政经祝点 中国地方管理创新的动力机制 黄佳±Ｊ （华南理工大学广州汽车学院，广东广州５１０８００） 【摘要】说明了影响我国地方管理创新行为的内生变量（政治安全性、利益敏感性、能力）和外生变量（社会环境、间竞 争压力、上级推动），并分析了变量间的内在关系，在此基础上总结了我国地方管理创新的动力机制。 【关键词】地方；管理创新；动力机制 近年来，随着社会经济和世界各国的高速发展，地方管 理创新已经成为世界性热点。对于任何创新改革活动而言，动力 机制都是核心和关键，它既是创新行为的始发点，也决定着以后 的创新走向。理清我国地方创新活动的动力机制，对保障地 方创新的动力，保证创新的有效性和规范性，处理好国家政 府创新局部与整体关系具有重要意义。 一、地方管理创新的内涵与独特性 地方管理创新，就是处于一个国家系统中地方层级 的行政机关为了提高行政效率和增进区域公共利益而进行的创 造性活动。地方管理创新的过程，是一个持续不断地对地方 公共部门进行改革和完善的过程。创新行为与一般创新 行为相比，具有自身的独特性：首先，创新具有公共性——政 府创新的主体是公共部门，创新的最终目的也是为了改善公 共服务，增进公共利益，这要求对公众的需求高度敏感，以公 众需求为创新的创意源泉 其次，创新具有普遍性—— 创新的受惠者，包括公众也包括组织本身，同样有 其合法正当的利益，并有通过创新活动获取正当利益的动 机。最后，创新具有政治性——创新是政治改革的 重要内容，它直接涉及权力关系和利益关系，通常会接受上级政 府和国家权力机构的指导和干预。正是地方管理创新行 为以上的独特性，决定了其在创新过程中具有独特的变量互动关 系和独特的动力机制。 二、中国地方管理创新的内生变量 １．政治安全性。该变量是指地方对地方的政治 合法性追求。按照韦伯的观点，合法性的来源有三个：第一来自个 人魅力，这种权威合法性在我国当代社会的地方少有体现， 并且个人的合法性无法替代整个地方的合法性。第二来自传 统习惯，自新中国建立以来，随着不断的对封建和旧官僚的 运动改造，这种合法性来源，几乎没有影响。第三来自法理，当今 我国的民主制度正处于逐步完善的探索建设阶段，法理型权威的 合法性来源虽是理想的形态，但目前尚未给地方足够的合法 性支持。我国地方的政治安全性要求，最终转化为对政绩的 追求上，成为地方管理创新的动力。 ２．的利益敏感性。并不是超凡入圣的贤 者，有其自身的正当利益追求和考量。的政绩是一个地方政 府竞争的衡量指标，也同个人的晋升、威望、公众形象密切相关。 灵敏地反映地方公众的公共需求，并通过学习实践不断创新，使 地方不仅仅为适应公众需求而发展政绩，还能主动的把握创 新机会，发掘地方及其个人的“潜在利润”，这就是利益 敏感性的体现 “由于外部利润（潜在利润）不能在既有的制度结 构中获取，要获取外部利润，就必须进行制度再安排，即制度创 新。这种新的制度安排的目的就在于使显露在现存的制度安排结 构外面的利润内部化，以求达到帕累托最优状态。”地方管理 创新过程，也是一个追求自身利益增长的过程。 ３．能力。该变量包括地方可支配的财政资源和地方 的结构与管理水平，这两个因素共同决定着地方管理创 新的范围、程度和效果。中国系统采取的科层制结构，会导致 放大效应的出现一基于对政绩的饥渴和各地方间的竞争关 系，下一层级的会对上级下达的指标任务在本级财政预 算支出允许的前提下，对其进行放大，以确保自身政绩上的突出， 提升本在系统中的地位和影响——这个心理预期也成为地 方创新的动力之一。