加拿大国家公园体系的建设经验与启示

加拿大国家公园体系的建设经验与启示

The Construction Experience and Enlightenment of Canadian National Park System

马　骏 魏　民

Ma Jun, Wei Min

摘要 自2019年我国各省市积极开展自然保护地整合优化的2019年9月，、相继联合发布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，分别提出我国自然保护地体系的优化方案及自然保护地在国土空间规划中的生态定位。自相关意见发布以来，各省市积极开展自然保护地整合优化的工作讨论会议及整合优化预案的编制，截至目前，我国自然保护地体系建设在一定程度上已基本进入关键优化阶段，整合优化体系下的自然保护地规划及管理工作正在进入起步发展阶段，规划分区、规划布局及保护培育规划、居民社会规划、管理与实施规划等专项规划的编制方案均亟待统一明确。在发展的关键阶段，自然保护地规划及管理体系建设的同时，更加需要扩展研究视野，借鉴美国、加拿大、日本等国家在自然保护地规划及管理实践中的成功经验[1]。

工作讨论会议及整合优化预案的编制以来，截至目前，我国自然保护地体系建设一定程度上进入关键优化阶段，整合优化体系下的自然保护地规划及管理工作正在进入起步发展阶段，因此更加需要针对现状面临的挑战进行深入的国际经验学习。在研究过程中，由于加拿大自然保护地体系与我国具有更为相近的人地关系与设立目标，作为最具代表性的国家公园建设体系，其在分区模式探索、生态保护体系建立、管理模式与法律体系构建、公众交互参与方法探寻等多领域的先进经验，对我国各类自然保护地的规划及管理具有重要的启示意义。

关键词 加拿大；国家公园；自然保护地；分区模式；可持续

保护；法律体系

中图分类号 TU984 文献标识码 A

DOI 10.192/j.cnki.csjz.2022.15.45

Abstract Since 2019, various provinces and cities in China have actively carried out the work discussion meeting on the integration and optimization of nature reserves and the preparation of the integration and optimization plan. Up to now, the construction of Chinese nature reserves system has basically entered the critical optimization stage to a certain extent. The planning and management of nature reserves are entering the initial stage of development, and the critical initial stage requires in-depth international experience learning in response to the challenges faced by the status quo. In the process of research, the Canadian nature reserve system, as the most representative national park construction system among them, has a closer relationship between man and land and setting goals with our country. It has advanced experience in many fields, such as exploring zoning models, establishing ecological protection systems, constructing management models and legal system, exploring public interactive participation methods, etc., which has important implications for the planning and management of various nature reserves in our country.

Key words Canada; national park; nature reserves; zoning model; sustainable protection; legal system

1加拿大国家公园建设体系

在国际经验的借鉴研究中，相较于美国的土著文化相对缺失、日本的国土面积相对狭小等特征，加拿大自然保护地与我国具有更为相近的人地关系与设立目标，即人地关系层面上均具有保护面积大、地广人稀、存在部分土著人群的特点，设立目标层面上以国土空间内自然区域环境、地质地貌等特征进行代表性选取与划分，一定程度上对我国现阶段的自然保护地规划及管理体系建设具有更大的借鉴意义[2]。而作为加拿大自然保护地体系中最具代表性、最为重要、具有长期实践经验的国家公园建设体系，其在分区模式探索、生态保护体系建立、管理模式与法律体系构建、公众交互参与方法探寻等多领域的先进经验，对我国各类自然保护地规划与管理具有重要的启示意义。

1.1自然保护与游憩需求结合的分区模式

自然保护地分区是协调自然生态系统保护与公众游憩需求、土著社区管理、土地权属处理等一系列矛盾的有效

作者简介：马骏（1998-），男。研究方向：风景园林规划与设计、自然保护地与游憩管理。

通信作者：作者单位：北京林业大学园林学院

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方法，是各项保护管理措施制定实施的重要基础。同时，由于不同国家及类型的保护地在各发展阶段面临着不同的矛盾，世界各国始终在探寻适应本土需求的分区模式[1]。加拿大国家公园分区模式，作为国际上代表性的分区管理体系，一定程度上实现了自然保护与公众游憩需求的融合，一方面，依托联合国教科文组织（UNESCO）提出的以自然保护为目标的“核心区—缓冲区—过渡区”三圈层模式，进而建立“严格保护区—重要保护区—性利用区—利用区”模式。另一方面，构建了适应本国公众游憩需求的“特别保护区—荒野区—自然环境区—户外游乐区—公园服务区”模式，并一定程度上形成了以自然保护和游憩需求为目标的分区模式的对应关系[3-5]。两种目标下的分区模式不仅互相形成促进有效管理的对应关系，而且与传统的三圈层模式形成相应的对接关系，构建出与国际通用的保护体系对接的本土分区模式。

