。 　　村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。 　　第三条 村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利

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于经济发展和社会管理的原则设立。 　　村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的提出，经村民会议讨论同意，报县级批准。 　　村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。 　　第四条 中国党在农村的基层组织，按照中国党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。 　　第五条 乡、民族乡、镇的对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。 　　村民委员会协助乡、民族乡、镇的开展工作。 　　第二章 村民委员会的组成和职责 　　第六条 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。 　　村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。 　　对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。 　　第七条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。 　　第 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其

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他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。 　　村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。 　　村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。 　　第九条 村民委员会应当宣传、法律、法规和国家的，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。 　　村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。 　　多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。 　　第十条 村民委员会及其成员应当遵守、法律、法规和国家的，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。 　　第三章 村民委员会的选举 　　第十一条 村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。 　　村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可

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以连选连任。 　　第十二条 村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。 　　村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。 　　村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。 　　村民选举委员会成员退出村民选举委员会或者因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。 　　第十三条 年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。 　　村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单： 　　(一)户籍在本村并且在本村居住的村民； 　　(二)户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民； 　　(三)户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。 　　已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。 　　第十四条 登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布。 　　对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，

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并公布处理结果。 　　第十五条 选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。 　　选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举的，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。 　　选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。 　　登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。 　　具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。 　　第十六条 本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。 　　罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。 　　第十七条 以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。 5

　　对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和或者县级人民代表大会常务委员会和及其有关主管部门举报，由乡级或者县级负责调查并依法处理。 　　第十 村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。 　　第十九条 村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选。补选程序参照本法第十五条的规定办理。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。 　　第二十条 村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的监督。 　　第四章 村民会议和村民代表会议 　　第二十一条 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。 　　村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。 　　第二十二条 召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。 　　召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。 　　第二十三条 村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代

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表会议不适当的决定。 　　村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。 　　第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理： 　　(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准； 　　(二)从村集体经济所得收益的使用； 　　(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案； 　　(四)土地承包经营方案； 　　(五)村集体经济项目的立项、承包方案； 　　(六)宅基地的使用方案； 　　(七)征地补偿费的使用、分配方案； 　　(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产； 　　(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。 　　村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。 　　法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。 　　第二十五条 人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。 　　村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。 7

　　村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。 　　第二十六条 村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。 　　村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。 第二十七条 村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的备案。 村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与、法律、法规和国家的相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。 　　村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的责令改正。 　　第二十 召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。 　　村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。 　　属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。 　　第五章 民主管理和民主监督 8

　　第二十九条 村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度。 　　第三十条 村民委员会实行村务公开制度。 　　村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督： 　　(一)本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况； 　　(二)国家计划生育的落实方案； 　　(三)拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况； 　　(四)村民委员会协助开展工作的情况； 　　(五)涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。 　　前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。 　　村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。 　　第三十一条 村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的或者县级及其有关主管部门反映，有关或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。 　　第三十二条 村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表

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会议负责，可以列席村民委员会会议。 　　第三十三条 村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。 　　村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。 　　第三十四条 村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。 　　第三十五条 村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项： 　　(一)本村财务收支情况； 　　(二)本村债权债务情况； 　　(三)拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况； 　　(四)本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况； 　　(五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况； 　　(六)本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。 　　村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。 10

　　第三十六条 村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民予以撤销，责任人依法承担法律责任。 　　村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的责令改正。 　　乡、民族乡、镇的干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级责令改正。 　　第六章 附 则 　　第三十七条 对村民委员会协助开展工作应当提供必要的条件；有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。 　　村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方给予适当支持。 　　第三十 驻在农村的机关、团体、、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。 　　村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项，应当与其协商。 　　第三十九条 地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。 　　第四十条 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。 　　第四十一条 本法自公布之日起施行。(完) 11

村 民 自 治 章 程 第一章 总 则 第一条：为认真实施《中华人民共和国村委会组织法》保证村民自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 第二条：本章程以《村民委员会组织法》和有关法律、法规为依据，结合本村实际，经村民代表会议讨论制定。是全体村民的行为规范，无论党员干部一律平等，都必须严格遵守。 本章程由村委会具体负责实施，村民代表会议，村民代表大会监督执行。 第二章 村 委 会 第三条：村委会由主任一人，委员二人组成，任期三年，受镇、指导，村党支部的领导。 第四条：村委会工作职责： 1、组织村民认真学习贯彻党的方针、，自觉遵守法律、法规。 2、协助镇开展各项工作，完成上级交给的任务。3、制定发展规划和年度计划，促进经济发展，带领村 民致富。 4、为村民办好事、办实事、举办各种公益事业开

