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案管中心与内设相关部门衔接机制论要
作者：于文峰
来源：《中国检察官》2014年第03期
一、检察权的定位及内部监督 （一）我国检察权的定位及内容
检察权的定位是检察理论中的根本性问题，决定着检察改革和创新的方向。关于检察权的定位，学术界有“司法权说”、“行政权说”、“兼具司法权与行政权双重属性说”、“法律监督权说”、“兼具法律监督权与司法权双重属性说”、“权说”，笔者赞同我国检察权兼具法律监督权与司法权双重属性。概而言之，检察权的外延要大于法律监督权，法律监督权只是检察权的基本职能，检察权中的部分职能并非法律监督权，是普通检察权，其体现了司法权属性。按照监督领域，我国的检察机关的法律监督包括诉讼监督，即刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督；非诉讼监督，即以发出检察建议为主要方式的非诉讼监督。普通检察权包括公诉权、逮捕权、职务犯罪侦查权等。但是，法律监督权与普通检察权又不是截然分开的，而是交织在一起，相互影响，互为保障。
从立法渊源上看，《》、《人民组织法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》都对检察权的内容作了规定。根据法律规定我国检察权法定内容包括逮捕权、公诉权、职务犯罪侦查权、刑事诉讼监督权及刑罚执行监督权、民事行政诉讼监督权及执行监督权以及属于最高人民的司法解释权。 （二）案件管理创新的价值目标
对司法正义的追求是检察机关的首要价值目标，也是案件管理创新的价值追求，案件管理创新若偏离对司法正义的追求，仅注重管理学上的集约与效率原则，则有可能造成案件管理制度的狭隘和异位。司法正义既包括实体上的正义，也包括程序上的正义。在实体上，要求对于违反实体法律法规的行为应予以矫正和监督；在程序上，要求解决纠纷的流程和方法应合理的分配权利和义务，合理的程序应当被一体遵守。司法正义的实现依赖于法律运行各个具体环节的公正处理，程序公正是实现司法正义的有效手段之一。
案件集中管理模式通过对程序正当性的维护，一方面能监督业务部门依法行使检察权，促进实体正义的实现；另一方面不仅要通过流程管控，参与程序正义的维护，而且要通过对外接待律师、案件当事人等诉讼参与人发挥窗口作用，以外化的形式表现程序正义。 （三）检察权运行中的内部监督
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基层检察机关行使的检察权按照权能划分而设置各科室和部门，具体为：侦查监督部门行使批准（自侦案件决定逮捕权上提一级）逮捕权、对机关及本院自侦案件立案及侦查活动监督权；公诉部门行使审查起诉权、补充侦查权、提起公诉权、不起诉权、出庭支持公诉权、公诉变更权、抗诉权及对人民审判活动的监督权；反贪和反渎二自侦部门行使自侦案件的侦查权；监所部门行使对监狱、看守所、拘留所执法活动的监督权；民行部门行使民事诉讼监督权、行政诉讼监督权；控申部门通过处理来信来访，统一受理控告、举报、申诉及接受犯罪嫌疑人自首，初核举报线索，办理刑事申诉、国家赔偿案件等工作履行法律监督职能。 在检察权运行中，基层自身的内部监督按照方向分为：横向的来自业务部门之间的监督和纵向的来自层级之间的监督。业务部门之间的监督，比如，侦监部门对自侦部门的监督等。其本质上是诉讼程序内的监督与制衡，这种监督是按照业务处理流程设置的单方向的监督，不具有回溯性。层级监督首先表现为案件承办人、部门负责人、检察长之间的层级监督，这种监督以检察一体化为基本原则，表现为上命下行、层级管理的领导监督；其次表现为部门负责人对部门内的监督以及本部门内的其他检察人员的执法行为，都要经过领导的授权和同意。此外，还有地方纪检委派驻机构纪检组的专门监督，其针对检察干警履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督，亦包括对检察人员执法办案活动中遵守办案程序的情况进行监督，比如对自侦案件同步录音录像的监督、通过 “一案三卡”（即办案告知、廉洁自律卡、回访监督卡），对办案环节的跟踪监督。 二、案管中心与基层内设相关部门的关系 （一）与横向业务部门之间的关系