在对应关系中，自然保护目标下的严格保护区基本对应游憩需求下的特别保护区及三圈层模式中的核心区，不允许公众进入；自然保护目标下的重要保护区基本对应游憩需求下的荒野区及三圈层模式中的缓冲区，允许不影响资源保护的少量体验活动及露营分散进行；自然保护目标下的性利用区与利用区分别基本对应游憩需求下的自然环境区与户外游乐区、公园服务区，并共同构成与三圈层模式过渡区的对应关系，其中自然环境区允许低密度的游憩活动和与环境相协调的小体量住宿设施，户外游乐区允许集中的游憩体验、分散住宿设施及少量对自然景观的改变，公园服务区允许提供集中服务设施[1，3] 。

护目标的确定。物种保护与生态系统保护和恢复是在生态监测和气候影响预测的基础上，进一步实现评估分级、低干扰保护管理方法等体系的构建，物种保护体系包括物种保护分级与科学工程方法研讨，生态系统保护和恢复体系包括生态系统变化速率与方向研究、生态系统承载能力研究、生态完整性评估、物种种群管理及群落物种基因维护与恢复。土著人群协调管理体系则一方面包括土著生态知识与科学生态理论的结合，另一方面体现在管理机构与土著人群合作管理委员会的建立，进而实现土著社区与自然生态系统的协调共存[6-9]。

1.3层级清晰的管理模式与法律体系

作为世界上首个设立国家公园管理机构的国家，加拿大经过长期的管理实践，形成了适应国情的垂直管理模式。国家公园由隶属于环境与气候变化部的国家公园管理局管理，其管理体系主要由管理运营、项目、内部支持服务三部门组成，基于管理运营部门进行分区管理，共用一个项目体系（保护区建立、遗产保护等），并由相对灵活的内部支持服务体系（行政、财务、投资等）保证人力资源管理与资金流转的有序进行[2，10]。

加拿大国家公园同时具有完善的法律体系保障，在顶层设计与专项法规建设中具有成功的实践经验，层级明晰的法律体系也是长期稳定管理的基础。其中，在顶层法律体系建设中，分别根据国家公园和管理机构的相关内容进行《国家公园法》和《国家公园管理局法》的制定，形成对公众及内部管理机构的双重法律约束。在顶层设计下的专项法规建设中，则进行了完整的体系构建，包括《国家公园建筑物法规》《国家公园租赁和营业许可证法规》等30余项管理法案[2，10]。

1.2可持续的生态保护体系

加拿大国家公园的建立是为了保护和展示加拿大39个自然地区中具有代表性的自然生态系统及自然景观，并在长期实践中通过对多领域生态完整性的维护与恢复方法的探索，形成了基于生态监测与气候变化影响预测，以物种保护、生态系统保护和恢复、土著人群协调管理为主体的可持续生态保护体系[6，7] 。

其中，生态监测主要包括远程监测、建立野生动植物库、分析生态完整性和寻找压力源四个层面，可持续性主要体现在生态监测及预防分析中，通过远程监测与野生动植物库的数据确定保护地内重要的生态系统（森林、淡水、苔原等），选择各生态系统内主要物种指标，分析压力源，并基于周期性压力指标的变化，结合物种的数量波动情况，及时预测小气候等生态环境变化。在气候变化影响预测中，需进行区域气候变化评估、野生动植物应对气候变化的脆弱性评估及生态链影响，其可持续性体现在基于时间变化的动植物脆弱性预测层面，并由此判断一定时期内生态链的受影响环节，便于后期保

