广东财政支出绩效评价改革探析

广东财政支出绩效评价改革探析

沈　莉

(广东金融学院　公共管理系,广东　广州　510521)

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摘要:我国从2003年开始探索财政支出绩效评价改革,广东作为试点取得了一些经验,也暴露出不少问题。为推进改革,广东须将该评价纳入全省财政改革总框架,逐步建立相应的信息系统和数据库,适时推进权责发生制预算会计改革,建立健全财政支出监督机制,引导公民积极参与评价并大力发展中介机构。关键词:财政支出;绩效评价;改革中图分类号:F810.451

文献标识码:A文章编号:1009-1513(2007)02-0060-04公共财政的建立、部门预算、定员定额、集中支付和采购是支出绩效评价的前提和基础工作,绩效评价则是各支出改革发挥绩效的制度约束和保障。各项财政支出改革,是相互作用、共同促进的有机整体,缺少任何一项,效果都会大打折扣。目前我国部门预算、定员定额、集中支付和采购都取得了一定成效,为了整体效益的提高,必须填补空白项目———支出绩效评价。

(二)绩效评价是提高资金使用效益的重要基础

　　20世纪90年代以来,在赤字高涨、加税不易的双重挑战下,许多发达国家不得不举起财政支出绩效评价的大旗进行财政改革。经过近20年的努力,西方各国的改革取得了显著成绩,这使支出绩效评价改革成为全球财政改革的一种趋势。

我国从2003年开始先后在广东、湖北、湖南、河北、福建等地进行了财政支出绩效评价的小规模试点,财政支出绩效评价改革初步展开。

一、财政支出绩效评价的内涵和意义

绩效就是效率、产品与服务质量及数量,机构所作的贡献与质量,包含了三大价值因素即节约、效益和效率。“评估”是指对和项目的有

[1]效性进行系统地确认和评价。财政支出绩效评价

绩效评价强调的是“结果导向”,即强调责任和效率。过去,有些把大量时间、精力花在“跑资金”、“争项目”上。这是因为一直以来,各级财政部门都存在着“重收入、轻支出”的思想和“重分配、轻管理”的现象,至于资金使用效果如何,有关项目是否有利于当地经济的长远发展,资金是否保值增值,则容易被忽略。于是,资金使用效率不高、效益不理想状况普遍存在,资金被挪用

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截留的情况也时有发生。而开展绩效评价,将会

(以下简称“绩效评价”———笔者注)指根据投入

产出原理,借助于一定分析工具,对财政支出的效果进行分析和评价的制度。绩效评价是综合评价,是对财政支出涉及的项目、部门、综合领域进行政治、经济、社会效果的全方位评价,涵盖部分财

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务、财经纪律、财务审计等方面的内容。

对财政资金的使用绩效进行审核、评价,并将评价结果作为下次预算分配的基础;同时各支出部门要对其业绩负责,公共支出行为主体必须对支出的效益承担责任。这将扭转各部门的理财观念,使之从琢磨怎么多拿钱,向考虑怎么花好钱转变,从而提高公共部门资金的使用效益。

(三)绩效评价是从源头防治的关键环节

效益问题已成为公共财政基本框架的核心,要提高财政收支的效益,就必须对财政收支的效益进行考核与评价,对财政支出绩效的结果进行评定,以此来判断效益的高低。具体来说,绩效评价的意义主要归纳为以下三点:

(一)绩效评价是推进财政支出改革的主要保障

收入、支出是财政工作的两个方面,任何一面存在漏洞,都会抵消另一面的成果。长期以来,由

3收稿日期:2007-03-02

作者简介:沈　莉(1980-),女,江苏宝应人,硕士,助教,主要从事行政领导与行政理论、绩效评估研究。

第9卷第2期　　　　　　　　　　　　沈　莉:广东财政支出绩效评价改革探析于缺乏明确的责任机制和有效的监督手段,我国财政支出管理普遍存在预算约束软化、项目投资失控、资金运行效率低下等问题,制约着财政职能的充分发挥,现象也大量滋生。通过绩效评价,可以对财政支出的科学性、支出管理水平、投入风险、效益水平等进行综合评判,这便有利于查找问题产生的原因、明确责任,从而强化财政资金的管理、监督,从源头有效预防的发生。

