中华人民共和国行政许可法释义

第一章 总则

总则是对本法的立法宗旨、适用范围以及行政许可含义和原则的规定，是本法基本价值取向、总体思路的集中体现。其基本内容统领其他章节，其精神贯穿本法始终。

第一条 为了规范行政许可的设定和实施，保护会民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秋序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据，制定本法。 【释义】本条是关于行政许可立法宗旨和立法依据的规定。

保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是公共行政或者行政权力的使命。我们的是人民的，其权力来源于人民的授予。因此，行政机关履行职责、行使行政权力必须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时，维护公共利益和社会秩序也是人民授权履行公共管理职责的根本原因。行政机关只有切实维护公共利益和社会秩序，才能真正并且从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益，才能不辜负人民的期望、不失自己的职守。需要明确，'公共利益'在本质上是非人格化的利益，其主体和所涉及的是非特定的多数人。部门的利益、特定单位的利益往往都是以公共利益的面目出现，应予以警惕，尤其要注意从制度上防止以公共利益为名、谋一己私利之实。'杜会秩序'亦称'公共秩序'，是指维护社会公共生活所必需的秩序，包括生产秩序、工作秩序、教学秩序、交通秩序、公共场所秩序、群众生活秩序等。 因此，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是一体两面。行政机关只有有效实施行政管理，做到既不失责、又不越权，严格依法行政，才能从根本上把二者统一起来。

行政许可作为一项重要的行政权力，是行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对行政许可设定和实施的规范，必须通过保障和监督行政机关实施有效行政管理，实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与维护公共利益和社会秩序的统一。从实际看，行政许可对行政机关实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起了积极作用。同时，行政许可也还存在不少问题，主要表现为：一是，需要行政许可的事项范围不清。不少行政许可的事项是不该管、管不了实际上也管不好的事，或者属于通过转变职能、强化事后监督能够解决的事，妨碍了市场机制在资源配置中的基础性作用的发挥，影响了公民、法人和其他组织的自主性、积极性。二是，行政许可设定权不明确，许多行政机关甚至行政机关内设机构都在设定行政许可，有的行政许可甚至没有任何依据。一些地方和部门利用行政许可搞地方封锁、行业垄断，妨碍了市场开放和公平竞争。三是，行政许可没有明确的条件、标准、时限等程序性的规范，环节过多、手续繁琐、时限过长，企业、个人办事，多的要跑几十个部门，盖200多个公章。四是，'重许可、轻监管'或者'只许可、不监管'的现象相当普遍，市场进人很难，而一旦进人却又无人监管。五是，有些行政机关受利益驱动，利用行政许可乱收费。不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了现象的蔓延，从某种意义上说，行政许可已经成了一个源。六是，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。现行行政许可制度在一定意义上已成为深化行政管理改革、'促进职能转变、完善社会主义市场经济、从源头上预防和治理的性障碍。因此，制定行政许可法，规范行政许可的设定和实施对保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，具有重要意义。 在总结实践经验、广泛听取意见并借鉴国外一些通行做法的基础上，制定行政许可法的基本思路和指导原则是：

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第一，合法与合理的原则。行政许可是一项重要的行政权力。设定和实施行政许可，应当依据法定的权限、条件和程序。设定行政许可，应当符合立法法确定的立法和依法行政的要求。从权限讲，原则上只有全国及其常委会、和省级地方及其常委会可以设定行政许可，省级可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的。总的来说，只有法律、法规和的决定可以设定行政许可，省级的规章依据法定条件可以设定临时性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。即使是有权设定行政许可，也要坚持合理的原则，遵循经济和社会发展规律，体现政企分开、政事分开，充分发挥市场机制在资源配置和结构调整中的基础性作用，有利于发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性，有利于维护公共利益和社会秩序，有利于促进经济、社会和生态环境协调发展。凡是公民、法人或者其他组织能够自主解决的问题，应当由公民、法人或者其他组织自主解决；通过市场竞争机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的行业组织或者中介机构能够解决的问题，应当通过行业组织或者中介机构去解决；即使是市场机制、行业组织、中介机构解决不了，需要加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督来解决。

第二，效能与便民的原则。设定和实施行政许可，应当有利于实施有效管理，合理划分和调整部门之间的职能，简化程序、减少环节、提高效率、强化服务、方便基层、方便群众。总结实践中的成功经验，借鉴国外一些通行做法，行政许可法规定：省级经批准，可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；一个行政机关实施行政许可的，实行'一个窗口'对外；依法需要几个部门办理几道行政许可的，可以确定一个部门受理行政许可申请并转告其他有关部门分别提出意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理；申请行政许可可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，不要求申请人事事都到行政机关办公场所提出申请；申请人提供的材料齐全、符合法定形式的，行政机关必须受理；行政机关应当在网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请，并应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率；申请人提供的申请材料齐全，不需要对行政许可申请作实质性审查、核实的，行政机关原则上应当当场作出决定；除当场作出决定和法律、行规另有规定的外，行政机关原则上应当自受理之日起20日内作出决定；对涉及申请人与第三人重大利益的行政许可事项，行政机关应当告知申请人、利害关系人听证的权利。

第三，监督与责任的原则。按照'谁许可、谁监督'的原则，在赋予行政机关行政许可权时，要按照公开、公平、公正的原则，明确行政许可的条件、程序，并建立便于公民、法人或者其他组织监督的制度。行使行政许可权的行政机关应当依法加强对被许可人的监督。据此，行政许可法规定：县级以上地方应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为；行政机关应当对被许可人是否依法从事活动进行监督检查；行政机关监督检查，在一般情况下主要是通过对反映被许可人活动情况的有关材料的核查，履行监督责任；行政机关可以对被许可人的产品依法进行抽样检查、检测、检验，可以对其生产、经营场所依法进行实地检查；个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理；监督检查中发现问题的，行政机关根据情节，可以撤销、注销行政许可；公民、法人或者其他组织未经许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法予以取缔，并依法给予处罚。

按照'谁许可、谁负责'的原则，在赋予行政机关行政许可权的同时，也要规定其相应的责任；行政机关实施行政许可，应当依法对被许可人实施有效监督，并承担相应责任。据此，行政许可法规定：行政机关对符合法定条件的不予许可，对不符合法定条件的给予许可，给予许

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可后对被许可人不监督或者监督不力的，负有责任的主管人员和其他直接责任人员必须承担相应的法律责任。

第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

【释义】本条是关于行政许可含义的规定。

对行政许可的定义，一些国家有不同的界定，理论上的认识也不一致。美国1946年制定、1976年修订的联邦行政程序法第551条规定，'核发许可证'包括机关批准、延续、拒绝批准、吊销、暂停、废止、收回、、修改、变更许可证的活动，以及为许可证规定一定条件的活动。这部法律还规定，'许可证'包括机关核发的执照、证书、批准书、注册证书、章程、成员资格证书、法定豁免和其他形式的许可文书的全部或一部分。美国1970年各州标准行政程序法第一条规定：'许可'包括所有或一部分行政机构有允许、证明、特许或为法律所规定类似的权力。日本的许可'是指在特定的情况下解除基于法令的一般性禁止（不作为义务），使其能够合法地从事特定行为的行为'。

我国行学界对行政许可的含义，主要有两种观点。一种观点认为：行政许可是行政机关根据相对人的申请，以书面证照或者其他方式允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的行为。认为行政许可的主体是行政机关，行政许可的目的是为了实施行政管理，内容是国家一般或者禁止的活动，许可的事项必须有法律的明确规定。②另一种观点认为：行政许可是指行政主体依据行政相对人的申请，依法赋予特定的行政相对人拥有可以从事为法律一般禁止的权利的资格的法律行为。认为行政许可是一种行政赋权行为，其存在前提以'禁止义务'的存在为前提，其内容是直接赋予相对人从事某种活动的权利和资格。③

行政许可在经济学里一般被称为规制或者的行政规制，其经济学定义是：规制是由行政机关制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或者特殊行为。规制对市场交易行为的控制方式主要有，对企业进人某一市场或者人员进人某一职业的进人、对特定产业部门费率及其结构的确定、对产品和服务质量以及产品安全性能等特征的、对作业场所健康和安全条件的、对排污和公共资源利用的以及对特定行业的合同条款内容的等。 在起草行政许可法过程中，对行政许可的内涵作了认真研究，分析了各种有关行政许可内涵表述的利弊、特征。本条的规定就是在综合各种意见的基础上，各方面达成的共识。根据本条规定，理解行政许可的含义需要掌握三个基本层面：

第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政许可是以公民、法人或者其他组织的申请为起始。没有申请，行政许可所容许的对象就难以确定。同时，行政许可是一种管理性行为和外部行政行为。管理性的主要特点是单方面性，公民、法人和其他组织有违行政机关依法作出的管理性行为即构成违法。因此，不具有管理性行为特征的行为，即使冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。比如，行政机关以出资人的身份对国有资产处置事项的审批（特别是随着国有资产管理的改革，由国有资产管理委员会履行出资人的职责后，这类审批行为不再具有行政许可的性质），行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记等都不是本条所称的行政许可。 外部行政行为是对外部管理对象公民、法人和其他组织作出管理行为。因此，行政机关对其内部事务的审批（如对公务员出差、请假、职务任免等的审批），或者按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批（如对下级行政机关请示、公文等的审批）都不是本条例所称的行政许可。

第二，在行为的性质上，行政许可是准予从事特定活动的行为。对行政许可的性质，学界有不同的观点。美国学者施瓦茨认为，行政许可是一种赋权行为，申请人本来没有这项权利，

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只是因为行政许可机关的允诺和赋予，才获得该项一般人不能享有的。①我国学者林纪东认为，应受行政许可的事项，在没有这种以前，是任何人都可以作为的行为，因为法令规定的结果，其自由受到，所以许可是自由的恢复，即不作为义务的解除，并非权利的设定。还有一种观点认为，行政许可是一种特许权的授予，如果给予个人某种东西，而在之前他对此物并无'权利'，他只得到了一种，特许权可以任意收回，它不受正当程序保护。

许可的中文本义是准许、容许。行政许可作为行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，其基本特点是容许某人做某事。问题在于，这种准许、容许在性质上算不算是对被许可人的一种赋权？对此，需要对权利加以分析：

理论界通常把权利分成三种形态：应有权利（历史地形成的非法定权利，如习惯权利、道德权利等）、法定权利（法律确认并予以保护的权利）、实在权利（权利人在一定条件下得以行使或者实现的权利）。权利运行有四个环节，权利形成（社会自在）-权利赋予（国家法定）-权利行使（权利实现）-权利救济（行政与司法事后补救）。权利形成属于道德、习惯范畴，权利法定属于立法范畴，权利的转让或者行使属于权利人依法实现权利和有关机关依法办事范畴。研究、认识行政许可的性质，应当从下列环节着眼：

-关于权利的取得。公民、法人或者其他组织的权利，既可以通过法律授予（如公民的选举权、被选举权）、权利推定（如公民不受环境污染的权利）取得，也可以通过权利转移（如通过购买取得某种商品的所有权）取得。国家作为某种财产权或者资源的权利主体，可以依法向公民、法人或者其他组织转让某些权利；公民、法人或者其他组织只要得到国家的许可，也可以在国家某种权利的转移中依法取得某项权利。

-关于权利的行使。权利在享有而未行使阶段，不涉及他人利益，也不涉及国家、社会的利益，不具有侵犯性。而权利在行使或者实现过程中则有可能发生权利扩张，对他人的权利或者公共利益造成损害。因此，法律在赋予某种权利的同时，往往都要对权利的行使规定条件。这里，需要强调：(1)有些法定权利，由于不涉及他人利益或者公共利益，其行使是不另加法定条件的，如姓名权、肖像权、名誉权等。(2)有些法定权利，在行使中可能发生权利扩张、对他人利益或者公共利益造成损害，因而其行使是有条件的，但是由于这种损害往往可以通过事后的赔偿加以扼制、补救，这种权利在行使过程中是否符合法定原则，不需要第三方事先予以认可核实，当事人订立合同的权利等就属于这类权利。(3)有些法定权利，虽然其行使是有条件的，并且需要事先对其是否符合法定条件予以认可核实，但由于该权利行使可能产生的问题不需要最终通过国家强制力去解决，而是可以通过自律行为去解决。因此，行使该权利是否符合法定条件，可以由中介组织、行业协会去核实认可，如一般产品的生产权等。(4）有些法定权利，由于其行使直接涉及公民生命财产安全、公共利益等，不仅需要有法定条件，而且还需由行政机关依法对当事人或者其行为是否符合法定条件事先予以认可核实，如集会示威的权利、开办私营企业的权利等。

-关于权利、资格的确认。在现实生活中，有些权利（如设立企业）、资格（如律师资格），未经登记、认可，就不能取得合法地位，或者不能从事某项活动，或者不受法律保护。 综上所述，除了国家作为所有权人实施的许可外，行政许可本质主要表现为对相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件的审查核实，符合法定资格或者条件的，就准予从事某种特定活动。这种'准予'，不是对相对人的赋权，更不是高兴就给，不高兴就不给的一种施舍。这样认识和把握行政许可的性质，表明行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任。行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供相关服务。比如，相对人提出许可申请，行政机关依法必须受理并在法定时间内作出批准或者不批准的答复；对已经批准发给许可证的，行政机关即应保护被许可人的合法权益，并承担对被许可人履行义务进行监督的责任；不履行或不积极履行这些职责的，就是失职。

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第三，在行为的功能上，行政许可是对特定活动的事前控制。行政许可作为一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等，都有重要作用。但是，行政许可不是万能的，而且成本很高。要有效发挥行政许可的作用，必须正确认识、把握行政许可的功能。

综合经济学、行政管理学、法学等学科对行政许可功能的认识，借鉴国外通行做法，总结我国实践经验，我们考虑，行政许可的主要功能表现在三个方面：一是控制危险；二是配置资源；三是证明或者提供某种信誉、信息。

关于控制风险。这是行政许可最主要、最基本的功能。行政监督管理方式通常分为事前监督管理和事后监督管理。行政许可属于事前监督管理方式。事前监督管理方式，由于其对可能发生的问题及解决问题的条件的确定一般都是推定的，具有很强的主观性，因此，事前监督管理对经济、社会的有效性，往往受到人们的认识水平（比如，对问题及问题发展趋势的判断是否准确）以及实施行政许可的一套制度是否健全有效（比如，对被许可人的监督措施是否跟得上）等诸多因素的制约，成本很高，还易滋生。可以说，事前监督管理方式是一种风险很高的管理手段，要慎用。从管理的有效性和成本看，一般来说对可能发生系统性问题（通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的）的事项往往需要采取事前监督管理，而对可能发生随机性、偶然性问题的事项则采取事后监督管理即可。因此，事前监督管理方式，主要是对可能发生的系统性问题提前设防，以从源头上控制某种危险的发生。 关于配置资源。在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。但是，在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率（形成垄断）。因此，由通过许可的方式配置有限资源，已成为世界各国的通行做法。当然，行政许可配置有限资源，也要通过公开、公正、公平的方法，以达到配置资源的高效率，防止权力寻租。

关于证明或者提供某种信誉、信息。在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要以许可（通常是登记）的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会提供证明或者信誉、信息，以公信于众，指导于民。 需要强调，从权力与责任、权利与义务的关系看，对行政机关而言，某一事项需要行政许可，意味着对该事项的监督关口前移，从而行政机关的责任也相应前移。对相对人而言，某一事项需要行政许可，则意味着该相对人在这一事项上比其他相对人要多承担一份义务（在一些条件下也比其他相对人多一份权利）。因此，行政许可的功能又是与行政机关的责任和相对人的义务相联系的，如果行政机关不能很好地履行监督责任，以确保相对人履行义务，那么行政许可的功能就要大打折扣。实践中存在对行政许可功能缺乏正确认识的两种倾向：一是，往往是出了问题，就要强调管理，一强调管理，就要审批、发证；二是，用许可取代日常监管，以'．批'代'管'，一'批'了之现象突出。

按照上述对行政许可的理解，有的同志会问，婚姻登记算不算行政许可？对这个问题，在起草行政许可法过程中作了认真研究。总的看法是，我国的婚姻登记具有一定的特殊性，同确认民事权利的产权登记、船舶登记不完全一样，与行政许可也不一样（因为在道理上不好讲男女结婚也要许可）。因此，婚姻登记不属于行政许可范畴，对其规范，适用婚姻法及其配套的行规的规定。

第三条 行政许可的设定和实施，适用本法。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。

【释义】本条是关于行政许可适用范围的规定。 行政许可的设定和实施构成行政许可运作的全过程。行政许可在实践中的问题，既有设定上

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的问题，也有实施上的问题。因此，本法对行政许可的规范，既要有对设定的要求，也要有对实施的要求。

行政许可的设定是指对行政许可的创设。它所涉及的问题是：谁有权创设行政许可，对什么事项可以设定行政许可，按什么程序并以何种文件形式设定行政许可。行政许可的设定适用本法，就是要求设定行政许可的这些环节都必须遵守行政许可法的规定。

行政许可的实施是指将行政许可付诸实行。它所涉及的问题是：谁有权实施行政许可，按什么程序实施行政许可，对实施行政许可如何进行监督，违法实施行政许可应当承担何种责任等。行政许可的实施适用本法，就是要求实施行政许可的这些环节都必须遵守行政许可法的规定。

为了更科学地明确本法的适用范围，本条第二款规定了不适用本法的情形。主要内容是：有关行政机关对其他机关（包括党的机关、国家其他机关、人民团体等），或者对机关管理的事业单位（如教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等）的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法，应当按照国家有关规定办理。之所以把这些审批明确排除在本法适用范围之外，主要考虑是：这些审批事项同本法规定的行政许可事项在概念的外延和内涵上，尤其是在实践中难以区分，如不明确排除在本法适用范围之外，在执行中就会产生歧义。至于那些本来就不属于行政许可的事项，如产权登记、身份登记、行政机关对其内部事务的审批、行政机关以出资人的身份对国有资产的处置事项的审批等，当然不适用本法，在本法适用范围中可以不作规定。 第四条 设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。 【释义】本条是关于行政许可合法原则的规定。

设定行政许可，应当依照法定权限、范围、条件和程序的基本含义是：(1)应当严格按照行政许可法规定的权限范围设定行政许可。根据行政许可法第14条、第15条、第17条的规定，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行规可以设定行政许可，必要时，的决定也可以设定行政许可；尚未制定法律、行规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行规和地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省级的规章可以设定临时性的行政许可；除此之外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。违反这些规定，超越权限设定的行政许可一律无效。(2)应当严格按照行政许可法规定的设定行政许可的范围设立行政许可。有权设定行政许可的机关，不是对任何事项都可以设定行政许可，设定行政许可有范围。根据行政许可法第12条、第13条的规定，设定行政许可的范围是：直接涉及、公共安全、经济宏观、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等需要赋予特定权利的事项；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检侧、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项；法律、行规规定可以设定行政许可的其他事项。对属于这六个方面的事项，如果通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的，通过市场竞争机制能够有效调节的，通过行业组织或者中介机构能够自律管理的，通过行政机关采用事后监督及其他行政管理方式能够解决的，也不要设定行政许可。(3)应当按照行??许可法确定的条件设定行政许可。按照行政许可法的规定，不少设定行政许可的行为都是附条件的。比如，地方性法规和省级规章不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业登记及其前置性行政许可等。(4）应当按照行政许可法和其他有关法律、行规的程序设定行政许可。行政许可法规定的设定行政许可的程序有：起草法律草案、法规草案和规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应

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当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。其他有关法律、行规主要是指立法法、行规制定程序条例、规章制定程序条例。这些法律、行规规定的立法程序，在设定行政许可时，也应当遵循。

实施行政许可，应当按照法定权限、范围、条件和程序的基本含义是：(1)实施行政许可的主体及权限应当合法。行政许可法第22条、第23条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在其法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。在我国，哪些行政机关或者组织可以作为行政许可的主体，各个主体的权限范围有多大，一般都有单行法律、法规规定。因此，实施行政许可应当严格依照这些法律、法规规定的权限范围，不得越权、不得滥用权力。(2）实施行政许可应当依照行政许可法和其他有关法律、法规和规章规定的条件。如前所述，行政许可的本质主要表现为对公民、法人和其他组织是否符合法定权利资格和具备取得权利的条件进行审查核实后的一种结论。因此，行政许可都是对符合法定条件的活动所给予的一种准许。从实践来看，实施行政许可的条件一般都是由单行法律、法规和规章规定，行政许可法对行政许可实施的条件作了原则性规定。严格按照这些条件实施行政许可，是确保行政许可合法、高效的关键。违反法定条件实施行政许可，构成实体上违法。针对由于法律、法规、规章对实施行政许可的条件规定不明确造成实施行政许可的随意性，行政许可法第1s条规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施条件。(3)实施行政许可应当严格依照行政许可法和其他法律、法规、规章规定的程序。行政许可法主要内容是行政许可程序，从行政许可的申请、受理、审查、决定，到行政许可的期限、变更、延续，都作了较详细的规定。单行法律、法规、规章也往往针对某一领域行政许可的特点规定了一些程序。所有这些程序性规定，都是实施行政许可必须遵循的法律规范。违法这些法律规范，就构成程序违法。行政许可同其他具体行政行为一样，就对行政许可的规范的重要性而言，程序比实体显得更为重要。因为，程序作为一个透明过程，实践证明是达成公平与效率有机统一的最佳路径。在实施行政许可中，需要格外尊重程序、格守程序，严格按程序办事。

行政许可法规定的行政许可法定原则，对确保行政许可合法、高效，实现行政许可的立法目的，具有重要意义。严格贯彻这一原则，是设定和实施行政许可面临的巨大挑战。在实践中，有许多工作要做，包括观念的转变、水平的提高以及管理、机制、制度的变革与创新。

第五条 设定和实施行政许可，应当连循公开、公平、公正的原则。

有关行政许可的规定应当奋布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得政视。 ［释义］本条是关于行政许可公开、公平、公正原则的规定。 公开的本意是不加隐蔽。行律制度上的公开通常是指国家行政机关某种活动或者行为过程和结果的公开，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。设定行政许可遵循公开原则的基本要求：一是，设定行政许可的过程应当是开放的，从设定行政许可的必要性、可行性，到行政许可可能产生效果的评估，都要广泛听取意见，允许并鼓励公众评论，真正做到广集。二是，凡是行政许可的规定都必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。实施行政许可遵循公开原则的基本要求：一是行政许可实施的主体要公开，谁有权实施哪些行政许可，应当让公众周知。二是行政许可实施的条件应该是规范的、明确的、公开的，不允许在行政许可的实施条件上搞'模糊战术'。三是，行政许可实施的程序，包括申请、受理、审查、听证、决定、检查等程序都应当是具体、明确和公开的。四是，行政许可

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的实施期限是公开的。五是，行政机关作出的准予行政许可的决定，应当予以公开，公众有权查阅（涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况除外）。

公平、公正的本意是公平正直、没有偏私。行律制度上的公正、公平原则是合法原则的必要补充，它们要求的是，行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。设定和实施行政许可遵循公平、公正原则，要求平等地对待所有个人和组织，禁止搞身份上的不平等。在设定行政许可时，不能对个人和组织因为地位（规模）、经济条件、来自地区不同而规定不同的条件；在实施行政许可时，不能对符合法定条件或者标准的个人和组织实行歧视待遇，尤其是根据招标投标、拍卖或者统一考试决定行政许可，更是如此。无论是在招标投标的机会，还是在统一考试成绩面前，都要真正做到人人平等，不得予以歧视。

行政许可法规定，设定和实施行政许可都要遵循公开、公平、公正原则，这对规范行政许可行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关正确行使行政许可权，都有重要意义。贯彻执行这个原则，需要进一步完善有关制度，做好有关工作。贯彻执行公开原则，需要进一步完善有关公开立法的制度、公报制度，探索行政许可决定公开和供公众查询的渠道。贯彻执行公正、公平原则，也需要完善相关制度，如回避制度、受理与决定相对分开制度。同时，也需要进一步研究公正、公平的标准。实践中，有人认为，公正标准很难把握，就像《苏三起解》中崇公道所说的那样：'你说你公道，我说我公道，到底谁公道，只有天知道。'因此，他们认为，公平、公正是没有标准的。但是，大多数人认为，公平、公正是有标准的，只是对标准的性质有不同认识。一种观点认为，公平、公正的标准是主观的，主要看实施行政许可的人员的态度，只要实施行政许可没有背离行政许可本身的目的和原则，就是公平、公正的。我们把这种观点称之为'主观说'。另一种观点认为，公平、公正的标准是客观的，是一般人都能发现和判断的，认为杜会都有一杆秤，对与错、是与非都是有客观标准的。我们把这种观点称为'客观说'。应该承认，这两种观点都有其合理性，我们主张，在公平、公正的标准上应该是'主客观兼备说'。坚持公平、公正原则，从主观上看，实施行政许可应当符合行政许可的目的，排除不相关的考虑。如果实施行政许可，一味追求本部门乃至个人利益，把许可权作为'寻租'、创收的手段，就背离了行政许可的目的，就是不公平、不公正的。从客观上看，主要看实施行政许可是否合乎常理，能否得到大家的认同。如果条件相同而给予不同的行政许可决定，条件不同又给予相同的行政许可决定，类似这种情况，公众都会有判断，这就是不公平、不公正的。为了使行政许可的公平、公正标准具有客观性、可操作性、可监督性，应当在立法中把行政许可的条件、范围以及实施行政许可的权限具体化。

第六条 实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。 【释义】本条是关于行政许可便民原则的规定。

所谓便民，就是公民、法人和其他组织在行政许可过程中能够廉价、便捷、迅速地申请并获得行政许可。便民是我国法律制度的重要价值取向，也是行政机关履行行政职责、行使行政权力应当格守的基本准则。行政许可是由公民、法人和其他组织申请行政机关准予其从事特定活动所形成的，在形式上具有明显的'百姓求官'的特点，如果我们的行政机关及其工作人员不能很好地对待自己手中的行政许可权力，不能把握行政许可的本质，就很容易把行政许可变成扰民的工具，甚至称为'设租'、'寻租'的手段。因此，行政许可法规定实施行政许可必须遵循便民原则，具有特殊意义，也具有很强的针对性。一个时期来，实施行政许可环节过多、手续繁琐、期限过长、'暗箱操作'，老百姓办事很难，成本越来越高。在起草行政许可法过程中，针对解决这些问题所形成的共识是，便民原则不仅要明确规定为实施行政许可应当遵循的原则，而且要贯穿在行政许可法的全过程，包括设定行政许可和实施行政许可的各个环节。从这个意义上讲，便民原则是我们理解和把握行政许可法基本精神的一个重要着眼

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点。

根据便民原则，行政机关实施行政许可，应当做到：(1)行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法由地方两个以上部门分别实施的，本级可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理；省级依法应积极决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。(2)公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当尽量提供方便，如提供符合法定要求的申请书格式文本，允许并鼓励申请人员通过信函、传真、电子数据交换等方式提出申请，将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录等在办公场所公示，当场更正申请材料中的错误，应当创造条件在网站上公布行政许可事项等。(3)对符合法定形式、材料齐全的申请，应当尽量当场受理，不得拖延。(4)应当严格在法定期限内作出行政许可决定或者办完有关事项。按照提高办事效率的要求，行政机关实施行政许可应当尽量往前赶，无论是受理、审查行政许可申请，还是作出行政许可决定；无论是告知申请人相关权利、举行听证会，还是到现场去检验、检测；无论是发现问题，还是处理问题，都要及时，都必须讲究效率。(5)提供优质服务。凡事都要从方便公民、法人和其他组织的角度考虑，对自己能办到的事，或者能帮助申请人改正的一些文字错误，就不要嫌麻烦，更不要难申请人。总之，要处处、事事、时时为老百姓、为申请人着想，这样才符合便民原则，合乎行政机关及其工作人员的本分。

第七条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辫权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

【释义】本条是关于陈述权、申辩权和救济权的规定。

陈述权是有条有理地说出自己观点的权利，申辩权是申述理由、加以辩解的权利。陈述权、申辩权都是一种说话的权利，属于言论和表达自由范畴，其本质是一项性权利。在层面讨论言论和表达自由的基本理据是，任何人在任何问题上都有以口头、书面等方式发表意见或者看法的权利和自由，除非这种权利和自由损害了他利或者公共利益。救济权是公民、法人和其他组织不服行政许可，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。救济权是对行政许可权效力优先和单方特性的一种平衡。

行政许可法规定陈述权、申辩权和救济权的主要理由是：(1)在现代社会，法制的意义重在对行政权力的规制和对公民权利的保障及其对二者关系的处理。在行政管理关系中，行政权力与公民权利应当保持一种平衡状态，这种平衡是法制的集体主义价值取向与个人主义价值取向的统一，是公共利益与个人利益的统一。行政许可法规定公民、法人和其他组织享有陈述权、申辩权和救济权，有利于行政机关与公民、法人和其他组织在行政许可实施过程中处于平等地位，从而更有效、更全面地实现行政许可的目的。(2)现代行政是一种责任行政。法律在赋予行政机关行政许可权的同时，也就意味着行政机关应当承担相应的责任。比如，在实施行政许可中，行政机关有权要求申请人提供法定材料，有权依据所依法认定的事实作出不予行政许可的决定，但同时也有责任听取申请人的意见。再比如，行政机关可以凭借法律所给予的优越地位，单方面作出行政许可决定，而且这种决定一旦作出即发生法律效力，但行政机关对此要负责任，错了要改正，损害了他人利益，就要承担赌偿责任。(3)现代法治推祟以权利制约权力的监督机制。公民、法人和其他组织在行政机关实施行政许可过程中享有陈述权、申辩权和救济权，实际上是一种以权利制约权力的监督权，尽管这种权利与强大的行政许可权相比，显得较为弱小，但可以起到顾炎武所称'小大相制、内外相维'之功效。(4）陈述权、申辩权对行政机关掌握情况、辨明真伪，防止先人为主、以偏概全，从而准确

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地依据事实和法律作出行政许可决定，很有意义。

根据本条的规定，行政机关实施行政许可，应当做到：(1)在实施行政许可的各个环节，都应当保护公民、法人和其他组织的陈述权、申辩权。也就是说，无论是在申请的提出、申请受理或者审查，还是在决定的作出或者在监督检查过程中，只要是公民、法人和其他组织有话要说，行政机关都要允许，并认真听取意见。(2)对依法豁要听证的事项，必须依法告知申请人、利害关系人享有听证的权利并依法举行听证。听证必须允许申请人、利害关系人申辩和质证。(3)公民、法人和其他组织对行政许可不服申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关应当积极参加行政复议或者行政诉讼；因违法实施行政许可造成公民、法人和其他组织损害的，应当依法承担赔偿责任。

需要指出，本条所指的公民、法人或者其他组织，既包括申请人、被许可人，也包括利害关系人。

第 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得搜自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规幸修改或者度止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成对产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 【释义】本条是关于信赖保护原则的规定。

信赖保护原则二战后在联邦德国首先得到发展，现已成为许多国家行的一项重要原则，其基本含义是：行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。这项原则最先适用于因授益性行政行为的撤销造成相对人既得利益受损时，行政机关应当予以补偿。此后，这项原则经该国不断引用，逐步成为层次的法则，不仅约束行政机关，对立法机关、司法机关亦有拘束力。

信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众安全性和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。如果这种信任没有得到很好的保护，甚至受到损害，公众个利、公共利益乃至整个经济和社会发展都将处于不稳定、不连续的状态之中。信赖保护原则主要表现在遵守法律不溯及既往原则、明确撤销行政行为的。法律的溯及既往力，是指一个新的法律制定颁布以后，对它生效以前的行为是否适用的问题。原则上，法律没有溯及既往的效力，法律只适用于其生效后所发生的事项和行为，这对于保持社会关系的稳定和保护公民的权利与自由是必要的。本来，行政机关发现行政行为违法就应该撤销，但是当撤销这种行为所得到的利益少于其对相对人利益的损害时，就要对撤销予以。 根据上述对信赖保护原则的分析，本条的基本内涵是：(1)公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定的外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。否则，行政机关撤销、变更已生效的行政许可行为就是违法。法律、法规规定可以撤销、变更已生效行政许可的情形，主要是指因行政机关违法实施行政许可或者申请人以违法手段获取行政许可的情形，包括滥用职权、玩忽职守或者超越职权作出准予行政许可决定的，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，被许可人以欺骗、贿路等不正当手段取得行政许可的。但是，撤销行政许可可能对公共利益有重大损害的，不得撤销；确需撤销的，被许可人由此造成的损失，行政机关应当依法予以赔偿。(2)行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。这种客观原因主要有两种情形：一是，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，使行政许可事项不再被允许。比如，在某种保护区，建房依法需要事先取得许可，后来通过修改法律规范扩大了保护区的范围，那么原来依法取得的行政许可就可以变更或者撒回。二是，行政许可

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所依据的客观情况发生重大变化。比如，张某经批准在某处建房，后经地质调查，此处是地质灾害易发地带，行政机关为了公共安全，也为了保护张某的利益，就可以依法撤回或者变更原行政许可，并拆除张某的房屋。(3)行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。这种补偿是对损益的弥补，不是惩罚性的。目前，我国对因这种情况造成老百姓损失的，通常要给予补偿，有些行规对此也作了规定。比如，（大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》对土地补偿费和安置补助费作了规定。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法）对蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失予以合理补偿作了规定。但是，在其他方面，这类补偿缺乏法律规定，需要抓紧完善有关规定，真正使本条的规定落到实处。

本条的规定，标志着信赖保护原则在我国法律中得到了确认，具有十分重要的意义。(1)有利于行政机关及其工作人员树立诚信意识。行政机关履行职责，都是与相对人互动的过程。行政机关要有效实施行政管理，必须得到相对人的配合与支持，这种配合与支持建立在对行政机关充分尊重、信任的基础上。如果行政机关及其工作人员缺乏诚信，出尔反尔，势必形响的形象和权威。(2）有利于相对人形成对法律的信仰。法律所要扼制的是人的随意性，所给予的是稳定的预期。当法律给人们带来稳定、安全、有预期的利益时，法律必将获得人们的信仰，这种信仰因法律为国家所定、国家权力又以为主体而传递至人们对国家、对的信赖。我国是人民当家作主的社会主义国家，是人民的。因此，信赖保护原则有利于把为了人民和人民信赖自己的有机地统一起来。(3)行政机关实施行政机关要遵循信赖保护原则，具有很强的针对性，有利于行政机关行使行政许可权更加谨慎、理性，更加注意保护相对人的合法权益。

第九条 依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

【释义】本条是关于行政许可转让的规定。

行政许可能否转让，涉及对不同行政许可性质和功能的分析和判断。从行政许可的性质、功能看，行政许可可以分为五类：(1)普通许可。这种行政许可是准予符合法定条件的相对人行使某种权利。集会示威许可、爆炸品生产运输许可、商业银行设立许可等都属于这类行政许可。普通许可的性质是确定特定相对人行使现有权利的条件，主要功能是控制危险。(2）特许。这种行政许可是行政机关依法向相对人转让某种特定权力或者配置有限资源。如海域使用许可、排污许可等都属于特许。特许的性质是授予权利，主要功能是配置有限资源。(3)认可。这种行政许可是对相对人是否具备某种资格资质的认定。如律师资格、建筑企业的资质等。认可的性质是确认具备某种能力，主要功能是提高从业水平、技能，降低行业风险。(4）核准。这种行政许可是对某些事项或者活动是否达到法定技术标准的核实准许。如消防验收、生猪屠宰检疫等。核准的性质是确定达到特定的经济技术规范、标准，主要功能是控制该事项或者活动的危险。(5)登记。这种行政许可是对特定法律关系的确认。如企业登记、事业单位登记等。登记的性质是确认特定的民事主体资格、身份，主要功能是证明及社会公示。

转让一般包括继承和买卖，其基本要求是事项和主体能够在实质上相分离。上述五种行政许可，除了特许外，其余四种行政许可的性质都是准予特定的人从事符合法定条件的活动，主体和对象不可分离。比如，资格资质认可是与个人的能力相联系的，是一种身份许可，是不能继承、买卖的。特许是一种权利许可，同其他许多权利一样，它具有可转让的特性。如3G牌照，被许可人可以依法转让，因为转让的是一种权利，这种转让可以是有偿的。当然，除特许外，其余的行政许可是否都不可以转让，还可以进一步研究。但多数行政许可是不能转让的。因此，本条规定，除法律、法规依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。至于哪些行政许可可以转让，依照什么条件和程序转让，由单行法律、法规规定。如果单行法

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律、法规没有规定允许转让，被许可人擅自转让行政许可的，被许可人应受行政处罚，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

第十条 县级以上应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。 【释义】本条是关于行政许可监督的规定。

根据本条规定，行政许可的监督包括两个方面：一是行政机关内部的监督；二是行政机关对相对人的监督。

上级行政机关对下级行政机关、对部门的领导权，主要表现为一种层级监督权。行政许可作为一项重要的行政权，县级以上应当加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政许可法对行政许可的设定和规定权，对实施行政许可的各个环节，对行政许可的收费管理等，都作了明确的规定，所有这些规定，都是县级以上对行政许可实施监督的依据，只有把这些规定落实好，执行好，行政许可法才算得到真正的贯彻执行。同时，县级以上应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，结合本级地方的实际，把行政许可法的一系列规定具体化。这些制度包括对设定行政许可的监督制度，对规范性文件规定行政许可的监督制度，对行政许可主体的管理制度，行政许可申请的受理、审查制度，行政许可决定制度以及违反行政许可法的责任追究制度等。 县级以上的法制机构要在执行监督职责方面发挥参谋、助手作用，加强对这些监督制度的研究、起草工作，按照的统一部署，具体组织对行政许可的监督检查工作。 实施行政许可的行政机关，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行有效监督，是行政许可权的重要组成部分。从行政许可的功能来看，某一事项需要行政许可，或者要控制该事项的危险性，或者是要进行资源的有效配置。无论是控制危险性，还是配置资源，都意味着被许可人比其他人要多履行一些义务。也就是说申请人申请行政许可，意味着他承诺承担由取得行政许可而产生的义务，比如，张某申请爆炸品运输行政许可，就意味着张某的车辆要符合特殊条件，行驶路线要受到，运载的爆炸品数量严格受限，总之，张某要履行运输爆炸品的安全责任。正是由于这样一套规则或者张某能够履行安全义务，爆炸品运输行政许可才能控制危险。但是，张某能否真履行自己的承诺，从制度上来说，就需要实施行政许可的行政机关对张某进行监督检查。因此，行政许可控制危险的功能必须建立在确保张某履行义务的基础上。行政许可法正是基于这样的考虑，确定了'谁许可、谁监督'的原则，设专章规定了行政机关对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行监督的制度。需要说明，实施行政许可的行政机关不仅要加强对被许可人的监督，也要加强对其他公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动的监督。比如，开设'网吧'应取得行政许可，对未经行政许可就开设'网吧'的，实施行政许可的机关也负有监督责任，因监督不力导致危险发生的，实施行政许可的行政机关同样应当负法律责任。 中华人民共和国行政许可法释义（二）2007-4-18 15:20 作者:佚名 来源:不详 点击数:656 评论共:0条 收藏此页 第二章 行政许可的设定

本章是关于行政许可设定事项、种类和设定权限、设定程序的规定。 行政许可的设定问题是行政许可法的制定过程中争议最多、难度最大的问题之一，它涉及谁有权通过何种形式设定行政许可，什么事项可以设定行政许可，什么事项不得设定行政许可以及可以设定行政许可的事项如何归类等问题。 一、关于行政许可的设定事项和种类

哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，涉及与市场的关系，涉及行政权力与公民、法人和其他组织权利的界定以及管理方式等诸多问题。行政许可事项问

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题是立法问题。明确设定行政许可的事项，目的是规范立法行为，提高立法质量。 不同国家由于经济发展水平不同，文化历史背景不同，对行政许可设定事项的立法设定也有所不同。在美国，设定行政许可的事项主要有两类：一类是经济事务方面的许可事项。目的是为了保护消费者权益和市场竞争秩序而对市场机制无法解决的自然垄断（如基础公用事业）、过度竞争（如交通行业）、供给不足的产品和服务要设立行政许可；一类是杜会管理方面的许可事项。目的是为了防止市场机制的消极影响而对有不良外部性影响的产品和行为（如不安全的产品、环境污染）、信息不对称的行业（如金融、食品）、稀缺物资（如自然资源）以及公共物品的配置进行管制而设定行政许可。具体而言，美国的行政许可事项涉及以下几个方面：

（一）企业管理方面的许可

在美国，成立企业一般申报即可，只有当企业行为影响市场机制的充分发挥时，法律才会设立批准、许可、执照等制度。

1．独资企业可以登记，也可以不登记。企业经登记取得进人市场的主体资格后，再由各有关行业主管部门依法决定其是否达到可以从事特定行为的要求，如环境、卫生、烟草专卖。 2．普通合伙企业的设立不需许可，但对一些有特殊技能、特殊条件要求的职业，如律师、医师等以合伙形式设立，则需向有关主管部门申请开业执照。

3．设立公司一般不需要许可，向州备案后，即可获得公司设立证书、营业执照。设立股份有限公司、发行股票、有限责任公司与股份有限公司相互转化、公司合并、公司减少股本等需要报州备案。大企业的合并，需要经联邦贸易委员会、司法部反垄断局批准。 （二）市场准人许可

在美国，对一些行业和职业实行许可管理。

1．进人自然垄断行业的许可。十九世纪八十年代到二十世纪初，对铁路、电力、电话、煤气等行业实施管制（包括进人许可和价格管制）。

2．进人结构竞争行业的许可。二十世纪三十年代至四十年代大危机后，对广播电视业、电信业、公路货运业、海运业、航空业实施管制。七十年代美国放松并取消了一些管制项目，如航线认可、铁路运价管理等。 地方出租汽车业的市场进人，由各州决定。有些地方发证（如纽约市），有些地方不发证（如华盛顿市），还有一些地方出租车业、公用事业、有线电视经营权实行特许制。 汽车货运、州际运输业由州际商业委员会发给执照。有些地方还设立运费管理局对运费实施管制。

3．特定职业的从业许可。需要专业技能并涉及社会公众的专门职业，如资产评估师、会计师、律师、精算师、海关报关代理人等，需要申请执业许可。房地产经纪人、汽车司机、酒店业主、理发师等执业要获得州管理机关颁发的证照。

4．特定行业的营业许可。(1)证券业。1933年美国证券法规定，公司在发行证券前需要向有关管理机构注册登记（当时为贸易委员会，后为联邦证券交易委员会）。证券交易所、投资公司、互助基金、证券商、投资顾问以及其他证券市场专业人士需要向联邦证券交易委员会注册。1934年证券交易法规定，在场外市场交易的证券，如果发行公司资产额在100万美元以上、股东500人以上，需要向联邦证券交易委员会注册登记。(2)烟酒业。联邦烟酒支管理局对生产、销售、进口烟、酒实施管制。如进口或者销售烧酒、葡萄酒或者啤酒，必须获得许可。市镇有关行政机关负责发放酒店经营许可证。(3)涉及公共安全和卫生的行业。如支制造和销售的许可、航空运输的方面的安全许可、原子能发电的安全许可，数量较多的是卫生方面的许可。按照联邦《食品药品化妆品法》的规定，对食品是否达到规定的卫生条件，实行许可证管理；药品制造、调配、加工企业的所有者、经营者必须要向联邦药品管理局登记注册，药品生产企业每年必须重新办理登记手续；新药上市必须申请许可证，未经

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批准不得将新药投人州际贸易；对进口药品实行分类审批。医疗器械的制造商或者最初使用者以及医疗器械配件制造者，必须向卫生部医疗器械局登记。 （三）进出口管理许可

1．外资进人管制。外资出人美国比较自由，但不是完全没有。(1)通讯。根据1934年修订的联邦通讯法，只有美国公民才有权申请经营无线电广播及电视行业的许可证。外国公司在电报企业或者卫星通讯公司中所占股权超过加％的，联邦通讯委员会不予批准。(2)交通运输。根据互惠制，美国民航委员会对在外国注册的飞机给予从事美国国内航空运输事业的特别许可。海关总署负责发放沿海航运的特许证，但外国船舶经营美国沿海及内河运输受到严格。(3)银行业。'外国银行在美国建立分支机构，或者取得对美国国内银行的控制权，需要经过批准。

2．商品进出口管制。美国对进口商品实行不同的配额，突出的是农产品和纺织品，以及来自社会主义国家、美国认为是不友好的国家或者敌对国家的商品。

出口管制遵循以下原则：管制原则、对外管制原则、短缺物资管制原则、国别原则。出口许可证分三种：一般许可证，单项有效许可证和特殊许可证。一般许可证实际上是一种例外程序，只要符合一般许可证的条件（一般出口许可有22种情况，每一种都有特定的含义、范围和条件），出口商就可以出口，而单项有效许可证和特殊许可证则要求逐项申请、逐项批准。

（四）资源、能源和环境保护许可

1．资源方面的许可。联邦自然资源保护委员会负责颁发资源开采许可证。取得矿业权，需要向州提出申请。内政部土地管理局负责国有土地油气勘探开发的发证和租地工作。两家以上公司申请的，出价高者与土地管理局签订租地协议，不另外颁发许可证；但从事钻井的，需要办理单井许可证。各州负责其所属土地的油气勘探开采的竞租和发证工作。 2．能源方面的许可。二十世纪五十年代后，由于能源危机，美国对能源（天然气的井方价格、汽油价格、输道）实施管制。联邦电力委员会负责颁发通航河流水力发电事业的许可证。原子能委员会负责发放原子能利用设施和生产设施的许可证。

3．环境保护许可。对向江河湖泊、大气排污，实行许可证管理。处理、贮存有害废弃物的所有人或者操作人必须持有许可证；公司建造堆放废弃物的垃圾场，需由市议会批准。联邦环保局负责环境影响说明书的审批。 （五）移民和出人境管理许可

美国的签证包括移民签证和非移民签证。移民签证按亲属移民、技术移民、职业移民、投资移民、移民以及劳工移民等分类颁发。居住在美国的外国人符合条件的，可以获得相应的外籍永久居留登记证、归化人籍许可证、外籍人士劳工（工作）许可证。前往美国旅游、留学、同美国人结婚的，需要申请相应的非移民签证。

对口岸人境实行人境签证许可和口岸人境查验许可双重许可制。 在日本，国家和地方公共团体为了实现一定的目的，防止企业和公民的活动可能给公共利益和他人利益带来损害，或者为了保护经济、产业的健康发展而对企业和公民的活动进行干预都可以设定行业许可。这些许可在法律用语上有命令、禁止、认可、免许、许可、特许等。日本没有专门的行政许可法，但是单行法律和政令中规定了大量的许可、认可等。根据日本总务厅发表的（(1999年规制缓和》的统计，截止1998年3月，所管的许认可等约11117项，其中法律设定的约8120项，占73%；政令设定的409项，占3.7%；府省令、规则设定的约有2200项，占19.8%；其他文件设定的38，约占3.5%。这些许认可大体可归纳为三类：(1)行政许可，一般是指行政机关对法律规定的一般禁止的行为在特定的场合、对特定的人解除其禁止的一种行政行为，如药店、当铺的营业许可，或称许可；(2）特许，是对国民设定其原本不拥有的权利或者权利能力的行政行为，如电气、铁路

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等企业的经营许可；(3)认可，是指行政机关补充第三者的合同行为、共同行为等法律行为，使其完成法律上的效力的行政行为，如农地权利转移的许可。在日本，行政许认可事项比较多的领域是通商产业、交通运输、卫生福利、农林水产、建设、金融等。 在德国，设定行政许可的事项有4类：一是对公民行使权利可能对公共利益造成不利影响进行预防性控制的事项，设定行政许可。这是德国法上典型的行政许可，主要有工商管理法上的营业许可、公害防治法上的设施许可、建筑法上的建设施工许可等。二是，对法律上原则禁止的行为，在特殊情况下，根据当事人的申请对这种禁止予以解除，可以设定行政许可。这种行政许可称为例外准许。三是，授予申请人从事本该由国家承担的公益事业的主体资格，可以设定行政许可，如医院建设、铁路经营等。四是，当事人在行使权利前必须向行政机关履行告知和必要的程序法上义务的一种方式，目的是使行政机关了解公民拟从事的可能影响公共利益的活动，以便必要时采取防范措施，可以设定许可。 从世界主要国家设定的行政许可事项来看，设定行政许可的主要是少数容易产生外部不良影响且损害后果难以有效补救的自然垄断、外部不经济、公共物品、非价格性物品、信息偏在行业或者活动等事项，而对可能发生的随机性、偶然性问题，则往往采取事后监督管理方式解决，不设定行政许可。

在行政许可法起草、审议过程中，对行政许可法规定哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，没有不同意见，但对如何具体表述则有不同意见。一种意见认为，应当明确规定不得设定行政许可的事项，除此以外，都可以设；第二种意见认为，对可以设定行政许可的事项和不得设定行政许可的事项都只作原则规定，不必具体列明；第三种意见认为，对可以设定行政许可的事项，能具体列举的尽量列举，列举不全的用兜底条款概括规定；第四种意见认为，把设定行政许可的事项与行政许可种类结合起来，对可以设定行政许可的事项按照行政许可的不同种类作出原则规定，既解决针对不同事项如何设定相应种类的行政许可，又解决不同种类的行政许可规定相应的实施程序与监督机制的问题，同时规定对可以设定行政许可的事项，也并不是都要设，并明确规定，可以不设定行政许可的事项。行政许可法最后采纳了第四种意见。 二、关干行政许可的设定 目前，由于各种国家机关谁有权设定行政许可，可以设定什么样的行政许可不明确，实践中，随意性较大，主要表现：一是，自己定规矩，设定行政许可，自己执行，自己收费，搞一条龙，有些乡、县在设定行政许可，有些行政机关内设机构也在设定行政许可。二是，设定行政许可的下位法与上位法相互抵触现象时有发生，一些国家机关制定的规范性文件超越法定行政许可事项范围，有些规范性文件擅自增加法定行政许可条件、标准，甚至层层加码，老百姓办事很难，影响了与人民群众的关系，也损害了法制的统一和落严。三是设定行政许可的程序、内容要求不明确，影响了法律、法规、规章的质量及其正确实施。四是，对行政许可设定权的行使缺乏有力的监督手段，许多违法设定的行政许可得不到及时纠正。解决上述问题，规范行政许可的设定，就成为制定行政许可法的主要目的之一，也是行政许可法的重点和难点。

行政许可作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，事关职能的转变和社会主义市场经济的发展。因此，行政许可法在行政许可设定问题上按照以下原则作了规定：一是，应当符合我国的立法和依法行政的要求，做到相对集中，从权限上讲，行政许可原则上由全国及其常委会、、省级设定，省级地方可以设定临时性的行政许可。各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。行政许可的设定是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规、规章中自行创制行政许可的行为，其主要特点是，国家机关依职权自行创设行政许可，自行公民、法人或者其他组织的权力，创设公民、法人或者其他组织的义务，属于立法行为范畴。它不同于根据上位法有

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关行政许可的规定，对实施该行政许可作出具体规定的行为，后果属于实施性、执行性行为，是一种规定权。由于这两种权力、行为的性质不同，在权力的享有主体和权力的行使对社会造成的影响方面，都有很大的不同。设定权、设定行为作为一项立法性权力，涉及对公民、法人或者其他组织的权力的或者义务的创设，因此，其行使主体只能是特定的国家机关，其行使的方式也必须是规范化、民主化和公民化的。规定权作为一项执行性的权力，不直接涉及对公民、法人或者其他组织权利的或义务的创设，而是国家机关在法定的自由裁量权内具体落实法律、法规的有关规定。因此，行使规定权的主体比较宽泛，行使的方式也不要求很严格，法规、规章可以对上位法设定的行政许可作具体规定，其他规范性文件也可以对法律、法规、规章设定的行政许可作出具体规定。当然，如果下位法或文件超出上位法设定的行政许可事项范围作出规定，就不是行使规定权，而是行使设定权，是越权行为。从形式看，设定行政许可的法律文件，必须是公开的、规范的，即只有法律、行规和必要时的决定可以设定行政许可，地方性法规可以根据法定条件设定行政许可，省级地方规章可以根据法定条件设定临时性的行政许可，其他文件一律不得设定行政许可。二是，设定行政许可应当遵循法定程序。三是，强化对设定的行政许可实施情况的跟踪、评估、管理。

第十一条 设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会获序，促进经济、社会和生态环境协调发展。 ［释义］本条是关于设定行政许可原则的规定。

行政许可作为事前对经济和社会活动进行干预的一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观调节，合理分配有限自然资源和公共资源，是有重要作用的，也是必不可少的。但是，行政许可不是万能的，成本很高，且易产生。过多地使用行政许可手段，手法繁琐，市场准人门槛过高，对经济、社会干预过度，就会抑制市场在资源配置中的基础性作用的发挥，降低经济效率，妨碍市场开放和公平竞争，不利于增强经济和社会的生机和活力。因此，行政许可应当是行政管理的最后手段，设定行政许可必须慎重。本条规定就是设定行政许可的四项标准和准则。 （一）设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律。

规律是事物内在关系的本质反映。经济有经济发展的规律，社会有社会发展的规律。社会主义市场经济是社会主义制度和市场经济二者的优化组合。市场经济是竞争经济，通过竞争，优化资源配置，最具活力。但是，市场具有自发性、盲目性和滞后性，为了追求个体利益，可能损害社会公共利益；为了追求个体最大利益，可能浪费和损害环境。因此，市场不是万能的，改善客观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决，需要发挥作用。我国是发展中的大国，又处在经济转轨、产业结构调整、经济快速发展和社会转型期，尤其需要担当起应负的责任，把职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。因此，设定行政许可，必须首先界定与市场的关系，与社会的关系。凡是市场、社会自律能够解决的问题，就不应当干预，更不应当设定行政许可来干预；凡是市场、社会自律解决不了的问题，才能介人，才能决定是通过设定行政许可干预，还是通过事后监督管理干预。即使是必须通过设定行政许可解决的，也要着眼于培育市场机制和社会自律机制，在市场机制和社会自律机制能够有效发挥作用时，要及时废止行政许可。

按照这个原则，考虑是否设定行政许可，核心是要确定清楚与市场、权力与权利、成本与效益的关系。在社会主义市场经济条件下，要发挥市场在资源配置中的基础性作用，行政许可就不能妨碍市场主体自主性的发挥。要实行政企分开、政事分开，属于企业的事、社会自主管理的事，都要还权于企业、社会。凡是市场机制能够解决的问题，不能设定行政许可；市场机制解决不了，但通过中介机构、行业组织自律能够解决的问题，应当通过中介

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机构、行业组织自律解决；中介机构、行政组织解决不了，需要管理的事情，也要首先考虑通过事后监督来解决；只有在这些手段都解决不了时，才能考虑通过设定行政许可解决。对可以设定行政许可的事项，也要进行成本效益评估，凡是设定行政许可也解决不了的问题，就不能设定行政许可。以行政许可配置有限资源的，也要通过公开、公正、公平的方法，以达到资源配置的高效率，防止权力寻租。设定行政许可要简化程序、减少环节、方便群众、强化服务、提高效益。要随着经济和社会的发展，适时调整已设定的行政许可，该取消的取消，该废止的废止。合理界定公权与私权。要充分尊重和保护公民的合法权利，凡是公民能够自主决定，不致损害国家、社会、集体的利益和他人的合法的自由和权利的，通过民事赔偿或者追究其他民事责任能够解决，并且不致造成难以挽回的重大损害的，都不应当设定行政许可。只有当公民行使权利可能直接损害公共利益、社会秩序或者造成他人的不可挽回的重大利益损害时，为了维护公共利益、社会秩序和他人的合法权益，才能设定行政许可进行干预。

（二）设定行政许可应当有利于公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序。

行政许可作为一项公权力，它的行使不可避免地会影响到公民、法人或者其他组织权利。因此，行政许可不能不适当地介人公民、法人或者其他组织权利的行使。原则上，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定，不致损害国家、社会、集体的利益和他人的合法的自由和权利的，通过民事赔偿或者追究其他民事责任能够解决，并且不致造成难以挽回的重大损害的，都不应当设定行政许可，以充分发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。只有当公民、法人或者其他组织行使权利可能造成公共利益、社会秩序或者他人不可挽回的重大损害时，为了维护公共利益、社会秩序和他人的合法权益，才能设定行政许可进行事先干预。而且，设定行政许可要着眼于通过少数人的权利以维护多数人的利益。 （三）设定行政许可要有利于促进经济、社会和生态环境的协调发展。

坚持经济、社会和生态环境协调发展是全面建设小康社会的重要目标，也是全面贯彻\"三个代表\"重要思想的必然要求。实践证明，除了要注意经济内部的协调发展以外，还要注意经济与社会、生态环境的协调发展，三者是相辅相成，相互促进的；光注意经济的发展，不注意社会事业、生态环境建设，不注意公共卫生体系的建设，不注意社会治安综合治理以及社会分配制度的优化，经济也就无法健康快速发展，社会可持续发展的局面就无法定位。因此，设定行政许可时，必须注意评估是否有利于经济、社会和生态环境的协调发展，凡是妨碍三者协调发展的，就不应当设定行政许可，有利于促进三者协调发展的，可以设定行政许可解决。

第十二条 下列事项可以设定行政许可： （一）直接涉及、公共安全、经济宏观、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配！以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要斌予特定权利的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特珠信誉、特珠条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系会共安全、人身健康、生命对产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检脸、检浏、检疚等方式进行审定的事项； （五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项； （六）法律、行规规定可以设定行政许可的其他事项。 【释义】本条是关于行政许可设定事项的规定。

行政许可事项与公民、法人和其他组织的权利密切相关。目前，由于设定行政许可的事项不

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规范，一讲行政管理，就要许可的问题比较突出，造成行政许可过多、过滥。据统计，六十五个部门有行政许可职能的部门和单位共有行政许可项目3945项，涉及国家经济、社会生活的方方面面。经清理两次共取消了行政许可项目121后，尚留行政许可项目2，因此，对行政许可的设定事项作出规定是必要的，不仅可以为继续清理现行行政许可提供依据，也为今后立法设定行政许可提供可资评判、讨论的标准，是一种规范立法行为的好的规定。

按照立足我国经济社会发展实际，又不迁就现行不合理的行政许可制度，清理过去，规范未来又留有余地的基本思路，在对现行行政许可事项逐项进行分析研究的基础上，参考借鉴国外设定行政许可事项的范围，要认真听取、吸收专家学者，包括国外专家学者的意见，经过反复比较、研究，根据行政许可事项的性质功能、条件、适用程序的不同，将可以设定行政许可的事项概括规定为下列六项： （一）直接涉及、公共安全、经济宏观、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。对这类事项设定的行政许可，是指行政机关准予符合法定条件的公民、法人或者其他组织从事特定活动，性质是确认具备行使既有权利的条件，是实践中运用最广泛的行政许可事项。在行政许可法起草过程中曾被概括为普通许可，主要适用于污染和其他公害的防治、生态环境的保护；金融、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准人和经营活动；爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售以及其他涉及公民人身健康、生命财产安全的产品的生产、销售活动；新闻出版、广播电影电视机构的设立和活动；涉及公民人身健康、生命财产安全、公共安全和的其他事项。主要功能是防止危险、保障安全。主要特征有三个：一是对相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许，也就是通常所说的禁止的解除；二是一般没有数量；三是行政机关实施这些行政许可一般没有自由裁量权，符合条件即应当予以许可。 （二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等，需要赋予特定权利的事项。对这些事项设定的行政许可是由行政机关总代表国家依法向相对人出让、转让某种特定权利，是赋权的行政许可，主要适用于自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准人等。国有土地使用权出让许可、无线电频率配置、海滩使用权出让许可、出租车经营许可、排污许可、公用事业经营许可等都属于这一类。行政许可法起草过程中曾被概括为特许，主要功能是分配有限资源，主要特征：一是相对人取得特许权一般要支付一定费用；二是一般有数量；三是行政机关实施这类许可一般都有自由裁量权；四是申请人获得这类许可要承担很大的公益义务，如提供普遍服务的义务，不得擅自停止从事活动等。

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。对这类事项设定的行政许可，是指由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具有特殊信用、特殊条件或者特殊技能的资格、资质，如律师资格、注册会计师资格、建筑企业资质，主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉。在行政许可法起草过程中曾把这类事项设定的行政许可概括为认可，主要特征有四个：一是一般都需要通过考试方式并根据考试结果决定是否认可；二是这类许可往往与人的身份、能力有关系；三是没有数量，符合标准（包括考试成绩）的都要予以认可；四是行政机关实施这类许可一般没有自由裁量权。 （四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。对这类事项设定的行政许可是指由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范的判断、审核、认定，如消防验收、生猪屠宰检疫、电梯安装运行标准、水库大坝竣工验收等。在行政许可法

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起草过程中，这类行政许可被概括称为核准，其主要功能是为了防止危险、保障安全，主要特征：一是依据的主要是技术标准、技术规范，具有很强的专业性、技术性、客观性；二是一般需要根据实地检测、检验、检疫作出规定；三是没有数量，凡是符合技术标准、技术规范的，都要予以核准；四是行政机关实施这类许可没有自由裁量权。

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。对这类事项设定的行政许可是指行政机关确立企业或者其他组织特定主体资格、特定身份，使其获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的能力的许可，比如工商企业登记、社团登记、民办非企业单位登记、合伙企业登记等。登记的主要功能是通过使相对人获得某种能力向公众提供证明或者信誉、信息，主要特征：一是未经合法登记取得特定主体资格或者身份，从事涉及公众关系的经济、社会活动是非法的；二是没有数量，凡是符合条件、标准的许可申请都要准予登记；三是对申请材料一般只作形式审查，通常可以当场作出是否准予登记的决定；四是行政机关实施登记没有自由裁量权。

（六）法律、行规规定可以设定行政许可的其他事项。这一规定主要有三个目的，一是现行法律、行规对其他行政许可事项的规定仍然保留、有效；二是以后的法律、行规还可以根据实际情况在行政许可法明确规定的上述五类行政许可事项外设定其他行政许可事项；三是地方性法规、地方性规章、决定都不得设定上述五类许可事项以外的行政许可，已经设定的，要予以清理。

第十三条 本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可： （一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的； （二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

【释义】本条是对不设定行政许可事项的规定，是对本法第十二条的补充。

本条的规定，主要的考虑：一是，本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项范围还比较宽，也比较原则，从这些事项的性质、特点来看都是属于可以设定行政许可的，但是就具体的领域来看，有的可以不设定行政许可，而可以通过采取其他行政管理措施解决。二是，本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项主要是考虑了我国当前经济社会发展情况作出的规定，随着经济改革的不断深化，对外开放的不断扩大和社会的全面进步，其中对有些领域设定的行政许可就可以取消或者改变管理方式。三是，本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项，就全国来看，是有必要设定行政许可的。但是，由于我国地域辽阔，各地经济社会发展还不平衡，对市场经济相对发达，市场机制比较健全，社会发展相对比较快的地区，其中的有些事项就不必设定行政许可。 （一）关于公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项。从法理上讲，凡是法律不禁止的，就是公民、法人或者其他组织的权利。公民的权利包括民事权利、政治权利。民事权利包括人身权、财产权。人身权包括姓名权、肖像权、名誉权等；财产权包括物权、债权、知识产权等；政治权利包括选举权、被选举权等。法人或者其他组织的权利，主要包括名称权、财产权。其中，财产权包括物权、债权、知识产权等。原则上说，对民事权利，法律一般不能加以，由公民、法人或者其他组织自主决定，如签合同、用工等，都是民事主体能够自主判断，也必须是自主决定的。只有当公民、法人或者其他组织行使这些民事权利可能对他人利益或者公共利益造成损害，并且这种损害难以通过事后赔偿加以扼制、补救时，才能设定行政许可。比如，当事人双方签订的合同涉及国有资源开发利用的，就应当由行政主管部门审批。

（二）市场竞争机制能够有效调节的事项。市场是一切商品的交换场所，是商品交换关系或者供求关系的总和。在市场运行过程中，参与市场活动的任何当事人，按照等价交换的原则，

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通过争夺经济利益的竞争，使得社会资源得以有效配置。因此，市场竞争机制是最具活力、平等、自主、开放的机制。在社会主义市场经济下，要求我们充分发挥市场在配置资源中的基础性作用。对市场竟争机制能够有效调节的事项，不得设定行政许可。比如，价格问题，一般企业的兼停并转问题，一般产品的产品质量问题等。只有对市场竞争机制解决不了的事项，如排污间题，才能设定行政许可。 （三）行业组织或者中介机构能够自行管理的事项。行业组织或者中介机构是联系市场主体和的桥梁，它具有自律性、服务性、公正性，能充分反映市场主体利益和要求等特点。因此，自律管理往往成本比较低，效率比较高。比如，对资格、资质的管理，国外大多数国家把多数资格、资质交由行业协会管理，效果很好。由于我国市场竞争还很不够有序，行业协会或者中介组织还不够公正、规范，包揽了许多资格、资质许可。随着市场经济的进一步完善，许多资格、资质就可以交由行业协会管理。当然，交由行业协会管理的资格、资质就不是本法所称的行政许可，不能适用行政许可??规定。 （四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。行政管理方式多种多样，除行政许可这种事前监督方式外，还有备案、制定标准、处罚等方式。相比而言，事后监督方式比行政许可方式的成本要低。因此，凡是能够采用事后监督方式解决的事项，尽量不设定行政许可。比如，对一般产品的生产，有些可以采取制定标准解决，有些可以采取事后监督检查解决。

第十四条 本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行规可以设定行政许可。 必要时，可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行规。 【释义】本条是关于法律、行规、决定设定行政许可权的规定。 一、法律的行政许可设定权

法律是全国及其常委会制定的，在我国法律体系中，其效力仅次于。按照《中华人民共和国立法法》的规定，全国及其常委会行使国家立法权和专属立法权。行政许可作为一项重要的行政权力，与公民、法人和其他组织的合法权益关系密切。这就要求，一方面，设定行政许可，包括法律设定行政许可，要有必要的，以维护公民、法人和其他组织的合法权益。另一方面，社会关系的复杂多变，又要求最主要的法律规范-法律适应实际需要设定其他行政许可。因此，行政许可法一方面规定法律设定行政许可的事项范围，另一方面，又规定法律可以设定其他行政许可。 二、行规的行政许可设定权

行规是由制定的法律规范，在我国社会主义法律体系中占有重要地位。目前，我国还处于新旧转轨过程中，改革仍在不断深化，法制建设仍在发展中，行规一方面为变动不定的经济、社会生活及时提供法律规范，促进了改革时期社会经济的有序发展；另一方面又巩固了改革成果并为全国及其常委会制定法律积累了经验。实际上，现代社会关系日趋复杂，国家职能不断扩大，国家对社会的规范与管理，除了需要刑事的、民事的法律规范外，还需要大量的行律规范，而且，由于行政管理日趋专门化、科学化、法制化，除了一些原则性的法律规范外，还需要大量的具有可操作性的法律规范。所有这些都决定了行规在我国政治、经济、文化和社会生活中的重要地位。 根据和立法法的规定，行规的效力等级是仅次于法律的一种法律规范，有三方面的权力，一是职权立法，即在法律没有作出规定时，根据职权制定有关经济、文化、社会等方面的行规；二是授权立法，即根据全国及其常委会的授权制定行规；三是执行性立法，即根据法律的规定，对法律作具体化的规定。行规在设定行政许可方面体现了和立法法规定的精神，即一方面，行规设定行政许可的权限比法律以外的其他法律

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规范大；另一方面它又受一定，即法律已经设定行政许可的，行规只能作出具体规定，不能增设行政许可。总之，行规可以设定行政许可法规定的可以设定行政许可的各类事项，但是，法律已经设定行政许可的，行规不得超越法律的规定，而只能作具体化的规定。

三、决定的行政许可设定权

决定是指制定的管理经济、文化、社会事务的行规以外的规范性文件。发布决定的权力来源于第条的规定。

关于决定能否设定行政许可的问题，立法过程中有两种意见，一种意见认为，行政许可涉及公民、法人和其他组织的权利，设定行政许可只能由法律、法规进行，决定在立法法中未作规定，不应设定行政许可。另一种意见认为，赋予决定以一定的行政许可设定权是必要的，主要考虑有五，一是，一些临时性、紧急的和尚未制定法律、行规的事项，还需要以行政许可方式进行管理；二是根据WTO规则，国外采取临时性许可措施时，我国可以采取相应措施，如临时配额、临时许可证管理等；三是，有些比较敏感的问题，一时制定法律、行规条件还不成熟，需要决定设定行政许可进行管理；四是，决定已经设定了不少行政许可，其中有不少在行政审批制度改革中也认为需要保留；五是，在改革开放过程中，在国有企业改革、促进就业与再就业、社会保险等方面，有一些试点、试验的事项，先是用作指导，在局部地区、特定领域实施，积累经验，在制定法律、行规前，也需要采取行政许可的方式实施管理，防止出现混乱。基于以上考虑，行政许可法赋予了以发布决定的方式设定行政许可的权力，但作了。 所谓必要时，包括临时、紧急情况，为试点、试验需要，一时难以制定法律、行规等情况。实施后，除临时性行政许可因条件、情况发生变化废止以外，决定设定的其他行政许可在条件成熟时，应当适时提请全国及其常委会制定法律加以设定，或者自行制定行规加以设定。

第十五条 本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。 地方性法规和省、自治区、直辖市规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前！性行政许可。其设定的行政许可，不得其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得其他地区的商品进入本地区市场。

【释义】本条是关于地方性法规、省级规章设定行政许可权的规定。 （一）地方性法规的行政许可设定权

地方性法规是省级及其常委会制定或者批准的法律规范，根据立法法、地方各级和地方各级组织法的规定，省级及其常委会有权制定或者批准地方性法规，但所制定的地方性法规不得与法律、行规相抵触。因此，行政许可法根据这一精神，规定地方性法规可以设定行政许可，但是，法律、行规已经对有关事项设定行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可。 （二）省级规章的行政许可设定权

立法法规定，省级可以根据法律、法规制定规章，还可以依职权制定规章。行政许可法立法过程中，对地方规章是否有权设定行政许可有两种意见，一种意见认为，省级作为令面负责本行政区域经济、社会管理的行政机关．负有很重要的责任，应当有权制定规章设定行政许可。另一种意见认为，部门规章不能设定行政许可，省级规章也不得设定行政许可。第三种意见认为，由于我国的省级行政管辖区域比较大，各省之间存

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在很大差别，所以省级在全面负责本行政区域内经济、社会管理工作中，出现了地方性的特殊问题，需要立即采取行政许可措施进行管理，而法律、行规却未作规定，又来不及或者不需要制定地方性法规，在这种情况下，法律赋予省级一定的行政许可设定权是必要的。而且，省级规章设定的行政许可，都是授权有关部门实施的，不存在自我授权的问题，这一点同各部门的规章有所不同。同时，考虑到规章的特点和行政许可的性质，对省级设定行政许可应有必要的，其设定的行政许可应当是临时性的。综合各方面意见，行政许可法规定：尚未制定法律、行规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的，应当提请本级及其常务委员会制定地方性法规。据此，省级对设定了行政许可的现行规章进行清理，凡是不需保留的行政许可要予以废止；对需要长期实施的行政许可要及时提请省级地方及其常委会制定地方性法规。

（三）地方性法规和省级规章不得设定行政许可的事项

针对有些地方利用行政许可实施地方封锁、地方保护的现象，为了维护市场经济秩序，促进全国统一市场的形成，根据行政许可不同种类的性质，行政许可法规定资格、资质的行政许可，企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，地方性法规和省级规章不得设定，只能由法律、行规和必要时制定的决定设立。本条同时还规定，地方性法规和省级规章设定的行政许可，不得其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动或者其他地区的商品进人本地区市场。 关于部门规章的行政许可设定权问题，在行政许可法立法中各方意见不一致。根据行政许可的性质、特点，行政许可法取消了部门规章的行政许可设定权，主要考虑是：在进行行政审批制度改革中，决定取消各部门规章的行政许可设定权，是经过认真研究的，主要考虑是各部门不宜自我授权，为本部门或者本系统设定和扩大权力。至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可，在本法施行后，可以由制定行规予以确认，有的可以上升为行规加以规定。

第十六条 行规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。 【释义】本条是关于行政许可规定权的规定。 按照法制统一原则，根据我国法律体系中下位法不得与上位法相抵触的精神，本条针对现实生活中下位法超越上位法增设行政许可或者增加上位法规定的行政许可条件，甚至层层加码，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的现象，规定下位法可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法没有规定的行政许可条件。

这样规定，在实践中可能有一个问题，即对行政许可事项范围的认定可能会产生歧义，还需要进一步界定。笔者倾向于行政许可事项应当是一个具体的行为或者活动，而不应当是整个领域的行为或者活动。

第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。 【释义】本条是对法律、行规、决定、省级地方规章以外的其他规范性文件不得设定行政许可的规定。

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本条所指的其他规范性文件主要包括：全国及其常委会、省级及其常委会以外的国家权力机关制定的规范性文件，、省级地方以外的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，军事机关、审判机关、检察机关制定的规范性文件，社会团体、行业组织章程等。行政许可法的这一条规定对纠正滥设许可，具有重要作用。 需要指出，行政许可法规定可以设定行政许可的规范性文件以外的规范性文件，虽然不能设定行政许可，但是为了便于执行，可以在上位法赋予的自由裁量权内，对行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法规定的行政许可条件。

第十 设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。 【释义】本条是关于设定行政许可应当明确规定行政许可有关事项的规定。

行政许可法在总则中明确规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。严格立法是严格执法的前提。规范行政许可的实施行为，必须提高行政许可法律规范的质量。实践中存在的问题是：(1)设定行政许可的法律、法规、规章，不少没有明确规定实施行政许可的实施机关、条件、程序和期间，导致行政许可实施中部门争管辖权、随意作出行政许可决定、拖延办理行政许可事项等问题比较突出，老百姓反映强烈；(2)有的法律、法规、规章对行政许可条件、程序和期间作了规定，但多为原则性的规定、内容不确定的概念，如\"适当\"、\"相应\"等，操作性不强，行政机关依法办事没有依据，行政许可申请人是否符合法定条件往往变为是否符合行政机关指定的条件；(3）有的法律、法规、规章只规定对某一事项实行行政许可，具体规定授权实施机关自己确定，行政机关自己订规矩自己执行。这样规定，既不利于监督行政机关，也让申请人无法依法行使其权利。 按照依法行政和规范行政许可实施行为的要求，设定行政许可的法律规范都应当具体、明确，以便于遵守和执行，真正解决实际问题。据此，本条规定，设定行政许可的，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

法律、法规、规章设定行政许可，其有关行政许可的实施机关、条件、程序、期限的规定，应当具体、明确。公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当具备哪些条件，向哪一个、哪一级、哪个地方的行政机关提出申请，按照什么程序提出申请，行政机关应当在多长期限内、按照什么标准作出行政许可决定，对这些事项，设定行政许可时，必须作出规定；能够具体、明确到何种程度的，就规定到什么程度。这样，才能有利于保护和监督行政机关严格依法办事，规范行政机关实施行政许可的行为。

第十九条 起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。 【释义】本条是关于设定行政许可应当听取意见、说明理由的规定。 为保证设定行政许可的合理性，防止设定机关利用立法挟带私货，减少有关行政许可立法的部门保护主义、地方保护主义倾向，提高行政许可的制度质量，确保行政许可法律制度真正成为便民、为民的\"公器\"，除了要从立法权、立法事项上规范行政许可的设定行为，对设定行政许可的程序也应当提出要求。根据本条规定，起草法律、法规和省级规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当听取意见，并向制定机关说明设定行政许可的理由。 （一）关于设定行政许可的听取意见制度

在我国，法律是人志的体现，因此，必须设置有利于充分反映的立法程序，这是社会主义民主政治的要求。有关行政许可事项的立法，与人民群众利益息息相关，直接影响公民、法人或者其他组织的权利义务关系，对实施行政许可涉及的各方，必须通过适当的程序使其有机会反映利益诉求并达成共识；有的行政许可事项，涉及专业性很强的问题，起草机关不十分了解各方面的情况。特别是随着改革开放的深人和社会主义市场经济改革的建立与完善，许多深层次的问题在立法中不断反映出来，行政许可立法中协调好与地方、

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国家集体和个人、长远与眼前等利益关系的难度越来越大。为了保证行政许可立法的质量，需要听取各方面意见，尤其是专家和基层群众的意见。

法律、法规、规章草案拟设定行政许可的，起草单位应当听取意见。但是，听取意见的具体形式可以是多样的，既可以采取本法列明的论证会、听证会形式，也可以采取其他形式，如将法律、法规、规章草案发送有关机关、组织和专家征求意见；对重要的行政许可事项，还可以将法律、法规、规章草案予以公布，广泛听取各方面意见。

论证会是立法机关邀请对某一问题有专门研究的专家、学者，对法律、法规、规章草案的有关内容或者调整对象的真实性、必要性、可行性进行讨论、质证的会议。听证源于英美普通法上的自然公正原则，原意为应听取对立双方当事人意见（hearthe other side）的制度，要求审判中以公开举行的方式以听取证人和当事人的意见。后来，为保证立法协调各方利益的公正性，英美等国将听证从司法领域引人立法领域会议，发展了听证会制度。听证会制度也被我国的立法法、行规制定程序条件、规章制定程序条例予以肯定。立法听证会强调的是要听取与法律案有关的对立利害关系人的意见。听证会能否达到效果关键是在于不同意见的人有平等的发言、辩论并将自己的利益诉求反映到立法机关的机会。听证会关键是\"听\"而不是\"会\"。如果仅为了追求形式，滥用听证会，反而会影响立法效率、质量。目前已经有一些地方积极探索设定行政许可的听证会制度，以听取意见。

立法听取意见可以防止有起草权的机关、组织在立法中挟带\"私货\"，帮助制定机关了解实际生活中的具体情况，从而提高行政许可制度的质量。为防止起草单位对各方面的意见\"只听不取\"，使听取意见流于形式，根据本条规定，设定行政许可的，起草单位要向制定机关说明听取和采纳意见的情况。起草单位应当说明征求意见的范围、各方面的主要意见、采纳的具体意见、未采纳的具体意见以及相应的理由。只有这样，才有可能使听取意见的功能充分发挥出来。

