海安市农村集体经营性建设用地入市实
践与探索
[ 摘要]新《土地管理法》颁发后，集体经营性建设用地入市已经成为主力乡村振兴产业发展的一种新途径。基于海安市集体经营性建设用地入市试点的主要做法和成效，探讨了目前全面推进入市改革存在的难点，并提出对策建议，为加快海安市稳妥推进集体经营性建设用地入市提供理论参考。
[关键词] 集体经营性建设用地入市；乡村振兴；海安市
随着工业化和城市化建设的深入，城市土地开发价值飙升，建设用地需求大幅增加，供求矛盾日益加剧。而农村集体经营性建设用地由于受到土地制度的，只能通过征收的方式入市交易，土地开发价值极低，严重影响了农村经济的发展，成为乡村振兴和增加农民收入的一大障碍。2020年，新《土地管理法》正式扫除集体经营性建设用地入市的法律障碍，在法律、制度、实践方面都做了不少尝试和突破。改革开放以来的实践表明，盘活农村土地资源，对于推动农村经济发展、打破城乡二元结构至关重要。2022年一号文件也提出，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。我们要通过强化集体经营性建设用地入市与农村相关改革统筹联动，深化拓展改革成果，进一步释放改革红利，助力乡村振兴发展。
海安市曾在2003年对集体建设用地入市进行了试点，在全市部分乡镇开展集体非农建设用地使用权流转试点工作，对农村集体经营性建设用地入市的探索有一定的制度经验。2019年江苏省自然资源厅出台了《农村集体经营性建设用地入市试点方案（试行）》，并对开展入市工作做出了具体部署。因需求程度相对较高、基础比较好，海安市被选为入市试点地区，先行探索农村集体经营性建设用地入市。2020年9月，海安市成立由市为组长、市、市司法局、市财政局、市自然资源和规划局、市农业农村局等各部门及区镇街道共同参与的领导小组，共同推进入市工作。
一、集体经营建设用地入市措施与成效 （一）明确入市范围及入市主体
通过实际调查并结合利用第三次国土调查初始成果，认定海安市共有农村集体经营性建设用地面积15933亩，按照类型分：商业服务业设施占7.22%，工业矿仓储用地占92.78%。确定入市主体为集体经济组织，由相应的村、镇级集体经济组织行使所有权，由组织中的股东代表大会对入市事宜作出最终决定，扩大农民集体的管理职能。集体经营性建设用地属区镇街道集体经济组织的，可由区镇街道资产管理公司或其代理人作为入市代理实施主体。集体经营性建设用地属村集体经济组织的或 者村内其他集体经济组织的，可由区镇街道资产管理公司作为入市代理实施主体。
（二）健全入市制度与
1.入市实施方案
试点初期组织相关单位深入各镇（街道）进行调研，并到沛县等集体经营性建设用地入市成熟地区进行学习考察。在总结经验及结合海安市实际的情况下，制定了《海安市集体经营性建设用地入市实施方案》、《海安市集体经营建设用地入市管理办法》（试行），对集体经营性建设用地入市交易规则进行了规范：集体经营性建设用地入市应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，依法形成《集体经营性建设用地入市决议》，并选择有资质的评估机构评估或参照建设用地基准地价标准来确定地价。由村集体经济组织申请，资源规划部门进行审查，经多部门会商后报市审批，按照“入市决议→入市申请→入市会商→入市审核→入市批复→组织交易”流程进行。并将交易结果在江苏省土地交易平台和村务公开栏等进行公布，接受社会和群众监督。
2.收益调节金
制定出台了《海安市集体经营性建设用地入市收益调节金征收和使用暂行办法》，明确入市收益调节金计算方式，通过征收土地增值收益调节金参与收
益分配：以出让方式入市的，按成交价格分级累进缴纳调节金。出让价格在每亩40万元（含40万元）以内部分按20%缴纳；出让价格在每亩40万元-80万元（含80万元）部分按25%缴纳；出让价格在80万元以上部分按30%缴纳；以租赁和作价出资（入股）方式入市的，在取得租金、股息、红利收入时，按照收入的20%缴纳。
3.收益分配
制定出台了《海安市集体经营性建设用地入市净收益管理办法》，将交易总价款扣除调节金、取得成本和土地开发支出等相关费用后的收益，以及再转让环节的再转让收入扣除调节金、取得成本和土地开发支出后的收益按照管理办法实施分配。由各区镇街道根据实际情况，协商确定镇级和村级集体净收益分配比例，合理制定入市净收益分配方案，经相关程序后报市农业农村局备案并实施。镇级入市净收益由区镇街道集体资产管理部门统一管理，可用于本区镇街道农村基础设施建设、农村居民民生项目和农村公共服务运行维护等支出；村入市净收益作为集体积累，列入村股份经济合作社专户管理，可以折股量化到本集体经济组织成员，但不得直接分配，可用于发展生产和兴办村内公益事业。
（三）入市取得成效
一是实现同权同价。截止目前，海安市共挂牌出让农村集体经营性建设用地15宗，出让面积258.5亩，出让金共6004.15万元（其中商服用地3宗，面积31亩；工矿仓储用地12宗，面积227.56亩）。挂牌租赁集体经营性建设用地5宗，租赁面积252.37亩，租金共557.37万元，均为工业用地。土地进入市场后，亦可以利用二级市场再次进行转让、出租、作价入股和抵押权能。