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展社会救灾救济，拥军优属活动。 5、大力协助维护治安综合治理，努力解决好村民反映的问题，促进生产、生活的稳定。结合本村所在规划区的地理位置，抓住机遇，立足长远,根据当前黟县县委、对新区规划要求，建议本村尽快配合好县委、县以及相关部门的规划，切实有效地对该村乱葬坟地进行规范。 本村委会决定成立公墓管理小组，实行村民自治权利。将对村内村外所需在我村葬坟户实行专人管理。统一安排地点，统一收取土地占用费。按上级有关部门规划要求，在过境路外300米以内严禁私自葬坟，自公布之日起执行，有违者责任自负。 6、在党支部的组织领导下，组织村民学习《公民道德建设实施纲要》切实推进公民道德建设。 第五条：村委会的工作制度 1、村委会成员除参加支部组织学习外，自身还要对党和的有关知识进行自学，不断提高自身的理论水平和思想意识，虚心听取群众意见。 2、实行村务公开，时间不定期。公开内容：村、组财务收支情况；救济、救灾款物发放情况；上级拨款投入水利、交通等资金使用情况等。 3、村干部必须以身做则，廉洁奉公，勤奋工作，不以权谋私，充分发扬民主，涉及村中大事要事要与村民商

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量，坚持少数服从多数的原则。 第六条：充分发挥村民、党员的聪明才智，协助村委会解忧排难。 1、调解工作：进行法制宣传教育，调解民间纠纷，协助、门做好司法行政工作。 2、治安工作：发动和依靠村民搞好本村社会治安，签定有效责任书，全面协调保卫部门做好工作。 3、公共卫生工作：依靠群众，共同努力，做好本村范围内的公共卫生和环境美化，道路硬化、亮化工程工作。 第三章 村民小组 第七条：村民小组是村委会的下属机构，是实行村民自治的最基层单位，村委会应加强对村民小组的建设。 第：本村划为五个村民小组，由本组村民选举产生一名组长，其主要职责： 1、向本组村民宣传和贯彻党的方针、和国家法律法规。 2、执行村委会、村民代表会议的决议、决定，及时反映本组村民的合理化意见和要求，并做好本组村民的政治思想工作。 3、带领村民搞好农业产业结构调整，发展多种经营，积极完成村委会下达的各项任务。 4、办好本村民组的公共事务和公益事业。 14

第四章 村民（代表）会议制度 第九条：村民会议由村委会召集本村年满18周岁以上村民过半数参加或三分之二的农户代表参加，每年召开一次。有十分之一以上村民或二分之一以上村民代表提议应当召开村民会议。 村民会议行使职权： 1、制定修改村民自治章程、村规民约。 2、听取和审议村委会的工作报告，村财务收支情况报告，评议村委会成员的工作。 3、制定村发展规划和年度计划。 4、修改和否决村民代表资格，村委会不适当的决议、决定。 第五章村务公开制度 第十条：村委会应根据本村多数代表意见和建议，对村财务、村务加大力度进行监督。采取有效机制措施，并成立由村民代表组成的五人监督理财小组。 1、督促村委会建立，健全村民自治各项制度。 2、检查、督促村委会落实村民（代表）会议决定事项。 3、反映村民合理化建议、意见、督促村委会即使办理。 15

4、检查、督促村委会村务公开及财务收支情况，协助开展对村集体财务、财产进行审计，并及时公布上墙。 第六章 民主评议党员干部制度 1、此项工作由支部组织实施总负责。 2、上级镇下派干部根据实际情况，应吸收村委、村民部分代表参加对党员干部进行民主评议。 第七章 “一事一议”制度 1、村内兴办公益事业筹资项目和标准必须经村民（代表）大会讨论通过，采取“一事一议”专题讨论通过，方可实施。 2、实施项目结果情况，定期公布，接受群众监督。 第八章 社会秩序管理 每个村民都要学法、守法，自觉遵守维律尊严。各户家长应做到以身作则，教育好子女学法、懂法，增加自身防范意识。遵守道路交通管理，时刻注意交通安全。 1、不打架斗殴，不寻衅。 2、禁止用猎捕野生动物。 3、遵守公共秩序，不得妨碍公务人员执行公务。 4、严禁偷盗个人或集体财物，要自觉爱护公共财产，不得损害水利、交通、通讯、广电等公共财务。 16