（二）关于设定行政许可的说明理由制度 行政许可立法中的说明理由制度，是行政许可立法过程中，由起草单位向制定机关说明设定行政许可的必要性、可行性及其他有关情况的制度。 面对现实生活中日益增多的行政许可，人们通常会不由自主的询问：为什么又要设定行政许可？提出设定行政许可动议的机关对此应当加以说明。说明理由制度能够有助于制定机关判断设定行政许可的必要性、可行性，从而减少不必要的行政许可。

本条规定，起草法律草案、法规草案和省、直辖市草案，拟设定行政许可的，起草单位应当向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。起草机关的说明主要解决两个方面的问题：一是设定行政许可是否具备必要性。即对社会生活中存在的问题，现有的市场机制、中介机构的力量已经无法解决，必须需要予以干预，并且其他行政管理手段已经用尽仍不能解决问题。提出设定行政许可的动议的机关应当有充分的信息可以说明设定行政许可的必要性。二是设定行政许可制度的是否具备效益性。为解决问题而设定的行政许可制度，对社会总体而言，应当收益大、成本低。如果设定某项行政许可所要解决的问题取得的社会总体收益小于实施行政许可后造成的社会总体成本，那么，设定行政许可制度必然妨碍社会进步，影响生产力发展，是不应当设定的。在我国，行政许可的起草单位一般较为忽视为解决社会问题而设定的行政许可本身可能带来的社会成本问题。近些年来，为了加强产品质量，整顿经济秩序，我国设定了不少产品许可、资格许可，就其设定必要性而言，都是有道理的，但是一旦实施就出现相反的社会效果，老百姓办事很难，社会守法成本过大，社会效益不佳。

第二十条 行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

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行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。 公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议0

【释义】本条是关于行政许可评价制度的规定。

设定行政许可的必要性、范围大小、实施手段应当随着经济社会环境的变化而变更。行政许可事项存在的合理性，不是一个静止的事物，对其认识、评价也应与时俱进，随着经济社会环境的变迁不断有所调整。为此，许多国家的立法中都规定了规制立法的评估制度。如，日本内阁法制局、财政部预算局与公共事务管理大臣的行政管理局负责审查规制的必要性。有关规制的立法要有相应的条款规定，规制通过后3至10年要对规制制度进行复审。在我国，社会主义市场经济与行政管理改革仍在进行之中，许多行政许可事项的设定呈现阶段合理性的特点。因此，对已经设定的行政许可事项应当作出评价，相应决定是否予以保留、取消或者修改。

对已经设定的行政许可进行评价，其审查要点是：(1)必要性。对过去有必要设定行政许可的事项，现在是否仍有存在的合理性。对于公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的行政许可事项，应当及时予以修改或者废止；(2)有效性。实施的行政许可手段是否达到了预期的管理目标，有关行政许可的制度设计是否需要重新设计。如在安全生产方面，我国设立了过多的行政许可，但是煤矿安全事故仍频频发生，这就要求我们反思实施行政许可的行政是否合理、机制是否得当；(3)效益性。实施行政许可取得的社会效益是否高于社会的守法成本；(4）公平性。实施行政许可的收益和成本负担，对不同的社会主体是否公平。如提高环境行政许可的标准，是否对大企业有利，而对中小企业严重不利；(5)优先性。即便符合前述四项指标，由于行政管理资源的有限性，在不能同时执行多种相互冲突的行政许可制度时，也应当考虑保护对社会总体效益更大的行政许可。如随着经济的发展，有关环保方面的行政许可与企业设立方面的行政许可发生冲突时，可能前者更应予以保护，而后果则应让位。

在行政许可评价制度的实施方面，本条规定了三种机制：(1)行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。定期评价以多长时间为宜，一年还是两年还是若干年？本法未作规定，需要结合具体行政许可事项的实际情况相应决定；(2）行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告给该行政许可的设定机关；(3)公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。这样规定，可以拓宽发现问题、收集信息的渠道，便于对实践证明已经不宜继续保留的行政许可事项及时作出调整。

第二十一条 省、自治区、直辖市对行规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区城经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报批准后，可以在本行政区城内停止实施该行政许可。 【释义】本条是关于授权地方报批准后在本行政区域内停止实施行政许可制度的规定。

目前，我国的行政审批制度改革仍在进行之中。在地方行政审批制度改革过程中，不少地方反映，国家设定的一些行政许可制度，有些是计划经济时期制定的，有的已经严重不适应社会主义市场发展的，有权的制定机关不取消有关行政许可，地方仍得执行有关行政许可制度。鉴于各地经济发展不平衡，情况也不一致，为给地方行政审批制度改革创造宽松的法律环境，本条作了较为灵活的规定，授权省、自治区、直辖市对行规设定的有关经济事务的行政许可，认为其在本区域内通过其他方式能够达到设定行政许可的管理目的

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的，报批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。

适用本条规定，只有省、自治区、直辖市可以提出在本行政区域内停止实施行规设定的行政许可的建议，并且有严格的性条件：一是有关行政许可事项，可以通过行政许可以外的其他方式解决实际问题，在该行政区域内不再具备实施的必要性。地方必须结合地方经济和社会发展状况，向说明有关行政许可事项确无继续实施的必要。批准在一个地方停止实施某项行政许可，是与该行政区域内的经济和社会发展情况相联系的。条件具备的地方，才能停止实施行政许可。在一个地方停止实施某项行政许可，不能证明该行政许可在其他地方也没有存在的必要性；二是有关行政许可事项，限于行规设定的经济事务的行政许可。鉴于目前对经济事务管得过多、统得过死，影响企业的自主性、积极性、能动性的发挥，而公共安全、环境保护等方面监管力度仍需加强的现状；同时，考虑到暂停实施行政许可这一做法在实践中仍不太成熟，尚有许多问题需要研究，不宜一下子放得太宽，本条只规定了对行规设定的有关经济事务的行政许可实行报经批准后可以在省、自治区、直辖市行政区域内停止实施的制度。至于某一行政许可事项是有关经济事务的行政许可还是与经济事务无关的行政许可，其认定需要结合行政许可事项具体性质、功能决定，有争议的，宜报；三是必须报批准。这主要是为了规范行为，防止各地为招商引资，不适当地降低市场准人条件，而放弃市场监管职责。 中华人民共和国行政许可法释义（三）2007-4-18 15:20 作者:佚名 来源:不详 点击数:503 评论共:0条 收藏此页 第三章 行政许可的实施机关

在过去的行政许可实践中，非法定机关及组织行使行政许可权，乱设卡、乱收费现象时有发生；行政许可机关权限交叉，多个部门就同一事项实施各自许可引发的矛盾较多；设定得过多、过滥的行政许可导致实施行政许可的主体数量众多、机构林立，环节复杂；行政许可机关组织结构不合理、机构不健全导致不少行政机关内部工作程序外部化，增加了申请人的成本和不便。为从根本上解决这些问题，行政许可法设本章共7条，专门就行政许可的实施主体以及与实施行政许可有关的一般规则作出了比较详细和具体的规定。

本章的内容主要涉及四个方面：一是，一般情况下实施行政许可的主体（第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十）；二是，相对集中行政许可权（第二十五条）；三是，在办理行政许可涉及多个机构或者多个机关的情况下，行政许可机关实施行政许可应当遵循的一般办事规则，包括一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理（第二十六条）；四是，行政许可实施机关及其工作人员在具体办理行政许可事项时应当遵守的纪律约束（第二十七条）。

行政许可的实施主体是针对行政许可的设定主体而言的，其包括以下三种情况：一是，享有行政许可权的行政机关本身就是实施行政许可的主体（第二十二条）；二是，法律、法规授权的组织（第二十三条、第二十）；三是，依照法律、法规或者规章的规定，接受其他行政机关的委托而实施行政许可的行政机关（第二十四条）。

第二十二条 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。 【释义】本条是关于行政许可实施主体的一般规定。 本条从三个层面严格界定了行政许可的实施主体： （一）行政许可的实施主体是行政机关。

行政许可是现代行政管理领域必不可少的一种手段，也是行政权的重要组成部分。在性质上，行政许可无疑是一种公权力，其具有一般公权力所共有的特点，比如，行政许可的主体必须是公法人，其他包括企业在内的私法人和自然人不能成为实施行政许可的主体，实施许可的责任也应当是公法人的责任，而不是企业等私法人或者自然人的责任；再如，行政许可权的取得只能源于特定国家机关通过一定方式的授予，而不能源于自我授权。

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行政许可权的这种性质决定了其实施主体原则上应当是行政机关。从法律上讲，行政机关是指依法成立、能以自己的名义地从事行政管理活动，并承担相应法律后果的行政组织。首先，行政机关应当是依法成立的，如直接依据、组织法的规定成立的行政机关，如、省级等，也包括按照法律规定程序成立的行政机关，如所属部门、地方所属部门等。\"能以自己的名义地从事行政活动，并承担相应法律后果\"，是指该行政组织在行领域享有的主体资格，能以自己的名义地对外发布决定和命令以及地采取措施以保障这些决定和命令的实施，并能承担由此而带来的法律后果，如能地作为行政诉讼、行政复议或者国家赔偿的主体。相反，行政机关的内部机构、临时机构等虽经行政机关内部的权力再分配而享有一定的行政权，可以具体从事部分行政管理活动，但其不能以自己的名义对外作出任何决定，当然也不能成为实施行政许可的主体。 在我国，作为行政许可的实施主体的行政机关主要包括三个层次的行政机关：一是，及各部委，其实施一些直接关系国家重大利益、不宜下放的行政许可；二是，省级及主管部门，其实施一些事关重大、但又不宜全部由层次行政机关实施的行政许可；三是，县级以上及主管部门，其实施那些数量多、范围广、与普通百姓生活直接密切相关的行政许可。

相比而言，在其他国家，行政许可的实施机关多数集中于地方行政机关，特别是市、区一级机关。在英国，地方主要负责各地方事务的许可管理，如酒类经营、汽车司机、游泳池、牛奶场、洗衣店等只有获得地方行政机关的许可才可以经营。根据1985年的电影法，伦敦市自治议会和普通议会是实施电影许可的机关。在日本，行政许可的实施权大多集中在行政厅。这类行政厅可能是各省的大臣，也可能是地方首长，如运输大臣向铁道业申请人发放营业执照。在美国，联邦和州是主要的行政许可机关，如进行有关州际航运、天然气公司、股票交易、广播电视等方面的活动必须向联邦行政机关申请许可。州行政机关则对汽车司机、律师、技师、理发师、医生等行业实施许可。具体实施许可的行政机关是近几十年来发展起来的委员会或者许可委员会，如自然资源委员会就是发放有关资源开采许可证的行政机关。

（二）行政许可的实施主体必须具有行政许可权。 行政许可权是行政权的重要组成部分，实施行政许可的主体一般是行政机关，但这是否意味着所有行政机关都当然享有行政许可权？这里涉及的一个本质问题是行政许可权与行政管理权的关系。从理论上讲，行政管理权通常覆盖以下四个方面：一是，管理市场主体活动，如价格、环保等；二是，税收和国防；三是，物质利益的再分配、社会保险和老弱病残的救济等福利；四是，公务活动方面的管理，如、消防等。行使覆盖面如此广泛的行政管理权必须拥有必要的各种有效的管理手段，如处罚、许可、收费、调查、鼓励、指导、咨询等，有的行政机关可能同时享有两种或者两种以上的行政管理手段，有的行政机关可能只享有一种行政管理手段。行政许可作为行政管理手段之一，虽然在行政机关中普遍存在，但也并非所有的行政机关都当然地享有行政权。

行政机关取得行政许可权，应当具备下列条件：

一是，依法享有外部行政管理职能，可能与公民、法人或者其他组织发生行律关系。行政机关按照不同的标准可以进行不同的分类，但最主要、最基本的分类是看行政机关是否有对外行政管理权，将行政机关分为外部行政机关和内部行政机关。前者有权对社会上的企业、个人或者其他组织实施管理，被称之为有外部行政管理职能的行政机关；后者是基本隶属关系（特别是权力关系）或者其他关系对行政内部的人员或者事务实施管理。在一个国家，外部行政机关是行政机关的主要部分，是一国行政权力的主要实施者，凡是与公民、法人等相对人发生行政管理关系的，必须由外部行政机关来行使有关行政权。内部行政机关主要是保证或者监督外部行政机关更好地履行职能的机关，如决策咨询机关、专门行政监督机关、专

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门人事机关、内部协调机构等，都是典型的内部行政机关，其不能成为实施行政许可的主体，也不应被授予行政许可权。

二是，依法得到法定明确授权，在某一领域实施行政许可。履行外部职能一般是外部行政机关的固有职权，随该机关的依法设立而产生，通常由组织法或者组织规则规定，而许可权是一项单行法授予的职权，未经法定明确授权，外部行政机关不能当然地成为行政许可的实施主体。作为外部行政机关，只表明它可以被授予行政许可权，但并不意味着其当然享有行政许可权。 三是，法定授权应当与外部管理职能及范围相一致，包括实施许可的行政机关应当与其管理权限相一致，实施许可的范围和对象应当与其管理的对象和范围相一致以及许可的种类和适用条件应当与外部管理职能的特性相一致。比如，县级行政机关不应被授予省级行政机关的许可权限，工商行政机关不应成为环保方面行政许可的实施主体，一个承担经济管理职能的行政机关也不应成为社会管理方面的行政许可的实施机关。

（三）行政许可的实施主体实施行政许可必须在法定职权范围内。 享有行政许可权的行政机关实施行政许可必须在其法定职权范围内，这是职权法定原则的具体要求和体现。职权法定是依法行政的基本原则和基本要求之一。其基本含义是，行政机关的行政职权必须来源于法的明确规定，行政机关行使行政权必须在其法定的职权范围内，超越其法定职权范围行使行政权是无效的。行政许可作为行政权的重要组成部分，其行使当然应当遵循职权法定原则，即行政机关实施行政许可必须在法定职权范围内，否则将导致行政许可行为无效。

从理论上讲，行政机关违反职权法定原则实施行政许可的主要有以下几种情况：一是，行政机关在实施行政许可时，超越了本行政机关的主管权限，比如，卫生行政机关实施了本应由工商行政机关实施的企业登记许可；二是，一地方行政机关在实施行政许可时，超越了其地域管辖范围而行使了本应由另一地方行政机关实施的行政许可；三是，实施行政许可时，上下级行政机关间相互逾越其各自的法定职权，包括下级行政机关实施了本应由上级行政机关实施的行政许可，也包括上级行政机关实施了本应由下级行政机关实施的行政许可。 第二十三条 法律、法规授权的具有管理奋共字务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。 【释义】本条是关于法律、法规授权的组织实施行政许可的规定。 本条规定包含两层含义：

（一）被授权的组织在授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

1．所谓授权，是指特定的国家机关通过法律、法规将某些行政权力授予给非行政机关的组织来行使的一种法律行为。被授权的组织则根据这种授权，在授权的范围内享有了某种行政权力，取得了行政管理的主体资格，即可以以自己的名义地行使这些被授予的行政权力，也可以以自己的名义地承担因行使这些被授予的行政权力引起的法律后果。

被授出的行政管理权应当是共有权，而不是专有权。所谓共有权，是指几个行政机关都可能享有的，具有可转让性，而专有权力只能归属于某一特定机关，具有专一性和不可转让性。比如，制定行规的权力就是一种专有权，是不能授予其他机关行使的，而人身自由以外的行政处罚权以及行政许可权则不是专有权，很多行政机关都可能享有，是可以依法授予有关组织行使的行政管理权。 2．在行政管理中，为什么要把某些行政管理权授予非行政机关的组织来行使呢？一般认为，这主要是由于随着社会的发展，行政管理权的扩大，行政管理的领域、内容与方式上的日益复杂与多变，使行政机关很难适应不断发展变化的形势的需要，尤其在行政许可领域更是如此。有些行政许可涉及的领域对技术性、专业性要求非常高，比如，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品需要按照技术标准和技术规范通过

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检验、检疫、检测等方式进行审定的行政许可，由行政机关以外的具有某种公共事务管理职能的组织来实施许可，可能更易于达到行政许可设定的目标和目的。 3．被授权的组织实施行政许可具有以下特征：

一是，授权的主体和方式的特定性。从授权的主体上来说，可以将行政许可的实施权授予其他组织的有全国及其常委会、、省级地方及其常委会以及较大的市的地方及其常委会。从授权的方式上来看，授权必须以法律、法规的方式进行，这里的法规包括行规和地方性法规。这就意味着授权必须是公开的、规范的，以法律、行规或者地方性法规以外的方式授权其他组织行使行政许可权是无效的。

二是，被授权实施行政许可的主体应当是具有管理公共事务职能的组织。\"具有管理公共事务职能的组织\"通常是指该组织承担着管理事务的责任，比如，医院、学校、图书馆以及一些公用事业机构等，只承担管理本组织自身事务责任的，不能算作具有管理公共事务职能的组织。一般认为，被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织还应当具备下列条件：第一，该组织必须是依法成立的；第二，被授权实施的行政许可事项应当与该组织管理公共事务的职能相关联；第三，该组织应当具有熟悉与被授权实施的行政许可有关的法律、法规和专业的正式工作人员；第四，组织应当具备实施被授权实施的行政许可所必需的技术、装备条件等；第五，能对实施被授权实施的行政许可引起的法律后果地承担责任，这包括对外能对自己的各项行为负责，对内能有效地管理从事行政许可的工作人员，并接受上级机关的监督。 三是，被授权的组织在授权范围内以自己的名义实施行政许可，这意味着被授权的组织取得了行政主体资格，即取得了行政许可实施机关的地位，其将以自己的名义地行使和承担实施行政许可的职权和责任。当行政许可申请人就行政许可的实施等提起行政诉讼或者行政复议时，该被授权的组织将是当然的被告。行政诉讼法第25条规定的\"由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告\"，即表明对被授权组织的行政主体和责任主体的确认。

（二）被授权的组织适用行政许可法中有关行政机关的规定。 被授权实施行政许可的组织既然取得了的行政主体资格，其就取得了相当于享有行政许可权的行政机关的地位，当然就应当适用行政许可法中有关行政机关的规定。比如，行政许可法第27条规定，行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求；行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物或者谋取其他利益。再有，行政许可法第30条规定，行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书格式文本等在办公场所公示；申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。这些对实施行政许可的行政机关及其工作人员的规定同样适用于被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织。

第二十四条 行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实花行政许可。

【释义】本条是关于接受委托实施行政许可的主体以及委托实施行政许可的规则的具体规定。

本条规定主要包括两个方面的内容：

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（一）何谓委托实施行政许可？ 在行政管理中，所谓委托，是指行政机关将其行政职权的一部分交给其他行政机关或者组织行使的一种行为，接受委托的行政机关或者其他组织以委托行政机关的名义实施受委托行为，开展对外活动，但对外活动的法律后果由委托行政机关承担。应当承认，随着行政权的扩大，将某些行政管理权委托其他行政机关或者组织行使，有利于提高行政管理的效率。行政处罚法第1规定了行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在法定职权范围内委托符合法定条件的组织实施行政处罚。同理，行政机关在法定职权范围内，也可以依照法律、法规、规章的规定，将行政许可实施权委托给符合法定条件的其他行政机关或者组织实施。但是，在过去的行政许可实践中，存在行政许可的实施主体过多、过滥以及乱委托的问题，行政许可法本条中规定的接受委托实施行政许可的主体只限于行政机关，行政机关不能委托行政机关以外的其他组织实施行政许可，其他组织也不能接受行政机关的委托实施行政许可。

委托实施行政许可具有以下特点：第一，如前所述，受委托实施行政许可的主体只限于行政机关，其他组织和个人不能接受行政机关的委托实施行政许可。第二，受委托行政机关实施行政许可的权力来源于委托行政机关的委托行为。实施行政许可本是委托行政机关的权力，其根据行政管理工作的实际需要，依照法律、法规或者规章的规定，将部分行政许可实施权委托给其他行政机关，受委托实施行政许可的行政机关则基于委托行政机关的委托才有权行使部分行政许可实施权。第三，受委托实施行政许可的行政机关并未因委托行政机关的委托而获得法定的行政许可实施权。委托行政机关的委托行为并不引起行政职权和职责的同时转移，被委托的行政机关只能在受委托的范围内以委托行政机关的名义行使行政许可实施权。第四，受委托实施行政许可的行政机关在具体实施受委托的行政许可时，并不具有行政主体资格，其实施受委托行政许可的行为的法律后果由委托行政机关承担。从一般原理上看，委托行政机关只是让受委托行政机关代为行使某种权力，其行为后果归属于委托行政机关。如因实施受委托行政许可行为而引起行政复议或者行政诉讼，其被告是委托行政机关而不是受委托行政机关。

目前，在我国，森林采伐许可和烟草专卖零售许可等可以由受委托的行政机关实施，其法律依据源于森林法和烟草专卖法。森林法规定，农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者委托乡、镇审核发给采伐许可证。烟草专卖法规定，经营烟草制品零售业务的企业或者个人由工商部门根据上一级烟草主管部门的委托，审批发给烟草专卖零售许可证。

（二）委托实施行政许可的规则。 行政许可权作为一种公权力，其具有不可随意转让性和处置性，确因实际工作需要而将部分行政许可实施权委托其他行政机关行使也要遵循严格的规则。具体说，委托实施行政许可的规则主要包括以下几个方面： 一是，委托主体即委托实施行政许可的行政机关，委托其他行政机关实施行政许可应当遵循职权法定的原则，在其法定权限范围内依法委托，其既不能将其无权行使的行政许可实施权委托给其他行政机关，也不能超越其享有的行政许可实施权范围委托其他行政机关实施行政许可。比如，工商行政管理机关无权将卫生行政许可的实施权委托其他行政机关行使，县级文化行政管理部门也无权将省级文化行政管理部门实施的营业性演出许可权委托给其他行政机关实施。

二是，委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章，非依法律、法规、规章的规定，行政机关无权委托其他行政机关实施行政许可，比如，行政机关不能依据规范性文件将某种行政许可的实施权委托给其他行政机关。也就是说，这种委托具有很强的公开性、规范性。 三是，委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对实施该行政

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许可行为的后果承担法律责任。如前所述，受委托实施行政许可的行政机关，其权力来源于委托行政机关的委托，其实施受委托的行政许可行为必须以委托行政机关的名义，行为的法律后果也由委托行政机关承担。如受委托行政机关因实施受委托的行政许可行为引起行政赔偿，则应当由委托行政机关承担行政损害赔偿责任。既然受委托行政机关实施行政许可的法律后果由委托行政机关承担，那么，委托行政机关就应当对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督，对受委托行政机关实施行政许可的情况，包括实施的方式和后果等，进行经常性的检查，确保受委托行政机关在委托权限范围内依法实施行政许可。委托行政机关不履行这种监督责任，就是不积极行使权力，就是一种失职。不过，受委托行政机关不能因为其是接受委托而实施行政许可就可以不负任何责任，在具体实施受委托的行政许可时，它应当对其行政许可实施行为本身的合法性向委托行政机关负责。

四是，受委托实施行政许可的行政机关不得将行政许可实施权再转委托给其他组织或者个人。这里的转委托，涉及行政许可的实施权是否具有双重转让性的间题，即受委托行政机关能否再成为委托的主体。从一定意义上说，行政许可权与行政处罚权一样，不具有双重转让性，一次委托尚且有严格的条件，委托主体必须是行政机关，委托其他行政机关实施行政许可必须在法定权限范围内进行，而且必须有明确的法律依据。其理论基础在于，受委托行政机关实施行政许可的权力本身就不是其自己的法定权力，而是源于委托行政机关的特定委托，其也无权将委托行政机关的行政许可实施权再委托给任何其他组织或者个人。行政处罚权在这一点上也适用类似的规则。 五是，委托行政机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。这是行政公开原则的一个具体要求和体现。行政公开原则，是指行政机关在行使行政权力的过程中，应当依法行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效和监督行政权力的运行。行政公开是现代民主政治的题中应有之义，其目的在于满足公民的知情权，实现公民对行政的参与和监督，以达到强化民主政治、防止行政之功效。 行政公开也是适应我国加人世贸组织新形势对依法行政提出新的更高要求的迫切需要。在我国过去的行政许可实践中，存在着许可主体不明确、许可内容不公开、程序不透明等与行政公开原则相背的做法，对此，行政许可法总则中专门规定了行政许可的公开原则。行政许可法第5条明确规定：\"设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。\"

按照现代民主与法治的要求，行政公开应当是全方位的，包括行政主体、行政行为的内容以及过程的公开。本条要求委托行政机关公告受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容，实际上是行政公开原则中的行政主体和行政行为内容的公开要求，也是行政许可法第5条行政许可公开原则的具体体现。 从行政权委托的原理上说，委托实施行政许可与委托实施行政处罚基本是相同的，但比较我国行政处罚法和行政许可法可以发现，在一些具度的设计上，委托实施行政许可与委托实施行政处罚具有以下两点不同之处：

一是，受委托的主体不同。受委托实施行政许可权的主体只限于行政机关，行政机关以外的企业、个人或者其他组织都不可能接受委托成为行政许可的实施主体，而受委托实施行政处罚的主体则只限于符合法定条件的依法成立的管理公共事务的事业组织，行政机关、企业、个人或者依法成立的管理公共事务的事业组织以外的其他组织都不可能接受委托成为实施行政处罚的主体。

二是，委托规则的严格程度不同。相比而言，委托实施行政许可的规则要严于委托实施行政处罚的规则，这主要表现在行政许可法要求委托行政机关将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。这一方面反映了现代法治对行政权控制和约束的加强，另一方面也

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反映了我国行治建设正经历着从不太成熟不断走向成熟的过程。

第二十五条 经批准，省、自治区、直辖市根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。 【释义】本条是关于相对集中行政许可权的一个原则规定。

从字面理解，本条的含义很清楚，即经批准，省级可以根据精简、统一、效能的原则，确定由一个行政机关行使多个行政机关的行政许可权，这实际上是行政许可实施权的集中，其制度设计本身的出发点、目标等与相对集中行政处罚权基本相同。

应当说，相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权是相对集中行政执法权的重要组成部分，是深化行政管理改革的重要途径，其最终目的是建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法。 相对集中行政处罚权，作为相对集中行政执法权的一种制度，在我国行政处罚法中第一次确立下来。行政处罚法第16条规定，或者经授权的省、自治区、直辖市可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但人身自由的行政处罚只能由机关行使。通常，按照职权法定的原则，行政机关根据、组织法和其他有关行政管理的法律、法规的规定，只能依法在法定职权范围内行动，超越法定职权范围的行为无效，相对于职权法定原则而言，相对集中行政处罚权是一种例外。 相对集中行政处罚权是对行政执法的重大改革，它为我国行政执法的进一步改革提供了法律依据，奠定了法律基础，其意义十分重大和深远。当时大的背景是，职能转变和行政管理改革远远没有到位，机构臃肿，职责不清，行为不规范，等等。这些问题反映在行政执法上表现为，一方面，行政执法机构林立，往往制定一部法律、法规，就创设一支执法队伍，行政执法权严重分散，重复处罚、乱罚款、乱收费现象普遍，老百姓苦不堪言；另一方面，执法效率低下，把执法权当作牟取本部门利益的手段，有利的事争着管，无利的事不愿管，执法交叉、执法空白现象并存。这些现象的存在严重败坏了行政机关的形象，降低了在老百姓心中的威信。

从根本上解决这些问题，必须改革和完善行政执法，实行相对集中行政执法权。当时的主要考虑是：第一，党的十四届五中全会（建议》提出，要按照政企分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，改革和调整机构。这是对改革和完善行政执法提出的明确要求。建立社会主义市场经济必须有一个保证政令杨通、协调统一、有力的行政执法，其基本要求是权力统一、机构精简、富有效率。以分工越来越细、职责不清为特征的分散的执法难以适应建立社会主义市场经济的需要。第二，立法中\"办一件事，设一个机构，立一个法，多一道办事手续，增加一项收费、罚款\"的现象实际上是不合理的行政执法在立法上的反映，人民群众对此反映强烈，如果不采取措施相对集中行政执法权，我国法制建设就将有走向反面的危险，社会稳定和经济发展都会受影响。第三，许多地方通过建立综合执法制度或者巡警执法制度，使行政执法权相对集中，取得了较好的社会效果，人民群众非常拥护。

对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。自1997年以来，按照有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。实践证明．的试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权时机工作的时机基本成熟。为此，2002年8月，专门下发了（关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002) 17号），授权省、自治区、直辖市可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，并对开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围以及进一步做好相对集中行

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政处罚权工作的要求作出了明确而具体的规定。

行政许可法确立相对集中行政许可权制度的基础在于：一是，实行相对集中行政处罚权制度所积累的经验，为相对集中行政许可权提供了成功范本和实践基础；二是，行政许可实践中存在的一些突出问题对行政许可权的相对集中提出了迫切需要。据200(）年上海市行政许可状况的调研报告显示，由于行政部门之间职责分工过细，且相互之间未形成科学的协调配合机制，因而在考虑对某一方面加强行政管理、加强事先审查控制的措施时，采取的往往是增加一个事前审查控制的部门，增加一道许可环节，其结果导致，对某种事项的行政管理，往往需要经过多个部门、多个环节的多个许可。可以预计，随着行政部门的分工越来越细，行政部门职责交叉重且愈演愈烈，申办一个事项、申请一个项目需要经过审批的行政部门越来越多，行政许可的环节越来越繁琐，申请获得许可的周期也越来越长。又据了解，某一地市级的行政审批项目多达1500多项，其夜盖面几乎涉及到绝大多数行政机关和行业。更为严重的是，在相当一部分行政审批手续的办理中，申请人需要跑很多部门，盖很多章，并且每个部门都要求提交繁杂的文件及其他相关材料。比如，某地级市一个技改项目从立项到开工需要17个部门办理34道手续，至少要盖52枚公章；一个建设项目从立项到开工共涉及9个部门和单位，59个审批环节，至少要盖55枚公章；一个外商投资项目从申请到办结，时间拖了近2年。针对这些问题，借鉴行政处罚法的做法，行政许可法确立了相对集中行政许可权的原则。

相对集中行政许可权的优点在于：一是，在一个部门许可制度下，许可事项原来所涉及的相关部门不再享有实质性的许可权，原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使，有助于从源头上消除多头许可的弊端。二是，由一个部门统一实施行政许可，避免了多部门分别许可可能产生的各种矛盾，提高许可效率，降低许可成本。三是，促进许可事项本身的整合、归并，加快市场准人。

在行政许可法起草过程中，对相对集中行政许可权，各方面也有不同看法。有人认为，行政许可权属于专项权力，具有专业性强、要求高的特点，行政许可的功能和内容也各不相同，由一个部门行使难度较大。也有人提出，行政许可权和对行政许可的监督管理权是紧密相联的，集中行政许可权可能会对行政许可的监督管理带来困难，反而会削弱行政管理的效能。在全国常委会审议行政许可法的过程中，还有常委委员提出，目前，我国有两类实行垂直领导的行政机关，一类是以下垂直领导，另一类是省、自治区、直辖市以下垂直领导，对这两类行政机关的行政许可权是不是都能与其他行政机关的行政许可权一样相对集中由一个行政机关行使，还需要慎重研究，立法在这方面应当为地方开展的综合行政执法试点留有空间。考虑到相对集中行政许可权需经批准，至于哪些领域、哪些行政机关、哪些内容的行政许可权能够相对集中，可以在实际工作中具体掌握，行政许可法本身只对相对集中行政许可权作原则规定即可。

根据开展相对集中行政处罚权工作的经验，相对集中行政许可权工作也应当由统一部署，先在部分地方进行试点，在试点取得经验的基础上，再在全国全面推开。估计，按照惯常做法，行政许可法出台后，将以文件的形式下发一个贯彻实施行政许可法的通知，其中，通知将对如何开展相对集中行政许可权的试点工作作出一些初步的部署。在设计相对集中行政许可权试点方案时，可以考虑利用现有各地已建立的行政审批中心，将其改造成享有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构，这样，可以解决审批中心与原部门之间的复杂关系，使中心具有真正的许可权力，避免\"前店后厂\"现象，凡进人这里的申请人皆可以直接经常性行政许可事项，大大便利当事人'

但值得注意的一点是，包括相对集中行政处罚权在内的相对集中行政执法权的目的是将行政执法机构或者行政机关的数目减下来，可实践中普遍存在一个问题，那就是行政处罚权相对

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集中了，相对集中行政处罚的机构或者综合执法机构也成立了，但是原有的行政机构并未撤并，相对于集中行政处罚权之前，行政机构不但没有减少，反而增加了。在推行相对集中行政许可权的过程中，应当尽量避免这类问题的发生，将相对集中行政许可权与机构改革和职能重组结合起来，对原由有关行政机关行使的管理权根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，真正实现以政企分开、政事分开为主要特征的职能转变。

第二十六条 行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

行政许可依法由地方两个以上部门分别实施的，本级可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

［释义l本条是关于实施行政许可过程中的一个窗口对外、统一办理或者联合办理、集中办理的规定，体现了行政许可实施和运行制度的创新。

多部门、多环节、交叉重复许可，是我国行政许可制度的重大弊端之一。据浙江省法制办2000年9月《关于行政审批改革的几点意见和建议》显示，多头审批现象相当突出。比如，以开办旅馆、宾馆申领营业执照为例，其需要经过的许可环节至少涉及治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生证、公共场所卫生许可等五个环节，其中三个在内部，二个在卫生内部，如果有的再加上环保排污许可，有些可能涉及文化经营许可、体育经营许可、烟草零售许可等，就更多了。再如，重大建设项目工程审计预决算验证资质，就有计委、建设、审计、财政等多家审批单位；音像制品经营管理，既涉及省、市、县三级管理，又涉及广电、文化、新闻出版等多个部门。又据了解，某一地市级的行政审批项目多达1500多项，覆盖了绝大多数行政机关和行业。更为严重的是，在相当一部分行政审批手续的办理中，申请人需要跑很多部门，盖很多章。加之，在行政机关办理行政许可过程中，存在着\"门难进，脸难看\"的间题，群众对此反映强烈。

针对这些问题，自1998年2月深圳率先推行行政审批制度改革以来，全国各地陆续开展了这项工作，取得了一定的成效。各地在审批制度改革的实践中探索、创新形成了一系列新型的实施行政许可的运作机制，例如，建立了一批便民服务中心、一站式审批中心、一门式审批协调机构、政务超市、集中审批大厅等审批服务机构，据统计，全国至少有14个省市的上百个地市县设立了类似的行政服务中心，同时，还创设了一系列对减少环节、提高效率行之有效的办理许可事项的具体做法。比如，一个窗口对外、集中受理，有的地方将其称之为\"一门受理、窗口运作、统一收费、承诺办结\"的\"一站式\"服务方式，绍兴、连云港、徐州、无锡、盐城、宿迁等地都是采用这种方式。又如，并联审批，这是杭州较早研究探索的一种审批方式，其后，上海、北京等地纷纷效仿。其基本做法是，对企业的前置性审批项目，一改过去由申请人一个部门、一个部门分别挨家跑的做法，实行\"工商受理，抄告相关，并联审批，限时完成\"，即工商部门受理企业申请后，抄告相关行政部门，在规定的时间内，各部门同时进行审批，并通过网络进行意见反馈。再如，在一些地方，也有对孺几个部门分别审批的事项，明确一个主办部门，采取联合审批或者会签的做法，实行主办单位负责制，做到多项合一、一次收文，联合审批、一次审结。此外，在实行\"一站式\"服务的集中式审批做法中，对不同的审批事项实行分类办理。比如，对比较简单的审批事项直接在中心当场办理，对比较复杂的如建设项目、工商登记、税务登记，中心先受理后提请部门论证、决定，实行\"六个制\"的操作方法，在规定的时间内办结。即通常说的，一般事项实行直接办理制，特殊事项实行承诺办理制，涉及几个部门的事项实行联合办理制，需要上报事项实行跟踪办理制，国家明令的事项实行明确答复制，进人中心的所有收费项目实行一个窗口收费的扎口管理制。

各地改革行政许可实施制度的实践，规范了行为，办事程序有所简化，办理时限有所缩

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短，企业和其他市场主体的支出、负担有所减轻，社会成本有所降低，在一定意义上也促进了职能转变，提高了行政效率，促进了部门工作方式和工作态度的转变，基层受益，群众受益。以绍兴市\"便民服务中心\"为例。该中心成立于200(，年9月，其作为市的派出机构，主要履行有关行政审批的组织、协调、监督、管理和服务职能。在对该中心职能进行科学定位的基础上，市专门规定了关于中心审批的四项原则：一是，能进则进。凡是符合进中心条件的部门和审批项目，一律进人中心，这样就把审批事项较多，且与企业和个人关系密切的计委、经委、外经、建设、、工商、土地、房管、劳动、环保等部门纳人中心。二是，一事一地。即一个审批项目只能在一个地方办理，凡已进人中心的审批事项不再到原部门去办。三是，充分授权。部门对在中心设立的窗口要充分授权，使窗口能够行使审批权。四是，既受又理。各窗口既能受理审批事项，又能办理审批事项。通过这四项原则使中心实现了一站式审批和全过程服务，使企业和个人能够\"进一家门办成，盖一个章办好，收规定费办完，按承诺日结\"。为了使中心规范运作，中心对外实行\"三个五\"的运作机制。一是，\"五公开\"，即向社会公开中心的服务内容、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准；二是，\"五件管理\"，即将审批事项分为即办件、承诺件、联办件、退回件和补办件，并分别规定相应的处理办法；三是，\"五制办理\"，即对一般事项实行即时办理制，特殊事项实行承诺办理制，重大事项实行联合办理制，控制事项实行明确答复制等。由于审批的程序非常规范，中心的运作效果理想，截止2002年4月13日，中心共受理各类审批事项138160件，已办结124860件，按期办结率达100%。这些改革成果为立法积累了一定的经验。 各地集中办理行政许可事项的各种服务中心的出现，是行政审批制度改革迈出的重要一步，很大程度上实现了行政许可实施从分散向集中、从无限期向限时、从申联式向并联式的转变，从部门分块许可向整体许可的转变，在各地受到群众的广泛欢迎和好评。但各种集中审批服务中心在发展中也遇到不少困扰。比如，审批服务中心的机构性质和定位问题、窗口审批工作人员的职责和权限、集中管理、奖惩和任用等问题、审批中心窗口与后方单位职能部门之间的关系问题、行政审批中涉及的印鉴使用与管理问题、承诺办结时间与审办质量的关系问题，等等，都需要进一步探索和规范。也有人认为，集中式审批中心造成了人力资源的浪费，重复建设造成了财力浪费，而且打破了现有行政管理，增加了行政环节和行政成本。其实，各种审批服务中心的根本缺陷在于，这种中心只具有咨询和协调职能，很大程度上只是各部门联络和沟通的渠道，中心本身并无实质性的审批权以及审批人员的管理权，至多原部门和中心实行双重管理，因此，具有一定的脆弱性。一旦中心失去支持，部门间缺乏合作，建立在中心之上的许可运作不仅可能会出现反弹，致使中心破产，回归原状，而且有可能加大部门间的磨擦和冲突。同时，一些重大、复杂的许可事项，很难完全进人中心运作，\"前店后厂\"在所难免。