二是促进乡村振兴。试点期间，李堡镇、白甸镇均入市一宗加油加气站用地，均由海安市城建开发投资集团有限公司竞得；开发区大西线东侧、陈壮线北侧入市一宗养老用地，由江苏蓉和健康养老产业发展有限公司竞得，不仅促进土地集约节约利用，有效盘活农村低效闲置用地，还进一步提升了集体资产效益，促进了群众就业，增加了税收收入。通过入市收益分配，国家收取收益调节金
1258.57万元，农民集体获得收益4754.58万元，国家集体、个人获得相应的土地收益，农村基础建设得到更好地发展。
二、入市难点 1.农转用补偿难点
新《土地管理法》仅在第四十规定，征收农用地的补偿标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定，征收农用地以外的土地的补偿标准由省、 自治区、直辖市制定。但在实践中，在立法对农转用土地补偿标准没有明确规定的情况下，仅参考土地征收补偿标准的经验并不合理。新法实施后，因部分工业和商业项目用地在城镇开发边界之外或未能纳入土地征收成片开发方案，只能通过办理农转用手续完成用地保障。我市为保障涉及农户的合法权益，参照征地补偿安置标准，由出资将新农转用项目“入市”农户纳入被征地农民保障体系。今年3月1日以后，省下发了《关于印发江苏省被征地农民社会保障办法的通知》（苏政发〔2021〕87号），省人力资源社会保障厅、财政厅、自然资源厅、农业农村厅联合下发了《关于贯彻落实江苏省被征地农民社会保障办法的通知》（苏人社函〔2022〕85号），省级门同步启用了新的被征地农民对接社保系统，该系统仅针对办理土地征收涉及的农户，办理农转用项目涉及农户不能视同被征地农民身份办理对接社保手续。
目前，海安市农转用地块中涉及青苗补偿的，在农转用办理之前足额预存到位，在用地批准后项目建设占用前，按规定标准补偿到位。因土地所有权不发生变化，关于农转用的补偿未有明确的支撑，综合各类型办理农转用的项目用地，部分村组采取调田的方式，不涉及补偿费用；部分在小组决议中明确相关补偿通过集体经营性建设用地入市净收益分配来解决。
2.土地收益分配难点
按照规定，土地净收益应由各区镇街道根据实际情况，协商确定镇级和村级集体净收益分配比例，合理制定入市净收益分配方案。但对于留存收益的分配方案制定程序方面，农民个人的参与度很低，农民的意见得不到充分的重视，收益分配方案缺乏民主性决策方式，所以农民的合理利益得不到充分的保护。集体内
部利益分配机制直接涉及集体和农户之间的收益分配比例问题，与农民的利益切身相关，如果没有合理的、长远的内部利益分配机制和对于收益的后期规划，那么损失的将会是农民长远的利益。集体与其成员之间尚未在利益分配标准方面达成一致，对于留存收益的使用和分配不公开不透明，也是难以形成有效分配方案的原因。
2.土地抵押难点
由于《担保法》《民法典》等法律对集体经营性建设用地使用权的抵押权没有明确规定，且新修订的《土地管理法》于2020年实施，没有先例予以参照，难以形成客观公允的市场价格，容易导致土地价值在抵押评估时被低估，农民集体权益被损害。目前海安市能够做集体经营性建设用地使用权抵押融资的金融机构仅为农村商业银行，市场对集体经营性建设用地入市认可度不高，入市土地存在抵押贷款难，国有大型银行参与积极性有待提高。
三、对策建议
1.进一步完善收益分配机制
集体内部之间的收益如何进行分配关乎农民的切身利益，部门可以在充分尊重村民的意愿的前提下给予适当的行政指导以及法规的解读，具体的分配方案必须经过大多数村民同意，并且严格按照方案执行。在分配机制构建时不仅仅要考虑农民的短期收益，更重要的是为农民能够获得长期稳定的利益进行财产规划，考虑到部分农民的养老需求，可以将部分留存收益用于购买养老保险等收益率稳定的基金项目；部分试点为实现集体资产的保值增值，可以向土地使用权受让方的企业投资入股或者借款来支持企业发展的同时增加农民
的收入途径。
2.进一步加大监督力度
对海安市“阳光扶贫+”平台中农村集体经济组织入市净收益资金使用管理情况实施重点监督，农业农村部门及纪委监察部门应进行实时查询和监督。
另外，可以采取座谈会的方式邀请学界的专家和学者对农民进行一些基础法律知识的解读，更好地向农民进行相关土地入市信息的普及，并且培养农户时常关注土地入市各方面的最新消息的主动性。
3.完善抵押融资配套机制
建立集体建设用地价值评估标准，相关部门需尽快制定本地区分片区和地块的地价指导标准，进一步确定集体建设用地交易价格标准，同时，明确土地抵押贷款中银行的地位和权责，对土地进行合理的价值评估，切实保障农民的合法财产权益得到实现，让集体经营性建设用地的价值实现最大化。
四、总结
为了更好地推进农村集体经营性建设用地入市改革，实现国家、集体、农民三者在集体经营性建设用地入市过程中权利义务的平等、实现土地增值收益的合 理分配，需要继续出台相关法律法规，在收益分配、供后监管等方面作进一步明确，同时配合有关部门向农民进行相关土地入市信息的普及，积极发挥群众监督的作用，提高农村集体经营性建设用地的认可度，使农村村民真正受益、公平受益，切实促进乡村振兴、实现城乡融合。
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