案管中心与横向各个业务部门之间是监督与配合的关系。就监督而言，这是一种内部监督关系，以实现“管办分离”为目标，是基于内部管理而产生的监督，并非诉讼意义上的监督，而是平等主体之间的制约。各业务部门按照检察权运行环节，在各自的职能范围内处理业务、办理案件。业务部门通过执法办案履行职责，行使法律赋予检察权。案管部门不直接行使法律监督权和普通检察权，而是以形式化手段保障案件办理的质量，通过对执法办案活动进行全流程的集中监控、管理、服务，保障办案质量，提升检察机关的法律监督能力。在监督对象上，案管中心监督的是不规范、不合法的办案过程、办案结果以及办案信息，比如办案超期问题等，案管部门必须提出预警和纠正。在监督方式上，案管中心不是“钦差大臣”式的监督，而是通过督促、督办，按期反馈等方式实现监督。就配合而言，案件管理围绕案件办理而展开，不可避免的在很多方面需要与业务部门进行相配合。案管部门承担的事务性工作体现了其为相关部门提供服务的职能及与各部门间的配合关系。 （二）与纵向层级管理者之间的关系
案管中心与纵向的层级管理者之间，总体而言是参谋、助手的关系。检察一体化的法定原则决定了我国检察机关实行行政化的组织体系，组织体系内领导干部拥有着行政管理权和业务
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审核权，即行政性权力与司法性权力。这些纵向的管理者包括检察长、检察委员会、分管副检察长、部门负责人等。
检察长是最有权威的管理者之一，对的政务、事务、检务进行统驭全局性的宏观管理，但检察长不能事无巨细地参与微观管理，由此导致可能存在检察长对检察业务中的普通案件管控乏力。而案管中心能够及时、全面了解和掌握检察机关全部业务情况，通过其职能发挥，便于检察长对办案工作进行统一指挥、协调、督办，使检察机关的整体优势和效能得到充分发挥。
检察委员会是检察机关的议事决策机构，在检察长主持下，讨论重大案件和其他重大问题。检察委员会是具有检察司法决策和检察工作中的重大问题议事等多重属性的议事机构。简而言之，检委会对全院检察业务具有指导职能。但检察委员会的职能是有限的，只针对检察机关依法行使检察权中的重大问题、重大方面进行审议并作出决定，不对检察工作中的一般问题、一般案件作出决策。而案管中心在检察业务处理中，针对所有案件进行监督、管理与服务。案管中心通过设置办案程序监控节点，对办案环节进行同步跟踪，实现对检察委员会和检察长决定的执行情况进行监督，防止案件处理失当和承办人暗箱操作。
案管中心为部门负责人提供服务。首先，部门负责人是内设部门的具体管理者和监督者。但其在获取部门间的联系、协作业务信息上稍显不足，部门和部门之间容易形成信息孤岛。而案管部门能够提供全面信息，促进部门间的协作和联系。其次，案管部门能够就办案过程中存在的问题及时向部门负责人和承办人反馈，协助各方达到规范办案的目的。 三、衔接机制构建
（一）与纪检监察部门衔接，提高廉政监督效能
构建纪检监察与案件管理衔接的根本目的在于通过对不同对象的监督，实现对执法办案人员更全面的监督，促进廉政建设。
构建纪检监察与案件管理衔接的根本原因在于纪检监察与案件管理的监督对象、监督方式和监督阶段不同，形成了不同层次的监督，将两者有效衔接，将监督延伸到普通案件上，强化了对执法办案人员的监督，形成了网格化的监督，扩展了监督的宽度和深度，全面排查廉政风险点，完善惩防体系。两者相结合加强了对检察权的监督制衡，有助于实现检察工作从行政型管理向司法型管理的转变。实现好“检察机关主要承担司法监督职能”。具体而言，纪检监察的监督对象是人，监督方式是通过“事”来查“人”，在监督阶段上是一种事后监督，在没有发现违纪违法行为之前，原则上无法进行针对性监督。而案管监督的对象是“案件”，是通过管案来管人。案件管理通过对办案流程的日常化监管和案件质量评查来实现对执法办案的实时、动态的监管，在监督阶段上是事前和事中监督。虽然两者都是监督，但监管层次不同，违反案件管理要求的行为未必都是违纪违法行为，但违纪违法行为必然受到纪检监察部门的监督和处理。