1.4交互模式的国家公园制图

为提高公众参与程度，加拿大国家公园建设体系进行了交互模式的国家公园制图，实现了地理空间定位与相关领域研究共享的平台搭建。不同于传统文件法例宣传，交互形式允许公众在国家公园网站中更为明晰地了解现有国家公园地理区位及一定周期内的现场监测照片，了解国家公园建设的进展。在交互体验过程中，公众可以选择自己对于国家公园的兴趣点，如生态监测、土著生态知识等领域，并寻找到相关领域的研究内容，进行深一步的探索。交互模式的国家公园制图给予了公众更多探索的主动性，实现了相关研究的共享体验，是公众参与程度提高的有效手段。

2中国自然保护地规划管理面临的主要挑战

2.1缺乏分区管理模式的优化

我国自然保护地类型多样，各类保护地的设立目标具有一定差异性，包括国家公园及自然保护区内部之间，并

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主要体现在除自然生态系统保护这一主导目标外各类保护地的游憩需求、人地关系（原始居民及周边分布居民与自然保护地关系）协调，以及人文景观遗产的管理需求中。例如，游憩需求较小、人地关系缓和的长江源湿地保护区与游憩需求较大、人地关系较为紧张的长白山自然保护区等。而分区制度作为平衡保护地管理中相关需求及矛盾的有效措施，需要依据各类保护地的实际情况及发展目标得到差异化的制定标准[1]。

在我国自然保护地规划管理的现状体系中，国家公园、自然保护区多数仍以自然与生态系统保护为单一目标进行分区模式制定，未充分考虑日益增长的游憩需求及人地关系协调需求等其他目标，一定时期内将无法实现对保护地的有效管理；对于部分森林公园、湿地公园、风景名胜区等自然公园而言，尽管局部呈现出多目标融合的分区模式，但是由于在自然保护地及自然公园体系的顶层设计中并未制定统一的分区模式方案，所以往往呈现出同类型自然公园分区模式差异化较大的现象，无法得到统一的协调管理，无法形成同类型自然保护地之间共同优化反馈的协调机制，不利于长期可持续管理[1，11]。

3加拿大体系对我国自然保护地规划管理的启示 

3.1探究多管理视角下的分区模式

基于我国多类型、多需求、多矛盾的自然保护地，为保证长期稳定管理，需要针对不同类型保护地设立差异化发展目标。分区模式作为协调生态保护与其他矛盾的重要管理措施，同样需要针对差异化目标进行多管理视角下的模式融合，以一个清晰的分区模式融合多管理视角下的保护管理措施，保证各项管理行动在分区内的有效进行，避免多管理视角下多分区模式在同一保护地内的交叉存在。其中，分区模式的差异性需要做到以下几点：第一，以精简、科学、合理为目标，避免复杂化，避免形成一对一的分区模式，需基于以类型和发展目标为依据的分类体系进行统一制定；第二，以自然保护为首要目标，以自然生态系统为主要分区依据，如主要依托于流域划分的张家界大鲵自然保护区、基于干湿交替过程生态系统服务时空变化的鄱阳湖湿地管理分区研究等[13，14]；第三，以国际通用的保护地分区模式（三圈层模式）为参考标准，建立与国际标准对应的分区模式，便于在长期发展中与国际经验的相互借鉴及反馈优化机制的形成。

2.2缺乏顶层法律体系的设计

回顾我国自然保护地发展历程中出现的重复设置、保护地功能定位不准、错位经营等问题，其产生的原因主要是原有管理体系缺乏顶层设计，而目前在构建以国家公园为主体的自然保护地体系过程中，管理体系的顶层设计已基本形成，构建出以中华人民共和国自然资源部主导的分类分级管理，实现了体系化的整合治理。但在管理模式基本形成的基础上，我国自然保护地的法律体系建设则出现了缺乏顶层法律设计的问题[1，12]。尽管在专项法规层面已经形成了由《中华人民共和国自然保护区条例》、《风景名胜区条例》（令第474号）、《森林公园管理办法》等组成的相对完善的管理法规，但由于没有顶层法律体系的统一引导及监督修正，如国家公园法（目前正在草案阶段）、自然保护区法及自然公园法等，下属的各类专项法规仍旧无法实现管理条例的严格执行，无法保证自然保护地保护管理的有效进行。