上海浦东新区在行政审批改革试验中，在部分企业设立、开业所涉及的10个行政许可事项中试行告知承诺制。其基本做法是，由工商部门一家受理，在核定的经营范围时，书面告知申请人从事某一生产经营活动所应当遵循的法律法规和应当符合或者达到的条件、标准和要求以及企业应当承担的法律责任。在申请人书面承诺已达到法律法规规定的条件、标准和要求，并承诺承担相应的法律责任后，即可对申请人所申请的事项表示同意或者许可，并在7个工作日内由许可机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。许可机关应视所申请事项具体情况，在三个月内对企业是否符合或者达到条件、标准和要求进行核查。对经核查不符合或者未达到相关条件、标准和要求的，可给予必要的行政处罚或者采取必要的行政措施，直至撤销同意或者许可。有学者对此评价认为，告知承诺制一反行政机关主导的传统行政许可理念，运用契约形式来处理法律上的强制性规定，用双方合意来处理传统上行政机关的单方权力行为，在保持行政机关必要的控制权的前提下，最大限度地发挥了市场主体的能动作用，是行政许可迈向市场化的重大举措，更是行政许可价值取向的根本性转变，有可能引起我国

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行政审批制度改革的根本性转变。但告知承诺制在法律上存在障碍，主要表现为：一是，告知承诺制没有法律法规依据，我国对一些企业仍然实行前置性许可。二是，告知承诺制意在通过承诺协议\"逐步实现责任主体由部门向市场主体的让渡\"，有可能导致某些许可机关以此为由放弃监管责任，为某些行政机关规避许可责任提供借口。三是，告知承诺制有可能忽视对第三人的保护。因为许可机关在有申请人的承诺而直接给予申请人许可之后，申请人即获得了从事经营的合法资格，但在许可机关检查之前，申请人是否符合从事经营的法定条件，皆系于申请人的一纸承诺。在此情况下，与申请人进行业务往来的第三人的风险势必增加。也正因为如此，告知承诺制目前一般只适用于以下几类审批项目：一是，审批只需形式审查，而重点是审批后监管的项目；二是，不涉及公民人身权、财产权以及不涉及公共安全或者公共利益的项目；三是，符合中国加人世贸组织承诺开放领域的项目。行政许可法在全国常委会审议期间，也有人提出行政许可法应当对告知承诺制作出规定。但多数意见认为，作为一种试验，地方可以进行探索，但在有关法律、法规未作修改前，由行政许可法对这个问题作出统一规定的条件尚不成熟。据此，行政许可法对此没有作出相应规定。 对各地改革行政许可实施制度的不同做法，存在不同认识也是正常的，应当允许各地根据各自的实际情况，继续研究和探索改革行政许可实施制度的新机制和新办法，其最终目的都是建立适应社会主义市场经济要求的新型行政许可制度。对此，行政许可法没有对实践中出现的这些行政许可实施制度方面的新做法作出或肯定或否定的全面评价，而是针对社会上反映行政许可实施中存在的突出问题，将目前看得准的、确实有利于基层、有利于老百姓办事、有利于生产力发展的一些做法用法律的形式固定下来，对有关行政许可实施主体作提出义务性的规定，如\"一个窗口对外\"，对一些一时还看不太准、需要结合各地具体情况具体分析、仍需继续研究和探索的做法作出引导性的规定，如统一办理或者联合办理、集中办理。 本条规定主要涉及两个方面： 一是，针对实践中有的行政许可事项需要到行政机关内设的多个机构办理时，申请人往往要在同一部门的不同内设机构之间来回奔波，实际上将实施行政许可的内部程序完全外部化。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。这是对行政许可实施机关明确提出的义务性要求。这种做法在实践中通常被形象地称为\"一个窗口对外\"，按照这种做法，申请人在申请行政许可时，一般只需与行政机关确定的一个统一的机构接触，由这个统一的机构受理申请，并由该机构向申请人送达行政许可决定，这样就避免了申请人为办理一项行政许可而跑多个内设机构的辛劳，降低了申请人的成本。 二是，在过去的实践中，对从事某一项活动可能需要由地方两个以上的部门分别实施行政许可，往往实行并联式审批，申请人跑完一个部门后，再去跑另一个部门，这样，对涉及多个部门实施行政许可的事项，申请人获得许可可能已经是几个月甚至是一、二年后的事情了。比如，据上海市2001）年9月（关于上海市行政许可状况的调研报告）显示，从事建筑工程项目需要经过的行政许可最多，一般在100个环节以上，工业企业项目的行政许可环节要比商业企业的行政许可环节多。具体说，以房地产项目为例，从申请到销售现房至少需经过，个行政许可，包括立项审批、规划用地许可、环境测试审核、可行性报告审核、建设用地审批、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程卫生防疫许可、消防审核、施工许可、使用煤气许可、供电许可、污水排放许可、电话进区许可、给水许可、有线电视进户审批、住宅建设配套审批、预售许可，等等。再如，以开办旅馆、宾馆申领营业执照为例，其需要经过的许可环节至少涉及治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生证、公共场所卫生许可等五个环节，如果有的再加上环保排污许可，有些可能涉及文化经营许可、体育经营许可、烟草零售许可等，就更多了。还如，重大建设项目工程审计预决算验证资质，就有计委、建设、审计、财政等多家审批单位；音像制品经营管理，既涉及省、市、县三级

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管理，又涉及广电、文化、新闻出版等多个部门。

为解决办理需由两个以上部门分别实施行政许可的事项中所面临的程序复杂、时限过长的问题，行政许可法本条提供了三种可供选择的方案：一是，本级可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理；二是，本级可以组织有关部门联合办理；三是，本级可以组织有关部门集中办理。这一规定是引导性的，各有关地方可以根据自己本地的实际情况决定采用何种方式。

第一种方案\"一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理\"类似于地方实践中的\"工商受理，抄告相关，并联审批，限时完成\"的做法。这种方式多在基本建设项目审批、企业工商登记许可中采用。比如，北京市《关于实行企业登记互联审批意见的通知》规定，在全市范围内实行企业登记\"一家承办、转告相关、互联审批、限时完成\"审批制度。结果，409个相关职能部门都实现了互相联通，企业取得营业执照的时间缩短了三分之二，前置审批事项减少了四分之三，受到企业的普遍欢迎。第二种方案\"联合办理\"类似于主办单位负责制，对需几个部门分别审批的事项，先明确一个主办部门，然后采取联合审批或者会签的做法，实行多项合一、一次收文、联合审批、一次审结。烟台市行政审批中心对需几个部门办理的审批事项实行的\"联审办理制\"也属于联合办理，其做法是，由第一责任窗口协调联办窗口办理，或由中心管理办公室主持召开联审会议，协调各有关部门在规定的时限内办结审批事项。第三种方案\"集中办理\"相当于前面介绍的集中审批服务中心、审批大厅等。

这三种方案设计的共同之处在于，改变了多部门互不关联、按先后顺序进行串联式审批的方法，具有诸多优点，但其只是治标之策，而非治本之策。因为从根本上说，这些带有并联式特点的许可实施方式并没有改变多头许可的问题，各个部门事实上都在行使着各自的许可权，改变的只是许可实施的运作方式和运作程序，强化了部门间的协调机制。相比而言，推行相对集中行政许可权在目前可能不失为一种较好的选择。

第二十七条 行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的对物，不得谋取其他利益。 I释义］本条是关于行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束的规定。

行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束主要包括两个方面：一是，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求；二是，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。

在提请全国常委会审议行政许可法（草案）的说明中提到，行政许可过多、过滥的原因之一在于，有些行政机关把行政许可作为权力\"寻租\"的一个手段。有的行政机关凭借手中权力变无偿服务为有偿服务，有的行政机关通过中介组织把本应由企业和其他组织自愿选择的服务变成了强制性服务，导致不少企业、个人为了取得行政许可，要给好处、托关系，助长了现象的蔓延。在一定意义上，行政许可已经成为一个源。正是为了解决这个问题，本条才对行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束作出了有针对性的具体规定。

本条对行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束所作规定的法理基础源于行政正当原则中的\"避免偏私\"或者说\"禁止单方面接触\"。行政正当原则源于英国的自然公正原则和美国的正当法律程序原则，直接体现了现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度，从根本上承载了现代行政程序的基本价值。追求行政程序正义，是确保程序正义观念在行政行为中得以实现的重要保障。其基本含义在于行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，具体包涵避免偏私、行政参与和行政公开三项内容。

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避免偏私，是指行政机关在行政程序过程中应当保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益或者偏私的影响。相反，如果行政机关在办理行政许可事项时，向申请人提出购买商品等不正当要求，或者索取或者收受申请人的财物或者其他利益的话，行政机关就不可能再保持中立了。在行政程序中贯彻\"避免偏私\"原则，不仅要求行政机关在实施行政行为时实际上没有偏私的存在，而且在外观上也不能让人们有理由怀疑有偏私的存在。这就需要一系列制度来加以保证，其中包括禁止单方面接触制度。

本条第2款也曾采用过\"禁止单方面接触\"这种提法，但在全国常委会审议过程中，有常委委员提出，\"单方面接触\"在实践中不好界定，建议删去。其实，\"禁止单方面接触\"是行政程序法中确保行政行为公正和避免偏私的一项重要制度。比如，（美国行政程序法）第557条规定，行政机关以外的任何与程序有利害关系的人不得就案件的是非曲直问题向机关的任何成员、行官或者其他参与或者有理由预料可能参与行政裁决程序的单独表示意见，或者促成这种意思表示。机关的任何成员、行官或者其他参与或者有理由预料可能参与行政裁决程序的，不得单独表示意见，或者促成这种意思表示。

第二十 对直接关系公共安全、人身健康、生命对产安全的设备、设施、产品、物品的检脸、检浏、检疚，除法律、行规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检脸、检浏、检疚结论承担法律责任。

【释义】本条是对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品需要通过检验、检测、检疫等方式确认其是否符合技术标准或者技术规范的行政许可应当逐步授权专业组织实施的指导性规定。

根据行政许可法第22条的规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。此外，行政许可法还对授权实施行政许可作了规定。行政许可法第23条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。但这里并未具体规定哪些行政许可可以授权给其他组织实施。 本条对可以授权给其他组织实施的行政许可的范围提供了一定的指导，即专业性比较强、技术性要求较高的行政许可事项，可以逐步授权给专业技术组织实施，具体说，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。既然专业技术组织经授权实施有关特定设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫等行政许可事项，那么，其自然应当对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

逐步由专业技术组织实施有关专业性、技术性较强的行政许可，这是行政管理发展专业化、技术化、社会化的要求，也是转变职能、改革行政管理的需要。在《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）中明确要求，要理顺行政机关与专业服务组织的关系，对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务，成为依法从事技术检测、检验、检疫活动，并对其技术结论承担法律责任的专业服务组织。

于2003年3月11日公布、6月1日起施行的（特种设备安全监察条例）在特种设备的检验、检测方面，体现了本条规定的精神。该条例规定，对涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯等特种设备的检验检测，由经特种设备安全监督管理部门核准的特种设备检验检测机构依法进行。特种设备检验检测机构，应当具备下列条件：(1)有与所从事的检验检测工作相适应的检验检测人员；(2)有与所从事的检验检测工作相适应的检验检测仪器和设备；(3)有健全的检验检测管理制度、检验检测责任制度。特种设备检验检测机构和检验检测人员对检验检测结果、鉴定结论承担法律责任。

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中华人民共和国行政许可法释义（四）2007-4-18 15:20 作者:佚名 来源:不详 点击数:923 评论共:0条 收藏此页 第四章 行政许可的实施程序

行政许可的实施程序指行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准予、拒绝、中止、收回、撤销行政许可等决定的步骤、方式和时限的总称。行政许可的实施程序是规范行政许可行为，防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节。

在行政许可法中对行政许可的实施程序作出规定，是由程序的重要性决定的。(1)行政许可的实施程序直接影响行政许可决定的正确性。合理的行政许可程序能够预防并减少行政机关实施行政许可行为的随意性，防止行政机关因误认事实或者基于不充分的信息而作出错误的行政许可决定，有助于提高行政许可决定的合法性、正确性。而不合理的行政许可程序则有可能使行政许可的实施机关很难收集、评价与申请行政许可有关的信息，导致出现认定事实上的错误，从而加大了作出错误行政许可决定的机率。(2）行政许可程序直接关系行政管理活动是否高效、便民。行政许可做到高效、便民，就要认真设计实施行政许可的程序。繁琐、低效、高成本的程序不是一个好程序，不仅会阻碍程序自身目的的实现，还会影响实施行政许可的社会效果。对一项行政许可事项，可以设计好的行政程序制度，申请人通过一两个行政机关、盖几个章、在较短的时间内就能迅速地完成行政许可申请；在不好的行政程序制度下，可能需要跑好几个行政机关、盖十几个章、费几年的时间也难以取得行政许可。将既能提高行政效率，又能保护公民权益的合理程序予以法律化、制度化，免去不必要的程序或者简化繁琐的程序，是促进行政管理高效、便民的必然要求。(3)行政许可的实施程序还具有行政权力滥用的价值。现代行政程序的一个重要功能是、制约行政机关滥用自由裁量权。公民、法人或者其他组织通过行政机关事前公布的有关行政许可程序的规定、作出行政许可决定时的说明理由，可以了解行政机关行使自由裁量权考虑的因素与法律规定之间的距离，便于加强对行政机关的监督，控制行政许可的实施机关对自由裁量权的滥用。(4）促进公众参与。行政许可的实施程序中对公民参与、行政机关听取意见、听证等制度的规定，体现了行政机关将公民、法人和其他组织作为行政管理中的主体而不是客体加以对待，这是对公民、法人或者其他组织人格尊严的尊重，有利于建立良好的政民关系。 在行政许可法中对实施行政许可的程序加以规范，也是为了适应解决我国行政许可实施存在的突出问题的现实需要。从实际情况看，行政许可的实施程序存在以下问题：(1)行政许可程序不够公开透明。行政机关实施行政许可搞'暗箱操作'，申请人难以了解行政机关实施行政许可的法律依据、条件、权限、过程和结果。(2)行政许可程序缺乏有效的公平机制，如听证制度、说明理由制度等，加之对行政许可的实施行为缺乏有效监督制约，导致行政机关实施行政许可随意性较大。有的法律法规没有规定明确、具体的行政许可条件和标准，无论是给予行政许可还是拒绝行政许可，全凭行政机关工作人员个人说了算，为行政机关工作人员乱许可、滥许可提供了机会。(3）对行政机关审查行政许可的期限规定得较少，行政机关办理行政许可事项时间过长，行政机关拖延处理行政许可申请的现象比较严重。(4）行政机关与申请人在程序中的权利义务不对等。有关法律、法规、规章涉及行政许可程序的规定，多是规定申请人的义务，而较少规定对行政机关的要求；申请人违反程序可能导致不予受理、不予许可等不利后果，而行政机关对在实施行政许可中的程序违法行为很少承担法律责任。(s)行政机关摸视被许可人的权利，准予行政许可后可以随时收回、撤销、换证，既不征求被许可人意见，也不说明理由。行政许可程序规定的缺位以及有关行政许可程序规定的不公正，严重影响了行政许可制度实施的社会效果，必须加以规范和改革。

针对行政许可实施程序中存在的现实问题，按照现代行治对行政许可制度提出的要求，行政许可法专设一章对行政许可的实施程序予以规范。本章有关行政许可实施程序的规定体现了以下特点：一是，着力制度创新，便于申请人申请行政许可。在这方面，主要确立了行

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政许可规定的公开制度、行政许可申请书的格式文本制度、书面申请制度、一次告知制度、当场受理与当场决定制度、期度等；二是严格规范行政许可实施程序的主要环节，使行政许可的申请、受理、审查、决定等各个环节基本上都有规可循，规范行政机关实施行政许可的行为，制约行政机关实施行政许可时随意性太大、自由裁量权扩大无边的现象；三是通过制度设计，保证行政许可决定的正确性、公正性。主要规定了听取第三人意见制度、听证制度、作出准予行政许可决定的标准制度（无数量的行政许可申请人符合法定条件即应取得行政许可；有数量的行政许可择优确定被许可人）、作出不予行政许可决定的说明理由制度等；四是考虑不同行政许可事项的不同特点，既规定了实施行政许可时从申请、受理到作出行政许可决定的一般程序，又针对若干种行政许可规定了特别的程序。鉴于不同的行政许可，其性质、功能和适用条件不同，相应的实施程序要求宜有所区别。行政许可法据此分别规定了实施行政许可的招标拍卖程序、考试程序、核准程序、登记程序等。第一节申请与受理

申请与受理程序是行政许可实施程序的启动阶段。实践中，存在的主要问题是：行政机关有关行政许可的规定很少公开，申请人不清楚如何申请行政许可、向谁提出行政许可；申请人申请行政许可都要前往行政机关办公场所亲自提出申请，既费时，又耗力，也容易导致行政机关与申请人之间的不正当接触；行政机关收到行政许可申请后，对申请材料不符合要求的，不一次告知申请人如何改正，而让申请人反复修改、多次奔波；行政机关收到申请材料后不出具书面凭证，申请人起诉行政机关的不作为违法时难以举证。

针对实践中存在的突出问题，行政许可法在本节作了如下有针对性的规定：(1)在方便公民、法人或者其他组织申请行政许可方面，行政许可法规定，申请书需要采用格式文本的，行政机关应当提供行政许可申请书格式文本（第二十九条）；申请人提出行政许可申请，可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，可以委托代理人提出，不必都亲自前往行政机关提出申请（第二十九条）；行政机关应当公开有关行政许可的规定，并向申请人进行解释、说明（第三十条）；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正（第三十二条）；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容（第三十二条）；行政机关应当大力发展电子政务，方便申请人了解有关行政许可规定、提出行政许可申请（第三十四条）。(2）在规范行政机关的受理行为方面，针对受理行政许可申请后的五种不同情形，规定了行政机关的相应义务，并且要求行政机关无论是受理还是不受理行政许可申请的，都应当出具书面凭证（第三十二条）

第二十九条 公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。 申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。

行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。 【释义】本条是关于公民、法人或者其他组织如何提出行政许可申请的规定。 （一）行政许可是依申请的行政行为 申请行政许可是指公民、法人或者其他组织向行政机关提出拟从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。申请行政许可的公民、法人或者其他组织为行政许可申请人。

行政许可是依申请的行政行为，其启动权在公民、法人或者其他组织。公民、法人或者其他组织拟从事需要取得行政许可活动的，才有申请行政许可的动力、才有提出行政许可申请的必要。公民、法人或者其他组织是否从事特定活动，属于公民、法人或者其他组织的处分权，行政机关既无法知悉、也不好代劳。提出行政许可申请，就公民、法人或者其他组织而言，

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表明了其拟从事某项活动的意向；就行政机关而言，引发了其依法审查申请材料并作出相应决定的义务。 可以说，行政许可申请在公民、法人或者其他组织拟从事某项活动与行政机关依法许可其从事该项活动之间建立起一座桥梁。公民、法人或者其他组织拟从事依法需要取得行政许可的活动的，必须提出行政许可申请；公民、法人或者其他组织不提出申请，行政机关便无义务审查其申请，也不能擅自准许公民、法人或者其他组织从事依法应当取得行政许可的活动。 （二）申请行政许可的方式

申请人表达其拟从事需要取得行政许可事项的活动，可以有多种方式，较为常见的是书面提出申请。实践中，不少事项，申请人是否具备行政许可事项的法定条件，通过书面审查申请人提交的申请材料即可，但行政机关却往往要求申请人将申请材料亲自送到行政机关的办公场所递交给有关办事人员，既不允许邮寄材料，也不允许委托他人提交材料，这给公民、法人或者其他组织增加了不少负担。

行政许可法对此作了改革。根据本条规定，行政许可申请都可以以信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件提出，也可以由申请人委托代理人提出，不必须都要由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请。这样规定，主要考虑是，多数行政许可事项，行政许可申请人是否符合取得行政许可的条件和标准，是可以通过申请人提供的有关书面材料来证明的，其本人是否亲自到场一般不影响能否取得行政许可。因此，行政许可法没有规定申请人必须亲自前往行政机关办公场所提出行政许可申请。当然，一些与个人面貌特征相关、依法需要申请人亲自到行政机关场所提出申请，以防止冒名顶替、弄虚作假的行政许可事项，申请人依法还是应当到行政机关办公场所提出行政许可申请。鉴于申请人前往行政机关提出行政许可申请，容易出现因行政机关工作人员与申请人过多接触而进行权钱交易的现象，还会增加申请人的奔波劳累，所以从促进行为廉洁、高效的目标出发，应当严格控制前往行政机关提出行政许可申请的行政事项范围。如果确有必要直接到行政机关、办公场所申请的，也应当由法律、法规、规章予以明确。凡法律、法规、规章没有明确规定必须到办公场所提出行政许可申请的，行政机关均不得拒绝接受申请人委托代理人或者通过邮寄、数据电文等方式提出行政许可。

申请人提出行政许可申请，主要是向行政机关提出申请书及申请材料。随着现代通信技术和互联网的发展，申请人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等多种方式向行政机关提出申请，行政许可法对此未作。通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件方式提出行政许可申请，主要适用于只需要申请人提交有关书面材料，不用提交实物、样品的行政许可。其中，通过电子数据交换、电子邮件方式提出行政许可申请在许多地方还是新鲜事物，面临着材料的保密性、签名的真实性、材料的安全性等方面问题以及相应的人、财、物配套要求，在具体操作程序上有待完善；如果发生争议，存在举证困难等问题，因此，行政许可法只作了倡导性的规定，没作严格要求。

公民、法人或者其他组织可否口头提出行政许可申请？本条未作明确规定。一般情况下，作为行政机关与行政管理相对人之间的行为，宜通过书面方式进行，一是，申请人与行政机关之间就申请人是否提出行政许可申请产生争议时便于有据可查；二是为了保证申请行为的严肃性，便于行政机关处理行政许可申请。因此，申请行政机关以书面方式提出为好；如果申请人以口头方式提出行政许可申请的，行政机关工作人员应当请申请人以书面方式提出或者将其口头申请记录后请其确认。对一些可以当场决定的行政许可事项，行政机关工作人员也可以在行政许可申请人告知有关情况后直接作出是否准予行政许可的决定。 （三）行政机关可以提供申请书格式文本，并示范如何填写 格式化的文本可以提高行政机关对行政申请的处理效率，同时也便于按照统一标准审查行政许可申请，因此，不少国家都鼓励行政机关制定规范的行政许可申请书文本。在英国，公民

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和行政机关打交道时，往往负担一些程序上的义务。为使私人在程序上的义务明确起见，行政机关往往根据法律规定制定标准格式，个人只要按照格式填写就可以避免很多程序上的错误。在我国，对不少行政许可申请，行政机关也制定了申请书格式文本，以提高处理行政许可申请的效率。 从便民的原则出发，申请行政许可需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供申请书格式文本。行政机关制定的申请书格式文本，其内容应当简单明了，通俗易懂。实践中比较突出的问题是，许多行政机关制定的行政许可申请书格式文本非常复杂，即使文化程度很高的人既看不懂、也不会填写；有的行政许可申请书格式文本包含了许多与行政许可申请无关的内容，如籍贯、父母、婚姻状况等。为了防止填写行政许可申请书构成对个人、企业的不合理负担、侵犯商业秘密与个人隐私，行政许可法规定，行政许可申请书格式文本的内容只能包含与证明申请人是否符合行政许可条件有关的事项，不得包括与行政许可事项没有直接关系的其他内容。哪些情况是与行政许可事项没有直接关系的内容？一般认为，只要是某一事项与能否反映或者说明行政许可申请人是否具备取得行政许可的条件没有直接关系的，该项内容就不应该出现在行政许可申请书中。如某公民申请排污许可的，其性别、婚姻状况等即与该公民能否取得该项行政许可无关，行政机关制定的行政许可申请书格式文本就不应包括这方面的内容；与之相反的是，如果是某一企业申请生产特定的化学品，行政机关制定的申请书格式文本中包含的要求企业提供有关生产原料的燃点、闪点、毒性等理化性能指标以及事故应急救援措施等内容的，因其能够直接反映申请人是否具备取得化学品生产许可所要求的'有符合国家标准的生产工艺、设备或者储存方式、设施，有健全的安全管理制度'，应当视为与申请行政许可事项有直接关系的内容。 基于便民原则，行政机关提供行政许可申请书格式文本的，还应当指导申请人填写申请书格式文本，行政机关可以示范如何填写有关申请书，也可以公开填写好的行政许可申请书示范文本。根据本法第五十的规定，行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。 第三十条 行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办会场所公示。 申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可幸的信息。

【释义】本条是关于行政机关公示有关行政许可规定义务的规定。

现代社会，随着行政管理活动的分工越来越细，行政管理规则的程序化、技术化越来越强，各类行政许可的申请程序及取得行政许可的条件也越来越呈现专门化的特点，申请人对行政许可的申请条件、申请程序以及申请行政许可要提交的材料往往不知道或者知之甚少。实践中，经常出现因行政机关未事前公开有关行政许可的规定，申请人因而不知道向谁提出申请、如何提出申请、应当提交哪些申请材料的现象，有的导致申请人不能及时、准确、有效地提出行政许可申请。为此，申请人需要不停地奔波于多个行政机关，有的是为了解决如何提出申请的疑难问题，有的是为了完善自己提交的申请材料；而行政机关也会因需要解决多数申请人的一次又一次具体、同样的问题而耗费大量人力、时间。针对这一问题，为了便于申请人提出行政许可申请，提高行政机关工作效率，同时，也为了解决因有关行政许可规定不够公开、透明而带来的行政机关实施许可'暗箱操作'的问题，行政许可法明确要求行政机关公示有关实施行政许可的规定，并向申请人提供准确、可靠的答复。 行政机关公示有关行政许可的规定以及向申请人答疑解惑，体现了现代便民、服务的施政原则。日本行政程序法第九条规定，'除行政上特别的障碍外，行政厅必须在法令规定的申请受理机关的事务所张贴及以其他适当方法公布审查基准'。中国加人世贸组织工作组报告书第336段也规定，中国应'设立或指定一个或多个咨询点，在咨询点中可获得有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的法律、法规及其他措施的信息，

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以及公布的文本。该信息就包括负责实施一特定措施的国家或国家以下一级主管机关（包括联络点）的名称'。这一义务同样适用于行政许可程序。 （一）行政机关应当公示有关行政许可的规定 行政机关公示有关行政许可的规定，公民、法人或者其他组织才知道某一行政许可事项有无数量、何时提出申请、向谁提出申请、准备哪些材料等，能够依法、及时提出行政许可申请；社会公众也能藉此监督行政机关是否依法实施行政许可。 根据本条规定，行政机关应当在其办公场所公示有关行政许可的规定。之所以规定在办公场所公示，一是为了增强公示内容的权威性，防止信息失真；二是为了便于公民、法人或者其他组织能够在固定的场所比较方便地查阅有关行政许可的规定，如果行政机关将有关行政许可的规定以及需要提交的全部材料目录和申请书格式文本在不为人所知的地方公示，显然达不到方便申请人申请行政许可、方便社会公众监督行政机关的目的。但是，本条所要求的行政机关应当在其办公场所公示有关行政许可规定，也还存在一些间题。根据这一规定，行政许可申请人、社会公众为了了解有关行政许可的规定可能需要亲自前往行政机关的办公场所，这需要付出很大的财力、时间，不符合行政许可法要求、倡导的便民原则。如，广东省的企业如果向商务部申请有关行政许可，根据本条规定，商务部在其办公场所公示有关行政许可的规定就履行了本条规定的义务。但是，对申请人来说，为了了解有关行政许可的规定，可能就得专门去北京一趟了。这显然不是本条立法所要达到的社会效果。笔者以为，对行政机关公示有关行政许可决定的具体方式，可以在本条规定的基础上作更加灵活性的规定。公示的结果是为了周知有关事项，因此，公示的方式、场所也必须能够保证潜在的申请人能够及时、有效、经济地获取信息。比如，可以考虑除了要求行政机关在办公场所公开有关行政许可的规定外，还应当要求其在公报、行政许可申请人所在地区普遍发行的报刊上或行政许可实施机关的网站上公示有关规定。其实，行政许可法的有关规定已经包含了这些内容。如，根据第三十四条的规定，行政机关应当创造条件，将有关行政许可的规定在网站上公开。这样，不仅便于公民、法人和其他组织事前了解有关行政许可的规定，还减少了相对人奔波之累，可以较好地解决只在办公场所公示有关行政许可的规定带来的问题。 根据本条规定，行政机关应当公示与本机关实施的行政许可有关、申请人申请行政许可需要了解的全部信息。行政机关公示的内容，不仅包括实施行政许可所依据的法律、法规、规章的有关规定，也包括行政机关制定的为实施行政许可而对申请与受理、审查程序所作的具体规定，其内容应当涵盖行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、费用以及需要提交的全部材料目录、行政许可申请书示范文本等与申请行政许可有关的全部信息。在实践中，除了本条明确列举的应当公示的内容外，行政许可的实施机关往往还应当将本机关的通信地址、联系电话、具体受理行政许可事项的机构以及监督电话等予以公布，以便于申请人通过书面方式提出行政许可申请、监督行政机关实施行政许可的行为。 （二）答复行政许可申请人的疑问

行政许可申请人对行政机关公示的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和行政许可申请书示范文本内容有疑义的，有权要求行政机关予以说明、解释。行政机关对于申请人提出的问题，应当提供准确、可靠的信息。所谓准确、可靠的信息，应当理解为：申请人按照行政机关提供的信息提交行政许可申请的，行政机关应当视为合乎规定，不得拒绝接受。

（三）行政机关履行公示行政许可规定义务的时间问题 本条只规定了行政机关公示有关行政许可规定的义务，但没有对行政机关履行这一义务的时间作出规定。一般情况下，只要行政机关在实施行政许可前公示了有关规定，行政许可申请人能够了解有关规定、依法提出行政许可申请，就可视为履行义务。但是，在行政机关集中受理行政许可的情况下，时间问题的重要性就凸显出来了。

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申请行政许可，原则上可以在任何时候提出。但是，根据行政许可申请事项的性质，对某些有数量、需要通过竞争取得的行政许可（比如采矿权的行政许可、货物出口的配额）或者有时间的行政许可（如法律职业资格认可的年度考试），为了便于行政机关处理行政许可申请，法律、法规、规章往往规定一段集中受理行政许可的期限，对于在规定时间以外提出行政许可申请的，往往不列人同期审查的对象。更为严重的问题是，对有数量的行政许可，如果行政机关已经将所有的行政许可证件全部颁发出去，在规定的集中受理行政许可申请的申请期限以后提出申请的公民、法人或者其他组织即使条件更优，也很难获得行政许可。为了防止出现这种情况，行政机关应当事先公布集中受理行政许可的期限，其公布方式应当做到使对该行政许可事项有兴趣、可能提出申请的个人、组织知悉为宜，并且受理行政许可申请的期限长短应当与处理行政许可申请事项相适应，集中受理行政许可申请期限的信息的公布时间距开始受理的时间不能太短，以免想提出行政许可申请的人无法得知相关行政许可的信息、无法充分准备有关申请材料。本条对此未作要求，但从本条的立法精神看，行政机关还是应当在接受行政许可申请前和一段时间将有关行政许可的规定予以公布为宜，以便于申请人及时、充分地准备有关申请材料。

第三十一条 申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内客的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。 【释义】本条是关于行政许可申请人申请行政许可时提交真实材料、反映真实情况义务的规定。

行政许可是行政机关实施行政管理的一种事前控制手段，为防止不适格的人取得行政许可，法律、法规、规章往往规定不少条件，只有取得规定的条件的才能取得行政许可。公民、法人或者其他组织是否符合规定的条件、能否取得行政许可，必须由其自己举证，而举证主要是由申请人提交申请材料完成的。通过将申请人提出符合法律规定形式、数量和种类的申请材料及提供的情况与法定条件相比较，行政机关可以判断申请是否应当取得行政许可。目前的问题是，一方面，行政许可机关在法定要求外，随意要求申请人提供与申请行政许可事项无关的材料现象比较突出；另一方面，行政许可申请人提供虚假材料、不提供真实情况编取行政许可的情况也比较多。在国外，向行政机关提交虚假的材料是要承担刑事责任的。如，在法国，在一些行政许可中，申请人必须自己进行审查或者自己作出证明（签字、提交专家报告）。如果提交虚假材料，将受到制裁。但是，在我国，法律、法规较少规定行政许可申请人提交虚假材料的刑事责任（证券法等少数法律除外），有的连行政处罚也没有。申请人提交虚假材料，没有被发现的，可以骗取行政许可；被发现的，最多也不过是不能取得行政许可而已。申请人提供虚假材料骗取行政许可的违法行为成本低、收益大，这会诱使更多的申请人通过提供虚假材料骗取行政许可，这既加大了行政机关的审查工作难度，也不利于在全社会树立诚信、守法的理念。

行政许可法从行政机关与行政许可申请人两个方面作了有针对性的规定：行政机关不得要求申请人提供与申请行政许可事项无关的材料；申请人必须提供真实材料、反映真实情况。违反本条规定义务的，对行政机关，可以按照本法第七十二条、第七十四条追究相应的法律责任；对行政许可申请人，可以按照本法第七十、第七十九条追究相应的法律责任。 （一）申请人应当如实提供有关材料、反映真实情况

申请人提出行政许可申请，就是为了证明其符合法定条件，有权取得行政许可。为了便于行政机关审查申请人是否符合法定的取得行政许可的条件，申请人应当如实提供有关材料、反映真实情况，不能隐瞒有关情况、提供虚假材料。

根据本条规定，申请人提供申请材料、反映情况，不仅其申请材料形式本身要真实，其所反映的实质内容也要真实。如办理有限责任公司执照需要注册资本证明，申请人有30万元注

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册资本、并且出示30万元注册资本证明材料的，属于如实提供材料、反映真实情况。如果申请人只有10万元注册资本却出示了30万元注册资本的证明材料，则属提供虚假材料；同样，如果申请人有30万元注册资本，但是将别人30万元注册资本的证明材料复印后改为自己的证明材料提供给行政许可的实施机关的，也属于没有如实提供有关材料。

本条规定'申请人应当对申请材料实质内容的真实性负责'，在实施中可能会产生如何区分申请人与行政许可实施机关的责任问题。有些行政许可事项，行政机关实行形式审查，由申请人自己对申请材料实质内容的真实性负责是可以的；但是，对行政机关实行实质审查甚至实地核查、当面检查的，如果规定由申请人对申请材料实质内容的真实性负责，是否意味着行政机关对此不承担责任？如果行政机关对此不承担责任，就很难保证行政机关依法尽职地履行实质审查责任？如果行政机关承担责任，行政机关与申请人的责任如何区分，行政机关如何承担其审查责任，对此应当有明确规定。

（二）行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的材料 行政机关实施行政许可，只能要求申请人提交与行政许可事项有关的材料，只有与申请行政许可事项有关的材料才能直接反映、证明行政许可申请人能否依法取得行政许可。但是，在实践中，行政机关往往不告知申请人应当提交的全部材料，收到申请人的申请后不停地要求申请人补充各种材料，有的材料与申请行政许可事项一点关系都没有。针对这些问题，为了规范行政行为，减少行政机关实施行政许可的随意性，行政许可法从两个方面做了规定。一方面，本法第三十条从正面规定，行政机关应当将申请人申请行政许可需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本予以公开，接受社会监督。这样，申请人在申请行政许可前能够清楚地知道应当提交的材料目录，减少了行政机关工作人员折腾申请人的机会．增强了申请人抑制行政机关不合理地要求与行政许可事项无关的材料的能力；另一方面，本条从反面予以规定，行政机关只能要求申请人提供与申请行政许可事项有关的材料，不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的其他材料。无论是技术资料，还是其他资料，只要是与行政许可事项无关的材料，申请人均有权拒绝提供。如何判断材料是否与申请的行政许可事项有关？最简单的办法是，行政机关公示的申请行政许可应当提交的材料目录中没有列明的材料均应视为与申请行政许可事项无关。

第三十二条 行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理： （一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；

（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正； （四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，途期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。 行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

［释义］本条是关于行政机关如何处理行政许可申请的规定。 申请人提出行政许可申请，行政机关即负有审查并相应作出决定的义务。实践中比较突出的问题是，行政机关收到申请人的行政许可申请后，有的严重不负责任，既不告诉申请人行政许可申请是否符合法定形式、格式，也不告诉申请人有没有收到行政许可申请材料，一旦申请人申请行政复议、提起行政诉讼，就以未收到申请一推了事；有的故意难申请人，申请人的申请材料存在错误、不齐全、不符合法定形式的，不是一次告知申请人哪些申请材料需要补充、修改以及如何补充、修改，而是每次只告诉申请人申请材料中需要修改、补充的部

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分内容，这样，申请人需要不停地修改、多次补充材料，老百姓办事很难。针对这些问题，行政许可法区别不同情况，规定了行政机关收到行政许可申请后的审查内容及作出相应处理的义务。

（一）关于行政机关确定是否受理行政许可申请的审查内容

行政机关收到行政许可申请后，首先要确定是否予以受理。为此，行政机关需要对申请人提交的申请材料目录及材料格式进行形式审查。在确定是否受理行政许可申请时，行政机关不审查行政许可申请材料的实质内容，也不审查申请人是否具备取得行政许可的条件，而是审查下列内容：(1)申请事项是否属本行政机关管辖范围；(2）申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项；(3)申请人是否按照法律、法规和规章的规定提交了符合规定数量、种类的申请材料；(4）申请人提供的行政许可申请材料是否符合规定的格式；(5)其他事项，如申请人是否属于不得提出行政许可申请的人，申请人提供的材料是否有明显的计算、书面错误以及类似错误等。

（二）关于行政机关收到行政许可申请后的处理结果

行政机关经形式审查，对于公民、法人或者其他组织提出的申请，应当区别不同情况作出如下处理：

1．申请事项依法不需要取得行政许可的，行政机关应当即时告知申请人不受理。对不需要取得行政许可的事项，为什么还要求行政机关告知申请人不受理，并且根据本条第二款的规定，行政机关不予受理行政许可申请，还要出具书面凭证？这样规定，主要是防止因行政机关错误认定申请人从事某种活动不需要申请行政许可，而申请人从事有关活动后，行政机关又事后以依法需要申请行政许可为由追究申请人的责任。申请人是根据行政机关告知其不需要取得行政许可而从事有关活动的。对于依法应当申请行政许可的活动，如果申请人申请行政许可，行政机关错误地认为不需要申请行政许可的，事后发现申请人未经行政许可从事有关活动的，其责任应当由行政机关承担，而从事该项活动的公民、法人和其他组织不承担任何责任。公民、法人或者其他组织行使合法抗辩权的惟一证据就是行政机关告知其不需要取得行政许可的书面凭证。

2．对于不属于本行政机关处理的事项，应当作出不予受理的决定。原则上说，行政机关只了解自己职责权限内的事，因此，不属于本行政机关职责权限内的事，行政机关无权对申请人提出的行政许可申请作出实体处分。即使行政机关知道申请人申请事项依法需要取得行政许可的，也不得代替其他行政机关作出处理。

