栏目编辑－梁春丽Ｅ—ｍａｉＩ：…………行业治理ａｎｇｌｉｚｉ５０５＠１ ６３．６３ ｃｏｍｃｏｍ ｌｉ目 ■ 一 审计法新条例对人民银行内审工作的启示 ■中国人民银行广州分行曹国俊 《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称 《新条例》）经常务会议修订通过，￣１２０１０年５月 １日起施行。《新条例》拓展了审计监督范围，扩大了审 计监督权限，加强了审计机关监督，完善了审计监督程 序，对我国审计工作的进一步发展起到标志性作用。 一．《新条例》的主要变化和亮点 （一）进一步明确审计监督职责，拓展了审计监督 范围。《新条例》将取得财政资金的单位和项目接受、 运用财政资金的真实、合法和效益纳入审计范围，在合 规性审计的基础上强调了“效益”，建立了对财政资金 的跟踪审计制度，实行“财政资金运用到哪里，审计就 跟进到哪里”。同时，明确了国有控股企业、金融机构以 及投资和以投资为主的建设项目的审计范围， 把“国有资本”的持股比例作为判断审计范围的重要依 据。明确了审计调查所涉及特点事项的范围以及调查程 序和方法，指出审计机关有权对社会审计机构出具的相 关审计报告进行核查。《新条例》还规定审计署对人民 银行及其分支机构履行职责时所产生的各项财务收支 依法进行审计。 （二）扩大审计监督权限，强化审计监督手段。要 求被审计单位负责人对所提供资料的真实性和完整性 作出书面承诺。赋予审计机关对违反审计法规或者违 反国家有关财务收支规定的被审计单位的有关责任人 员的处罚权，以及对逾期仍不执行审计决定的有关责 任人员的处分建议权。《新条例》还明确审计机关可依 法查询被审计单位或个人的银行账户，细化了对被审计 单位有关资料和违规资产的封存程序，规定审计机关可 依法向社会公布对被审计单位的审计或专项审计调查 结果。 （三）健全审计监督机制，规范审计职权的行使。 建立了群众举报及时处理制度，规定审计机关接到 属于审计监督范围的举报，应当依法及时处理。明确 了被审计单位不服审计决定提请裁决和复议、诉 讼的事项范围和相关程序。增加了审计听证方面的规 定，规定审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定 前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证 的权利。 （四）完善审计监督程序，着力提高审计监督水平。 一是明确了对国有资本占控股地位或者主导地位的企 业、金融机构等特定审计对象的审计计划提前告知制 度。二是进一步细化审计通知书制度，明确审计机关在 特殊情况下可直接持审计通知书实施审计。三是完善 审计及审计调查取证和审计记录制度，对审计取证、审 计记录等现场审计工作提出了明确要求。四是实行审计 项目审理制度，即审计机关有关业务机构和专门机构或 者人员对审计组的审计报告及相关审计事项进行复核、 审理后，由审计机关提交审计报告。 此外，《新条例》还规定依法实施属于审计机关审 计监督对象的内部审计工作，接受审计机关的业务指导 和监督。 二、《新条例》对人民银行内审工作的启示 （一）为制定绩效审计规章制度，深入开展绩效 审计奠定基础。现行《审计法》和《新条例》均未提出 “绩效审计”概念，但条文中实际上包含了绩效审计的 内容。《新条例》规定“审计机关依照有关财政收支、 财务收支的法律、法规，以及国家有关、标准、项 目目标等方面的规定进行审计评价”，实际上指出了绩 效审计的评价依据是法律、法规、、标准和项目目 标等规定。《新条例》还规定审计机关对取得财政资 金的项目接受、运用财政资金的真实、合法和“效益” 情况依法进行审计监督，为对投资项目、专项＿丁程 开展绩效审计提供了法律依据。《新条例》明确审计结 ＮＡＮｃ Ａ ｃＯＭ ＵＴＥＲ ０惹 Ｉ ８ １ 目 果报告应包括对本级预算执行和其他财政收支情况作 治一出的审计评价，与审计署￣２００８年至２０１２年审计工作发 理一 展规划》中的“每年所有的审计项目都开展绩效审计” 的规划相符。 一 （二）仿效审计调查制度，拓展内审取证手段。 