5、加强道德修养、讲文明礼貌、尊老爱幼、邻里团结和睦相处。 6、学习贯彻《人口与计划生育法》做到晚婚晚育、优生优育，严格执行“一上二扎”节育措施，杜绝计划外生育。 第九章 违章处罚 1、情节较轻的由村民小组给予批评教育并限期改正。 2、情节较重的，但未能触犯刑律和治安处罚条例，由治安委员协同村委会给予相应处罚。 3、触犯法律的由司法等机关处理。 第十章 附 则 本章程如有与上级机关部门新规定有抵触的，按新规定执行。 本章程自公布之日起实施。 村民自治条例 日期：2011-08-18 19:18:20.0 浏览次数:1743 次 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，为进一步健全村民自治组织体系，为全面推进村民自治，发展农村基

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层民主，促进农村物质文明和精神文明建设提供组织保障，制定本条例。

村民自治组织体系包括村民会议，村民代表会议，村民委员会，村民小组，村民委员会的下属委员会等。村民自治的本质是自我管理，自我教育，自我服务。自治的方式就是实行民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。 一． 村民会议

《村民委员会组织法》第十七条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。”即凡是年龄在18周岁以上的本村村民，均为村民会议的当然成员，不需要经过选举和其他认可程序。村民会议的形式有两种：一种是由本村18周岁以上的村民参加的会议，另一种是由每户派代表参加的会议。有全村18周岁以上的村民的过半数参加，或者有三分之二以上的户代表参加，村民会议方为有效。召开村民会议，除了告知性事项外，对事关本村发展前途的重大问题作出决策时，须经到会人员过半数通过的决定方可有效。 二. 村民代表会议

村民代表的作用主要体现在三个方面:一是参政议政,讨论决定村民会议授权的事项;二是与推选自己的村系,

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反映他们的意见和建议;三是会议作出决定后,负责向自己代表的村民传达,动员大家认真执行.

村民代表由村民按每5户至15户推选1人,或者由各村民小组推选若干人.村民代表必须有较高的政治素质,在村民中有较高的威信,作风正派,办事公道,有一定的参政议政和决策能力.村民代表的任期与村民委员会成员的任期相同,可以连选连任。村民代表应当即使征求所代表的村民的意见和建议,并在村民代表开会时如实反应。村民代表开会应当由全体代表的三分之二以上参加,所做决定应当经全体代表过半熟通过,并不得与村民会议的决议、决定相抵触,方可有效.村民代表会议至少每六个月召开一次.有三分之一以上村民代表提议,村民委员会应当及时召集村民代表会议. 村民代表会议的职责取决于村民会议的授权。凡是村民会议授权的事项，村民代表会议均可以行使。一般情况下，除选举和罢免村委会成员、村委会的撤并调整等一些涉及全体村民利益和长远的、非经常发生的事项外，村民代表会议均可代行村民会议的职权。 三 . 村民委员会

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根据《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任，副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定，委派或撤换村民委员会成员。”村民委员会由主任，副主任和委员共三至七人组成，

村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会.村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员. 村民委员会按村民居住状况将全村村民设为若干村民小组,小组长由村民小组会议推选.村民小组的主要任务是组织本组村民开展自治活动.村民小组会议由本小组有选举全的村民或者户的代表组成. (一.) 村民委员会的基本任务有：

1. 办理本村的公共事务和公益事业 2. 调解民间纠纷,协助维护社会治安,向反映本村村民的意见，要求和提出建议。 3.支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进本村生产建设和社会主义市场经济的发展。

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4.尊重集体经济组织依法享有的经营自主权，保障集体经济组织和村民合法的财产权和其他合法权益，维护以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营。

5. 依法管理本村土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。 6. 宣传，法律，法规和国家；维护村民合法权益，教育和推动村民履行法律规定的义务，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，协助有关部门对剥夺政治权利的村民进行教育，帮助和监督。