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很大,不能形成全省统一的绩效评价标准,使评价结果差异大,缺乏可比性,难以保障评价结果的客观公正。

(三)绩效评价缺乏科学、规范的指标体系

目前广东财政部门评价指标设置呈平面化、单一化特征,且缺乏一套建立在严密数据分析基础上的指标体系,不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求,更达不到西方国家绩效评价一般水平的详细度。缺乏科学、规范的方法、指标,必然影响到绩效评价结果的公平性、合理性。

(四)绩效评价包含的工作内容不完整二、广东绩效评价改革存在的问题

广东作为全国财政支出绩效评价的试点,2003年起便将绩效评价纳入改革规划,建立起项目绩效评价-单位绩效评价-部门绩效评价-综合绩效评价四个层次的评价类型。2003～2005年广东省财政厅共开展了13个重点项目的绩效评价试点,各地市财政部门共组织开展了118个重点项目绩效评价试点。2006年进一步扩大绩效评价试点范围,部分市县财政对30万元以上的项目进行支出绩效评价,对财政资金使用效果差的单位,给予通报批评,并调减该单位下一预算年度的资金数额。统计数据表明,由于开展绩效评价,省级预算单位2006年预算新增请款比2005年减少了30多亿元,绩效观念

[4]和责任意识得到明显增强。

从广东进行的项目效益评价试点来看,其评价对象仅局限于项目本身,忽视了对项目内外因素的综合分析,从而导致绩效评价内容的不完整。绩效评价工作不仅应该涉及项目过程审核和投资与回报评价,还应该包括各种宏观因素的评价,如投资的社会环境,投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等等。但目前的财政支出绩效评价不包括这些内容,使绩效评价工作不能达到为宏观决策服务的目的。以广东2002～2003年对山区、老区小学改造专项财政进行的绩效评价为例,其考察内容仅包含三项:资金情况分析、实际支出状况与绩效目标实现程度分析、项目对区域政治经济社会环境的持续影响。评价内容十分简单,定性考核大于定量考核,这就难以发现支出项目存在的问题,从

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而很难发挥绩效评价的应有效果。

广东的改革虽然取得了一定成效,但在试点工作中也发现了一些亟待解决的突出问题。

(一)绩效评价工作缺乏统一的法律保障

广东开展的绩效评价试点工作尚无法律保障。目前我国还没有一部全面系统规范的财政支出绩效评价的法律、法规,相关的一些规定散见于《预算法》中,缺乏完整性、系统性。2004年广东出台的《广东省财政支出绩效评价试行方案》虽然规定了评价的基本原则、工作方法、工作程序、指标体系、实施范围和结果应用等内容,但没有严格规定被评价方的责任、义务和处罚条款,使广东财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。

(二)绩效评价组织机构不完备、标准不统一

(五)绩效评价缺乏必需的数据库和准确资料

最直观、最有效、最有说服力的考核评价取决于真实、有效的数据。可以说绩效评价的基础是数据,是数据库。广东不仅没有财政绩效评价所需的数据库,而且目前推行的绩效评价项目中还存在评价数据的间接性弊端。绩效评价只是停留在对报表、会计资料等的审查上,且评价的资料、数据等由被评价单位提供。这样做必然难以发现问题,而且给弄虚作假、欺诈隐瞒者留下可乘之机。

(六)绩效评价结果缺乏强劲的约束力

截至2005年3月,只有省和中山市、佛山市成立了绩效评价处,其余19个地级市的财政部门并没有成立相应部门。面对今后绩效评价的繁重任务,这样的机构设置便显得薄弱。目前各地进行的绩效评价自评工作主要分散在各管理部门进行,各管理部门又主要是从技术性能、项目工程管理等方面进行评价的,评价的指标、方法和组织程序差异

具体表现在:只有在发现违法违规行为的情况下,广东省监察部门才会介入。由于绩效评价工作体系不健全,缺乏法律规范,没有实际处治权力,绩效评价的结果只是作为各有关部门项目建设档案保存,或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴、参考,对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任,对项目执行过程中的各个环节责任人并没