这里的所说的'依法不属于本行政机关职权范围内的事项'，包括下列三种情况：(1)超越法定事物管辖权的事项。如林业行政部门依法只能对林业行政管理范围内的事项作出处理，如果公民向其提出属于非林业行政管理范围的行政许可申请，林业行政部门应当依法不予受理，并作出不予受理的决定。(2）超越法定级别管辖权的事项。如水生野生动物保护实施条例规定，需要捕捉国家一级保护水生野生动物的，应当向渔业行政主管部门申请特许捕捉证；需要在本省、?自治区、直辖市捕捉国家二级保护水生野生动物的，应当向省、自治区、直辖市渔业行政主管部门申请特许捕捉证。如果公民向省级渔业行政主管部门申请国家一级保护水生野生动物的特许捕捉证的，因该事项超越了省级渔业行政主管部门的级别管辖权，该行政机关只能作出不予受理的决定。(3)超越法定地域管辖权的事项。如城市房地产开发经营管理条例规定，房地产开发项目竣工后，房地产开发企业应当向项目所在地的县级以上房地产开发主管部门提出竣工验收申请。如果某市房地产开发主管部门收到项目位于另外一市的房地产开发企业提出的竣工验收申请，因该事项不属于本行政机关地域管辖权范围，该市房地产开发主管部门应当作出不予受理的决定。需要注意的是，这里的行政机关职权范围是必须是依法确定的，即法律、法规、规章明确规定的行政机关职权范围。实践中，一些行政机关工作人员或因业务不精，或因马

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虎大意，实施行政许可，全凭个人臆断，个人认为行政许可事项不属于本行政机关职权范围就不予受理，这与本条规定的'依法不属于本行政机关职权范围'是有显著区别的。对依法属于职权范围内的事项，行政机关以不属于职权范围为由作出不予受理决定的，要依法追究有关责任人员的责任。

从便民的原则出发，对行政许可申请事项，尽管不属于特定行政机关的职责范围，但该行政许可的实施机关知道受理该行政许可申请的行政机关的，应当告诉申请人向相应的有权行政机关申请行政许可或者径送有权行政机关处理。

3．对依法属于本行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得行政许可的，如果申请人提交的材料存在可以当场更正的错误的，行政机关应当允许申请人当场更正。 实践中，一些行政机关严格格守行政许可申请书（表）、行政许可申请材料不得涂改的要求，对申请人行政许可申请材料中不直接说明、反映行政许可条件的事实的细小差错，如将部分文字写错，将部分项目顺序填倒了的，即宣布行政许可申请人的申请材料全部作废，要求申请人重新制作申请材料、重新申请行政许可，有的申请人还要在行政机关、其他机关、申请人居所之间来回奔波多次，这给申请人增加了不少负担。 对这种情况，按照便民原则，行政机关可以要求申请人当场更正或者经申请人同意后代为更正，并在更正的地方加戳说明即可。许多国家、地区的行政程序法都有类似规定，如澳门地区行政程序法第七十规定：'如最初申请不符合第七十六条之规定，则须请申请人在行政机关指出之在最初申请所存有之缺陷改正。如利害关系人所作之请求仅为不合程式或不尽完善，则为避免其因此而遭受损失，行政当局之机关及人员应设法补正申请内之各种缺陷，但不影响上款规定之适用'。在英国，在解释某种程序的性质时，通常尽量照顾个人利益，缩小强制程序的范围。例如申请许可证，只要基本情况已经反映，符合主要的程序规则就可接受，不以申请人的细小错误而作为不受理的原因。

本条所称的'可以当场更正的错误'，主要指文字错误、计算错误或者其他类似错误。对行政许可申请材料存在这些错误的，行政机关应当允许行政许可申请人当场更正，不得仅仅以此为由拒绝受理行政许可申请。如果行政机关未能当场发现行政许可申请材料存在可以更正的错误的，如何处理？本条第一款第三项未作规定，对此问题，可以考虑通过下列方式解决：一是，参照澳门地区行政程序法的规定，行政机关可以与申请人联系后直接予以改正；二是，申请材料如果还同时存在材料不齐全或者不符合法定形式等问题的，行政机关可以一次告知申请人需要补正的全部内容；三是，要求申请人补正申请材料中的有关内容。

4．对依法属于本行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得行政许可的，如果申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当当场或者在5日内一次告知申请人补正后提出申请。 实践中，一些行政机关发现申请人提交的材料不齐全或者不符合法定形式的，不是一次告知申请人应当补充、更正的全部事项，而是今天要求申请人补充一份材料，明天要求申请人修改申请材料中的另一部分，让申请人多次提交材料，多次补充、更正，老百姓办一件事要跑无数次行政机关。为减少申请人的奔波，一些地方在行政审批改革中在行政许可案件受理方面实行'一次告知、两次办结制'：对申请人提交的材料不齐全、不符合规定形式的，行政许可的实施机关应当一次性告诉申请人需要补正的全部内容，这样，申请人最多去行政机关两次就可以完成递交行政许可申请的活动。这一做法，体现了便民原则，行政许可法通过本条规定予以充分肯定。根据本条第一款第四项的规定，行政机关在受理前的形式审查中发现申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场一次告知申请人补正有关材料；不能当场告知的，也应在5日内告知。行政机关逾期不告知的，自收到材料之日起即为受理。应当明确的是，申请人按照行政机关的要求一次补正了相应的材料后，行政机关即应当受理。

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申请材料不齐全与申请材料不符合法定形式是有区别的。申请材料不齐全是指申请材料的数量、种类没有达到法定要求，如应当提供多种材料，而行政许可申请人只提供了部分材料。而申请材料不符合法定形式则指申请人提供材料在形式上不具备法定要求。如公司登记管理条例规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交公司董事长签署的设立登记申请书、全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明、公司章程、具有法定资格的验资机构出具的验资证明等九种文件，如果申请人只提交了部分文件，未提交全部九种文件，则属申请材料不齐全；如果申请人提交了全部九种文件，但是其提供的公司设立登记申请书没有公司董事长签名，则属申请材料不符合法定形式。对申请材料不齐全的，申请人需要补充依法需要提交的其他材料；对申请材料不符合法定形式的，申请人则需要提供符合规定形式的材料或者补正形式错误的申请材料。 如果行政机关告知错误，申请人经行政机关一次告知并按照其告知内容补正了有关材料，行政机关事后发现行政许可申请材料不符合有关条件和格式的，怎么办？笔者以为，行政机关宜要求申请人补正有关内容；不能补正的，可以作出不予行政许可的决定，其中，对申请人造成财产损失的，行政机关应当承担赔偿责任。同时，对行政机关工作人员的错误告知行为要依法追究经办人员相应的法律责任。

本条第一款三项、第四项的规定充分体现了便民原则，但其规定仍需完善。随着电子政务的发展，有些行政许可可以通过电子数据交换方式进行，这也是本法所倡导的。但是，通过电子数据交换申请行政许可的，由于技术上的原因，只要申请材料不符合规定格式的，计算机系统就会将申请材料自动退回。计算机系统只会告诉申请人其材料不符合格式，而不会告诉如何改正。如海关实行电子数据报关时，当进出口货物的收发货人向海关传输申报的电子数据时，如果电子数据不能通过计算机的逻辑审查，其电子数据将自动退回，不会告诉申请人如何补正。这是否违反了本条的义务？随着电子政务的逐步推广，这一问题将越来越普遍。笔者以为．对此有两种解决方案，一是通过技术手段予以解决；另一种是由行政机关将申请中经常出现的问题予以公示，以便于申请人修改其申请材料。

5．申请事项依法属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当予以受理。除本条第一欲前四项所列情形外，如果申请人提交的申请材料在数量、种类、格式上符合法定要求的，行政机关应当予以受理；对申请材料存在可以更正的错误、申请材料不齐全或者不符合法定形式的，申请人按照行政机关的要求提交补正后的全部申请材料的，行政机关应当受理行政许可申请。 （三）关于是否要规定行政许可的受理期间

实践中，往往出现行政许可申请提出后，行政机关拖延审查，过了好长时间才告诉申请人补正材料。这时行政许可申请的受理日期是从申请人补正后计算，还是从申请人提出申请时计算？也就是说，要不要对行政机关受理行政许可规定一个期间。本条第一款第四项规定：'申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理'；第五项中同时规定：'申请人按照本行政机关的要求提交全部补正的申请材料的，应当受理行政许可申请'。根据这些规定，行政机关可以自行判断，如果能够当场作出决定的，应当当场告知申请人补正申请材料；不能当场作出决定的，收到行政许可申请材料5天后告知申请人补正申请材料的，也是合法的。这一规定隐含着一个为期5天的受理期间，执行中可能会出现一些问题。

行政机关对相对人提出的申请负有审查的义务。一般来说，相对人提出的材料是否齐全、是否符合规定的形式，行政机关是可以当场作出判断的；不能当场作出决定的，从提高行政效率出发，也应当尽速审查后告知申请人。因此，如果行政机关怠于审查致使收到行政许可申请材料后长时间才发现行政许可申请材料不齐全或者不符合法定形式的，其受理期限不宜从申请人补正后计算，宜从申请人提出行政许可申请时计算（但是，申请人补正材料所花的时

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间应当排除在行政机关审查时间以外）。至于少数行政许可事项比较复杂，行政机关需要很长时间才能审查清楚申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式的，完全可以通过单行法律、法规延长行政机关作出行政许可决定的审查期限，同时将受理的期间纳人审查期间予以解决。按照本法的现行规定，在行政机关作出行政许可决定的审查期间外再开个口子，另外规定一个受理期间，允许所有的行政许可决定的期限从申请人补正材料后计算，可能方便了行政机关的不作为。实际上，有些行政许可事项，从申请到作出决定的期间只需要三、五天，如森林法实施条例规定，对符合条件的，受理木材运输证申请的林业主管部门，应当自接到申请之日起3日内发给木材运输证。按照本条规定，行政机关在收到申请材料的5日后还可以告诉申请人一次补正相关材料，这似乎与促进行政机关高效行政、减少不作为现象的行政许可立法精神相悖。从立法精神看，应当严格控制行政机关受理行政许可的审查期间，除法律、行规明确规定外，行政机关受理中的审查时间应当纳人审查行政许可申请的期限内，以督促其尽快审查行政许可申请、作出行政许可决定。 （四）关于行政许可实施机关的受理行为 受理是指经对公民、法人或者其他组织提出的申请进行形式审查后，行政机关认为行政许可申请事项依法属于本机关职责范围，申请材料齐全、符合法定形式的，因而对其申请予以接受的行为。自受理之日起，有关行政许可期限的规定开始适用，行政机关即负有在法定期限内作出是否准予行政许可决定的义务。行政机关在法定期间内不作出行政许可决定的，申请人可以依法通过行政复议、提起行政诉讼追究行政机关不作为的法律责任。行政机关受理行政申请的，根据本条第二款的规定，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面受理凭证。本法第五十七条规定，对有数量的行政许可，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。据此，行政机关作出书面受理凭证还应当按照受理的先后顺序进行编号。

根据本条规定，对行政许可申请，行政机关应当实施审查，以决定是否受理；受理的，还要出具受理凭证。实践中，一些比较简单的行政许可案件，公民、法人或者其他组织当场申请行政许可的，行政机关可以不经受理程序当场即可决定是否准予行政许可，在这种情况下，似可不出具书面受理凭证。如申请特区通行证的，申请人在前往区分局，提交规定的材料后，即可当场领取通行证。如果强调必须先有一个受理程序再作出行政许可决定，反而繁琐扰民。提请全国常委会审议的行政许可法草案中曾经规定，行政机关能够当场作出是否准予行政许可的决定的，可以不出具书面受理凭证，但是这一规定最后没有保留。 （五）关于行政机关收到行政许可申请是否还应当出具收

根据本条第一款的规定，行政机关不予受理行政许可、告知申请人不需要申请行政许可、告知申请人向其他行政机关提出申请、一次告知申请人应当需要补正的全部材料的，受理行政许可申请的，都应当出具书面凭证，并且书面凭证应当加盖行政机关专用印章、注明日期。这样规定，既体现了行政行为的权威性，也便于申请人申请行政复议、提起行政诉讼，对行政行为进行监督。问题是，如果行政机关受理行政申请后，既不出具受理凭证，也没有作出不予受理等决定，怎么办？应当承认，这一问题的存在，一定程度上与行政许可法只规定了行政许可申请的受理凭证、未规定行政许可申请的收有关。

实践中，申请人提出行政许可申请后，行政机关既不作出是否准予行政许可的决定，也不通知申请人对行政许可申请的处理情况，申请人为保护自己的合法权益，可以申请行政复议、提起行政诉讼，但是，申请人必须证明其向行政机关提出过行政许可申请。如果行政机关收到行政许可申请后不出具相应的凭证，必然导致公民、法人或者其他组织很难证明已经提出行政许可申请，因而其行政复议、行政诉讼请求很难得到支持。为减少行政机关实施行政许可的不作为现象，同时，便于监督行政机关是否在规定期限内作出行政许可决定，行政许可法规定，行政机关受理行政许可后应当出具书面的受理凭证。在行政许可法起草、审议过程

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中，有一种意见认为，除了规定受理凭证，行政许可法还应当规定收制度，即行政机关应当在收到行政许可申请时出具收。行政许可法没有采纳后一种意见。主要考虑是：如果行政机关在收到行政许可申请时出具收，那么受理以后作出具体处理（如不予受理、予以受理等）、审查以后作出处理（如不予许可、准予许可等）还要作出相应的处理决定，手续太繁；鉴于行政许可法已经确定了当场受理的原则，出具受理凭证制度基本能够达到解决行政机关不作为时申请人的举证问题；如果出现行政机关不按程序规则办事，即使规定收制度，行政机关仍然可能不出具收。解决这一问题，只能通过提高行政机关工作人员素质、严格实行行政许可申请收文与决定分离制度来实现，与规定收还是规定受理凭证关系不大。

（六）关于不具备申请行政许可资格情况的处理 实践中，有的法律法规明确规定了特定的公民、法人或者其他组织不得申请行政许可。如（旅行社经理资格认证管理规定》规定：'有下列情形之一者，不得参加旅行社经理资格考试：（一）曾有故意犯罪记录的；（二）曾经担任因违法被吊销经营许可证和营业执照、或者因经营不善破产清算的企业的法定代表人，并对上列情况负有个人责任或者直接领导责任的；（三）受到司法机关或者党纪、政纪部门审查，尚未作出处理结论的；（四）有、吸毒、漂娟等不宜从事旅游工作的不良行为的；（五）违公德，造成严重不良影响的。'本法第七十也规定：'行政许可申请人隐瞒有关情况或者故意提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请行政许可。'第七十九条规定：'被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关除依法撤销该行政许可外，并依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任'。对申请人是否具有以上法律规定的情形的审查，似乎已经超出了形式审查（审查材料的数量、种类、形式，不审查材料的实质内容与申请人的真实情况）的范围。对申请人申请行政许可具备这些情况的，行政机关收到行政许可申请后如何处理，本条未作规定。笔者以为，在这种情况下，行政机关应当依法直接作出不予受理的决定，并说明理由和依据；已经受理后发现申请人属于不得提出行政许可申请的，行政机关应当依法作出不予行政许可的决定，并说明理由和依据。

第三十三条 行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。

【释义】本条是关于鼓励行政机关发展电子政务实施行政许可事项的倡导性规定。 在行政审批制度改革中，一些地方积极尝试通过发展电子政务，在网站上公开有关行政许可的规定，受理公民、法人或者其他组织采取数据电文等提出的行政许可申请，既提高了办事效率，也方便了申请人提出行政许可申请；同时，通过网络，行政机关之间可以沟通、交换行政许可信息，提高了办事效率．改善了行政许可的监督检查效果，起到了积极的社会效果。从世界各国看，实行电子政务是大势所趋，因此，行政机关实施行政许可，也应当充分利用计算机技术和互联网平台。从目前的技术看，通过计算机网络，可以实行网上公布行政许可事项的规定、网上申请行政许可、网上审查行政许可申请、网上查询行政许可审查进展情况等工作。但是，在现阶段，电子邮件、电子数据交换等电子形式的文件，其真实性、安全性和保密性等网络安全问题和技术保障问题、法律制度上都还有一系列问题需要解决。同时，各地经济、社会、文化发展水平不一致，在我国，全面推广电子政务还有待时日。因此本条对行政机关通过发展电子政务实施行政许可只作了倡导性的规定。

根据本条规定，行政机关应当创造条件并建立相关制度，如建立网站、将有关行政许可

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的规定在网站公布、提供可以网上申报或者下载的行政许可申请书格式文本、指定专人值守负责接收申请人通过数据电文提出的行政许可申请等，方便申请人及时、有效地通过网络提出行政许可申请。行政机关与相关部门，尤其是作出行政许可决定的机关、前置行政许可的实施机关与后置行政许可的实施机关，在有关申请人的申请材料、申请人的信息方面应当创造条件，实现网络互联互通、信息实时交换，以便及时处理行政许可申请、监督检查申请人、被许可人的活动，提高执法效率。第二节审查与决定

行政许可的审查程序是指行政机关对已经受理的行政许可申请材料的实质内容进行核查的过程。行政许可的决定程序是指行政机关根据审查行政许可申请材料的结果，作出是否准予行政许可的决定的过程。行政许可的审查程序是行政机关作出行政许可决定的必经环节，审查的质量决定着行政许可决定的质量；行政许可的决定程序是行政许可审查程序发展的必然结果，决定是根据审查认定的事实作出的。

实践中，行政许可审查与决定程序存在的主要问题是：审查程序的公正性不高、审查程序繁琐扰民、审查程序时间过长或者较少期限、行政许可决定的标准不明确。针对这些问题，行政许可法在本节规定了以下制度，以确保行政许可决定的公正性、提高行政许可实施程序的效率：一是，规定了核查行政许可申请材料程序（第三十四条），确保行政许可申请材料真正反映申请人的真实情况。二是，规定了征求利害关系人意见制度（第三十六），充分保护利害关系人的合法权益。三是，规定行政机关应当在法定期限内作出行政许可决定（第三十七条），避免行政机关对行政许可申请久拖不决的情况。四是，规定了行政机关作出准予行政许可决定的标准，制约自由裁量权的行使。申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定（第三十第一款）。五是，规定行政机关作出不予行政许可决定的，应当说明理由（第三十第二款），以保护申请人的合法权益。五是，规定行政许可决定予以公开制度，公众有权查阅（第四十一条），以监督行政机关依法行政。同时，针对行政许可实施中重复审查、多头许可过多等执法扰民问题，从以下两个方面进行改革：一是，依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料（第三十五条）；二是，法律、行规设定的行政许可，其适用范围没有地域的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效（第四十二条），不需要再办理同类行政许可。

第三十四条 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。 根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

【释义】本条是关于行政机关审查行政许可材料的规定。 需要取得行政许可才能从事的活动，法律往往设定了一定的条件，以防止不具备条件的人从事相关活动可能对社会带来的不利影响。法律设定的行政许可条件的实现有赖于行政机关的审查把关。行政机关审查不严，对不具备行政许可条件的人予以行政许可，就会使设定行政许可制度的目的落空。因此，从这一角度看，行政机关审查行政许可申请人提交的申请材料，与其说是其法定职权，不如说更是其法定职责。针对实践中一些行政机关工作人员在审查中重权力轻责任、'给了好处乱办事，不给好处不办事'等问题，本条规定行政机关应当审查行政许可申请材料的责任。

行政机关审查行政许可申请材料最主要的方式是书面审查，即只审查申请人申请材料反映的内容。实行书面审查有以下好处：一是，申请人申请行政许可主要是通过提交有关申请材料来证明自己具备法定条件的，因此，行政机关的审查也应集中于其提交的申请材料上；二是，

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行政机关实行书面审查能够减少行政机关办理行政许可的工作人员与申请人的不正当接触机会，有助于提高行政机关审查行政许可申请行为的公正性；三是，行政机关实行书面审查，可以减少行政管理成本、减轻申请人的负担。但是，书面审查也有自身的不足：一是有些情况下，申请材料反映的客观情况本身就是虚假的，只审查申请人的申请材料可能难以发现申请人的真实情况；二是即使申请材料反映内容属真，但由于申请与审查存在时间差，可能申请材料反映的客观情况在行政机关审查时已经发生了变化。因此，实行书面审查，同时要结合其他审查方式。从实践看，行政机关审查行政许可申请材料可以有多种方式，如书面审查、实地核查、当面询问、听证会、听取第三人意见、召开专家论证会等。行政机关可以依据设定行政许可的法律规定，结合行政许可事项的性质相应决定采取何种方式审查行政许可申请材料。本条规定了书面审查、实地核查两种方式，对其他审查行政许可申请材料的方式，本法在其他条文作了相应规定。

行政机关审查行政许可的申请材料，主要是审查以下内容：

1．审查申请材料反映的申请人条件的适法性。即审查申请人提交的申请材料反映的情况与法律法规规定取得行政许可应当具备的条件是否一致。如律师法第规定，拥护中华人民共和国并符合下列条件的，可以申请领取律师执业证书：(1)具有律师资格；(2)在律师事务所实习满一年；(3)品行良好。第十条规定，申请领取律师执业证书的，应当提交下列文件：(1)申请书；(2)律师资格证明；(3）申请人所在律师事务所出具的实习鉴定材料；(4）申请人身份证明的复印件。如果公民申请律师执业资格，提交了有关申请材料，司法行政部门就要审核申请人提供的材料能否证明其达到了律师法所规定的条件。

2．审查申请材料反映的实质内容的真实性。对申请人提供的申请材料，行政许可的实施机关还应当核查其反映的情况是否真实。核查其真实性可以通过以下途径实现：一是，由申请人承诺声明所述情况真实，否则承担相应的不利法律后果或者予以制裁；二是，用申请材料中反映的内容互相进行印证；三是，用行政机关已经掌握的信息与申请材料的内容进行印证；四是，请求其他行政机关协助核实有关申请材料反映内容的真实性；五是，实地核查申请材料反映内容的真实性。有些行政许可，尤其是对物的行政许可，行政机关必须核实申请材料反映的内容是否与实际情况一致。如申请人申请消防行政机关验收消防设施的，消防行政机关不能只看申请人的申请材料，还必须实地核查有关消防通道是否畅通、消防设备设施是否与申请材料所述一致。为提高核查的质量，本条同时规定，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。要求有两名以上工作人员进行核查，主要是为了保证行政行为的公正性和合法性，提高行政决定的正确性。同时，行政机关工作人员实地核查有关材料，应当主动出示工作证件、表明身份。 本条第二款规定了行政机关当场作出行政许可决定的情形。行政机关当场作出行政许可决定，适用于比较简单的行政许可事项、行政机关能够经审查后当场作出申请人是否符合法定条件、能否取得法定行政许可的情形，如猪肉是否符合食品卫生标准的检疫、因市政建设临时占用道路的审批等事项，行政机关可以当场作出决定。行政机关当场作出行政许可决定的，也应当按照本条的规定，认真审查申请人是否符合法定条件、申请人提供的材料反映的内容是否真实，在此基础上作出书面的准予行政许可或者不予行政许可的决定。作出不予行政许可决定的，行政机关要按照本法第三十的规定，履行说明理由、告知诉权的义务。 第三十五条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

【释义】本条是关于多层级行政机关实施行政许可的审查程序的规定。

在我国，对有些行政许可事项，由多层级行政机关实施行政许可，下级行政机关审查同意后送请上级行政机关审查决定。如，野生植物保护条例规定，出口国家重点保护野生植物或者

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进出口中国参加的国际公约所进出口的野生植物的，必须经进出口所在地的省、自治区、直辖市野生植物行政主管部门审核，报野生植物行政主管部门批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书或者标签。血液制品管理条例规定，申请设置单采血浆站的，由县级卫生部门初审，经设区的市卫生部门审核同意，报省级卫生部门审批；经审查符合条件的，由省级卫生部门核发《单采血浆许可证》，并报卫生部门备案。

对同一事项，由多层级行政机关实施行政许可，在实践中暴露出来的突出问题是，上下级行政机关要求申请提交同样的申请材料、上下级行政机关对同样的申请材料重复审查。据调查，一个外资企业设立的行政许可，一共需要递交14套以上装订成册的全套资料；上下级行政机关对同一申请材料都进行审查。同时，申请人要跑不同级别的行政机关。据企业反映，南方某省的一技改项目审批，从轻工系统、计经委同时报批，大致经过以下环节：国家下发申报表一企业申报建议书一国家批准一可行性报告申报一可行性报告审批一初步设计报告申报一初步设计报告批准一扩初设计报告申报一扩初设计报告批准一施工设计、招标一施工竣工验收申请一国家验收通过，共计6次往返。在一个部门内部的审批，也要经过经办人初审、复审签字到科室领导审批签字再到部门分管领导审核签字，有的还要经过部门一把手的审核签字。这几个人中，只要有一个人因故不在岗，行政许可的一个环节就搁浅。在多层级行政许可中，申请人要往返于不同级别的多个行政机关，报送同样内容的多份材料，方便了行政机关，申请人则繁不胜繁。

针对这一问题，从改革行政许可的实施程序、方便行政许可申请人申请行政许可出发，行政许可法作了如下有针对性的规定： 一是，上下级行政机关对同一事项实施行政许可的，不再由申请人逐个地跑各级行政许可机关，而是由下级行政机关将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。多层级行政机关对同一事项实施行政许可，又可以分为两种情况：(1)上下级行政机关事权划分比较清楚，上下级都有实体审查权。下级行政机关先行审查，主要是为了就近了解、核实申请人的真实情况，而上级行政机关最终作出决定，一般是基于经济布局、额度控制等需要。在这种情况下，＿上下级行政机关都有实体审查权，但审查权限与审查的重点是不一样的。如音像制品管理条例规定，申请设立音像制品出版单位，由所在地省、自治区、直辖市出版行政部门审核同意后，报出版行政部门审查。省、自治区、直辖市出版行政部门主要审查申请人是否具备相应的条件，而出版行政部门更多地是审查申请人是否符合音像出版单位总量、布局和结构规则。(2)另一种情况是，上下级行政机关对同一事项只有审批权大小的划分，没有事项上的区别。如土地管理法第四十五条规定，建设用地征用基本农田以外的耕地超过35公顷的，由批准。按照土地管理法实施条例的规定，其审批流程是：建设单位向市县土地行政主管部门提出用地申请，经其审查后，经市县同意后，逐级上报有批准权的批准。在这里，有的建设用地申请要经过市县、省级批准后才能报至。但是，除外，其他行政机关只有程序上的决定转送的权力，而没有实体上的批准权。根据行政许可法的规定，在这两种情况下，对申请人来说，只要向下级行政机关提出申请书和材料即可，不需要跑多个行政机关、递送多份申请材料了。过去由行政许可申请人与不同级别行政机关打交道的外部程序转化为上下级行政机关之间的内部程序，大大减轻了行政许可申请人负担。

二是，多层级行政机关实施行政许可的，上级行政机关不得重复要求申请人报送有关材料。如果上级行政机关要求申请人报送的材料与下级行政机关审查的材料并不重复的，上级行政机关可以要求申请人提供，但前提是，该材料应当是与申请行政许可事项有关的并且是依法必须由申请人提供的。否则，属于本法第三十一条规定的情形，也应当予以禁止。

第三十六条 行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利

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益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辫。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

【释义】本条是关于直接关系他人重大利益的行政许可审查程序的规定。 在审查行政许可申请的过程中，申请人的主张及其依据都已经反映在其申请材料中。从申请人角度而言，为了取得行政许可，其申请书及申请材料主要是用来证明其具备取得行政许可的法定条件，不会或者很少会反映第三人的合法权益、公共利益的。但是，有的行政许可事项往往涉及第三人重大利益以及公共利益。例如，授予申请人建筑许可，可能直接影响该建筑物相邻权人的采光权、通风权。如果等到行政机关作出决定后，再由第三人提起诉讼，一旦准予行政许可的决定违法，就要撤销该决定并相应拆除建筑物，这会导致无法恢复的损害后果。为此，一些国家在行政许可程序中，在行政机关作出准予行政许可的决定前就设置了保护第三人的合法权益、社会公共利益的相关程序。本条的规定也是基于此种考虑。 根据本条规定，行政机关在对行政许可申请进行审查后，发现行政许可事项直接关系申请人以外的第三人重大利益以及重大公共利益的，如有关规划许可、建筑许可、消防许可等，可能关系相邻权人的采光权的；如有关排污许可，可能直接影响排污地周围群众的环境权的，行政机关作出在准予行政许可的决定前，应当告知利害关系人并听取其意见。在有数量的行政许可中，多人同时提出行政许可申请的，行政机关拟对其中一部分申请人作出准予行政许可的决定前，应当告知其他申请人，并听取其意见。

对行政机关审查过程中将行政许可申请事项告知利害关系人的方式，本法未作具体规定。行政许可事项涉及特定公民、法人或者其他组织合法权益，行政机关能够知悉利害关系人的，可以直接向有关利害关系人转送申请书及申请材料；涉及不特定的多数人或者公共利益的，行政机关可以将行政许可申请及申请人的材料予以公告。在国外，有的国家还要求申请人在向行政机关提交行政许可申请书的同时公开其申请书及所附有关材料，以便利害关系人提出意见。

利害关系人可以提出反对准予行政许可的意见及理由，申请人也可以就利害人提出的意见加以反驳。行政机关应当兼听双方意见，确保申请人和利害关系人都有陈述、申辩的机会和权利，并对他们提出的理由和依据进行复核，在此基础上作出相应的行政许可决定。 本条有关听取利害关系人意见的规定限于直接关系他人重大利益的行政许可事项，其主要目的是为了保护第三人利益及公共利益。至于行政许可是否直接关系他人利益、他人利益是否重大，有赖于行政机关的判断，本法未作明确规定。这可以留待单行法律、法规规定，也可以由行政机关总结行政管理实践予以规定。但是，行政机关实施行政许可听取第三人意见的程序，其作用不限于保护第三人的重大利益，听取第三人意见还具有帮助行政机关获取有关信息的功能，本法对此未予规定。从申请人的角度而言，为了取得行政许可，总是通过申请材料证明其符合法定条件、标准，不会提供或者不会主动提供证明其不符合法定条件的材料、情况。对于不直接涉及第三人的合法权益的行政许可，为了审查申请人提供材料内容的真实性、合法性，扩大行政机关信息来源，行政机关也可以听取有关第三人的意见，以便掌握更充分的信息，作出公正、准确的行政许可决定。尽管本法未作规定，但这应属行政机关依法履行审查职责的题中应有之义。

第三十七条 行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

【释义】本条是关于行政机关依法作出行政许可决定的规定。

实践中，一些行政机关对公民、法人或者其他组织提出的行政许可申请或者故意拖延，或者严重不负责任，不在法定期间内作出处理决定，不作为现象比较普遍。针对这一问题，行政许可法明确了行政机关收到行政许可申请后作出行政许可决定的义务。

根据本条规定，行政机关受理行政许可申请并进行审查后，应当依法作出行政许可决定。行

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政机关作出行政许可决定应当遵循以下三点要求：

一是．应当在法定期限内作出决定。能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定；不能当场作出决定的，行政机关应当在法定期限内作出决定。对行政机关作出行政许可决定的期间，本法第三节作了专门规定，行政机关应当遵守该节和有关法律、法规关于作出行政许可决定的期限的规定，不允许行政机关对行政许可申请久拖不决。

二是，行政机关应当按照规定程序作出行政许可决定。行政机关审查行政许可申请，既要在实体上守法，也要在程序上守法。对法定的实施行政许可必经的审查环节、步骤、方式，行政机关必须依法遵守。

三是，行政机关审查行政许可申请后，应当根据审查结果作出相应的行政许可决定。行政许可申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的决定；行政许可申请不符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出不予行政许可的决定。不允许出现对行政许可申请不予答复的情况。

第三十 申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。

行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人李有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。 【释义】本条是关于行政机关作出行政许可决定的标准和作出不予行政许可书面决定应当履行的义务的规定。

（一）行政机关应当根据申请人的申请是否符合法定条件、标准作出的行政许可决定 行政机关经过审查行政许可申请，对申请人的申请必须作出一定的回应。这种回应是通过行政机关在其作出的书面决定中对申请人是否具备取得行政许可的条件予以认定体现的。申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的决定；申请人的申请不符合法定条件、标准的，行政机关应当作出不予行政许可的决定。

申请人的申请是否符合法定的行政许可条件、标准，是由其自身条件与法律规定决定的，不由行政机关工作人员的个人好恶决定。但是，在实践生活中，一些行政机关将申请人依法取得行政许可的权利视为对行政许可申请人的恩惠，将依法作出准予行政许可决定的责任只视为颁发行政许可的权力，利用手中的行政许可决定权对申请人吃、拿、卡、要，一旦其要求满足了，即使申请人不符合条件，也予以行政许可，一旦其要求没满足，即使申请人符合条件，也不予行政许可。为防止行政机关实施行政许可中随意性太大，约束行政机关不当行使自由裁量权，行政许可法明确了行政机关作出行政许可决定的标准。

行政机关审查行政许可申请并作出是否准予行政许可的决定必须依据法定条件和标准进行。原则上，只要申请人符合法定的行政许可条件和标准的，申请人就有权取得行政许可，行政机关也就有义务依法作出准予行政许可的书面决定。这一规定应当从以下几个方面去理解：一是，申请人能否取得行政许可，判断基础是法定的条件、标准，而不是行政机关自行设定的没有法律根据的条件、自我判断。这就了行政机关不当行使自由裁量权的行为；二是，申请人的具体情况必须与法定条件、标准相一致或者优于法定条件、标准。准予行政许可的决定是行政机关依法作出的对行政许可申请事项积极、全面、肯定的书面决定，意味着申请人完全具备了法律规定的全部条件、标准。行政机关必须积极履行审查责任，既不能不作为；对符合法定条件、标准的不予行政许可，也不能乱作为，对不符合法定条件、标准的随意行政许可；三是，申请人必须满足法定的全部条件和标准。如申请人申请开办企业，某项法规规定应当具备5项条件，行政机关经审查，认为其符合法规规定的开办企业的全部5项条件的，即同意其行政许可申请，作出准予其开办企业的决定。申请人缺少其中任何一项条件，行政机关均不得作出准予行政许可的决定，只能作出不予行政许可的决定。

根据本条的规定，在是否准予行政许可的问题上，行政机关只能作出两种决定：要么肯定申

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请人的全部行政许可请求，作出准予行政许可的决定；要么否定申请人的全部行政许可请求，作出不予行政许可的决定。但是，在实践中，还有附加规定的行政许可的情况，行政机关在批准行政许可时会附加规定，要求申请人只能在特定的前提下开展活动或者只批准其行政许可申请的部分内容，以避免机械地适用要么全部肯定、要么全部否定的行政决定可能造成的不合理的情形。行政许可法实施后，这些情况是否还能合法存在？ 行政许可决定的附加规定可以有以下类型：

1．附期限的准予行政许可决定。即准予行政许可的决定只在规定的时间内后才生效。如行政机关作出准予个人取水许可申请，但同时规定该行政许可仅在一月后有效。附期限的行政许可，其期限直接影响行政许可的效力，与之不同的是准予行政许可决定内容的期限，该期限不影响行政许可决定的效力。如行政机关许可申请人在某一地方经营早市，长期有效，但只允许在周末营业。这里的期限是行政许可决定的内容，而不是准予行政许可的决定所附的生效期限。

2．附条件的准予行政许可决定。即行政许可因将来不确定事项的发生而生效、解除。如行政机关在作出准予申请人建设房地产项目的同时，附加条件要求申请人必须在一年内在该房地产附近建成有50个泊车位置的停车场。如果申请人不能满足此条件，到期未建设规定的停车场，行政机关作出的房地产建设许可就自动无效。附条件的行政许可，条件的产生也是在特定期限内出现的，它与附期限的行政许可区别在于，附条件的行政许可中条件系事实的不确定发生，有可能发生，也有可能不发生；而附期限的行政许可中，所附期限则肯定会发生。

3．保留废止权的准予行政许可的决定。行政机关在作出准予行政许可的决定的同时，保留将来废止行政许可的可能性。如行政机关向申请人颁发国有土地使用权证书的同时规定，一旦城市规划调整或者市政用地需要，该行政机关保留收回国有土地使用证的权力。保留废止权的行政许可，其目的是向被许可人事先说明未来废止的可能性，以排除信赖保护的情事发生。与附条件的行政许可相比，保留废止权的行政许可对当事人更加不利，应当予以严格。

4．附义务的准予行政许可的决定。行政机关在作出行政许可决定的同时，课予当事人一定的作为或者不作为义务。如机关许可外国人在中国居留，同时规定其不得在中国境内工作。需要注意的是，如果附义务的行政许可中所加义务的内容是重复法律原已明白规定的义务，藉以提醒其注意不得违反相关法律，就不是附加义务。如颁发建筑许可执照的行政机关在许可决定中规定被许可人不得违反相关建筑法规。每一个取得行政许可的人都有守法的义务，因此这一规定就不是附义务的行政许可中义务。附义务的行政许可，申请人未履行义务时，行政许可的存在效力并不直接受到影响，但是主管行政机关拥有撤销此行政许可的可能性；另外，行政机关可以采取行政强制执行措施，迫使申请人履行负担义务。而附条件的行政许可直接影响行政许可的存在效力。附义务的行政许可，被许可人的义务是其与其他被许可人相比，有特殊要求的义务。

5．附内容的行政许可决定。对有数量、规模、幅度的行政许可，申请人符合全部行政许可条件但因客观条件又不能全部满足申请人要求的，行政机关可以作出部分准予行政许可的决定。如申请人申请取水800立方米，并且完全符合条件；但由于天早，如果全部批准又影响他人的正常用水需求的，行政机关可以核减其用水数量后予以批准。

笔者以为，按照依法行政的原则，行政机关不能自行为行政许可申请人、被许可人增加法外的负担，因此行政机关以附加规定的形式作出的准予行政许可决定不能不加地适用。这是因为：(1)如果法律明白容许行政机关附加规定，则行政机关可以附加规定。如，法律明确规定，被许可人取得用地许可后二年内不履行开发义务的，行政机关有权收回土地，则土地管理部门在发出用地许可的同时，可以附加规定要求申请人履行开发义务。(2）如果法律

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没有明确规定，对行政机关有自由裁量权的行政许可，在裁量权范围内，行政机关仍可以在作出准予行政许可决定的同时附加规定；如果不是自由裁量的行政许可，只有是为保护相对人的利益的情况下，行政机关才能对其作出的准予行政许可的决定附加规定。(3)行政机关作出的行政许可决定中的附加规定如果与行政许可的根本目的相抵触，或者违背平等原则、比例原则（最小侵害）等法的一般原则时，一般也应予以禁止。如，行政机关在批准学校的招生计划时附加规定要求该学校仅得招收男生，这一要求就与上的平等原则相抵触，因而是无效的。

（二）行政机关作出不予行政许可的决定应当说明理由、告知救济权 行政机关作出不予行政许可的决定，是指行政机关对申请人的行政许可申请书、申请材料以及申请人的实际情况审查后，认为其不具备法定的全部行政许可条件或者不属于有数量的行政许可的条件优先者，因而对其行政许可申请事项作出消极的判断而依法作出的对行政许可申请予以拒绝的书面决定。如申请人申请驾照，行政机关认为其未通过规定的测试，因而对其申请予以拒绝，作出不予颁发驾驶执照的书面决定。

实践中行政机关拒绝申请人的行政许可申请，存在的问题主要有：一是，行政机关拒绝行政许可申请的，不作决定，有的甚至将行政许可申请材料不作任何处理，直接退还申请人。当申请人申请行政复议、提起行政诉讼时，很难证明行政机关拒绝行政许可这一行政行为的存在；二是，行政机关拒绝行政许可申请的，不说明理由。申请人无从知晓行政机关拒绝行政许可的理由，不能有效地通过行政复议、行政诉讼维护自己的合法权益；三是行政机关拒绝行政许可申请的，不向申请人交待申请行政复议、提起行政诉讼的权利。有些申请人不知道可以通过行政复议、行政诉讼维护自己的权利，有的申请行政复议、提起行政诉讼时会因超过时效而不能受理。据此，行政许可法作了针对性的规定，行政机关拒绝行政许可申请的，必须履行以下三项义务：一是作出不予行政许可的书面决定；二是说明不予行政许可的理由和依据；三是告知申请人申请行政复议、提起行政诉讼的权利。其中最重要的是要说明不予行政许可的理由和依据。