3.2开展气候变化视角下的生态预测分析 

气候变化是全球将长期面临的灾难性危机，而自然保护地作为重要的生态屏障，其生态系统服务功能是应对气候危机的有效手段。同时，由于保护地部分生态系统的脆弱性及内部各系统的高度关联性，往往一个脆弱性生态系统的失衡将造成保护地内生态链条的大面积断裂。所以，在自然保护地规划管理体系中，相对脆弱的物种及生态系统维护需要得到足够的研究与重视，为保证整个保护地内自然生态系统的稳定平衡，其在气候变化视角下的生态预测分析十分重要。在充分分析的基础上，才可以开展应对变化的针对性保护预防措施的制定，才可以保证保护地内各生态系统的平衡，保障保护地的生态系统服务功能[15]。

3.3建立多领域协作视角下的可持续保护方法体系

可持续保护方法一方面包括以应对气候变化视角下物种种群及生态系统保护为代表的生态工程措施，另一方面为应对内部原始居民及周边居民与自然保护地之间人地矛盾的协调方法。而面对综合性较强的生态工程与人地矛盾协调方法，多领域学科协作是必然的发展趋势，既包括进行生态监测分析与工程手段创新的自然科学学科，如生态学、气象学、地质学、草业科学、植物学、林学、动物科学、水土保持、水利工程、统计学、信息科学等，也包括基于人地关系协调的人文科学学科，如哲学、社会学、心理学、法学、新闻与传播学等。建立可持续的保护方法体系，需要构建基于我国国情及人地矛盾的学科领域交叉体系，进行自然与人文学科的多领域协作。

2.3缺乏公众参与机制的建立

公众参与是加快自然保护地体系建设的重要环节，同时公众应该具有自然保护地建设管理的知情权与监督权。而在我国目前的保护地建设中，尽管对于相关文件的发布具有较高的时效性，但没有形成公众参与的机制，公众无法以直观且易于理解的形式了解到我国自然保护地的建设情况，以及相关自然保护领域研究的进展，同时缺乏相关开放的渠道进行意见的反馈，进而将逐渐影响公众的参与意愿，而在失去公众关注及保护意愿的基础上，自然保护地规划建设的速度也将逐渐缓慢。

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3.4加快制度完善视角下的顶层法律体系设计

对比加拿大国家公园建设的成功经验，顶层法律是专项法案法规有效实施、管理行动有序开展的重要保障。我国虽然在长期的发展过程中建立了相关专项法规条例，但在顶层法律体系设计层面上，仍处于初期探索阶段，国家公园法正在草案阶段，自然保护区法、自然公园法仍未进入自然保护地法律体系的初期建设之中。而在我国自然保护地规划管理工作正处于起步发展阶段的当下，将顶层法律设计提升至重要的战略地位是必要举措，顶层法律体系将承担着所有保护地相关实践管理的严格督促责任，保证保护地规划及管理平稳有序进行，避免监督不力、权责混乱等现象的再次发生。

进行多类型保护地试点的规划及管理措施试行，在一定时间周期内大量收集规划成果及管理效果的反馈，并依托实践反馈进行内部的对比分析与重复的优化调整，努力探索出适应我国国情与各类型自然保护地现状及长期可持续发展需求的自然保护地规划管理体系。

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3.5创建数据共享视角下的自然保护地交互式制图

自然保护地制图是为了形成国土空间内各自然保护地的空间定位，便于各项规划的开展及公众的了解，但目前传统的制图模式无法带给公众直观的认知感受，无法提升公众的参与意愿。在制图过程中，可借鉴加拿大国家公园经验，基于数据共享的视角，将各类保护地空间定位、生态监测情况与相关研究构建形成交互的平台模式，允许公众在平台上选取的兴趣点并展开参与互动，包括保护地环保活动报名、公众意见建议反馈等，进而不断增强公众的自然保护地保护意识，获取规划及管理行动的公众支持。

4结语

加拿大国家公园建设体系作为加拿大长期自然保护地实践中最具代表性的规划管理体系，在分区模式的探究、生态预测分析的重要性、可持续保护方法体系的探索、顶层法律体系的设计，以及公众交互参与机制形式的建立等领域，给我国自然保护地规划管理带来了重要的启示意义，为我国自然保护地规划过程中规划分区、规划布局，以及保护培育规划、土地利用协调规划、居民社会规划、管理与实施规划等专项规划的展开提供了实践经验的支持，为自然保护地管理体系的建立提供了基于生态监测、气候变化影响预测等重要的研究视角启发。在关键的起步发展阶段，我国应基于国际成功经验探索得出的启示意义，

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