五邑大学学报(社会科学版)　　　　　　　　　　　　　　　　2007年・62・　　　　　　　　　　　　　　　

有任何直接约束。没有约束力和惩处力的绩效评价,必然没有威慑力,久而久之将影响到绩效评价工作的权威性,导致该评价工作流于形式。

目前广东财政支出绩效评价改革只是万里长征迈出了第一步,还存在着大量问题。除以上列举者外,还有信息公开程度差、绩效评价中介组织发展滞后、公民参与程度低、评价范围存在空白等诸多问题,亟需在深化改革中逐一解决。

中型财政支出项目从立项决策、建设实施到生产经营等全过程实际发生的各类技术经济指标和数据资料,确保评价数据信息采集的有效运转;四是开展评价数据处理工作软件的设计研究,促进提高数据处理效率;五是运用评价数据信息,做好综合评价和行业评价标准值的测算研究工作。

在建立数据库时,一定要注意保证数据来源的客观、真实性,注意运用先进信息科学技术如卫星摄像、电子传媒等来收集第一手信息,建立起多渠道收集第一手资料的信息体系。

(三)深化财政制度改革,推进会计权责发生制三、完善广东支出绩效评价的对策

广东财政支出改革是一项复杂而艰巨的系统工程,近年来社会各界对此高度关注,不少专家学者以及财政部门工作人员都发表了许多真知灼见。汇聚已有论见并结合笔者实地调研,对完善广东财政支出绩效评价工作提出以下对策:

(一)纳入改革总体框架,全面推进财政改革

为了更好地将成本与绩效进行配比,提供全部的成本信息,广东应借鉴西方权责发生制会计改革经验,变目前的收付实现制会计为权责发生制会计。因为权责发生制会计可以为使用者提供更为全面、准确的信息,这些信息正是全面核算投入、产出绩效的数据基础,是绩效评价的前提。这些信息包括:1.对所使用资源受托责任的履行情况;2.对其全部资产、负债管理责任的履行情况;3.如何筹措并满足其资金需求的情况;4.筹集资金、偿还债务和履行义务的持续能力;5.的财务及其变动情况;6.

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在服务成本、效率、成果等方面的业绩情况。

财政支出绩效评价不是为评价而评价,而是要为部门预算的编制和执行服务、为财政管理服务。所以,广东的支出绩效评价改革在规划、实施过程中要注意配合部门预算改革,并与国库集中支付制度和采购制度等协调一致,使评价工作的指标设计、方法选择、评价时间安排与部门预算的编制、执行计划相协调一致,并与加强国库集中支付制度和采购制度等财政管理的要求配套,同时要注意与的财政制度改革紧密衔接。

(二)建立信息收集体系,完善绩效评价数据库

(四)加快绩效监督立法,建立健全监督机制

要加快财政支出绩效监督立法,出台《财政违反行为惩处条例》、《财政监督条例》等财政监督法律、法规,确立\"绩效监督\"的法律地位,明确各监督主体的权责。要建立过错责任追究制度,对预算执行好的单位或项目予以奖励,并总结其经验;对预算执行不力,发生重大偏差、过错的单位或项目,要追究相关责任人的责任。在重大投资论证、决策失误方面还须引入领导人引咎辞职制。

(五)保障公民知情权利,引导公民参与评价

数据是绩效评价的基础和前提,所以广东亟需建立绩效评价数据库。首先要根据统一规划,打破部门间的“保密”桎梏,在不危害的前提下实现信息公开、共享,进行全面系统的绩效考评信息化建设;其次,要利用广东逐步完善的“金财工程”、“金税工程”、“金审工程”、“金盾工程”等部门信息网络,建立有效的绩效评价信息收集网络;再次,要大力推进与企业的信息化进程,充分利用各类资源以建设完备的财政管理信息系统,提高信息采集的效率和安全性。

具体说可分三步走:一是选定不同行业、不同类型的财政支出项目,作为评价工作初始数据源,做好数据信息的分类管理;二是结合评价工作的开展,逐步拟订各类公共支出项目绩效评价的分类标准,逐步扩大评价数据信息收集范围,并推动社会公众信息指标的采集、量化和标准等研究和制定工作;三是研究评价数据信息采集方法,重点收集大