7.组织实施本村建设规划，兴修水利、道路等基础设施，指导村民建设住宅。

8.向村民会议或者村民代表大会报告工作并接受评议，执行村民会议和村民代表会议的决议和决定。 9. 法律、法规规定的其他职责。 (二)人民调解委员会工作职责

宣传党的方针、和国家的法律法规，提高村民的法制观念和法律素质，使全体村民知法、懂法、守法，严格依法办事；搞好调查研究，抓好思想教育，预防和减少民间纠纷；

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及时调解、处理本村村民的邻里、婚姻、家庭、财产权益等方面的纠纷，防止矛盾激化，促进安定团结。 (三) 治安保卫委员会工作职责 教育村民遵纪守法，遵守社会公德；发动和组织村民做好防火、防盗、防灾等工作；协助和机关搞好治安联防；监督、检举、揭发各种违法犯罪行为，坚决遏止重大恶性案件的发生，为本村村民创造一个良好的生产和生活环境。 (四) 公共卫生委员会工作职责 办理本村的公共卫生事务,协助建立和健全多种形式的农村合作医疗制度,组织村民搞好环境卫生；对本村村民进行卫生知识的宣传教育，动员组织群众开展爱国卫生运动,搞好灭蝇、灭鼠，绿化、美化居住环境，预防各类疾病的发生，加强卫生保健；协助村民委员会制定本村的卫生制度，对村民进行破除封建迷信、移风易俗的宣传教育，改革婚丧嫁娶的陋习，树立良好的社会风气；组织开展各种文体活动；向村民宣传《人口与计划生育法》及有关，进行晚婚晚育基本知识的教育，提高村民实行计划生育的自觉性，做好节育对象的思想工作，帮助计划生育对象排忧解难，开展计划生育的民主监督和优生、优育、优教活动。 22

(五) 村民小组主要职责

1. 宣传贯彻党的方针、和国家的法律、法规。 2. 组织村民小组贯彻执行村民会议、村民代表会议和村民委员会的决定，完成村民委员会布置的工作任务，协助村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。 3. 办好小组的事务，及时反映本组村民的意见、建议和要求。

4. 组织本组村民积极推进精神文明和物质文明建设，并对村级财务、村务及公益事业等工作进行监督，提出建议。 四. 村民自治组织的内外工作关系 (一) 村民委员会与农村基层党组织的关系：农村基层党组织在村民自治活动中发挥领导核心作用，支持和保障村民委员会依法行使职权；村民委员会应自觉接受农村基层党组织的领导，在党组织的领导下依法开展工作。 (二)村民自治组织的内部关系： 村民会议与村民委员会的关系，是决策和执行的关系，是权力委托和受委托的关系。村民会议是村内重大事项的议事决策机构，是村里的最高权力机构，而村民委员会是村民

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会议决定的执行机构，向村民会议负责并报告工作，接受村民会议的监督。 村民委员会与村民代表会议的关系，在本质上与村民会议的关系是一致的。村民代表会议是村民会议在特定条件下的补充形式，根据村民会议的授权讨论决定村内的有关事项；村民委员会主持召开村民代表会议，并严格执行它所作出的各项决议、决定，向村民代表会议报告工作，接受其评议和监督。 关键词: 承包经营权；林地流转；林权改革 　　内容提要: 在林权改革的大背景下，作为林权改革的重要内容的林地承包经营权的流转，备受关注。本文从林地承包经营权的概念出发，阐述了其流转应当遵循的原则以及流转方式，分析了林地承包经营权在流转过程中的问题：法规不健全、管理不规范以及市场不完善，并在此基础上提出了对策，以促进林地承包经营权的合理、公允流转。 　　 　　一、林地承包经营权流转的概念及原则 　　（一）林地承包经营权流转的相关概念 　　林地承包经营权是指承包人依法对其承包经营的林地享有占有、使用和收益的权利，也就是依法通过家庭承包或其他方式承包取得的林地使用权。林地承包经营权的流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，按一定程序，通过协议、招标、拍卖等方式，有偿或无偿的由一方转让给另一方的行为 [1]。 　　林地承包经营权可分为以家庭承包方式取得的林地承包经营权和以其他方式取得的林地承包经营权。以其他方式取得的林地承包经营权主要指对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地， 可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包， 从事营造林活动， 取得林地承包经营权。以家庭承包方式取得的林地承包经营权包括以下权利： 依法享有承包林地使用、收益和林地承包经营权流转的权利， 有权自主组织生产经营和处置产品； 承包林地被依法征用、占用的， 有权依法获得相应补偿的权利；法律、行规规定的其他权利。根据《农村土地承包法》第45条的规定， 以其他方式承包取得的林地承包24