1．不予行政许可必须作出书面决定。根据本条规定，行政机关不予行政许可的，应当作出书面决定。行政机关对申请人提出的行政许可申请不予批准的，可以通过下列形式作出不予行政许可的书面决定：(1)作出加盖本行政机关印章、注明日期的不予行政许可的书面决定；(2)在申请人的申请书、材料上注明不予行政许可的意思表示，并加盖本行政机关印章、注明日期。

2．不予行政许可必须说明理由。为什么在行政机关拒绝行政许可时必须说明其不予行政许可的理由呢？一方面，获取行政决定的理由，是对行政决定质疑、起诉的重要前提，同时，通过要求行政机关说明理由与依据，可以督促行政机关作出行政决定时以事实为依据、以法律为准绳，这有助于提高行政决定的正确性。另一方面，说明理由体现了行政机关对申请人申请行政许可事项的认真考虑和对申请人人格的尊重。传统的行强调行律关系的不对等性与行政权行使的单方性、命令服从性。随着行政民主化进程的发展，行政管理中相对人参与与合作的作用越来越重要。从我国的要求看，行政机关必须说明理由、解释其决定的合法性是一个上的重要原则，也是对人民负责的重要体现，是依法行政、理性行政的必然要求。我国在《关于中国人世工作组报告书》第30第（g）项也承诺：'AA果一项申请被终止或者拒绝，则立刻将终止或者拒绝的理由书面通知申请人，使其有可能自行决定，针对终止或者拒绝理由提出新的申请'。根据这一规定，行政机关作出不准予行政许可的决定，也应当书面通知申请人，并告知理由。

我国现行法律、法规中较少规定行政机关拒绝许可时的说明理由、依据的义务，仅有的少数法律规定的也比较浅显，如执业医师法第十五条规定：'受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册的，应当自收到申请之日起三十日内书面通知申请人，并说明理由'；集会游

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行示威法第九条规定：'主管机关接到集会、、示威申请书后，应当在申请举行日期的二日前，将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由'。但对如何说明理由都未作规定。行政机关说明不予行政许可的理由，不能流于形式，必须做到充分、清晰、完整。行政决定中的理由必须充分，只有理由充分才能支持行政决定的正确性、合法性，即行政机关有关不予行政许可的理由必须能够让一般的人认同应当拒绝行政许可申请。同时，行政机关说明理由、依据，必须清晰、完整，说明拒绝行政许可所依据的全部事实基础与证据。

行政机关作出不予行政许可的决定，根据本条规定，都要说明理由。作这样严格的要求是否必要？实际上，有些行政许可事项，行政机关可以不说明不予行政许可的理由。从国外的规定看，主要有以下几类事项：(1)相对人已知道行政机关对事实情况和法律规定所持的观点，或者即使不作出书面说明的，相对人也能立即知道这些内容的；(2)行政机关大量公布类似的行政行为，或者借助于自动化设备公布的行政行为，且根据具体情况不必说明理由的；(3)依据法律规定不必说明理由的。

3．行政机关作出不予行政许可的决定应当告知申请人享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。行政许可直接影响申请人的生产、生活，有的还涉及较大的财产利益，行政机关拒绝行政许可申请的，申请人有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。为防止出现申请人因不懂得行使救济权而不能有效维护其合法权益的书面，行政许可的实施机关在作出不予行政许可的决定时，应当告知申请人享有申请行政复议、提起诉讼的权利。具备条件的，行政机关还应当告知申请人申请行政复议、提起行政诉讼的时间、方式，而不宜简单地以'依法申请行政复议、提起行政诉讼'应付了事。

第三十九条 行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件： （一）许可证、执照或者其他许可证书； （二）资格证、资质证或者其他合格证书； （三）行政机关的批准文件或者证明文件； （四）法律、法规规定的其他行政许可证件。

行政机关实施检脸、检浏、检疚的，可以在检验、检浏、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检脸、检浏、检疫印章。

［释义］本条是关于行政机关向申请人颁发行政许可证件的规定。 （一）颁发行政许可证件的意义

公民、法人和其他组织申请行政许可，拟从事某项活动的，必不可少地要与其他公民、法人或者组织交往。如何判断公民、法人或者其他组织取得行政许可，如何监督公民、法人或者其他组织未取得行政许可从事依法需要取得行政许可的活动？一个有效的办法是行政机关对被许可人颁发行政许可证件，被许可人从事有关活动时展示有关行政许可证件。行政许可证件既可使被许可人的行为有了明确、稳定的法律保护，也便于对被许可人的行为进行监督，同时还有助于区别被许可人与未取得行政许可的人，提高行政管理效率。因此，本条专门规定了行政机关向申请人颁发行政许可证件的内容。 （二）颁发行政许可证件的情形

一提到行政许可，人们就想到行政许可证件，似乎行政许可与行政许可证件密不可分。但实际上，不是所有的行政许可都是要发证。按是否颁发许可证件进行划分，可以将行政许可分为颁发行政证件类行政许可与不颁发行政证件类行政许可。颁发行政许可件类行政许可是指行政机关在颁发行政许可后要向被许可人发放许可证、执照以及其他证明文书；不颁发行政许可证件类行政许可是行政机关准予申请人的行政许可申请并不发放许可证、执照以及其他证明文书的行为。实践中，大多数行政许可都是要颁发行政许可证件的。据调查，东部某省

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规章设定的行政许可中，以发证的形式表现（许可证、使用证、资格证、执照等）的行政许可约占87%，不以发证的形式表现（非要式的形式，如审批、登记、认定等）的行政许可约占13%。不仅规章设定的行政许可中有非颁发行政许可证件类的行政许可，法律中也设定了不颁发行政许可证件的行政许可。如集会示威法规定，主管机关接到集会、、示威申请书后，应当在申请举行日期的2日前，将许可或者不予许可的决定书面通知其负责人。对集会示威许可申请，行政机关只作出是否准予行政许可的决定，不颁发行政许可证件。

行政机关不颁发行政许可证件的主要有以下几种情况：(1)在行政许可申请书上加注文字，说明准予行政许可的时间、机关及内容，并加盖行政机关印章；(2)与申请人签订合同。对于特许事项，如行政机关批准企业使用国有土地的，可以与之签订国有土地使用权出让合同，明确被许可人取得行政许可事项的内容及其应当履行的义务；(3)行政机关的不作为依法视为准予行政许可。行政机关的不作为视为行政许可的，必须有明确的法律规定。如集会示威法第九条规定：“主管机关接到集会、、示威申请书后，应当在申请举行日期的2日前，将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可”；大气污染防治法、水污染防治法实施细则都规定，拆除排污处理设施应当向环保机关申报，环保机关应当在1个月内做出决定，逾期不批复的，视为同意。 （三）行政许可证件的类型及内容

对需要颁发行政许可证件的，行政机关可以根据不同情况，颁发相应的行政许可证件。行政许可证件可以分为以下几类：

1．许可证、执照或者其他许可证书。如营业性演出条例规定，申请设立营业性文艺表演团体、营业性演出场所，应当按照国家规定的审批权限向县级以上文化行政部门提出申请，经审核批准，取得营业性演出许可证；公司法规定，成立有限责任公司，必须在工商行政部门注册，取得营业执照。

2．资格证、资质证或者其他合格证书。如律师法规定，经律师资格考试合格的，可以取得律师资格证书；建筑法规定，施工企业、勘察单位、设计单位、监理单位，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动；国境卫生检疫法实施细则规定，国际航行船舶的船长，必须每隔6个月向卫生检疫机关申请1次鼠患检查，卫生检疫机关根据检查结果实施除鼠或者免予除鼠，并分别发给除鼠证书或者免予除鼠证书。

3．行政机关的批准文件或者证明文件。如，外资企业法规定，设立外资企业，应当取得对外经济贸易主管部门或者授权的机关的批准证书；国境卫生检疫法实施细则规定，国际通行交通工具上的中国籍员工，应当持有卫生检疫机关或者县级以上医院出具的健康证明。

4．法律、法规规定的其他行政许可证件。如野生动物保规定，捕猎野生动物必须申请特许猎捕证；野生植物保护条例规定，采集国家保护的野生植物必须申请采集证。

行政机关实施检验、检测、检疫的，有的颁发检疫合格证件，有的也可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章，不必颁发行政许可证件。如进出口商品检验法规定，商检机构根据工作需要对检验合格的进出口商品可以加贴商检标志或者封识；动物防疫法规定，动物防疫监督机构对屠宰场（点）屠宰的动物实行检疫并加盖动物防疫机构统一使用的验讫印章；建设工程质量管理条例规定，建设单位应当将施工图设计文件报县级以上建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。

行政许可证件一般应当载明证件名称、发证机关名称、持证人名称、行政许可事项名称、行政许可证件的有效期，有的行政许可证件还有编号。行政机关应当在行政许可证件上加盖本

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行政机关印章，标明发证日期。

此外，从现行法律规定和行政机关的操作看，一般情况下，行政机关准予行政许可申请的，要么只颁发行政许可证件、不送达行政许可决定，要么只送达行政许可决定、不颁发行政许可证件；拒绝行政许可申请的，只作出决定、不颁发证件，行政机关很少既作出行政许可决定又颁发行政许可证件的。从这一点看，本条有关“行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件”的规定似有不及之处。

第四十条 行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以会开，公众有权查阅。 【释义】本条是关于行政机关公开准予行政许可决定的规定。 公开原则是现代行政程序制度的一项基本原则，本法在总则第五条第二款专门规定，行政许可的实施和结果应当公开。本条规定的是行政许可决定的公开，就是行政许可的结果的公开。 行政许可决定的公开，既便于群众监督行政机关实施行政许可的行为，督促其依法行政；也便于社会公众了解从事特定活动的公民、法人或者其他组织是否取得行政许可，有利于监督被许可人的活动，预防和减少未经行政许可从事依法应当取得行政许可的活动的现象。同时，在现代社会，准予行政许可决定所包含、体现的内容又是公民、法人或者其他组织生产、生活所信赖的重要信息之一，为提高这些信息的利用率，促进社会生产力发展，也必须予以公开。因此，本条专门规定了行政机关公开行政许可决定的义务。

本条只规定行政机关应当公开准予行政许可的决定。在起草、审议行政许可法的过程中，还有一种意见，建议扩大公开的范围，不仅准予行政许可的决定要公开，行政机关作出的不予行政决定也应予以公开；不仅行政机关的准予行政许可的决定要公开，申请人的全部申请材料也应予公开。这一意见没有采纳。主要考虑是：(1)公开不是活动追求的惟一价值。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容，负有不得公开的义务。申请人的申请材料中有的涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容，如果一律要求公开，可能会出问题。(2）行政公开既要考虑到必要性，也要考虑到可行性。准予行政许可的决定要公开，是因为其影响第三人利益和公共利益，尤其是在准予行政许可的决定是错误作出的情况下。而申请人的申请材料，有的不涉及他人利益、公共利益，有的即使公开了他人也不感兴趣。公开全部申请材料，既增加了不必要的行政负担，又有可能不能够带来实阮评益。(3)如果申请人具备法定条件行政机关未予行政许可的，不影响他人的合法权益，而申请人又可能通过申请行政复议、提起行政诉讼维护自己的合法权益，不予行政许可的决定可以不公开；但是，如果申请人不具备法定条件行政机关却予以行政许可的，取得行政许可的公民、法人或者其他组织权益未受损害，不可能要求改变行政决定，而受到损害的可能是申请人以外的他人的合法权益和公共利益，公开准予行政许可的决定可以及时发现错误、维护他人的合法权益和公共利益。在特定情况下，只根据准予行政许可决定和行政许可申请人的情况，可能难以判断该申请人是否应当取得行政许可，社会公众很难评价行政机关作出的准予行政许可决定的合法性。因此，在提交全国常委会审议的行政许可法（草案）曾规定：“行政机关作出特许决定后，应当将特许决定和申请人的全部申请材料予以公示，但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外”、“行政机关作出认可决定后，应当将认可决定和申请人的全部申请材料予以公示，但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外”，这样，通过申请人与其他申请人情况的比较，可以判断对该申请人授予行政许可是否符合法定条件。但是，本法对此未作规定。 对准予行政许可决定公开方式，本条未作具体要求，行政机关可以根据行政许可事项的性质和本机关的实际情况，选择适当的方式公开行政许可决定。行政机关公开准予行政许可的决定，可以在办公场所公开，也可以制定公告栏予以公开；既可以在报刊上公开，也可以在网站公开。行政许可决定的公开形式应当与公众对此问题的关注度相适应，社会公众关注

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度较高的，如有数量的行政许可的被许可人、资格资质类行政许可的被许可人等，行政许可决定应当在普遍发行的报刊或者互联网上公开；而对社会公众关注度不高的事项，行政许可决定只要在行政机关办公场所公开即可。

对行政机关公开的准予行政许可的决定，社会公众均有权查阅。行政机关应当创造条件，保障公众的查阅权，而不得设置性条件阻挠公众行使查阅权，复制或者摘录。当然，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。与之相联系的问题是：(1)公众查阅是否应当收费；(2）公众除了查阅外，可否摘记、复制有关准予行政许可的决定。对这两个问题，不可作统一的规定。从西方国家信息公开的实践看，在这方面的的规定是比较复杂，各国的规定也不一致。在我国，对此问题，需要结合各类不同行政许可事项的性质、特点，同时考虑行政管理的成本、公众利用准予行政许可决定的目的，在单行法律、法规中作出相应的规定。但总的原则应当是，有利于促进政务公开、有利于促进信息的利用。

第四十一条 法律、行规设定的行政许可，其适用范围没有地城的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。

【释义】本条是关于依法律、行规取得的行政许可在全国范围内有效的规定。

在我国，不少行政许可事项实行属地化管理，加上地方保护主义的影响，实践中，一些全国统一标准的行政许可事项，在一地取得行政许可后，在另一地还要办理同样的行政许可。如药品广告，在一个省取得广告批文后，可以在该省的电视台播放广告，而在另一省的电视台播放同样内容的广告，该批件没有任何证明效力，企业还得再次办理类似的行政许可。这一问题的存在，既妨碍了社会主义统一大市场的形成，也给公民、企业的生产、经营活动增加了许多负担，必须予以解决。 法律、行规设定的行政许可，所规定的行政许可条件、标准在全国应当是统一的，因此，只要申请人取得的行政许可依法没有地域的，在一个地方取得行政许可，被许可人就应该可以在全国范围内从事该行政许可项下有关的活动。理解本条规定，有两点需要予以明确： 一是，本条规定只适用于法律、行规设定且适用范围没有地域的行政许可，一般是指有关资格、资质类的行政许可和国家不实行特殊管理的产品、物品、服务。这里的地域必须是从法律、行规设定的行政许可事项本质所要求的，或者法律、行规明确规定的，而不是行政机关及其工作人员主观臆断决定的。如水法设定了取水许可制度，公民申请取水许可，行政机关在作出准予取水许可决定的同时，必须就其取水量、取水地点作出决定，申请人在取水地点以外取水是不合法的，这一行政许可适用上的地域是行政许可事项性质所决定的；公司按照城市规划法的规定，取得了建设项目的规划许可，该行政许可只能在规定的地域内实施，该公司在其他地方开发房地产项目的，需要另行申请、取得规划许可。再比如，民用爆炸物品管理条例设定了爆破器材购买行政许可，申请人向所在地县、市申请领取《爆炸物品购买证》，凭证向指定的供应点购买，申请人需要在指定的供应点以外购买爆炸物品的，需要另行取得行政许可，这一行政许可在适用范围的地域是法律、行规所规定的。对于适用范围有地域的行政许可事项，被许可人取得行政许可后只能在规定的地域范围内活动，超出行政许可范围进行活动的，构成本法第八十条第二项规定的违法行为，行政机关应当予以行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。如果法律、行规设定行政许可时，只规定了最低的行政许可标准，允许各地根据不同情况规定更高的行政许可标准，在一个地方取得行政许可后，在另一地方是否不需要办理同样的行政许可？这种现象在有关设备设施的许可以及环保、卫生等行政许可中比较普遍。如汽车排污必须达标后才能销售，但是在北京、上海等地可能其排污标准更严格，在外地能够取得具备取得行政许可条件，在北京可能还不具备取得行政许可的条件。笔者认为，对此问题应当从以下几个方面去认识：(1)各地规定不同的行政许可标准并且各地可以规定比法律、行规规定更严的行政许可标准，其规定必须得到法律、行规的明确授权；(2)基于便民原则，

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即使一个地方的行政许可条件、标准严于另一地方的行政许可条件、标准，也不能全部否认公民、法人或者其他组织在行政许可条件、标准较低的地方依法取得的行政许可的效力。在这种情况下，可以要求申请人提供证明其符合本地方依法制定的较高标准的材料；但是，行政许可条件、标准高的地方不得要求申请人重复提供材料、不得重复审查作出行政许可决定机关已经审查的内容。

二是，本条规定适用的行政许可，公民、法人或者其他组织取得行政许可后，其取得的行政许可在全国范围内有效。如何理解该行政许可在全国范围内有效？简言之，是指被许可人根据已经取得的行政许可，可以在全国范围内从事该行政许可项下的全部特定活动。在其他地方从事同一活动，无需办理同一行政许可或者目的相同的同类行政许可。首先，被许可人无需在其他地方办理同一行政许可。如营业执照是证明企业主体资格的，企业在河北省某市取得营业执照后，根据该营业执照企业可以依法在全国范围内开展生产经营活动，在其他地方从事生产经营活动即无需再办理营业执照，其他地方及部门也不得再要求其办理营业执照。其次，被许可人无需在其他地方办理与其已经取得的行政许可目的相同的类似行政许可。如某企业生产的食品按照《食品卫生法》的规定取得了食品卫生许可证后，在其他地方销售时，其他地方不得以加强食品卫生安全管理为由要求其办理食品卫生许可证或者名称上不叫食品卫生许可证但与食品卫生法规定的食品卫生许可证功能、作用相同的类似行政许可。 本条规定的实施，将有助于建立全国统一的大市场，促进商品、服务在全国范围内的自由流通，公民、法人或者其他组织也将能够更加便捷地进人全国各地从事生产经营活动。但是与之相适应的一个的问题是，如果公民、法人或者其他组织取得一项行政许可，其他地方的行政机关认为该公民、法人或者其他组织不应当取得行政许可的，如何处理？笔者认为，这个问题需要通过加强对行政许可的监督检查解决。作出行政许可决定地区以外的其他行政机关认为该行政许可决定违法或者不当的，可以依法向该行政许可的实施机关或者其上级机关反映，要求依法撤销行政许可。但是，在该行政许可依法被撤销或者收回之前，其他地区均应承认其法律效力，否则又会出现全国统一标准的行政许可事项在各地得重复办理行政许可的情况。第三节期限

行政许可的期度是为了保证行政机关实施行政许可活动的高效，而对行政许可的实施程序整体及行政行为各个环节提出的时间上的。规定期度，可以促进行政机关提高办事效率，也是为了防止行政机关以拖延时间的方式侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。 期度要发挥作用，有关行政许可期限的设计必须明确、合理、高效。(1)期限必须明确。行政机关作出行政行为必须有明确的时间约束，要么由法律、法规及设定行政许可的其他法律文件予以规定，要么由行政机关总结行政管理经验向相对人承诺一个明确的办理行政许可事项的期限。一些国家明确规定了行政决定的期度，如意大利，根据行政程序法的规定，作出行政决定的一般期限是印天。但是，由于不同的行政许可，对行政机关审查申请人的条件有不同的要求，因而其作出决定的期限宜各有不同，对行政许可的期限不宜作一刀切的规定，不少国家就未明确规定行政许可程序的期限，而是由单行法甚至行政机关自己去作相应规定；即使行政程序法中对行政决定期限作出规定的，也只是一般情形、最低时限，单行法另有规定的，适用单行法规定。如，日本行政程序法第六条规定，行政厅应尽力制定自申请到达事务所起至对该申请作出处分止通常必要的标准期间（法令规定的申请受理机关与该行为机关不同时，须加上申请提交该机关的事务所起至到达该行政事务所止通常必要的标准期间），同时，已制定的标准期间必须在申请受理机关的事务所张贴或者以其他适当方法予以公布。(2)期限的规定必须合理。有关行政机关实施行政许可期限的规定要与行政许可具体情形相适应，期限的规定要考虑到审查对象的复杂性、行政机关机构人员配置的实际情况，区分各种不同的情况作出有针对性的规定。对情况复杂的行政许可，行政机关作出决定的期限的规定不能短于同一行政机关办理情况简单的行政许可的期限。如有关药品生产的行政许

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可并不是审查期限越短越好。为了保证药品不致损害公民人身健康，行政机关作出准予行政许可决定前要经过很长时间的审查。在德国，行政机关作出准予行政许可决定的期限取决于项目的规模和评价的难易程度，建筑项目的行政许可一般要1个月或者a个月，而污染防治法的设施许可则可以长达7个月，即使采用简化程序也可以达3个月之久。(3)有关行政许可实施期限的规定要体现高效的原则。鉴于我国目前行政机关实施行政许可期限拖延过长的现状，行政许可法有关行政机关作出行政许可决定一般期限的规定要体现高效的原则。只要条件具备、实施行政许可事项允许，有关行政许可决定的期限应当越短越好。

从我国行政许可制度现状看，行政许可决定的期限方面存在的主要问题有：一是，设定行政许可的法律文件很少规定实施机关办理行政许可事项的期限，多数由行政机关自己规定期限，导致期限的保护公民、法人和其他组织合法权益，行政机关滥用权力的功能不能有效发挥。二是，行政机关办理行政许可事项期限过长。实践中，一项行政许可，从申请人提出行政许可申请到实施机关作出准予行政许可的决定期限拖得很长。如南方某经济特区市曾统计，一个高科技企业从提出可行性研究报告到竣工投产，中间要经过13个部门的审批，递交15个报告，收取30多项费用，要盖54个公章，按照法定期限办事，时间最少要6个月。更多情况下法律、法规、规章设定行政许可时未规定行政许可的审查期限，留待行政机关自己去把握，有的行政许可一拖就是几年，不利于经济发展和社会稳定。三是，由于行政许可的期限不明确，行政机关应当在多长时间内审查完毕并作出决定，很多情况下全由行政机关工作人员的个人态度决定，行政机关工作人员高兴了便会加快处理行政许可，一旦其不高兴了或者其不正当要求没有得到满足便会将行政许可申请高高挂起，申请人跑断了腿仍办不成事。行政许可申请人为得到行政许可、为尽快拿到行政许可而向行政机关及其工作人员行贿、送礼，行政许可成了的滋生之源。

从规范行政许可行为、便于老百姓办事的角度出发，行政许可法按照规范行政行为、提高办事效率的原则，对行政机关实施行政许可的期限作了如下规定：一是，明确了行政机关实施行政许可的期限。除非法律、法规另有规定，行政许可的实施机关应在本法规定的期限范围内作出行政许可决定（第四十二条、第四十三条）和颁发、送达行政许可决定（第四十四条）；二是，对一般情况下行政机关办理行政许可规定了二十日的较短期限（第四十二条第一款、第四十三条），以督促其提高办事效率；三是，考虑到各种行政许可以及各种行政许可审查方式的不同特点，规定了可以延长期限的两种情况：法律、法规另有规定（第四十二条第一款、第四十三条）或者经行政机关负责人批准（第四十二条），办理有关事项的时间不计算在本节规定的期限内的八种情况（第四十五条）。但是，行政机关应当将有关情况告知申请人（第四十二条、第四十五条）。

第四十二条 除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。 依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

【释义】本条是关于行政机关实施行政许可一般期限的规定。 （一）行政机关作出行政许可决定的一般期限

行政许可直接关系公民、法人或者其他组织的生产、生活，对申请人来说，得到行政许可越早越好。从北京市就有关行政许可制度实施情况的调查问卷看，被调查对象对行政许可办理时限、办事效率评价最低。其中，除机关人员外，企业事业单位和居民认为办理审批“时间太长”的人数都高于认为时间“合适”的人数；对办事效率评价“一般”和“不高”的样本之和，是评价效率“高”的样本的7.66倍，机关、事业单位、企业和居民的评价完全一致，其中企

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业对办事效率评价最低。行政机关作出行政许可决定的一般期限不宜过长。“迟来的正义不是正义”。制定行政许可法、规范行政机关作出行政许可决定的期限，有关一般期限的规定不能过长。

行政许可决定的一般期限规定为多长才比较适宜，这在行政许可法的起草过程中是一个争论较大的问题。从现行法律规定看，有关行政机关作出行政许可决定期限的规定是不统一的，有3日、7日、'10日、30日、60日、6个月等多种规定：(1）期限为3日。森林法实施条例规定，对符合条件的，受理木材运输证申请的林业主管部门，应当自收到申请之日起3日内发给木材运输证。(2)期限为7日。民用航空器权利登记条例规定，民用航空主管部门应当自收到权利登记申请之日起7个工作日内，对申请的权利登记事项进行审查。(3)期限为10日。公司登记管理条例规定，设立公司应当申请名称预先核准。公司登记机关自收到申请之日起10日内作出核准或者驳回的决定。(4）期限为巧日。导游人员管理条例规定，省、自治区、直辖市旅政部门应当自收到申请领取导游证之日起巧日内颁发导游证（3)期限为30日。公司登记管理条例规定，公司登记机关自发出（公司登记受理通知书）之日起30日内作出核准登记或者不予登记的决定；旅行社管理条例规定，申请设立旅行社的，旅游管理部门应当自收到申请书之日起30日内，作出批准或者不批准的决定，并通知申请人；城市房地产开发经营管理条例规定，房地产开发主管部门应当自收到竣工验收申请之日起30内对涉及公共安全的内容组织有关部门或者单位进行验收。(4）期限为45日。同胞投资保规定，设立同胞投资企业，应当向规定的部门或者地方提出申请，接到申请的审批机关应当自接到全部申请文件之日起45日内决定批准或者不予批准。(5)期限为40日。探矿权、采矿权转让管理办法规定，申请转让探矿权、采矿权的，审批机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。(6)期限为印日。建设项目环境保护条例规定，环境保护部门应当自收到建设项目环境影响报告书之日起印日内作出审批决定；药品管理法实施办法规定，新药由研制单位报卫生部门审批。卫生部门应当收到全部材料后，尽快组织药品评审委员会审评，并在审评后的两个月以内，作出是否批准的决定。(7）期限为50日。医疗器械监督管理条例规定，药品监督管理部门应当自受理申请之日起90个工作日内，作出是否给予注册的决定；不予注册的应当说明理由；证券法规定证券监督管理机构或者授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起3个月内作出决定；不予核准或审批的，应当作出说明；外资企业法规定，设立外资企业的申请，审批机关应当在接到申请之日起90天内决定批准或者不批准。从现行法律规定看，多数规定是30日，因此，提交全国常委会审议的行政许可法草案曾规定，行政机关一般情况下应当在30日内作出行政许可决定。但是，在全国常委会审议行政许可法草案时，不少委员提出，行政许可法有关期限的规定是指工作日，因此行政机关在30日内作出行政许可决定的规定过长。从地方行政审批改革看，多数行政许可可以在巧日内办结。因此，从提高行政机关办事效率原则出发，行政许可法规定，一个行政机关实施行政许可的，该行政机关作出行政许可决定的一般期限为20日；对本法第二十六条规定的依法由两个部门以上分别实施的行政许可，各部门的时间不得超过45日。

关于一个行政机关作出行政许可决定期限的计算问题。本法关于行政机关作出行政许?ˉ决定期限的计算，自行政机关受理行政许可申请之日起计算；行政机关对申请人申请材料不齐全或者不符合法定形式，未依法履行告知义务的，自行政机关收到申请人提交的申请材料之日起计算。

关于统一办理或者联合办理、集中办理的时间计算问题。本条第二款规定，依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日。这里的45日是指，在实行统一办理或者联合办理、集中办理的行政许可事项中，从第

一个行政机关受理行政许可申请起至最后一个行政机关作出行政许可决定止其期限跨度不得超过45日。对于同一行政许可事项，由分别实施行政许可的每个行政机关在20日内作出行政许可决定，两个行政机关作出行政许可决定的时间之和不会超过40日；但是，对于同一行政许可事项，由三个或者三个以上行政机关分别实施行政许可的，如果每个行政机关在20日内作出行政许可决定的，各个行政机关办理行政许可事项之和可能就超过印日了，但是本条第二款又要求该行政许可事项必须在45日内完成，怎么办？解决问题只能从改革行政许可的实施方式出发，变过去部门之间因前置审批与后置审批的关系而形成的串联审批改为多个部门同时对申请事项实行审批的并联审批；更进一步的思路是，行政机关应当减少不必要的行政许可事项、精简不必要的行政许可审查环节。可以说，本条的规定，既是为了促进行政机关提高办事效率，也是为了推进行政许可权的相对集中、行政许可事项的进一步精简。

（二）行政机关可否规定比法定行政许可决定期限更短的期限

行政许可法规定了20日的一般期限，有的法律、法规也规定了行政机关办理行政许可事项的明确期限，行政机关应当严格遵守这些期限的规定。实践中，尤其是行政审批制度改革中，一些行政机关为创造良好的投资环境、方便申请人，向申请人承诺一个更短的办理行政许可事项的时间，有的将有关规定上网、上公告栏，有的是面告申请人并通知申请人规定的时间内接收行政许可决定，对这种行为如何认识？笔者认为，首先，行政机关的这种行为没有违法，应当予以认可。法律规定行政机关应当在20日内作出行政许可决定，行政机关承诺或者要求本机关工作人员在10日内作出行政许可决定，没有突破法律规定，与设定期限所要达到的促进行政机关高效行政的目标不谋而合，自无违法之理。其次，如果行政机关违反承诺或者自己的规定，给行政许可申请人造成财产损失的，可以追究行政机关及其工作人员的法律责任；如果没有对行政许可申请人造成损失，似不好追究其法律责任。其中，如果行政机关违反承诺或者自己的规定，是因其承诺或者规定的较短期限严重违背实际，事实上也做不到的，行政机关应当修改有关规定。第三，如果行政机关对其实施的某项行政许可，对所有申请，都能够在比法律法规规定的期限更短的时间内作出行政许可决定，则可以将有关情况报告该行政许可的设定机关，由设定机关决定是否修改有关作出行政许可期限的规定。 （三）行政许可决定的期限不够用怎么办 各种行政许可事项情况不同，一刀切地只规定一个办理行政许可决定的一般期限，既做不到，也不可行，在实践中可能容易出问题。对此，本法规定了延长行政许可期限的两种情形： 一是，法律、法规可以规定更长的审查期限。

对情况复杂的行政许可，在二十日内不能办结的，法律、法规还可以对行政机关作出是否准予行政许可决定的期限另行规定。如医疗器械监督管理条例规定，药品监督管理部门应当自受理申请之日起卯个工作日内，作出是否给予注册的决定。药品监督管理部门就可以依法自受理申请之日起50日内而不是在20日内作出行政许可决定。为防止行政机关自行设权，为实施行政许可中的拖延审查创造机会，本法规定，只有法律、法规可以对行政许可决定作出长于加日的审查期限规定；除法律、法规外，规章和其他规范性文件不得规定长于20日的审查期限。

但是，应当注意的是，本条第一款规定，行政机关一般应当在受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定；法律、法规另有规定的，依照其规定。也就是如果法律、法规规定短于加日的，行政许可的实施机关必须在法律、法规规定的期限内作出行政许可决定，也不能适用加日内作出行政许可决定的一般期限。这样规定，维护了行政管理的高效原则，有利于督促行政机关提高办事效率。

二是，行政机关负责人可以批准延长期限。

对需要在法定的一般期限内办结的行政许可事项，如果出现因比较合理的客观原因致使行政

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机关无法在规定时间内办结的，可以相应延长期限。这些特殊情况从原因上看，可以分为三类：一是因申请人的原因引起的，如申请人存在特殊情况，不能按照法律法规的一般规定办理，需要延长审查行政许可的期限才能判定有关事实的；另一类是行政机关的原因造成的，如集中提出行政许可申请的行政许可申请数量过大、行政许可的实施机关人力不够，或者行政许可的实施机关因设备检修等原因不能在规定时间内完成审查行政许可申请的；第三类是自然原因造成的，如行政许可实施机关审查过程中因自然灾害原因致使其无法正常办公因而不能在有效期间内作出是否行政许可的决定等。 行政机关要求延长行政许可审查期限，必须符合以下几点要求：一是其延长期限的理由必须是正当的，并且行政机关应当将延长期限的理由告知申请人。二是要履行严格的内部报批手续。行政机关在20日内不能作出行政许可决定的，经本行政机关负责人批准；一个事项需要多个部门实施行政许可的，在45日内不能办结的，应当报经本级负责人批准。三是延长期限应当短于作出行政许可决定的一般期限。行政机关在20日内不能作出行政许可决定的，经批准后，可以延长10日；一个事项需要多个部门实施行政许可的，在45日内不能办结的，经批准后可以延长巧日。行政机关延长作出行政许可决定的期限以一次为宜，防止久拖不决。 （四）关于行政机关逾期未作出行政许可决定时视为不予行政许可还是视为准予行政许可问题

行政许可法第三十七条规定，行政机关应当在法定期限内作出行政许可决定；第四十二条至第四十四条规定了作出行政许可决定的具体期限；第七十四条还规定了行政机关未在法定期限内作出行政许可决定的法律责任问题。但是，这些规定，都是对行政机关提出的义务，对行政机关逾期未作出行政许可决定如何处理行政许可申请人的实体请求问题却未予规定。 逾期不作出是否准予行政许可的决定，是视为准予行政许可还是视为不予行政许可？《吉林省关于规范行政行为改善经济发展软环境若干规定》(2000年11月22日吉林省令第119号）第14条规定：“各级行政机关及其工作人员行使行政审批权时，必须依照法律、法规和规章的规定进行。对符合条件的，必须在规定的时限内审批。在规定的时限内未审批的，视为批准。”笔者以为，对此问题不可一概而论。从实践情况看，需要区别不同情形。对于因其直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全而需要实行行政许可管理的活动，从实施行政许可的目的看，是需要严格管理的，对申请人的条件必须严格审查后才能决定是否予以行政许可。行政机关逾期未作行政许可决定应视为不予许可，这样才符合行政许可的设定目标。如对生产易燃易爆物品的企业，法律对其规定了极其严格的条件，行政机关未在规定期限内作出行政许可决定，原因很多（正如上文所言，有些情况行政机关还需要酌情延长作出行政许可决定的期限，有些情况是行政机关办事拖延构成不作为），行政机关的不作为行为不能证明相对人符合法定的行政许可条件、标准。默示许可对申请人有利，但是可能对第三人和公共利益造成危险；同时，默示许可制下，被许可人也可能面临法律关系不稳定的不利后果，那就是，第三人和公众一旦发现该被许可人不具备取得行政许可的条件的，可以要求有权机关予以撤销，这样被许可人可能承担相应的不利后果。对行政机关不予许可的，申请人可以申请行政复议、提起行政诉讼、要求行政赔偿；如果视为许可，那么公共利益可能会受到损害时就无相应的救济途径。所以，行政机关在规定期限内未作出是否准予行政许可的决定的，不能一律视为准予行政许可。当然，行政机关及其工作人员的不作为行为要依法追究相应的法律责任。同时，对于少数不直接涉及公共安全、公民人身健康、生命财产安全的行政许可事项，从便民的角度出发，行政机关超过法定期限，既不作出决定，又不向申请人说明理由的，可以视为许可，但是要由单行法律、行规作出明确规定。在我国，已经有一些法律、行规作了类似规定。如，大气污染防治法规定，需要拆除或者闲置大气污染物处理设施的，必须提前向环保部门申报，环保部门接到申报后，应当在1

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个月内予以批复，逾期不批复的，视为同意；集会示威法规定，主管机关接到集会、、示威申请书后，应当在申请举行日期的2日前，将许可或者不予许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可。

鉴于行政机关逾期未作出行政许可决定时既不能一律视为不予行政许可，更不能一律视为准予行政许可，行政许可法对此未作规定，留待设定行政许可的单行法律、法规予以规定。 （五）关于违反期限规定的后果

行政机关实施行政许可，超过规定的，构成程序违法，可能产生以下后果：一是根据法律规定可以被视为许可；二是申请人可以对行政机关的不作为申请行政复议、提起行政诉讼；三是行政许可申请人因行政机关不作为受到损害的，行政机关还要依法承担赔偿责任。同时，对违反期限规定实施行政许可的有关行政机关工作人员，可以依法给予行政处分。

第四十三条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

【释义】本条是关于多层级行政机关实施行政许可时下级行政机关审查期限的规定。

本法第四十二条规定了一个行政许可事项只涉及一个行政机关时作出行政许可决定的期限、一个行政许可涉及同一级多个部门时作出行政许可决定的期限，解决的是有行政许可决定权的机关作出行政许可决定的期限问题，但是，在一个行政许可事项涉及多层级行政机关时，只有上级行政机关有权作出是否准予行政许可的决定，其他的下级行政机关只有审查权，没有作出是否准予行政许可的决定权，本法第四十二条的规定只适用于作出行政许可决定的行政机关，不适用于审查行政许可申请的下级行政机关。本条则进一步规定了一个行政许可事项依法需要上下级多个行政机关进行审查、决定时下级机关审查行政许可申请的期限。 根据本条规定，下级行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内完成审查工作。规定20日的期限同样是为了督促行政机关履行职责、提高办事效率。考虑到实际生活中有的行政许可事项比较复杂，有的事项下级行政机关可能在20日内不能审查完毕；有的事项，下级行政机关只是程序性审查，其审查职责用不了20日的期限。本条同时规定，法律、法规对下级行政机关审查行政许可材料的期限规定长于加日或者短于20日的，均按照有关法律、法规的执行，而不适用本条有关20日的规定。如果规章或者其他规范性文件规定的下级行政机关审查期限与本条规定的20日不一致，如何执行？按照行政许可法立法精神和本条规定，规章或者其他规范性文件规定长于20日的，其规定无效，应当予以撤销；规定短于20日内的，则符合本条规定，可以拘束行政机关。

第四十四条 行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检浏、检疫印章。

【释义】本条是关于行政许可颁发、送达行政许可证件或者标签、加盖检验、检测、检疫印章期限的规定。

有的行政许可事项，行政机关作出准予行政许可决定后，需要颁发行政许可证件。被许可人从事需要取得该行政许可的生产经营活动，行政许可证件是证明其行为合法的重要凭证。实践中，有的行政机关作出准予行政许可的决定后，拖延颁发行政许可证件，有的将行政许可证件锁人抽屉，还有的扣押行政许可证件，向公民、法人或者其他组织额外收取财物、费用，谋取其他利益，既影响被许可人的生产、生活，也不利于促进廉政建设。针对这一问题，本条专门规定了行政机关应当在作出准予行政许可决定的10日内颁发、送达行政许可证件的规定。