另外，各地方在相互交流过程中的 学习与模仿能力，也是管理创新的重要动力。 ４．“政治锦标赛”——内生变量分析。根据当前我国的合法性 结构，随着国家的行政性分权和财政包干的推行，地方 的晋升（或自身利益的实现）与经济绩效形成了高度的相关。 经济的发展一方面是对地方的公共财政激励，构成了地方政 府经济能力的重要方面，是公共能力的重要影响因素：另一 方面是地方个人晋升的主要考察指标。因此，不同地区 的地方不仅在经济上为ＧＤＰ和利税进行竞争，而且也在“官 场”上为晋升而竞争。我国系统科层制的金字塔结构，意味着 越到组织高层，职位越有限，不是所有达到绩效标准的都可 以平等地得到晋升。地方有巨大的政绩饥渴和赶超意识 来通过管理创新，发展地区社会经济事务，以在这场压力型 “政治锦标赛”中赢得领先。同时，这场“政治锦标赛”还有时间限 制——国家的干部年轻化对职位的年龄设定，只有符合 年龄要求的干部才能获得提拔机会。最后地方还有任期 与换届压力，一旦在某一职位滞留过久，可能会对未来的职业生 涯产生长久影响。因此，为了政绩、为了个人晋升、为了经济发展， 地方有强烈的创新动机。 三、中国地方管理创新的外生变量 １．社会环境。（１）来自公民的需求。随着社会的发展，公民民 主意识、政治素质的提高，公众对公共生活提出了更多更复杂的 需求，并寻求自身对公共权力的参与和运用。（２）来自企业管理的 示范效应，如西方新管理主义的兴起就是来源于企业管理的启 示。企业的成功源于其竞争的环境，源于其对自身顾客的准确定 企业导报２０１１年第３期４９ 义，这必然引起公众要求部门对其管理进行改良的压力，要 治企业家”。地方的行为，并不能单纯的用“经济人”或 求部门向私营企业取经。（３）来自学术界的理论发展，如治理 “公共人”等模式来概括。公共选择学派认为：在政治环境中的个 理论、有限理论、服务型理论等，都为地方的管理创 体扮演着理性追求效用最大化的角色。“根据尼斯坎南的观点，下 新提供了有效的指导。（４）本地区的经济发展水平、人文环境、社 列这些因素会进入官僚们的效用函数：薪金、津贴、声誉、权力、恩 会心理等因素，影响着管理创新的方向、着力点和可利用的 惠、产出、进行改变的容易度、管理官僚机构的容易度。”地方 社会资源质量。 个人的效用函数中包含着利他主义因素，即能从对他人施善 ２．地方间的竞争压力。地方在政绩追求过程中，除 的过程中获得满足。我国改革开放以后，将经济绩效与个人的政 了和自身以往的政绩对比之外，还在和其他地方进行横向的 治晋升结合起来，体现了将个人利益与社会发展相结合的努力， 政绩对比，其他地方的创新措施和成效，既是经验借鉴也是 也是整合地方利己、利他动机的一种制度尝试。图１是 竞争压力的体现。如联合国的“全球创新论坛”、福特基金会 提出的地方创新行为的动力机制。说明了地方管理创新 与哈佛大学肯尼迪学院合作推动的“美国创新奖”，以及 我国编译局比较政治与经济研究中心、党校世界政 党比较研究中心和北京大学中国创新研究中心发起的“中国 地方创新奖”等，既为地方的创新改革提供交流借鉴的 平台，也是创新能力的成绩单、排行榜，刺激了地方间的 创新竞争行为。 ３．上级和的推动。和上级的、命 令，是地方管理创新的外部直接推动力，中国系统的权 力配置模式，决定了地方必须服从上级，并根据自身特 点，贯彻落实上级的。 ．４．蒂布特模型与间竞争——外生变量分析。