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基于上述目的与原因，应通过完善制度和工作机制实现有效衔接。具体而言，一是建立定期通报制度。案管中心应定期将其监督情况的报告，抄送纪检监察部门，以便纪检监察部门从中发现违纪违法线索，做到及时纠正处理。同时，为了切实落实制度，可以制定“工作规范”来明确案管中心向纪检监察部门抄送的时间、内容、形式、责任追究等问题。二是建立由检察长负责、纪检组长分管案件质量管理的分工管理工作机制。检察长作为党政一把手全面抓监督，提高了监督的强度和刚性。纪检组长分管案件质量管理，能够构建高层次队伍管理与业务管理结合的，提高廉政监督效能。
（二）与检察委员会衔接，强化案件质量监督
构建检察委员会与案件管理衔接的根本目的在于通过对执法办案的全面管理，使检察权更加良好运行，提高检察机关的执法公信力。
构建检察委员会与案件管理衔接的根本原因在于在实现法律监督过程的完整性，对执法办案实现了事前管理、事中控制、事后跟踪，强化了案件质量监督。检察委员会主要任务是在检察长主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题，具有监督、决策、管理、调查等职能。案管中心则对全部案件进行日常监督。两者监督对象、监督内容、监督者所处的位置等均不同，形成了针对执法办案不同方面的监督，将两者有效衔接，能够形成对执法办案的全方位监督，提高检察业务的监督水平。具体而言，在监督对象上，检察委员会对提其讨论的重大事项和案件进行审查把关，而案管中心对执法办案进行日常化的监督；在监督内容上，检察委员会对提交其讨论案件的程序方面和实体方面进行内部监督；案管中心对执法办案以程序监督为主，在法律法规明确规定的情况下才对实体方面进行监督；在监督者所处的地位上，检察委员会是内部的议事决策机构，是纵向的管理者，案管中心是综合性业务部门。
构建检察委员会与案件管理衔接机制，主要从两方面着手：一是检察委员会办事机构与案管机构合署；二是由案管中心的干警兼任检察委员会秘书。检察委员会办事机构主要负责检察委员会日常工作，是检察委员会职能的履行者和承担者，具有审查把关、参谋咨询、沟通协调、会务安排、办案督导等职能。案管中心是内部的综合性业务部门，具有案件管理、监督、服务、参谋职能，履行管理、监督、预警职责。两者工作职能交叉，职责有共同之处。检察委员会办事机构通过案件管理系统的平台能够更有效、便捷实现对案件质量的动态监督、管理。将两者合署一方面强化了检察委员会监督制约作用，充分发挥检委会办公室对提交检委会案件的程序把关；另一方面也充分发挥了案管中心的程序监控职能，使办案部门及承办人对检察委员会决定的执行情况得到及时反馈。 （三）与控申部门衔接，节约司法资源
构建控申部门与案件管理衔接的根本目的在于通过案件质量监督，提高办案质量，提升执法公信力。
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构建控申部门与案件管理衔接的根本原因在于两者均承担案件评查工作，职能上存在重叠，容易造成司法资源的浪费，因此有必要科学设定各自职责，节约司法资源。控申部门的职责之一是按照地方委的要求，对本院已办结的案件进行检查评议，发现执法办案中存在的问题并提出整改建议。案管部门也有案件质量评查的职责。两者的评查对象基本相同，工作存在重叠，但评查目的不同。控申部门主要根据社会稳定维护的需要进行评查，而案管部门根据监督案件质量的需要进行评查。
构建控申部门与案件管理衔接机制主要着眼于建章立制，将重复评查的案件数量和比例控制在较小的范围之内，最大限度地节约司法资源。具体而言，应制定《评查规范》，建立评查的长效机制。规范中应明确评查范围、评查方式、评查组的人员构成等。在评查范围上，由案管部门承担所有已办结案件的质量考评工作，而控申部门仅承担涉检信访案件的评查工作，尽量避免重复评查。在评查方式上，采取重点评查与抽查相结合，尽量平衡基层办案数量多与评查人员少的矛盾。在评查组的人员构成上，除了案管部门的干警外，还应包括控申部门的干警等，尽量兼容不同目的的评查，实现多方位的执法监督，尽量增强评查的实用性和指导意义。
总之，执法办案是检察机关的立身之本，检察机关的法律监督职能需要通过执法办案来实现，执法办案的质量直接关系检察职能履行的实际效果，因此创新案件管理模式，构建案件管理部门与基层内设相关部门的配合衔接机制，使案件管理部门与已有内设部门共同构筑监督网络，不仅有利于强化检察机关的内部监督制约，促进公正廉洁执法，从制度上保障司法正义的实现，而且将对普兰店市人民计划推行的办案组织形式改革筑牢保障网，为管理模式创新提供条件。