根据本条规定，行政机关作出行政许可决定，依法需要颁发行政许可证件或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章的，必须在作出行政许可决定后的10日内完成颁发、送达行政许可证件以及加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。行政机关不得借发证之机，添加其他附

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加条件，或者搞非法的搭车收费。 行政机关作出行政许可决定之后，应当以适当方式将行政许可决定送达被许可人。行政许可证件直接关系被许可人能否及时行使自己的权利，因此，行政机关作出准予行政许可决定后，应当尽速将有关行政证件颁发或者送达给被许可人。考虑到制作、填写某些行政许可证件需要一定的时间，要求行政机关一律在作出行政许可决定的同时向申请人颁发行政许可证件或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫，很难实施。本条规定，行政机关应当在自作出准予行政许可决定之日起10日内完成颁发、送达行政许可证件或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫的工作。行政机关应当直接向被许可人颁发、送达行政许可证件；申请人指定了代理人的，也可以向代理人送达行政许可证件；直接送达有困难的，可以邮寄送达；受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的，还可以公告送达。

第四十五条 行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疚、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

【释义】本条是关于行政机关作出行政许可决定的期限中除外事项的规定。 行政许可法对行政机关作出行政许可决定期限的规定，是为了规范行政行为，促进其高效行使职权。但是，规定作出行政许可决定的期限必须能够确保行政机关能够履行审查行政许可申请人申请材料及情况合法性、真实性的义务。对审查行政许可申请活动中不能由行政机关自己决定的事项，行政机关无法承诺也不能保证该项活动在多长时间内完成；同时，对行政机关必须通过特定程序、方式，调查、核实申请材料的真实性、合法性的，其所需时间应当与审查行政许可申请事项相适应，为保证该项程序、方式的功能充分发挥出来，不宜规定机械的期限。据此，本条规定若干情况下的时间不计算在行政机关作出行政许可决定的期限内。 本条规定的作出行政许可决定期限中的除外事项主要是依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的事项。听证、招标、拍卖、鉴定和专家评审，有的是由行政机关与其他个人、组织共同完成的，有的是行政机关以外的个人、组织完成的，将这些行为排除在本节规定的行政机关作出行政许可决定的期限外，容易理解。但是将检验、检测、检疫的时间也不计算在本节规定的期限内，则不无疑问。对本法第十二条第四项以外的其他各项规定的行政许可，行政机关作出行政许可决定，可以采用多种审查方式，其中，依法需要检验、检测、检疫的，其所需时间不计算在本节规定的期限内，这一规定，可以理解。但是，对行政许可法第十二条第四项规定的“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”，行政机关的惟一审查方式就是检验、检测、检疫，除此以外，不需要进行其他任何审查活动；根据本法第五十五条的规定，对这类行政许可事项，行政机关实施行政许可就是根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。如果按照本法第四十五条的规定，对本法第十条第四项规定的行政许可事项，检验、检测、检疫的时间也不计算在作出行政许可决定的时间内，实际上是授权行政机关可以在检验、检疫、检测结果出来后的20日内作出行政许可决定，而在这20日内行政机关可以无所事事，这显然与行政许可立法精神相悖。此外，根据本条规定，只有依法需要听证、招标、拍卖的，听证、招标、拍卖时间不计算在本节规定的期限内，这一规定值得研究。为进一步改革行政管理方式，提高行政许可决定的公正性，一些地方和部门正在探索通过招标、拍卖方式作出行政许可决定，积极实施听证程序；同时，本法第四十六条也规定，行政机关认为需要听证的行政许可事项应当举行听证。如果行政机关据此实施听证、招标、拍卖，其所需时间如果不能够按照本条的规定不计算在本节规定的期间内，无疑会妨碍行政审批制度改革、影响行政管理方式改革。 对依法不计算在本节规定的期限内的听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审时间，行政机关应当将所需时间书面告知申请人。告知申请人，一是为了便于其安排自己

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的生产、生活；二是为了便于申请人监督行政机关的行为是否合法。第四节听证 听证是行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织合法权益的决定前，向其告知决定理由和听证权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见、提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。听证制度是现代行政程序法基本制度的核心，在美国、英国、德国、日本、法国等许多国家行政管理中被广泛运用。在行政许可中采用听证程序，在英国，是与自然公正原则的发展相联系的。在过去，一般认为听证不适用于申请行政许可的行为，在行政机关作出驳回决定之前举行听证的实际意义不大，主要考虑是，申请人通过其申请及理由已经得到了表述意见的机会。此后这一观念有所改变，在英美等国，开始区分与一般许可的理论，认为对前者不适用听证，对后者则适用听证。现在，随着对行政许可性质认识的改变，人们已经普遍认为，行政机关在作出某些行政许可决定前，应当举行听证己经成为一项原则。行政许可直接影响公民、法人或者其他组织的生产经营活动、生活，没有取得行政许可，公民、法人或者其他组织就不能从事特定活动，也就不能通过一定行为取得利益，单就这一点就要求行政程序必须公正。在我国，/}1996年制定的行政处罚法第一次规定相对人有请求听证的权利，对促进行政处罚的公开、公正、公平，保障相对人的行政管理参与权，维护相对人的合法权益，推进我国行政程序法律制度的建设，都起到了积极作用。在起草行政许可法过程中，越来越多的人也主张在行政许可程序中引人听证制度。 在行政许可中设置听证程序，既有必要性，也有可行性。实践中，由于缺少公正程序的制约，行政机关实施行政许可时，有的不认真审查申请材料，在充分收集信息前，就轻率地作出行政许可决定，要么危害第三人合法权益与公共利益，要么损害申请人的合法权益；由于没有公正程序的制约，还有的行政机关给了好处就许可、不给好处不许可。在行政许可实施程序中设立听证程序，有利于解决这些问题，并提高行政许可决定的公正性、公开性和可接受性：(1)设立听证程序，为申请人和利害关系人提供了一个法定的陈述意见和申辩质证的机会，既保证了申请人和利害关系人平等参与行政管理的程序权利，又可以有效保护其实体权益；(2设立听证程序，为行政机关作出正确的行政许可决定提供了基础。“兼听则明、偏听则暗”。通过听证程序听取利害各方的意见，行政许可的实施机关可以充分了解各种不同意见，发现案件的有关事实，便于正确认定事实、作出决定；(3)设立听证程序，可以提高行政效率。设立听证程序，让利害各方的意见在行政程序中充分得到展现、吸纳，可以促进行政管理方与行政管理人的相互沟通，有效预防、减少争议，减少公民、法人或者其他组织申请行政复议或者提起行政诉讼的可能性，从而使行政机关较少地陷人有损行政效率的行政复议或行政诉讼的程序之中。在行政审批制度改革中，一些地方和部门已经探索通过听证作出行政许可决定。如上海市商委规定，从20 01年11月1日起，凡在上海市内环线以外地区开设1万平方米大型超市的，将由上海连锁商业协会牵头组织听证会。工商行政管理部门将依据听证结论核发执照。同时，随着行政处罚法的实施，在我国行政管理中，听证观念已经广为接受，听证的制度建设已经有较大发展，这些都为在行政许可中引人听证程序创造了可行的条件。 行政许可法在设计行政许可的听证制度时遵循以下思路：一是在行政处罚法实施听证经验的基础上积极扩大听证的适用范围。行政处罚法第四十二条规定了行政机关应申请举行听证的制度：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。行政许可法也作了类似的规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人，利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请人，行政机关应当在二十日内组织听证（第四十七条）。同时，在此基础上进一步规定，在特定情况下，行政机关还应当主动进行听证：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听

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证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公开，并举行听证，（第四十六条）以更有效地发挥这一制度的功用。二是完善听证程序规则，提高听证笔录效力。行政许可法规定，行政机关应当事前通知听证的时间、地点；听证应当公开举行；听证主持人员与审查行政许可申请的工作人员分离，申请人与利害关系人可以提出证据并相互质证，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。（第四十）

第四十六条 法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及会共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。 【释义】本条是关于行政机关主动举行听证的行政许可事项的规定。 关于听证适用范围的规定在起草行政许可法的过程中一直是个热点问题。一些同志认为，听证制度在我国适用制度较短，组织听证的费用较高，考虑到行政管理经验与行政管理成本问题，建议只对少数情况规定听证。另一些同志认为，为了使行政机关作出合理的行政许可决定，保护当事人的合法权益，应该在更大范围内适用听证。除了当事人申请行政听证外，还应当规定一些事项，行政机关应当主动组织听证。行政许可法吸收了后一种意见，规定了行政机关应当主动举行听证的事项。

但是，在立法中如何规定行政机关主动听证的事项范围，这又是一个难题。在起草过程中各方曾经提出过不同的方案，列出了行政机关应当主动听证的事项，如行政许可法二次审议稿曾经规定“有关资源、环境保护、城市征地建设等涉及社会公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向申请人或者利害关系人说明有关情况，并举行听证会”。在审议过程中，不少同志认为，这一规定适用范围太宽，且与本法规定应当适用招标、拍卖的事项在程序适用上可能存在重亚、冲突之处。鉴于行政许可行为纷繁复杂，不易概括，即使作出统一规定，仍不免有所遗漏，而将主动听证事项的范围留待单行法规定，能够照顾到不同种类行政行为的特点。据此，行政许可法对行政机关应当主动举行听证的具体事项未予列明，由单行法规定和行政机关自己决定。这样，可以为将来听证范围的扩展留下充分的空间。

根据本条规定，行政机关应当主动举行听证的事项限于两类：一是法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；二是行政机关认为需要听证的事项。根据这一规定，法律、法规、规章没有规定实施行政许可应当听证的，行政机关就没有主动听证的义务。 行政机关主动听证的事项，一般是涉及公共利益的重大事项，目的是为了便于行政机关掌握有关信息，维护社会公共利益。因此，参加听证的人员范围不仅应当包括申请人，还应当包括对行政许可事项有关的其他社会公众。为便于社会公众参加听证，行政机关对听证事项应当予以公告。对听证的具体程序，本条未作规定，适用本法第四十的规定。

第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。 申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

【释义】本条是关于行政机关应申请举行听证的行政许可事项的规定。 根据本条规定，行政许可直接涉及申请人与利害关系人之间重大利益的，申请人提出听证申请的，行政机关即有组织听证的义务；申请人不提出听证申请的，行政机关可以不组织听证。这一条实际上规定了行政机关应申请举行听证的制度，与本法第四十六条规定的不依申请由行政机关主动举行听证在程序的启动机制上是不同的，由此也导致了其适用范围及程序义务上的区别。

（一）行政机关应申请举行听证的行政许可事项范围

要求所有行政许可决定作出之前均举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围都是有限的。关键是如何划分举行听证与不适用听证的事项范围。行政听证程序适用的事项范围应当平衡个人利益与公共

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利益、听证的成本与听证的效益。在美国，联邦最高认为，应当以下三项标准衡量是否听证，以其平衡维护权利与促进效率之间的冲突：(1)受影响的利益性质；(2)适用一般程序发生错误决定的危险以及规定听证予以程序保障可能产生的积极结果；(3)听证程序的成本。能够通过其他机制保证行政程序的公正性、维护被许可人的合法权益时，可以不采用听证。 基于兼顾公平与效率的考虑，行政许可法将听证限于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”行政许可。哪些行政许可属于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”？这是一个判断问题，如果行政机关认为某一行政许可不是“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”而申请人或者利害关系人认为该行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，如何决定该项行政许可是否适用听证？行政处罚法规定的听证适用事项中，责令停产停业、吊销许可证、执照其含义比较清楚，而较大数额的罚款也都是有规可循的。与行政处罚法规定的听证适用事项比，行政许可法的规定解释余地更大，这可能影响听证程序在实施行政许可事项中的适用。从行政许可事项的性质看，下列行政事项似应看作是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可：多人同时竞争的有数量的行政许可，给予申请人行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量的行政许可。

关于本条规定事项与本法第五十三条规定的衔接问题。行政许可法第五十三条规定，实施有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等需要赋予特定权利的事项的行政许可的，行政机关应当根据招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。有数量的行政许可，特别是有限自然资源的开发利用，一般都是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，这样，是适用听证程序，还是适用招标、拍卖程序？提请全国常委会审议的行政许可草案曾经规定，未采用招标、拍卖方式并且涉及申请人、利害关系人重大利益的特许事项，行政机关应当告知申请人或者利害关系人有要求听证的权利，这样较好地解决了招标、拍卖程序与听证程序适用上的冲突问题。行政许可法对此未作规定，如何解决这两种程序机制之间的冲突？似可通过本法第五十一条的规定予以解决：“实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章其他有关规定”。按照这一规定处理的结果，实际上肯定了提出的行政许可法草案中规定的内容。 （二）行政机关应申请举行听证的告知义务

对本条规定的听证事项，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。行政机关在作出行政许可决定前多长时间告知申请人、利害关系人为宜？本条未予明确规定，但从本条有关“申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”的规定看，行政机关至少应当在作出行政许可决定5日前告知，否则，行政机关作出行政许可决定后，申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关将陷于已经作出行政许可决定、但依法又要举行听证并根据听证笔录作出行政许可决定的困境。

为便于行政机关组织听证，本条同时规定，申请人、利害关系人应在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请，否则就会失去其享有的听证权；对申请人提出听证申请人方式，本法未作规定，但以书面提出申请为好，以维护听证的严肃性。 （三）关于利害关系人的范围

行政机关依法需要告知申请人和利害关系人有要求听证的权利，申请人容易确定，利害关系人的范围如何确定？在日本，听证主要是申请人以外的人（日本行政程序法第10条）：行政厅对申请作出的处分，以依照法令应考虑申请人以外之人的利益为该许认可等的要件，根据需要，必须尽量召开公听会或者以其他适当的方式，为有关申请人以外的人提供听证的机会。在美国，个人和组织只要实质的利益受到不利的影响，而且这种不利的影响的发生，和行政决定的关系不是过份间接，就应允许受害人参加听证程序。所谓不利的影响不以经济利益为

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限，包括非经济利益在内；有权参加行政裁决正式听证程序的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人，例如竞争者和消费者在内。在我国地区，因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者，行政机关得依职权或者依申请，通知其参加为第三人。从本条的规定看，未利害关系人的范围，应当将利害关系人理解为包括其合法权益受行政许可决定直接影响的公民、法人或者其他组织。如在建筑许可中，利害关系人可以是直接与建筑所在地相邻的人；而水库大坝以及机场建设的用地许可，不仅直接与建设用地相邻而且受该建设直接影响的任何人都可能是利害关系人。在后一种情况下，行政机关宜通过公告方式通知所有利害关系人。

（四）申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用

行政机关应当承担组织听证的费用，但申请人、利害关系人参加听证的费用应自理。 第四十 听证按照下列程序进行： （一）行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；

（二）听证应当公开举行； （三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；

（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辫和质证；

（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。 行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。 【释义】本条是关于行政许可听证程序规则的规定。 （一）听证

听证的一般意义是指听取对方意见。但是，在英语中，听证经常还包括一种更为专业化的意思，听证是指根据案卷作出(a hearing occurs on the record）决定，与之相反的听取别人的意见但不受该意见约束的称为咨询（consultation)。依案卷作出决定是一个精确化且正式化的程序，包括了提供证据、对质、根据排它的证据作出决定等规则。 在国外，听证有正式听证与非正式听证之分（如美国）；有法定听证、任意听证与非法定听证之分（如英国）；有辨明程序与听证程序之分（如日本）。这都是适应各国行治的发展特点所作的分类。其中，较有影响的是美国的正式听证程序制度，其公开性、公正性程度较高，实行依案卷作出决定原则。“当正当程序要求听证时，它通常要求具备审判型或者对抗型听证的许多要素（Goldberg v Kelly, 397 US254, 267一271 (1970))。个人要求行政机关实施正当程序时，享有包括以下权利：(1)收到通知，包括有关涉案原因及事项的内容；(2)提供证据（口头与书面）和辩论权；(3)通过交叉质证和其他适当手段反驳不利证据；(4）律师陪同；(5)决定仅得根据听证笔录中的证据作出；(6)听证参加人有权得到完整的笔录，包括口头作证与辩论的全部记录，以及书面证据和其他程序中的书面材料。

鉴于我国目前的行治状况，尤其是行政程序法治状况，应首先强化正式听证制度、法定听证制度，这样才能有利于听证制度在我国的建立与完善。本条规定的正是正式听证制度，有严格的程序规则和根据听证笔录作出决定的要求。 （二）听证程序的具体规定 听证应当按照下列程序进行：

1．行政机关应当于举行听证的7日前通知申请人和已知的利害关系人听证的时间、地点，必要时予以公告。

行政机关在听证的7日前，通知申请人和利害关系人举行听证的时间、地点，便于当事人做好准备工作，充分收集有关材料，按时参加听证。通知是为了让听证参加人对听证作充分的

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准备。但是行政机关只告知听证的时间、地点，不告知其他内容，可能让除申请人以外的其他利害关系人很难作出有针对性的充分准备。从各国行政程序法的规定看，一般要求行政机关在通知中载明两类事项：一是听证本身及听证所涉及的问题。如听证的时间、地点，听证涉及的事实和法律问题，将要作出决定的内容等；二是告知申请人程序上的权利，如委托代理人的权利等。

对申请人和行政机关已知的利害关系人，行政机关应当通知其举行听证的时间、地点；通知以书面方式为宜，必要时，行政机关也可以公告通知。在申请人和利害关系人数量众多，而听证场所有限时，行政机关可以通过抽签、报名等方式挑选利害关系人的代表参加听证。但是，行政机关应当事先公布有关规则，并且挑选过程应当公开、公正。

a．听证应当公开举行。听证必须公开，让公众有机会了解听证的过程，加强对行政程序的监督，从而确保听证的公正进行。听证的公开进行是指听证过程对社会公众开放，允许公众和新闻界参加旁听。

公开是行政活动的基本原则，但是涉及到、商业秘密和个人隐私的事项，听证可以不公开进行。对此，各国均有相应规定，我国行政处罚法规定的听证也是以公开为原则，不公开为例外，行政许可法未作类似规定，似有疏漏。

3．行政机关应当指定该审查行政许可的工作人员以外的工作人员为听证主持人；申请人或者利害关系人认为主持人与本行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。 为确保听证的公正性，实行听证制度一般实行职能分离原则、回避制度。 职能分离原则，系指听证的主持人与作出调查、作出裁决的人不能是同一机构或者同一个人。行政许可的听证由审查行政许可申请的工作人员以外的其他工作人员主持，可以使其主持人有相对，保证行政许可听证的公正。听证主持人在听证中，主要负责指挥听证的进行，讯问申请人和利害关系人，询问证人，安排证据的调查顺序，对听证中出现的程序问题作出处理等。

回避系指行政机关的工作人员在行使职权过程中，因其与所处理的行政事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正，依法暂停其职务的行使的制度。任何行政机关工作人员都是生活在社会中的，社会关系的复杂性使其行使职权过程中不可避免地与其所处理的行政事务存在一定利害关系的，尤其是公务员在其出生地或者长期在一个地方、一个岗位任职的情况下，这种情况更为常见。从促进行政行为公正的要求看，行政机关工作人员应当与所处理的事务没有任何利害关系，这样才能保证处理结果的公正。但是，如果因行政机关工作人员与所处理的行政事务有任何非直接的利害关系都要回避，将严重影响行政效率。实际上，有些非直接的利害关系也不一定影响行政行为结果的公正性、行政程序的公正性。因此，本条规定，听证主持人与行政许可事项有直接利害关系时，申请人、利害关系人可以要求其回避。

4．举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。

理越辩越明，事越辩越清。听证的核心在于通过听证参加人的互相辩论、质证，发现案件事实，了解真实情况，提出证据、相互质证是保证听证功能实现的重要环节。 举行听证时，审查行政许可申请的工作人员作为一方，提出审查行政许可申请材料后的意见及证据、理由；申请人作为另一方，可以提出证据，并就审查行政许可申请的工作人员提出的证据及理由进行申辩与质证；利害关系人根据其利益关系，可以加人申请人一方，可以加人审查行政许可申请的工作人员一方，也可以有的立场，提出自己的证据、理由，并进行申辩与质证。通过证据展示、辩论与质证，有关行政许可事项的事实更加清楚、信息更加全面，行政机关可以据此作为公正合理的决定。

5．听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

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听证的内容体现在听证笔录中。听证笔录应包括听证参加人的基本情况、听证的时间和地点、行政机关审查行政许可申请材料后的意见及证据与理由、申请人与利害关系人提出的证据与理由等。听证笔录一般应以书面形式作出，并由听证参加人审阅。听证参加人审阅听证笔录后认为其没有错误的，应签定或者盖章；听证参加人对内容提出异议的，听证主持人应通知其他参加人相关信息，各方认为异议有理由的，应当予以补充或者更证；听证参加人对内容提出异议，听证主持人认为异议没有理由的，或者听证参加人拒绝签字、盖章的，听证主持人应当在听证笔录上载明事由。 （三）听证笔录的效力 听证后，行政机关是否必须根据听证笔录作出行政决定？对这一问题，目前尚无统一的说法。在美国，行政机关采用正式程序（司法型听证）进行的裁决，像的判决一样，只能根据案卷的记载作出决定，不能以案卷以外的事实作为的基础。这被称为案卷的排他性原则。据此，行政机关不能在听证之外接纳证据，只能以听证笔录作为作出行政决定的惟一依据。案卷排他原则的功能在于：一是，确保行政管理相对人的法定权利不因行政机关的态意武断行为而受到侵害，防止行政机关在没有充分事实基础的前提下就匆忙作出决定；二是，便于行政管理相对人根据行政机关作出行政决定的根据申请司法审查；三是，便于全面评估行政决定的合理性。而在地区的行政程序法则规定，行政机关斟酌行政听证笔录后作出行政决定。听证笔录不是行政机关作出决定的惟一依据，行政机关作出行政决定，可以不采纳听证过程中的重要意见或者在听证以外采纳新的证据，但是，行政机关应当说明理由，听证参加人有权对行政机关的新证据、未采纳听证中的意见提出证据进行反驳、质证。提请全国常委会审议的行政许可法草案曾规定：“行政机关应当充分考虑听证笔录，并自听证结束之日起巧日内作出是否准予行政许可的决定。”审议中，有些委员提出，充分考虑一词主观性太强，容易使听证笔录变成可有可无的会议记录，不能对行政机关作出行政许可决定产生拘束力，不能有效避免听证后作出行政许可决定的随意性，操作性也较差。为防止听证流于形式，应当规定听证笔录是行政机关作出行政许可决定的惟一依据。行政许可法采取了委员们的审议意见，规定通过听证作出行政许可决定的，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。

根据听证笔录作出行政许可决定，要求行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。对应当听证的行政许可，行政机关作出准予行政许可、拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过对质得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证记录中有所记载的。第五节变更与延续

本节对申请人申请变更与延续行政许可的程序作了规定，规范了行政机关依法变更、延续行政许可的程序。

第四十九条 被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。 【释义】本条是关于变更行政许可程序的规定。 行政许可的变更是指被许可人在取得行政许可后，因其拟从事的活动的部分内容超出准予行政许可决定或者行政许可证件规定的活动范围，而申请行政机关对原行政许可准予其从事的活动的相应内容予以改变。如股份有限公司在注册后增发股票增加注册资本，就需要对原告的公司营业执照中有关注册资本的内容予以变更。如果申请人拟从事的活动，依法属于取得另一行政许可的，公民、法人或者其他组织应当重新申请行政许可，而不能变更行政许可。如取得爆炸物品生产许可证的企业，在取得爆炸物品生产许可证后还想从事销售爆炸物品的，就不能提出变更行政许可的申请，得重新申请爆炸物品销售许可证了。 变更行政许可的申请时间。变更许可是对被许可人已经取得的行政许可的内容进行变更，因此，申请人应当在其取得的行政许可失效前提出，并且应当向作出准予行政许可的决定的行

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政机关提出申请。

对被许可人提出的变更行政许可的申请，行政机关应当依法进行审查，经审查，被许可人提出的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。 为便于申请人变更行政许可，行政机关应当事前公布有关变更行政许可的条件和程序，以便申请人能够及时履行必要的手续，避免使合法权益遭受不必要的损害。

第五十条 被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期居满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期居满前作出是否准予延续的决定；途期未作决定的，视为准予延续。

【释义】本条是关于延续行政许可程序的规定。 （一）关于延续行政许可的概念

行政许可延续，亦称行政许可延展，是指在行政许可的有效期届满后，延长行政许可的有效期间。对于需要延续行政许可的事项，被许可人才有必要提出延续行政许可的申请。对于一次有效的行政许可，如特区通行证、爆破作业许可等，不能申请延续；没有有效期的行政许可，如律师资格等，不需要提出延续申请。只有对有效期的行政许可，有效期满后，被许可人准备继续从事依法需要取得行政许可的该项活动的，需要申请延续行政许可。如矿产资源开采登记管理办法规定，采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的许可证有效期最长50年；中型的最长20年；小型的，最长10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的采矿权人应当在许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续；药品管理法实施条例规定，《药品生产企业许可证》、《药品经营许可证》、《制剂许可证》的有效期为5年。期满后继续生产、经营药品或者配制制剂的，应当在期满前6个月重新申请；公民出境人境管理法规定，中华人民共和国护照有效期5年，可以延期两次，每次不超过5年，申请延期应在护照有效期满前提出。农药管理条例规定，农药登记证和农药临时登记证应当规定登记有效期限；登记有效期限届满，需要继续生产的应当在有效期限届满前申请续展登记。

（二）关于延续行政许可的程序

被许可人提出延续行政许可有效期的，应当在行政许可有效期届满前一定期间提出，为作出行政许可决定的机关审查其申请预留足够的时间，便于行政机关在有效期届满前作出是否准予延展的决定。根据本条规定，行政许可被许可人应在有效期届满前三卜日向作出准予行政许可决定的行政机关提出延展行政许可的申请，但是法律、法规、规章对提出申请的期限另有规定的，从其规定。

作出行政许可决定的行政机关收到公民、法人或者其他组织延续行政许可的申请后，应当依法及时审查，并在行政许可有效期届满前作出是否准予延续行政许可的决定，以便被许可人在取得行政许可后能够持续、稳定地进行生产、生活。 行政机关经审查，认为申请人仍然符合取得行政许可的条件的，可以作出准予其延展行政许可的决定或者在有关行政许可证件上加注说明。行政机关经审查，认为申请人不再具备取得行政许可的条件的，可以作出不予延展行政许可的书面决定，但是必须向申请人说明不予延展的理由、法律依据并告知其依法申请行政复议、提起行政诉讼的权利。

（三）关于行政机关未在行政许可有效期届满前作出决定视为准予延续行政许可问题 行政机关未在行政许可有效期间届满前作出是否准予延续行政的决定的，是否视为批准申请人的申请？对此，有两种意见，一种意见认为应当视为准予延续。行政许可法即采用了这一意见。另一种意见认为应当视为不予延续。主要理由是：(1)各种行政许可的功能、适用条件不一，相应的程序也宜有所区别。被许可人具备一定的健康水准、智力水平、资金实力、

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设备设施等，因而符合取得行政许可的条件的。但是，随着时间的变化以及生产经营活动的开展，这些都会产生变化。仅仅因为许可证主管机关过去认为申请人适格因而颁发许可证，并不能推导出许可证持有人将永远符合取得行政许可的法定条件和标准。(2)被许可人取得行政许可不能妨碍行政机关制定的自由裁量权。基于促进经济、生态和社会全面协调发展的需要，有权适时改变规制，改革行政许可的条件、标准。有些行政许可的标准和条件，特别是卫生、环境保护等方面的行政许可会越来越严。某企业过去排污达标因而取得行政许可，但是因排污标准的提高，该企业就不再具备取得行政许可的条件了。(3）行政机关未能在行政许可有效期内作出决定的原因很多，有的是不作为，有的则可能事出有因且合法合理。因此，对申请人申请延续行政许可，行政机关未在规定期间内作出决定的，不可一律规定为准予延续，宜由单行法予以规定。

在现代社会，基于便民原则的考虑，行政机关应履行事前告知的义务，提醒被许可人及时提出延续行政许可的申请，告知被许可人在规定的时间、地点提交有关材料来办理延续手续。第六节特别规定

目前，行政许可种类繁多，名称不一。据统计，现行法律、法规与部门规章中规定的行政许可名称有74种之多。同一性质的事物，不同的法律、法规用了不同的名称。如，涉及资格的行政许可，在不同的法律、法规中有认定、评审等27种不同的名称；同样的名称，用于规范不同的事物。如，特许这一名称，既用于规范自然资源使用权出让的行政许可，又用于文物出口的行政许可。不同种类的行政许可，其性质、功能、适用条件都不一样，不能从其名称上予以区分；同时，由于其性质、功能、适用条件不一样，决定了其实施的程序与监督制度都有各自的特点，一刀切地规定，可能难以达到规范行政机关实施行政许可行为的目的。如，有限自然资源的开发利用、公共资源配置事项，数量有限，可以进行拍卖、招标；而公民特定资格的行政许可，没有数量，主要与个人的专业技能有关，进行招标、拍卖，既没有必要也不可行。再比如，卫生状况是否合格，要以客观的卫生标准为依据，行政机关没有裁量权；而是否授予特定企业从事电信业务的行政许可，又不能只以技术标准为依据，行政机关还要根据公共利益进行裁量。据此，规范行政机关实施行政许可的行为，除了要求其遵循申请与受理、审查与决定、期限等种类各类行政许可都适用的程序外，还需要针对各类不同的行政许可事项，设定相应的制度，规定各自不同的特殊程序，以确保行政机关合法、高效实施行政许可。行政许可法总结实践经验，借鉴国外通行做法，经过反复研究，对各类不同的行政许可规定了相应的专门程序：对有数量的特许类行政许可，原则上要举行招标、拍卖；（第五十三条）对公民资格类行政许可，要举行考试；（第五十四条）对核准类行政许可，要按照公布的技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫（第五十五条）；对登记，只实行形式审查的，符合条件的，要当场予以登记。（第五十六条）此外，本章还对本节规定的适用问题、（第五十一条）实施行政许可的程序适用问题、（第五十二条）有数量的行政许可的决定标准问题（第五十七条）等特别问题作了专门规定。

第五十一条 实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章其他有关规定。

【释义】本条是关于本节和本章其他规定适用规则的规定。

以严格的程序制约行政机关实施行政许可的行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益，是制定行政许可法的重要原则。为此，行政许可法第四章第一节至第五节对实施行政许可的各个环节，包括申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续等作了详细规定，这些是实施行政许可程序的“一般规定”，有普遍适用性，对各类行政许可都管用。本节条文只规定适用于特定行政许可的程序以及若干专门程序规则，属于对实施行政许可程序的“特别规定”。

在行政许可法起草过程中，有一种意见认为，为了体现对实施行政许可严格规范的原则，适

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应各类不同行政许可的性质、功能及适用条件以及监督要求，应当设立专章“行政许可特别程序”，对行政许可法第12条第2项至第5项规定的四类行政许可作出特别的程序规定。对这种意见，有人认为，这种意见的指导思想是正确的，但从立法技术的角度考虑，设立专章可能会造成条文、表述的重复。在综合各方意见的基础上，行政许可法第四章第六节对行政许可程序作了“特别规定”。

“特别规定”体现了以下两个原则：一是，针对性原则。把握不同类型行政许可的特点，针对实践中存在的突出问题，从程序上相对针对性的规定。例如，对于有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等事项的行政许可，由于有数量，容易为行政机关与当事人进行权钱交易形成可乘之机，为此，本法规定，这类事项原则上要通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定；对于资格、资质的行政许可事项，设定行政许可的目的在于提高从业人员的素质，因此，行政许可法规定，这类行政许可原则上通过考试、考核结果作出决定等。二是，可行性原则。法贵在行，法律规定只有符合实际，才能在实践中行得通。考虑到社会现象千差万别，“特别规定”在尽可能作具体规定的同时，又为特殊情况留有余地。例如，自然资源开发利用等事项的行政许可原则上通过招标、拍卖等公平竞争方式决定，同时又规定了“兜底条款”进行补充。

基于以上分析，对本条规定可以作以下理解：“特别规定”是关于行政许可实施程序的“特别法”，是对本法第四章第一至五节规定的行政许可实施程序的补充。行政机关实施行政许可时，如果属于本节规定的事项，应当适用本节规定，本节没有规定的，适用第四章第一节至第五节的有关规定。

第五十二条 实施行政许可的程序，适用有关法律、行规的规定。 【释义】本条是关于实施行政许可程序的规定。 作为一种重要的行政权力，行政许可权的行使具有广泛性的特点。从涉及的国家和社会事务看，行政许可权涉及社会政治、经济、文化等各方面事务；从行使行政许可权的主体看，从乡镇到的五级都或多或少地行使行政许可权。按照规定，是我国的最高国家行政机关，领导和管理国家的经济工作、城乡建设、民政、、司法行政和监察等事务，行政许可权是其必不可少的管理手段。目前，有一些法律、行规对的行政许可权作了规定。比如，土地管理法第45条规定，征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的以及其他土地超过70公顷的要由批准。再比如，文物保第62条规定，一级文物超过规定数量的出境展览需经批准。

在起草行政许可法过程中，有人提出，也是行政机关，实施行政许可也应当适用本法规定的一般程序。但是，多数人认为，实施行政许可通常都涉及重大、复杂的事项，不可能按照本章前几节规定的受理、决定、期限等要求进行。同时，实施行政许可的具体程序也不是无章可循的，有关法律、行规以及工作规则等都有相应规定。行政许可法采纳了后一种意见。

实施行政许可的程序，适用有关法律、行规的专门规定，充分考虑到了实施行政许可的特殊性。问题是，有些现标法律、行规对实施行政许可的程序规定不够具体、明确，这也给公民、法人或者其他组织申请行政许可带来了一定的困难。在今后的立法中，在规定的行政许可权时，应当尽可能对相关程序作出详细规定。 本条规定只是对实施行政许可的程序作了特别规定。设定行政许可的程序，仍然适用行政许可法的规定。

第五十三条 实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行规另有规定的，依照其规定。

行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行规的规定。

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行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 【释义】本条是关于实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可事项原则上通过招标拍卖作出行政许可决定的规定。

（一）特特事项原则上通过招标、拍卖作出行政许可决定 本法第十二条第二项所列事项，即有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等，需要赋予特定权利的事项。这类行政许可事项，在学理上称为特许。特许在性质上是赋权行为，通常是由行政机关代表国家依法向相对人转让某种特定权利，例如，海域使用权许可、客运牌照许可等。从功能上看，此类行政许可主要是对稀缺资娜进行配置，取得特许的人都要付出对价。特许都是有数量的。这决定了特许只能为一定数量的?3请人享有，并且特许一旦授予某一个人、组织以后，就排除了其他个人、组织享有该项特许的机会。实践中存在的问题是，行政机关作出决定的程序不透明、暗箱操作的情况比较严重，特许权给谁不给谁缺乏严格的程序制约。同时，由于特许数量的有限性，在缺少程序制约下，特许成为了某些人“设租”、“寻租”，谋取私利的渠道。例如，在国有土地使用的开发利用方面，“条子地”、“关系地”、“人情地”屡禁不绝，不仅造成大量国有资产流失，也严重败坏了社会风气。

作为配置资源而存在的特许，如何保障其运行高效、公平？思路之一是设计科学的程序，保障取得特许的人条件最优、出价最高，以提高资源配置的效率，促进资源配置的公平。公开招标、拍卖是目前为止经实践证明行之有效的确保特许决定公平、高效的程序。公开招标、拍卖作出特许事项的行政许可决定，既有利于促进资源配置的效益，也有利于建立公平竞争的秩序。近年来，不少地方尝试对资源配置类型的行政许可事项采取了招标、拍卖等其他公平竞争方式作出决定，并积累了一定的经验。2002年颁布的（广东省土地使用权交易市场管理规定）规定，各类经营性用地的土地使用权出让，国有企业、集体企业和公有经济占主导地位的公司、企业土地使用权转让，以划拨方式取得的土地使用权转让等五类土地使用权交易必须以招标、拍卖、挂牌、上网竞价等四种方式公开交易，否则国土资源部门不予办理土地使用权变更登记。探矿采矿权的招标拍卖近年来也得到了发展，据不完全统计，从1998年至2年底，全国共有偿授予探矿权122个，探矿权价款金额2.8亿元；有偿授予采矿权（除石油、天然气）2114个，采矿权价款金额8.7576亿元。2003年6月11日，国土资源部公布了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，对新设探矿权采矿权应当以招标拍卖挂牌方式授予的范围、程序等作出了规定。基于公开招标、拍卖已经取得的实践经验与良好效果，本条规定，特许事项原则上都要公开招标、拍卖。

本条规定的招标，是指行政机关发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加有限自然资源开发利用、公共资源配置、直接关系公共利益的特定行业的市场准人等行政许可的投标，行政机关根据投标结果作出决定的行为；拍卖，是指行政许可机关以公开竞价的方式，将有关行政许可权授予公民、法人和其他组织中的最高应价者的行为。除招标、拍卖的方式外，行政机关还可以通过其他公平竞争的方式作出行政许可决定，例如抓阉、抽签等。

（二）以招标、拍卖等公平竞争方式决定行政许可的例外 本法第十二条第二项所列事项的行政许可不宜采用招标、拍卖或者其他公平竞争的方式作出决定，有些是需要由行政机关直接指配的。例如，修建学校的国有土地使用许可。现行法律、行规也规定了以招标、拍卖等公平竞争方式决定行政许可的例外情形。例如，城市房地产管理法第12条第2款规定：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍

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卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”第22条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”但是，除了法律、行规另有明确规定的外，本法第十二条第二项规定的行政许可事项，作出行政许可决定都必须采用招标、拍卖等公平竞争的方式。 （三）招标、拍卖等方式的具体程序 行政机关采取招标、拍卖等方式作出行政许可应当依照什么程序，这是起草行政许可法时一个存在争议的问题。有人认为，招标、拍卖应当适用招标投标法和拍卖法的规定。也有人认为，招标投标法主要适用于工程建设项目以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，拍卖法主要适用于拍卖企业进行的拍卖活动，行政机关采取招标、拍卖方式时的主体、对象等和招标投标法、拍卖法的规定存在较大差异，不宜完全适用招标投标法和拍卖法。行政许可法基本采纳了后一种意见，但并不完全排除招标投标法和拍卖法的适用。

根据行政许可法本条的规定，行政机关通过招标、拍卖作出行政许可决定的具体方式，依照有关法律、行规的规定办理。这里的法律、行规包括招标投标法、拍卖法的有关规定。如果法律、行规对行政机关采取招标、拍卖等方式作出行政许可决定的程序有规定的，应当适用有关规定；如果其他法律、行规没有作出规定的，可以参照招标投标法和拍卖法的原则和规定进行。

近年来，有的部门和地方根据法律、行规的授权制定了关于行政机关实施招标、拍卖的地方性法规和规章。例如，根据城市房地产管理法、土地管理法及土地管理法实施条例的规定，国土资源部制定了《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，对国有土地使用权的招标、拍卖以及挂牌出让程序作出了具体规定。还有的部门和地方根据实际需要，自行制定了关于某些行政许可事项的招标、拍卖规定。例如，深圳市制定了《深圳经济特区出租小汽车管理条例》，对出租车营运牌照的公开拍卖作出了规定。这些地方性法规及规章的精神实质是规范行政许可事项的招标、拍卖行为，只要不与上位法的规定相违背，可以作为对法律、行规的补充而适用。 （四）作出行政许可决定，颁发行政许可证件