《新条例》规定了审计调查的特定事项：一是对建设项 ～ 目进行审计时，可以对直接相关的设计、施工、供货等 单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查；二 是审查预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政 收支有关的特定事项。审计调查实质上是延伸审计监 督范围，广泛收集外部审计证据的途径，以降低审计风 险，确保审计质量。人民银行内审部门无权对人民银行 系统外的单位实施审计调查，但在开展基建审计、绩效 等审计工作时可参考审计机关审计调查的做法，对被审 计单位所发生事项的真实性、合法性通过函证、访谈、 索取书面资料等方式向外部有关单位取证。 （三）建立内审项目审理制度，提高审计报告质 量。审计项目审理是指审计机关法规部门依据审计法和 审计准则的有关规定，对业务部门提交的反映审计过 程和结果的相关资料进行审查、修改，并提交审计结果 文书的行为。审理不同于复核，其方式方法比复核更广 泛，审理突破了传统的审计复核所采取的审阅审计卷宗 为主的工作程序和方法，增加了现场交换意见、询问审 计人员、会议研究、修改审计文书等方法，有利于提高 审计报告的科学性、客观Ｉ生。 人民银行内审工作主要采用传统的复核方式，由 参加现场审计的项目主 人、组长对现场审计资料进行 两重复核，而非现场审计人员没有对审计项目的开展情 况进行详细复核。人民银行内审部门没有内设的法规 机构，但可参考审计机关的做法，建立非现场审计人员 对审计项目的“审理制度”，具体审查审计项目的开展 是否达到审计方案的要求、审计证据是否充分、审计结 果是否客观，对重要事项要咨询法律事务部门和业务 部门的意见，并落实审理责任，确保审计质量。 （四）推行被审计单位承诺制度，控制审计风险。 《新条例》明确审计机关依法进行审计监督时，被审计 单位负责人应当对本单位提供资料的真卖Ｉ生和完整性 作出书面承诺。承诺制度的实施进一步划分了被审计单 位和审计机关的责任，明确了审计权限。 会计师事务所等社会审计机构也要求被审计单 位签署声明书，承诺提供的资料是真实、完整的，注册 ８２ ｌ； ｏＭ哪肽ｏ ＨｕＡＮＡＮ 会计师是在被审计单位提供资料的基础上发表审计 意见。人民银行内部审计的职能主要是确认和咨询，在 “确 ’的基础上发挥“咨询”职能是内审工作转型的 趋势。内部审计的性不如社会审计和审计机关审 计，但信息不对称造成的审计风险同样存在，内部审计 结论是建立在被审计单位提供的资料基础上。因此， 可参考外部审计的做法，在人民银行内审工作中实行 被审计单位承诺制度，划清审计责任，让被审计单位认 识到内审Ｔ作的严肃性和客观性，减少现场审计时被 审计单位提供资料不及时、不完整等现象，提高审计工 作效率。 （五）实行内审结告制度，落实内审处理意 见。《新条例》明确了审计机关对审计结果的公告权， 可以就有关审计事项向有关部门通报或者向社会 公布对被审计单位的审计、专项审计调查结果。人民银 行目前对内审结论是有限度公开，主要向人事部门、办 公室及相关业务部门通报。建议扩大内审结论的公告 范围，增强内审结论的影响力和警示作用，避免同类问 题在其他单位重复发生，把监督关口前移，更好地发挥 内审的咨询职能。另外，《新条例》对审计意见的落实 也作出规定，要求有关主管机关、单位对审计机关提出 的处分、处罚建议应当依法及时作出决定，并将处理结 果书面通知审计机关。人民银行内审结论和处理意见 出具后，要求被审计单位按规定汇报整改措施和落实 情况。但由于内审部门本身没有处分权，只能通过向有 关部门通报内审结论的方式提出处分建议，影响了内 审结论的执行力。建议建立内审结论和处理意见的执 行机制，明确内审部门和相关部门、业务处室落实内审 处理意见的职责权限，有关部门要及时落实内审处理 意见，并将处理结果通知内审部门。 （六）特殊情况下内审部门可直接持内审通知书 进点审计。《新条例》明确了可直接持审计通知书实施 审计的几种特殊情况，包括办理紧急事项的、被审计单 位涉嫌严重违法违规的以及其他特殊情况。《新条例》 所指出的特殊情况在人民银行内审工作中比较少见，但 其做法值得借鉴。人民银行内审工作目前正向内控评 价、风险导向审计等方向转型，而风险在日常工作中最 易显现，突击进点审计更容易发现被审计单位日常工作 存在的不足，以便及时采取应对措施。但是，突击进点 审计必须经主管内审工作的行领导或内审部门负责人 批准，并且不宜经常采用。