蒂布特模型 （Ｔｉｅｂｏｕｔ Ｍｏｄｅ１）指出，如果允许居民在社区之间完全流动，他们 作为消费者投票人（Ｃｏｎｓｕｍｅｒ—Ｖｏｔｅｒｓ）会在众多提供不同公共 服务与税收组合的社区中进行选择，“社区必须且有效地提供居 民所需要的公品，否则居民将迁往最符合他偏好的公共服务 与税收组合的社区。社区问的竞争就类似于厂商问为了争夺消费 者而展开的竞争，竞争的结果是相同偏好的居民自动聚集到某一 社区周围。”人们通过这种”用脚投票”（Ｖｏｔｉｎｇｗｉｔｈ１１１ｅｉｒＦｅｅｔ）的方 式，显示了自己对公品的消费偏好，为社区管理者提供了一 种类似私人产品市场价格的信号；而社区的管理者则会像私人产 品市场中的厂商一样对该信号作出反应，力图以最低的税收成本 向具有相同偏好的居民提供一揽子满足他们需求的公品及 劳务，否则居民将从该地区退出。这样用居民在社区间的流动代 替了投票箱的选举，推动了资源的有效配置。 随着我国的改革开放和地方问的分权改革，地方政 府在一定程度上成为了的利益主体，并有充分的自主权力管 理辖区社会、经济事务。地方的管理过程转化成为以任期政 绩为基础的一种“政治承包制度”——各地都追求在一定任 期内通过自主创新改革，吸引”用脚投票”者的到来。各地在 经济、社会上高度的质异性和近年来出现的“公司式”、 “经营城市”理念，都体现了各地方作为利益主体，用市 场观念为“用脚投票”者提供服务这一趋势。 四、”政治企业家”与创新——变量整合下的动力机制 通过上面的分析可以看到，这些内在和外在的变量，从不同 的方面为地方的管理创新提供了压力、动力、资源。而创新的 主体是人，对这些影响因素的整合，需要的就是的企业 家精神——利用现有资源，寻求更优的配置模式，通过地方 管理创新，追求政绩最大化。把这样的地方，称之为“政 ５０ 企业导报２０１１年第３期 的内在动力和来自外在环境的压力，并指出了创新的资源只有经 过“政治企业家”的整合，才能达到自身和地方区域利益的双 赢。“企业家”精神的核心所在，就是通过追求最优的资源配置方 式来获得最大收益 对于“政治企业家”而言，就是在动力驱动下 利用资源创造最大双赢价值来获得压力下的“政治锦标赛”胜利。 内生变量 外生变量 政潦宜盘性 政蔚 能力 社会环境 ｌ地方问Ｉ Ｉ上级鞠Ｉ 教蓐性 ｝竞争惩力ｆ ｆ推动ｆ —Ｌ ．上 ｊ— 上 直诚 《巷 照营 誊鞋 ｆ１ ０ 琦 聃鹰 趋盘 § 卞异 套盎 扎击 莳箨 迟 量羔 精连 竹 殪舟 赉蔷 辫砖 耗 馨矗 婪甜 鲥蔷 每棒 肇描 羹最 箍赫 簟ｌ§ 》Ｉ 制 —ｒ －’ 一 Ｔ ＿－＿—— 一 —ｒ－ ＿『一 ＿ ｝ ｌ ｉ ｌ ｌ ｌ ｌ ｌ ｌ Ｅ ■ “ 鼙治食 蘩 ， 一 ￡ｌ 地ｌ疔管理创新 图１我国地方管理创新动力机制 由于特殊的合法性构成现状，我国地方的治理合法性论 证呈现出以政绩实践为主导的特点。地方的（“政治企业 家”）面对提升本级地方政绩合法性的压力和满足自身 正当利益的需求，在地方问的竞争压力和上级的推 动指引下，整合出一个以政绩和个人发展双赢为核心的地方 管理创新动力机制，并通过该机制结合各地方的社会资源和 公众需求特征，不断实践着相互竞争而形态各异的地方管理创新 竞赛。 参 考 文 献 【ｌ】傅大友，袁勇志，芮国强．《行政改革与制度创新：地方改革 的制度分析》．上海三联书店．２００４（５）：１０８ 【２】董再平．《蒂布特模型及其相关理论的文献述评》．云南财经大 学学报．２００６（４） 【３】马骏，周超，於莉．《尼斯坎南模型：理论争论与经验研究》．武汉 大学学报（哲学社会科学版）．２００５（９）