经营权的具体内容由承包方和发包方在签订的承包合同中约定。 　　（二）林地承包经营权流转的原则 　　林地承包经营权的流转，是事关我国林权改革的一项重大事项。结合我国土地承包经营权的流转、我国的基本国情以及现行法律，林地承包经营权的流转必须遵循一些基本原则，才能保障其流转的公允、合理。 　　第一、平等自愿原则。根据这一原则，要求流转的双方主体之间在法律上的地位平等，没有高低、从属之分，也不存在命令与服从的关系，在此基础上，双方真实地表达自己的意思，协商一致，达成合意，不得将一方的意志强加给另一方。在进行林地承包经营权流转的时候，各承包方应该平等地行使承包权，集体经济组织的成员具有充分的自主性，既可以自愿放弃林地承包的权利，又可以在法定的范围内自由决定流转的方式，不受集体组织或者基层意志的干预。 　　第二、依法有偿原则。林地承包经营权的流转，牵一发而动全身，具有十分重大的意义，必须严格按照法律规范有秩序地进行流转。在现行条件下，依照《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律的规定，流转期限不得超过承包期的剩余期限。此外，在市场经济条件下，林地承包经营权只有进入市场流通才可增进其价值，只有坚持有偿流转，才可以提高流转主体的积极性，推动林地承包经营权的合法、有序流转，促进林地资源的优化配置，发挥其最大功能。 　　第三、公平合理原则。在符合法律规定的前提下，流转的双方主体，应当公正、合理地确定各自的权利义务，公平地承担各自的责任、负担风险，协调双方主体之间的利益平衡。林地是很多林农赖以生存的物质生产资料，在林地承包经营权的流转过程中要防止农民大量丧失林地，流转后防止农民失业、失房，切实保障农民的合法权益，维护公平。流转后的林地不可改变林地的用途，提高林农的抗风险能力，切实做到流转的公平、合理。 　　二、流转方式 　　《农村土地承包法》第三条规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。林地作为土地的一种，其承包经营权的流转方式当然适用《农村土地承包法》的相关规定。 依据我国《农村土地承包法》的规定以及《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，我国林地承包经营权的流转方式主要包括：转包、出租、转让、入股、抵押、继承以及作为出资、合作的条件。 　　对于现行法规规定的我国土地的流转方式，转包、出租、继承等已经成为公认的流转方式且问题不大，但对于其他流转方式尚存如下疑问：林地转让要以发包人的同意为必要条件吗？抵押可否作为基于家庭承包的林地承包经营权的流转方式？能否存在以家庭承包取得的林地承包经营权入股公司的方式呢？基于这些疑问我们将对转让、抵押、入股等流转方式进行探析。 　　（一）转让 　　转让是指林地承包经营权人将其拥有的部分或全部林地承包经营权以一定25