支出绩效评价不能只局限于内部,公众应该成为不可缺少的评价主体。引导公民积极参与评价,首先应保障公民的知情权,实现更多资料的公开。要做好支出绩效评价知识的宣传、介绍,譬如在广东省财政厅的网站上,增加财政支出绩效评价的相关内容,包括财政绩效评价的内涵、特点、内容、发展规划,相关法规、规章,绩效评价的指标体系、评价方法、模型、评价标准等专业性内容,定期公开广东所进行的绩效评价工作进程及成果,介绍、其他省以及西方国家绩效评价改革的有益探索、研究成果。其次,要保障公民

第9卷第2期　　　　　　　　　　　　沈　莉:广东财政支出绩效评价改革探析参与绩效评价的渠道,譬如设置相关的网上投票系统等。最后需指出,支出绩效评价毕竟专业性很强,涉及到大量的数学和经济学知识,因此,当绩效评定工作涉及到深厚的专业知识时,就应该对参与评价的公民做一定的、选择,以避免因主体能力欠缺出现评价失真问题。

(六)大力发展中介机构,确保评价客观公正

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面集信息采集、分析、加工、储存为一身的数据系统等等。其实,技术困难的解决相对而言是较为简单的,因为在过去20多年中,发达国家已经发展出一些比较成熟和稳定的绩效测量方式、比较完善的数据库和信息收集系统,这些都可以为广东学习、借鉴。而深层次的问题,譬如观念问题、问题、机制问题、人才问题以及“潜规则”问题等等,则较技术问题更隐蔽、更复杂、更难以解决,这还需要在改革中进一步探索。参考文献:

[1]亚洲开发银行.支出管理[M].北京:人民出版

支出绩效评价工作因其复杂性和专业性,在进行过程中,无论是资料数据的收集还是评价工作本身都需要借助中介机构的力量。中介机构主要是提供会计、审计、评估、监督、检查、测试分析类服务的中介组织。据不完全统计,广东各类中介组织共计52799个,数目不小,但服务于绩效评价工作的中介组织较少,资质达到要求的更少。为了引导中介机构更多、更好地参与绩效评价工作,一方面,广东应将绩效评价中介机构的资质要求进行公示,主动发送给相关行业协会,通过积极宣传引导,激发中介机构的发展欲望,加速其发展、壮大;另一方面,为了保证绩效评价的、客观、公正,需要对中介机构的选聘制定相应的原则,譬如信誉优先原则、资质认定原则、公开选聘原则、业务跟踪和业绩评价建档原则等等。

总之,推进广东财政支出绩效评价工作,现阶段亟需解决的应该是技术方面的难题,譬如,如何建立一套成熟且运行成本较低的绩效测评体系并在绩效测量方面形成共识,如何建立、发展起覆盖全

社,2001:221.[2]蓝佛安.广东省财政支出绩效评价[R].“广东省级部

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改造财政补助资金绩效评价情况的报告[R].广东省财政厅文件(粤财统[2003]23号),2003-09-09.

[6]陈小悦,陈立齐.预算与会计改革-中国与西方

国家模式[M].北京:中信出版,2002:59.

AnExplorationandAnalysisofthePerformanceEvaluation

forGuangdong’sFinancialExpenditure

SHEN　Li

(DeptofPublicManagement,GuangdongFinanceInstitute,Guangzhou510521,China)

Abstract:Chinastartedtoexplorereformingtheperformanceevaluationofitsfinancialexpenditurein2003.Guangdong,asatrialprovinceofthereform,hasacquiredsomeexperiencewhileexposinganumberofproblems.Topushforwardthere2form,Guangdongmustincorporatetheevaluationsystemintothegeneralframeworkofitsfinancialreform,establishstep-by-stepacorrespondinginformationsystemanddatabases,timelyimplementabudgetaccountingreformtogetherwithanaccountabilitysystem,buildasoundsupervisorymechanismforitsfinancialexpenditure,guideitscitizenstoactivelypartici2pateintheevaluation,andvigorouslydevelopintermediaryorganizations.Keywords:FinancialExpenditure;PerformanceEvaluation;Reform

[责任编辑　朱　涛]