的方式和条件转移给他人的行为 [2]。林地承包经营权和林木所有权的受让方可以是本集体经济组织的成员， 也可以是本集体经济组织以外的农户。根据《物权法》及《农村土地承包法》的规定，以家庭承包方式取得的林地承包经营权转让应当经发包方同意， 转让后， 原承包方将丧失对林地的承包经营权， 其与发包方在该林地上的承包关系即行终止， 并进行林权变更登记。那么林地承包经营权的转让须经发包方的同意是否合理呢？个人认为是不合理的。 　　《农村土地承包法》和《物权法》在立法上明确了林地承包经营权的物权定位。林地承包经营权作为用益物权，具有物权属性。然而林地承包经营权人仅具有残缺的处分权能，根据《农村土地承包法》第41条的规定，林地承包经营权的转让必须经发包方的同意，这与林地承包经营权的物权属性是相抵触的。对作为出让方的承包人的非必要，对承包人来说是不公平的。此外，发包人的同意标准也是难以界定的，如此一来，岂不给发包方滥用权力提供机会。林地承包经营权的这种资源配置方式不可避免地具有人身性和行政色彩。因此，建议取消转让须经发包方的同意。 　　（二）抵押 　　林地承包经营权的抵押是指在法律许可的范围内，在不转移林地占有的前提下，将林地承包经营权作为债权的担保，当债权人不履行债务时，债权人有权依法处分该林地承包经营权并由处分所得的价款优先受偿。根据《农村土地承包法》和《物权法》的规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包林地，林地承包经营权才能抵押。那么这是否意味着基于家庭承包的林地承包经营权就不能以抵押的方式流转？ 　　在传统的计划经济下， 林业由集体统一经营， 林农作为集体成员的组成部分参与林业生产， 林农的收入由集体统一决定， 不具有自行配置生产要素的权利。林农完全束缚在林地上， 不能根据比较利益或机会成本的原则来安排自己的劳动时间或流动到更适合的就业领域 [3]。然而在现行条件下，特别是市场经济深入发展的今天，过分林农的选择的自由，有失发展的本质。抵押是进行融资的一种重要手段，林地承包经营权作为一种用益物权，允许其抵押具有物尽其用、兼顾抵押人利益、确保债权实现的功能。林地承包经营权抵押的流转方式，恰恰满足了林农择业资金短缺的需求，为林农选择更适合自己的职业提供了物质基础，同时也满足了一些林农希望继续经营林地的现实需要，赋予了林农更多的选择自由权，有利于生产力。 　　当前，我国林权改革起步较早的地方，如福建、江西等，已经存在着很多基于家庭承包而取得的林地承包经营权用于抵押的情形，而且还极大促进了当地经济的发展，满足各方利益。这种现象的存在恰恰是对现有法律规定的一种挑战，允许家庭承包的林地承包经营权进行抵押已经成为大势所趋，国家有必要将其纳入法律规定，做到有法可依。 　　（三）入股 26

　　根据《物权法》及《农村土地承包法》等法律的规定，我国林地承包经营权入股的方式主要包括两种：一是通过家庭承包方式取得林地承包经营权的农户将土地承包经营权以入股形式组织在一起，从事农业生产，收益按股分红，是具有合作生产性质的流转形式；二是其他承包方式的承包方将林地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，股东依其所持股份享有权利和承担义务 [4]。那么，可否存在以家庭承包取得的林地承包经营权入股公司的形式呢？ 　　根据我国《公司法》第2的规定， 股东以非货币出资的， 应当依法办理其财产权的移转。作为非货币出资的一种，以林地承包经营权入股公司自然也要办理土地承包经营权的移转手续。农民将林地承包经营权人股公司，便意味着农民丧失了其林地承包经营权，成为公司可以占有、支配和收益的财产权利。而且，根据《公司法》的规定，为了保障公司法人财产权的性，法律不允许股东、发起人在公司成立后随意地抽逃出资。这样一来，农民要是退出公司，只能通过转让股份或者要求公司回购其股份，但公司回购股份往往有严格的和约束条件。可见，农民以林地承包经营权入股，就意味着将永久地失去自己的林地承包经营权，公司就能够未经任何人同意的情况下处分林地承包经营权，这与《农村土地承包法》的立法精神是相悖的。 　　根据《农村土地承包法》第41条的规定， 转让土地承包经营权应当符合如下几个条件：（1）转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源；（2）经发包方同意；（3）受让方是从事农业生产经营的农户。而公司一旦取得林地承包经营权，便无须经过相对方的同意，可自由处分其财产。因此，在以家庭承包取得林地承包经营权的情况下，农民将其入股公司是不符合现行法律规范的。　三、流转过程中存在的问题及对策 　　我国大范围的集体林权改革才刚刚起步，由于历史、现实、等多方面的因素，我国林地承包经营权在流转中存在着不少不可忽视的问题，主要有：法律规定不健全、流转管理不规范、流转市场不完善等。 　　（一） 法律规定不健全 　　当前，我国缺乏一部专门规范林地流转的法律、法规，现行规范林地流转的法律主要是《森林法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等。然而这些法律规定并非完全一致，有些规定并不科学、合理，有些法律制定久远，一些条款已经明显阻碍了当今快速的经济发展的需要。地方性法规的作用相对有限，很多地方的林地承包经营权的流转陷入无章可循的状态。以《物权法》、《土地管理法》以及《农村土地承包法》等法律大多以耕地为范本设计农村集体土地产权制度，而林地的商品性、林木生长的周期长、林业的生态目标， 都决定了集体林业发展需要不同于耕地、农作物与农业的法律制度 [5]。如林地有生态林、商品林之分；林木的生长期限较一般的农作物要长；《农村土地承包法》中规定林地的承包期限为30-70年，明显长于耕地的、草地的承包期限；林地的承包需要发放林权证等。 27

　　因此，我们现阶段有必要制定一部专门规范林地流转的法律--《林地流转管理条例》，各地方制定相应的法规，以适应新形势的变化。明确规定流转的条件、程序、方式等内容，规范流转行为，切实保证林地承包经营权的流转有法可依，确保流转的有序、顺利进行，促进林权改革的顺利进行。 　　（二） 管理不规范 　　目前，我国还未建立一套规范的林地流转管理，在流转过程中依然存在着管理不规范的问题。在流转程序、手续等方面存在的问题主要有： 　　第一、一些地方林地承包经营合同不规范：不少农户采用“口头协议”方式，私下进行自发性流转，未通过流转合同来规范双方的权利和义务，林地流转一旦进入市场，纠纷隐患不少 [6]。有些合同条款不规范甚至不合理，权利义务及违约责任不清，明显侵害了承包人的利益。林地承包合同丧失了其本应该发挥的作用。 　　第二、目前各地还没有建立相应的林地流转管理机构、经济仲裁机构等， 流转后没有及时登记备案， 林地权属变更登记滞后；缺乏森林资源资产评估服务机构，干预过多，林地流转价格由一手操办，缺乏合理的评估依据，流转价格明显不合理。 　　第三、自身定位错误，为了形象工程、政绩工程，过分强调林地的集体所有权属性，直接充当林地流转的主体，忽视林农的利益，进行强制性流转，将流转的资金直接收归村集体，作为增加村收入的途径，严重损害了林农的利益。实践运作中，林地流转所得的收益分配缺乏透明度 [7]。 　　针对上述林地流转过程中管理不规范的问题，我们应当对症下药： 　　第一、加强林地承包经营权的规范化管理，完善合同制度，在流转过程中严格运用合同，规范合同条款，明确双方的权利、义务及违约责任，确定争议解决方式。 　　第二、建立科学的流转评估制度。完善以森林资源资产产权为核心的经营、管理和监督机制， 规范流转行为， 保障森林资源的保值升值， 维护所有者和经营者的权益。尽快在各地建立专门的评估机构，统一培训各级人员，设置森林资源资产评估师专业资格，并将森林资源资产评估师纳入国家资产评估专业资格序列，设定具体考试科目。简化评估程序，降低评估成本，确定合理的流转价格。 　　第三、规范行为，减少在流转过程中的干预，对流转过程给与必要的引导及信息供给。建立要素市场，充分尊重流转主体的自由权利，逐步将林地承包经营权的流转从行为转变为市场行为。 　　（三）市场不完善 　　明晰产权是林权改革的一项重要任务。林农，作为林地承包经营权的经营主体，其在市场上的地位与其本应该拥有的地位不相称。由于我国林地流转的市场化程度低，行政干预过多，市场信息明显不对称：林地市场信号虚假、垄断28

现象严重，林农作为承包经营者处于弱势地位，从而导致交易成本过高。在农户和公司间林权流转中，农民权利普遍受到不同程度的与损害。主要表现在合同订立中公司方利用其经济实力或获得地方协助或与村干部“合谋”签定期限长、价格低、权利多责任少的合同 [8]。

　　目前，林地流转的一级市场比较完善。所谓的林地流转一级市场，通常是指通过承包、拍卖、招标等方式使公民、法人或其它组织取得林地的使用权。但二级市场还未健全，导致林地承包经营权的再流转受到一定的，而且林地流转中介服务市场化体系处于起步阶段，中介机构匮乏，即使一些地方有中介机构，但真正按照市场程序进行林地流转的并不多。这在很大程度上导致了林地流转的地区性、封闭性强，损害了经营者的积极性。农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了林地合理流动和优化配置 [9]。

　　上述情况，很大程度上是由计划经济所导致的。要解决上述问题，首先必须要消除计划经济的影响，减少干预，以市场经济为导向，不断健全林地流转的二级市场，充分利用市场的力量，实现林地资源的优化配置。其次，要实现林地流转中介服务的市场化，大力培育林地流转的中介组织，合理规划林地流转，收集发布林地供求信息、进行项目推介、规范林地流转程序、指导办理林地流转手续、协调处理各方关系、搞好林地流转的服务，促进林地流转的合理、公允，真正实现林权改革的目标。 29