按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，行政机关应当按照本章第二节的有关规定，作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。 （五）申请人依法申请行政复议或者提起行政诉讼 招标、拍卖基本上是民事活动，当事人认为招标、拍卖程序违法的，可以依法提起民事诉讼，这是各国通例。在我国，比较突出的问题是，行政机关运用行政权力干预招标、拍卖活动，或者不依法举行招标、拍卖或者不依据招标、拍卖结果择优作出行政许可决定。这些违法行为从其性质上讲，都是行政违法行为，通过民事诉讼无法救济。针对实践中的这些问题，为保护申请人的合法权益，本条专门规定授予其依法申请行政复议、提起行政诉讼的权利。 行政机关实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等事项的行政许可，应当采取招标、拍卖或者公平竞争的方式进行，这是行政许可法的一大制度创新。对照本规定，目前行政机关的做法还存在许多不足。行政许可法公布后，行政机关要转变观念、完善制度，对该采取招标、拍卖方式的行政许可事项，要严格按照本条规定执行。否则，将会处于被提起行政复议或者行政诉讼的被动境地。

第五十四条 实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，斌予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；斌予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行规另有规定的，依照其规定。

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公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他材料。 【释义】本条是关于实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可应当通过考试考核方式作出行政许可决定的规定。

本法第十二条第三项所列的行政许可事项，系指提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，一般称为资格、资质类行政许可。国家对一些特殊的职业、行业设定资格、资质许可，是因为这些职业、行业直接关系公共利益，其从业人员必须具备与该专业要求要求相适应的知识、技能，从业组织必须具备相应的技术、管理、人员要求。检查个人是否具备相应的要求，比较可行的方法是考试。通过考试，可以淘汰不合格的人员，提高从业人员的整体素质；检查组织是否具备相应的从业要求，有效的手段是考核其专业人员构成、技术条件、经营业绩、管理水平等硬件，将不具备条件的组织阻止在特定行业以外。 （一）关于赋予公民特定资格的考试

在起草行政许可法的过程中，一种意见认为，对于公民特定资格的行政许可，除法律、法规另有规定的外，应当通过国家统一考试的方式来决定。也就是说，把通过国家统一考试作为是否取得公民特定资格的原则。这种意见的主要考虑是，对形形色色的公民资格许可进行严格规范，能取消的尽量取消，需要保留的，尽量通过国家统一考试的方式决定。另一种意见认为，公民资格许可种类非常复杂，加之我国各地情况千差万别，对于某些资格，很难作出全国统一的要求。为此，有人主张折衷的方式，即把赋予公民特定资格的行政许可分为两种，一种是需要通过国家考试作出的行政许可，例如律师资格；一种是不需要通过国家考试而作出的行政许可，例如公证员资格（符合公证暂行条例规定的条件，经任命即可获得）。这也就是目前本法的规定：资格考试原则上实行考试取得，法律、行规另有规定的，从其规定。对于不需要通过国家考试而作出的行政许可，申请人申请行政许可的程序适用本章第一节至第五节的规定。此处只对通过国家考试作出的行政许可程序进行说明。

1．国家考试成绩和其他法定条件是行政机关作出行政许可决定的主要依据。目前，我国的某些资格考试已经实现了全国统一。这些统一资格考试，有的是由法律规定的，如注册会计师资格考试（注册会计师法）；有的是由行规规定的，如注册建筑师资格考试（注册建筑师条例）；有的是由部门规章规定的，如会计专业技术资格考试（会计专业技术资格考试暂行规定，人事部、财政部发布）。

对于规定全国统一考试的资格许可，行政机关主要依据考试结果确定公民是否可以获得资格，例如，注册建筑师条例第11条规定，注册建筑师考试合格，取得相应的注册建筑师资格的，可以申请注册。但是，行政机关在作出资格许可决定时，通常都要依据其他法定条件。例如，根据律师法第6条的规定，取得律师资格，不仅要通过国家司法考试，而且还应当具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历并且具有法律专业知识。

2．关于国家考试的规定。为了保证国家考试的公正性，尽量方便行政许可申请人，本条对国家考试作了以下规定。

第一，关于组织考试的实施主体。在我国，多数国家考试仍由行政机关组织，但也有个别国家考试按照法律、行规和规章的规定由行业组织实施。比如，根据注册会计师法的规定，注册会计师全国统一考试由中国注册会计师协会组织实施。行政许可法立足现实、着眼未来，作出了前嘴性、引导性的规定，即规定由行政机关或者行业组织组织实施国家考试。 从市场经济发达国家的情况看，关于公民资格的许可，多数都由行业组织组织考试，并根据考试结果作出决定。例如，律师协会组织律师考试，根据成绩决定申请人是否获得律师资格，

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这种资格许可，从性质上看，不属于行政机关的行政许可。随着职能的转变和市场经济的不断发展，行政机关的这部分职能必将逐渐弱化，多数公民资格的许可必将由行业组织实施。本条规定国家考试的组织可以由行业组织实施，实现了国家考试的组织者和行政许可的决定者的分离，对于促进行政机关最终将公民资格许可移交给行业组织实施具有积极意义。 第二，关于考试公开举行。公民特定资格的考试应当向社会公开，保证所有符合条件的公民都有机会参加。考试公开，首先就要做到有关考试的规定及考试的规则公开，以便个人作好相应的备考与其他准备工作。按照本条规定，行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲，以方便申请人准备考试。

第三，关于考试的禁止性规定。在资格考试中，目前存在的一个突出问题是，一些行政机关或者行业组织利用自己组织考试的特殊身份，组织考前培训、指定教材或者其他材料，谋取不正当利益；“既当教练员，又当裁判员”，造成不正当竞争，损害参加考试人员的合法权益。培训、教材和材料是考试的伴生物，是必不可少的。但是，为了保证考试的公正性，除了事前由考试主办机构公开考试大纲外，在多数国家，培训、教材和材料都不应当同组织考试的行政机关或者行业组织相联系。为了从制度上解决这些问题，本条规定，行政机关或者行业组织不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他材料。

在起草行政许可法的过程中，一种意见认为，公民特定资格的考试应当实行全国统一大纲、统一命题、统一考试规则。从实际情况看，有些国家考试已经实现了内容大致相同的“三统一”或者“四统一”。例如，会计专业技术资格考试暂行规定，会计专业技术资格实行全国统一组织、统一考试时间、统一考试大纲、统一考试命题、统一合格标准的考试制度。“三统一”代表了未来国家考试的发展方向。对此，行政许可法未作明确规定。笔者认为，今后举行资格考试，应当尽量实现“三统一”。

（二）关于赋予法人或者其他组织特定资格、资质的行政许可程序

对于法人或者其他组织特定资格、资质的行政许可．主要依据是对申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等方面的考核，行政机关依据考核结果，作出行政许可决定。 为确保考核的公开、公正、公平。行政机关应当事前公布考核内容（专业人员构成、技术条件、经营业绩、管理水平的具体事项）、考核时间、各类考核事项的考核标准、考核等次及依据等与考核有关的事项。行政机关在资格、资质许可时，不得在法定考核项目外擅自增加对法人或者其他组织的考核项目。

第五十五条 实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检浏、检疚，行政机关根据检验、检浏、检疚的结果作出行政许可决定。 行政机关实施检脸、检浏、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检浏、检疫。不需要对检脸、检浏、检疚结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。

行政机关根据检脸、检浏、检疚结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。 【释义】本条是关于实施本法第十二条第四项所列事项应当根据技术标准、技术规范作出行政许可决定的规定。

本法规定第十二条第四项规定的事项，即直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。这类行政许可事项，其特点是，技术性较强，申请人能否取得行政许可，完全取决于技术标准、技术规范。这类行政许可事项多与安全有关，达不到规定的技术标准、技术规范，就会影响公共安全、人身健康、生命财产安全。在科学面前来不得半点虚假。因

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此，行政机关实施行政许可，必须进行检验、检测、检疫，并且将检验、检测、检疫结果与进行事前公布的技术标准、技术规范进行对比，达到或者通过技术标准、技术规范的，就予以行政许可；不符合或者未达到技术标准、技术规范的，不予行政许可。与其他行政许可相比，这类行政许可客观性较强，行政机关没有自由裁量权，这是此类行政许可的最典型特征。 实践中存在的问题主要是：对这类行政许可，有的行政机关不是根据客观的技术标准、技术规范为依据，决定是否予以行政许可，而是以个人好恶、主观偏好为依据，有的甚至将行政许可与谋取不正当利益挂钩，给了好处不符合技术标准也准予行政许可许可，不给好处就总也不符合行政许可的条件，至于哪些地方不符合哪些技术标准、技术规范，行政机关也不说，事情就拖着不办。老百姓总是反映办事太难。

针对现实中的这些问题，本条作了针对性极强的规定：一是，行政机关只能根据事前公布的技术标准、技术规范为依据，根据检验、检测、检疫的结果决定是否准予行政许可。行政机关作出是否准予行政许可的决定依据的只能是技术标准与技术规范，而不得是其他非客观性的东西或者行政机关非法规定的条件。不予行政许可的，必须说明不予行政许可所依的技术标准、技术规范。其说明应当明确、具体，以利于申请人相应予以改进。二是，行政机关应当尽速办理行政许可事项。自受理申请之日起派2名以上工作人员检验、检测、检疫。对检验、检测、检疫结果不需要进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否合格的，应当当场作出决定，行政机关不得久拖不决，给申请人造成不便。

第五十六条 实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。

【释义】本条是关于实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可的特别规定。

本法第十二条第五项规定的事项，即企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项，主要指企业注册和社团登记。此类许可的主要功能是通过使相对人获得某种能力向公众提供证明或者信誉、信息。通常情况下，行政机关只对申请人提供的材料进行形式审查，只要申请材料齐全、符合法定形式，行政机关就应当当场予以登记，行政机关对是否予以行政许可没有自由裁量权。相对于其他行政许可，这类行政许可是行政管理色彩最弱的一类，行政机关对于行政许可承担的责任也最轻。但是，目前，某些企业登记和社团登记还需要对申请材料的内容进行核实，有的还需要到现场去核实。例如，根据（进口食品国外生产企业注册管理规定》，国外生产企业申请注册的，国家认证认可监督管理局要组织专家对输出国家（地区）提供的资料进行审查，对于符合要求的，派出评审组对所推荐的国外生产企业进行实地评审并向国家认证认可监督管理局提交评审报告，经国家认证认可监督管理局批准后对符合条件的国外生产企业予以注册。对这类行政许可事项，行政机关应当按照本法第三十条第三款的规定，指派2名以上工作人员进行核查。从长远看，这类行政许可都应当向形式审查方向发展，行政机关不再对申请人提供的申请材料进行实质审查。

第五十七条 有数童的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行规另有规定的，依照其规定。

【释义】本条是关于有数量的行政许可行政机关如何作出行政许可决定的规定。 有数量的行政许可，能够取得行政许可的人数量有限，而竞争行政许可的申请人数量较多，如果没有一个客观标准，就会为行政机关滥用自由裁量权形成可乘之机，就不能保证行政许可决定的公正性。如果行政机关将某项行政许可赋予特定申请人，其他申请人就可能失去相应的机会和资格，尤其是多个申请人共同申请某一项行政许可时，无论行政机关将行政许可授予哪个申请人，其他申请人都将因此而得不到相应的行政许可。为此，必须明确有数量的行政许可事项中，行政机关作出行政许可决定的标准，并且该标准应当公正、客观。

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基于公平考虑，本法规定，对有数量的行政许可，原则上按照受理行政许可的先后顺序作出准予行政许可的决定。即两个或者两个以上申请人均符合法定条件、标准的，将行政许可授予受理在先的申请人。受理在先是指受理日期在先、受理号在先。

受理先后顺序作为行政机关作出准予行政许可决定的标准是否合理？有人认为，应当由行政机关在申请人中进行择优选择，通过比较申请人各个方面的综合素质，将行政许可授予条件最优的申请人。有人认为，择优选择在实践中很容易变样，成为行政机关滥用权力的途径，并且是否凡许可都要择优也值得商榷。还有人认为，可以考虑采取招标、拍卖以外的公平竞争方式，例如抽签、抓阉等方式决定行政许可，这样更显公平。鉴于受理先后作为标准既客观又公平，行政许可法最后采取了按受理先后顺序作为有数量的行政许可中行政机关作出准予行政许可决定的标准。同时，明确规定法律、行规另有规定的，依照其规定。 需要说明的是，本法第十二条第二项所列事项（有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等事项）的行政许可基本上都是有数量的。但是，按照本法的规定，应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出，因而不适用本条有关根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可决定的规定。 中华人民共和国行政许可法释义（五）2007-4-18 15:20 作者:佚名 来源:不详 点击数:495 评论共:0条 收藏此页 第五章 行政许可的费用

行政机关利用行政许可乱收费是过去行政许可实践中存在的主要问题之一。有的行政机关明明是履行正常的行政管理职能也要收费，有的行政机关利用手中的权力进行'搭车收费'，还有的行政机关越权设定收费项目。在有些情况下，交费甚至成了行政许可机关实施许可的主要条件或者惟一条件。这些做法严重破坏了行政机关的形象，损害了的威信，人民群众对此反映强烈，形象地称'行政许可就是收费'。为从根本上解决这些问题，行政许可法设本章共2条，专门就行政许可中的收费以及收费规则作了比较明确的规定，比如，一方面，行政机关实施许可和对行政许可事项进行检查原则上不得收取任何费用，除非法律、行规另有规定，另一方面，本级财政要保障行政机关实施许可所需经费。再有，行政机关实施许可收取的费用要全部上缴，严格实行'收支两条线'管理。

第五十 行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监赞检查，不得收取任何费用。但是，法律、行规另有规定的，依照其规定。 行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级对政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

【释义】本条是关于行政机关实施许可的收费原则和经费保障的规定。

如前所述，由于权力与部门利益、地方利益、甚至个人利益挂钩，利用许可乱收费现象非常严重。据2000年上海市行政许可状况的调研报告显示，行政许可与收费不正常关联非常普遍。从市级行政部门的调查统计看，534项行政许可中，涉及收费的行政许可249项，占市级机关行政许可总数的46.6%，不涉及收费的行政许可285项，占53.4%。从区级机关的情况看，卢湾区103项行政许可中，涉及收费的行政许可有84项，占82.5%,不涉及收费的行政许可19项，占17.5%。金山区103项行政许可中，涉及收费的行政许可82项，占79.6%，不涉及收费的行政许可21项，占20.4%。这些调查显示，大部分行政许可，尤其是区县一级的行政许可，都涉及收费。与行政许可相关联的收费的名称很多，主要有：申请费、申报费、审查费、资质审查费、资质审核费、审证费、注册费、费、发证费、换证费、手续费、工本费、证书费、评审费、检测费、验线费、调查费、评估资产审定费、名称费、成立登记费、设立登记费、变更登记费、首次注册费、连续注册费、年检费、注销登记费、公告费、代理费、更名费、管理费、监督费、培训费、资料费，等等。收费标准也各不相同。有

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些行政许可的收费是相当高的。如对上海某汽车公司设立过程的行政许可情况调查表明，与行政许可相关联的收费，约占企业投资额的1.36%，即一个投资额为17亿美元的企业，在办理设立许可的手续过程中，需缴纳1. 91亿元人民币的收费。

中国百姓历来对所谓的'苛捐杂税'深恶痛绝。行政许可中的乱收费也足以让百姓'民怨沸腾'。面对行政许可收费法律控制上的缺失，迫切需要严格的规则对其进行规范。为此，行政许可法本条对行政许可实施中的收费原则作了明确规定：

1．行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用，除非法律、行规另有规定。也就是说，行政机关实施行政许可以及依法履行法定职责对被许可人从事行政许可事项活动情况进行监督检查，以免费为原则，其无权收取任何费用。免费这个大原则的例外是，法律、行规对行政机关收取某些费用作了明确规定。这里隐含的一个意思是，与实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查有关的收费的设定权在全国及其常委会和，除此以外的任何其他机关，包括部门、地方及其常委会、地方各级及其有关部门，都无权创设与实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查有关的收费项目。 通常，对行政许可法第十二条第二项中规定的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等赋予特定权利的行政许可事项，即所谓的特许事项，是可以收费的，如自然资源补偿费、有限公共资源使用费等。但这些收费同样需要由法律、行规来设定。经对我国1980年至1999年这20年间制定的所有法律研究发现，这些法律中设定的与行政许可有关的收费大致有以下几类：一是，排污费类，有超标排污费、危险废物排污费、倾倒费等；二是，资源补偿费类，包括特许权使用费、临时使用土地补偿费、土地使用权出让费等；三是，检验费类，包括卫生检疫费、检查费、进口药物检验费、检验鉴定费等；四是，工本费类，包括证照工本费等；五是，手续费类，如申请手续费等。在国外，行政机关实施行政许可及其相关的监督检查也有收费的，但收费项目和收费标准往往都由法律明确规定。比如，澳大利亚维多利亚省烟草法规定，申请年检烟草专卖许可证须交纳50澳元加销售额的30%；英国判例所确认的收费原则是，行政机关只能收取许可证的工本费中必要的监督检查费。

2．行政机关提供行政许可申请格式文本，不得收费。行政许可法第二十九条规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。也就是说，如果申请书需要采用格式文本的话，那么，行政机关则有义务向申请人提供格式文本。按理，行政机关提供申请书格式文本是可以收取适当的工本费的，但鉴于我国目前行政许可实践中乱收费或者搭车收费问题比较严重，为了避免行政机关在实践中利用提供申请书格式文本之机收取不正当的高额费用或者变相收费，行政许可法本条将免费向申请人提供申请书格式文本规定为行政机关的一项义务。

3．行政机关实施行政许可所需的经费应当列人本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。实践中，行政机关借实施行政许可之机收取费用的原因之一在于，有的行政机关行政经费严重不足，不得不采取收费的方式弥补经费缺口。从源头上解决这类问题，根本的办法就是由财政保障行政机关实施行政许可的经费。既然行政机关实施行政许可以及对被许可人从事被许可活动的情况的监督检查是其职责份内之事，那么，财政就应当保障其经费需求。各级财政要严格执行财政部《关于对行政性收费、罚没收人实行预算管理的规定》，对行政机关办公等所需正常经费给予保证，合理安排其预算拨款，保证其正常工作开展所需，在预算安排上不能对其实行'差额管理'或者'自收自支管理'

第五十九条 行政机关实施行政许可，依照法律、行规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上级国库，任何机关或者个人不得以任何形式截

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留、娜用、私分或者变相私分。对政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。 【释义】本条是关于行政机关实施行政许可所应当遵循的收费规则以及对收费所得款项如何处理的规定。 本条有三层含义：

（一）依照法律、行规的规定，如果行政机关实施行政许可可以收取费用，那么，其应当按照公布的法定项目和标准收费

原则上，行政机关实施行政许可是其履行职责之行为，不得收取任何费用，除非法律、行规另外规定行政机关实施行政许可可以收费。通常，法律、行规只对行政机关实施行政许可可以收取的费用的项目名称作出规定，而具体而详细的收费标准则需要由有关主管机关和财政部门共同制定。据2000年上海市行政许可状况的调研报告显示，实践中，与行政许可相关联的收费的执行标准主要有以下四种形式：一是，定额收费。即规定固定的收费数额，如工本费、证照费、费等。定额收费最低的为1元，最高的为8200元。二是，规定最低与最高的收费幅度。如评审费、登记费等。规定收费幅度的收费，最低的为10至巧元，最高的为10000元至500元。三是，以单位比例为收费标准，即以每公斤（排放物）、每吨（建筑垃圾）、每尾（鳗鱼）等为一定的金额收费。如放射物处置费、建筑垃圾处理费、捕捞费等。四是，以注册资本额、工程额的一定比例作为收费标准。如注册费以注册资本的0.1％至0.05％收费，工程质量监督费以合同造价的0.1％收取。 收费项目和收费标准应当向社会公布，未公布的收费项目和收费标准不能作为行政许可实施机关收费的依据。这是行政公开原则的必然要求。行政许可实施机关收费应当严格执行公布的法定项目和收费标准，不得在公布的收费项目之外和公布的收费标准之上收取任何其他费用或者谋取其他不当利益。 （二）行政机关实施行政许可所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、娜用、私分或者变相私分

所谓截留、挪用，是指行政机关将本该上缴国库的行政许可收费款项留下来，娜作他用。所谓私分、变相私分，是指行政机关将本该上缴国库的行政许可收费款项留下来，分给个人私有或者变相变为个人所有。

当前，有的行政机关截留、娜用行政许可收费，用来补充行政经费的不足，有的用行政许可收费来盖房子、买汽车、发奖金、办福利，有的甚至通过私分或者变相私分的方式将行政许可收费据为己有或者少数团体所有，引起了人民群众的强烈不满。为了解决这一问题，行政许可法明确规定，行政机关实施行政许可所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、娜用、私分或者变相私分。同时，对于截留、娜用、私分或者变相私分实施行政许可收取的费用的，规定了明确的法律责任，即截留、娜用、私分或者变相私分实施行政许可收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

（三）财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用 当前，行政机关实施行政许可热衷收费的重要原因之一就是财政部门往往将行政机关上缴的行政性收费按照一定的比例以各种形式返还或者变相返还给行政机关，多收费可以获得多返还，多有效益。对此，财政部《关于对行政性收费、罚没收人实行预算管理的规定》明文规定，行政性收费必须全部上缴国库，绝不允许将行政性收费所得收人与本部门的经费划拨和职工的奖金、福利挂钩，严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩。行政性收费应当严格执行'收支两条线'，财政部门不得将行政机关上缴的行政性收费以任何形式返还或者变相返还给行政机关。各级财政部门应当加强对行政性收费收人的监督和检查。对有的财政部门将行政性收费返还或者变相返还给行政机关的行为，要按违反财经纪律论处。情节严重的，要追

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究有关领导和直接责任人员的法律责任。

行政机关实施行政许可，是职责范围内的事情，是其履行职责的行为，不应当收费。对于法律、行规明确规定可以收费的，也必须遵守法定的规则。而且，对于实施行政许可收取的费用，应当严格实行'收支两条线'。只有这样，才能理顺行政收费与行政许可的不正常关联，促进行政许可的规范化和科学化。 中华人民共和国行政许可法释义（六）2007-4-18 15:20 作者:佚名 来源:不详 点击数:470 评论共:0条 收藏此页 第六章 监督检查

社会各方面对行政许可缺乏监督制约的问题反应非常强烈。这个问题主要分为两类情况：一是，行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管，市场进人很难，而一旦进人却又缺乏监管。行政机关不注重监督手段、缺少有效的监督机制，对被许可人违法从事有关行政许可事项的活动不加强监督检查。一旦加强监督检查，行政机关就是搞突击战、运动战，要求申请人报送有关材料、产品，或者进人企业进行现场检查、抽查，监督检查成本很大，但收效甚微；发现问题后，没有足够的强制手段，不能及时制止、有效制裁。导致许多事项，设了行政许可，发了行政许可证件，由于事后监督不到位，问题照样发生，事情还是没有管住、管好，经济、社会生活依然混乱。二是，在监督被许可人的活动方面，行政机关往往只有权力、役有责任，执法扰民现象突出。有的借监督检查向被许可人收取费用，'年检就是收费'，不交费不能通过年检，?交钱就能通过年检，行政许可监督检查成了的温床；一旦其不正当要求没有满足，便天天查、事事查，妨碍企业正常的生产经营活动。 行政许可在本质上是对自然人、法人或者其他组织是否符合法律、法规规定的条件的审查核实。行政许可对被许可人来说，既是一种权利，也是一种义务。从权利来说，被许可人取得行政许可后即可以依法从事有关活动，并取得经济利益，而未经行政许可从事有关活动是违法的，并且要受到相应的制裁；从义务的角度来说，与没有取得行政许可的人相比，被许可人在取得行政许可后即负有始终保持法律规定的取得行政许可的条件、义务和法律法规以及行政许可决定中规定的其他义务。如森林法规定，采伐林木的单位或者个人必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。对行政机关来说，依法实施行政许可，既是一项权力，更是一种责任。对已经批准发给许可证的，行政机关即应承担保证被许可人合法行使权利并对其进行监督的责任；对上述职责不作为的，就是失职。行政许可能否发挥其设立作用，能否实施其功能，是与行政机关的责任和相对人的义务相联系的，如果行政机关不能很好地履行监督责任，以确保相对人履行义务，那么行政许可的功能就要大打折扣。 现在的问题是，行政机关监督被许可人和其他从事行政许可事项活动的人的机制不适应监督管理的需要，行政机关的监督检查权不够规范。针对这一问题，围绕创新行政许可监督检查机制，加强对从事行政许可事项活动的自然人、法人或者其他组织的监督，严格行政机关监督检查责任，行政许可法在监督检查方面作以如下规定：一是，按照便民、高效的原则，完善监督检查的机制，提高监督检查效果。行政机关应当建立健全监督检查制度，履行监督检查职责。监督检查，主要通过书面审查材料的方式进行，（第六十一条）必要时，可以进行实地检查、定期检验；（第六十二条）查处违法行为的行政机关应当将被许可人违法从事行政许可事项活动的事实及处理结果抄告作出行政许可决定的机关；（第六十三条）鼓励个人和组织举报违法从事行政许可事项的活动。（第六十四条）二是，按照行政许可的性质、功能，严格规定了被许可人依法从事行政许可事项活动的义务。行政机关监督检查时，被许可人应当如实提供有关情况和材料，接受行政机关依法开展的监督。（第六十二条）此外，针对本法第十二条第二项、第四项的行政许可，还规定了被许可人的相应义务。（第六十六条、第六十七条、第六十）三是，赋予行政机关相应的执法手段，确保其履行监督检查职责。

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行政机关可以核查被许可人的材料、依法实地检查、检验；（第六十一条、第六十二条）发现违法行为，有权责令其停止违法行为，并依法作出处理。（第六十六条、第六十七条、第六十）四是，规范行政机关撤销权、注销权的行使，保护被许可人的合法权益。本法明确了行政机关可以撤销行政许可、应当撤销行政许可、不予撤销行政许可的各种情形（第六十九条）应当注销行政许可的各种情形。（第七十条）同时规定，对因行政机关的原因撤销行政许可损害被许可人合法权益的，行政机关要予以赔偿。（第七十条）

第六十条 上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监替检查，及时刘正行政许可实施中的违法行为。 【释义】本条是关于内部在实施行政许可方面进行层级监督、及时处理违法行为的规定。 内部监督是指凭借自身的行政权力建立的一种内部控制机制，是行政系统内的各级及其工作部门依照法定权限、程序和方式，对自身或者其他行政机关及其工作人员，以及法定授权、委托的组织是否严格执行法律、法规和有关决定、命令等所实施的监督活动。内部监督是行政监督的重要组成部分，包括、监察机关、审计机关和信访部门等实施的监督。本条规定的是对其所属各部门和下一级实施监督，即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实施监督检查。规定，县级以上领导所属各工作部门和下级的工作，可以改变或者撤销所属各工作部门不适当的命令、指示和下级不适当的决定、命令。这种层级监督具有广泛性、及时性、直接性的特点。行政许可与广大人民群众的利益息息相关，行政机关如果有违法行为，轻则影响被许可人利益，重则影响形象、侵害公共利益。因此，行政机关必须加强内部监督和制约，确保行政许可权在合法、高效、便民的轨道上运行。

按照本条规定，及其部门、县级以上地方各级及其部门都要建立监督制度，加强对下级行政机关及其工作人员行使行政许可权的情况进行监督检查；要完善许可权的运行程序，强化监督，制定监督规范，形成跟踪、有效的监督机制，从制度上严格防止行政许可权的滥用和在行政许可方面的。 本条的规定还比较原则，需要各级行政机关根据本条规定进一步建立健全各种有效的监督制度与机制。在实践中，为了加强对行政机关实施许可行为的监管，一些地方积极探索，形成一些好的做法。例如，有的地方建立了相应的责任制和责任追究制，坚持'谁审批、谁负责'，把责任落实到部门和个人，对行政许可机关在行使许可权过程中的违法违规行为，追究主管领导和直接责任人的行政责任或者法律责任。再如，有的地方建立健全有关制度，主动接受各方面对行政许可工作的监督，广泛听取社会各界对行政许可工作的意见和建议，充分发挥各级机关法制工作机构、各部门内部监察机构的作用；对违反规定的许可行为，实行社会举报制度；对许可管理和许可执行情况，实行社会咨询和定期检查制度，促进许可监督机制法制化。对法律、法规和规章已经明确监管措施的，按规定执行；没有明确规定的，制定严格的可操作的监管办法和措施，加强对许可事项的事后跟踪监管，建立长效管理机制。这些做法，都达到了监督行政权力运行、纠正行政许可实施中的违法行为的效果，应当坚持并逐步推广。

第六十一条 行政机关应当建立健全监替制度，通过核查反映被许可I&Ak事行政许可事项活动情况的有关材料，展行监替责任。

行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监替检查时，应当将监替检查的情况和处理结果予以记录，由监份检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监甘检查记录。 行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。

【释义】本条是关于书面检查原则以及相关要求的规定。

如前所述，我国行政机关实施行政许可过程中，'重批轻管'的现象较为普遍。多次进行的市

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场整顿，不断提高了进人市场的门槛，但结果却不尽如人意。主要原因是在许可后缺乏相应的后续监督检查。所以，行政机关应当加强对被许可人是否按照取得行政许可时确定的条件、程序从事有关被许可的行为进行监督检查。在自然人、法人或者其他组织获得行政许可后，行政机关应该负有监督检查职责，应当对其从事行政许可事项的活动进行监督检查。发现被许可人违法从事行政许可事项的活动的，及时依法作出处理。

本条第一款规定了行政机关应当主要通过书面核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料、履行监督责任。在实践中，有的行政机关要么不对被许可人进行监督检查，要么滥用监督检查权，给被许可人的生产经营活动造成了极大的干扰和影响。从实践看，多数行政许可事项都是可以通过核查被许可人与其所从事的生产经营活动有关的书面材料达到核查其是否依法从事有关活动的目的的。如，有关企业取得工业产品许可证的产品是否符合规定的质量标准，可以通过企业提交的专业技术组织的检验报告予以认定。根据本条规定，行政机关在对被许可人的监督，原则上应当通过书面检查的方式进行，凡是能够书面检查的，要优先使用书面检查方式。这一规定的主要目的，是为了避免对被许可人的干扰，防止执法扰民。根据本款的规定，行政机关可以要求被许可人报送有关书面材料，通过对这些材料的审查，监督被许可人是否按照被许可的条件、范围、程序等从事被许可事项的活动。 本条第二款规定了对行政机关书面监督检查的要求。行政机关应当将监督检查情况和处理结果归档。这样规定，一方面便于对实施监督检查的行政机关及其有关工作人员本身进行监督，行政机关领导和公众可以对其履行监督职责是否勤勉、作出的处理决定是否合理合法随时进行审查，从而增强其责任心；另一方面也是为了建立被许可人的信用档案，增强其依法从事行政许可事项活动的自觉性，有利于减少欺诈现象，增强交易活动的安全性，保护交易的对方当事人。为了加强群众对行政机关和被许可人的监督，按照行政许可的公开原则，本款还授予了公众查阅行政机关监督检查记录的权利。 第三款规定行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。这是为了方便被许可人提供有关材料，方便行政机关进行监督，提高办事效率。例如，有些需要向行政机关报送的材料，可以通过网络或者电文报送，并可以实现行政机关之间的资料共享，避免重复报送，给被许可带来不便。通过这种联网，行政机关可以互通信息，共同做好对被许可人的监管工作。但考虑到我国地域广大、各地发展水平不一样的实际情况，本款只作了倡导性规定，鼓励行政机关创造条件、发展电子政务，尽可能实现联网管理，而没有对此作出硬性规定。

第六十二条 行政机关可以对被许可人生产产品依法进行抽样检查、检脸、检浏，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。

行政机关根据法律、行规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命对产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检脸合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。

【释义】本条规定行政机关实施抽样检查、检验、检测和实地检查、定期检验权适用的情形及程序。

根据本法第六十一条的规定，行政机关原则上应当通过书面检查的方式对被许可人的活动进行监督。但是，在某些特定情况下，通过书面检查的方式难以达到监督效果。例如，电梯的运行状况是否符合要求、是否能够确保安全，就必须进行现场检查，而不能只依据被许可人的书面材料。又如，一批进口产品是否符合规定的技术要求和检验、检疫标准，也必须对其进行抽样检验、检疫予以证实，仅审查书面材料是不够，不能避免弄虚作假的现象。所以，作为对书面审查方式的必要补充，本条第一款授权行政机关在必要时可以依法进行抽样检查、检验、检测和实地检查，以便于行政机关履行监督责任。抽样检查、检验、检测是选择被检查对象的某些部分、某些要素进行采样的检查、检验、检测，根据采样的情况来判断整

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个客体的情况。例如，对于进出口商品，经常是采取这种方式进行检验、检测的。但对于有的情况不能通过抽样检查进行判断，而必须进行实地检查。例如，要了解餐馆的卫生状况是否符合规定的要求，就必须进行实地检查。所以，本款也规定行政机关可以进行实地检查。无论是抽样检查、检验、检测，还是实地检查，往往都需要相对人提供与被检查客体有关的数据、资料。例如，审查一种新药品是否可以上市，往往需要药品生产商提供有关的试验数据和其他相关数据。因此，本款进一步规定行政机关可以依法查阅被许可人有关材料，并可以要求其提供相关材料。被许可人有义务积极予以配合，如实提供有关材料。

在起草行政许可法的过程中，有的地方提出，对年检、年审应当加以。目前，行政机关一方面忽视日常执法监督管理，另一方面年底大搞年检、年审等活动，有的还利用年检乱收费。有的部门和地方以年检为名，变相地搞每年一次甚至半年一次的重新审批，有的年检甚至比登记还难，费用也高。在对行政许可法草案的审议中，有的专家指出，现在行政机关搞检查太多，不仅搞年检，还想搞月检，立法对此要作，只有法律、法规中规定有检查的，才能有检查。法律没有规定年检的，不能搞年检。行政许可法吸收了这些意见。本条第二款规定，只有在法律、行规规定需要进行定期检验的，才能进行定期检验，并且了定期检验的范围，即只能对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。有些设备、设施，如机动车船、电梯、锅炉等，不能通过一次检验就万事大吉，因为随着其使用时间和次数的增多，容易造成老化、发生故障，危及公共安全和人民的生命财产安全。所以，需要对这类设备、设施经常进行检验，及时发现事故隐患并作出相应的处理。对于检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件，避免重复检验。对于利用年检、年审乱收费的问题，本法第五十第一款明确规定，除了法律、行规另有规定的外，行政机关对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，不得收取任何费用。监督检查是行政职能，有关费用应当按照规定的资金渠道，由组织检查的行政机关承担。

需要强调的是，本条一方面规定行政可以采取抽样检查、检验、检测和实地检查等方式对被许可人从事被许可事项的活动进行监督检查；另一方面，本条规定实际上也是对行政机关进行实地检查等方式的，只有在必要的情况下，行政机关才能依法采取实地检查等方式。这样规定的主要目的是防止执法扰民，不合理地增加企业和个人的负担。

第六十三条 行政机关实施监替检查，不得封碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的对物，不得谋取其他利益。

【释义】本条是关于行政机关实施监督检查时应当遵守的纪律的规定。

本法第六十一条和第六十二条规定了行政机关进行监督检查的方式，即书面检查和抽样检查、检验、检测、实地检查、定期检验等。为了防止这些权力被滥用，本条明确规定了行政机关实施监督检查时必须遵守的禁止性行为规范：

1．不得妨碍被许可人正常的生产经营活动。在实践中，许多企业反映，一些行政机关滥用检查权，动不动就要求进人企业生产经营场所检查，要求企业报送有关产品、物品检验，使企业穷于应付，严重影响了其生产经营活动。只要能够同样达到监督效果，行政机关应当少去企业，尽量减少被许可人的负担。有关产品、物品的行政许可，行政机关实施监督检查时，完全可能通过企业抽取被许可人市场销售的产品、物品实现，而不必进人企业生产经营场所抽取产品、物品、妨碍企业的生产经营活动；能够一次监督检查就能发现问题、认定被许可人是否依法从事行政许可事项活动的，行政机关不宜重复检查。

2．不得索取或者收受被许可人的财物。在现实中，有的监督检查机关和工作人员趁监督检查之机，向被检查单位和个人索要财物；有的单位为了顺利通过检查、避免检查人员的难，请客送礼或者给予其他好处；有的企业本来不符合有关要求，为了避免处罚，更是花大力气贿赂检查人员。

3．不得谋取其他利益。在现实中，有的监督检查机关和工作人员趁监督检查之机，要求被

许可人请吃、请喝或者邀请其参加一些消费活动等。只要是没有法定依据，行政机关被许可人提出的与实现监督职责无关的要求，均应视为本条所禁止的事项。本条规定就是针对上述种种情况作出的，目的是预防和治理行政许可监督检查中的。 在全国常委会审议行政许可法草案的过程中，有的常委提出，公务人员不得接受被许可人的宴请、财物或者其他利益是对公务人员的基本要求，公务员暂行条例等有关法律、法规对此已有明确规定，这已经是老生常谈。因此，不必要每部法律都规定这个问题，否则可能产生负面影响。这种观点有一定的道理。但是，考虑到目前行政机关在进行监督检查的过程中，有关公务人员趁机吃、拿、卡、要的现象较为普遍，有必要在本法中作出专门规定，予以重申。

第六十四条 被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区城外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。 【释义】本条是关于对行政许可的监督检查实行属地管辖、有关行政机关之间应当相互协作的规定。 原则上，作出行政许可决定的行政机关负有对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的责任。因为，作出行政许可决定的机关了解被许可人的实际情况。但是，如果被许可人在作出许可决定的行政机关管辖区域外从事行政许可事项活动，作出许可决定的行政机关就不便直接进行监管。例如，律师、驾驶员等在从事被许可事项的活动时，流动性相当大，经常跨地区、跨省市开展业务，作出行政许可的机关难以对其实施有效监督。因此，本条实际上规定了属地管辖的原则：被许可人违法从事行政许可事项活动的，由违法行为发生地行政机关进行核实并依法作出处理。但违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。这样，作出行政许可的行政机关可以及时了解被许可人的活动情况，并相应作出处理决定，以切实履行监督职责，实施有效监管。这样规定，还有利于明确监管责任，防止行政机关之间相互推诱扯皮、不能对违法行为及时作出处理。

第六十五条 个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。

【释义】本条是关于个人、组织通过举报、投诉渠道对被许可人从事行政许可事项的活动实施监督的规定。

在实践中，行政机关受到人力、物力、财力等条件的制约，不可能采取'人盯人'的方式对所有的被许可人实施普遍监督，也不可能随时监督。而与被许可人打交道的其他公民、法人或者其他组织则能随时发现被许可人违法活动的信息。只有通过发动全社会的力量，调动广大人民群众的积极性，才能对被许可人实施更有效的监督，及时发现违法行为并作出相应的处理。同时，大多数许可都涉及不特定多数人的利益，个人、组织从维护自身合法权益出发，也有监督的内在动力。本条规定赋予广大人民群众对行政许可的监督权，提高行政机关的工作效率和监督的力度。本条规定了对行政许可的社会监督权。

根据本法规定，行政机关应当采取多种措施对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督。鼓励个人和组织进行举报和投诉，便是一种相当重要的监督方式，是发现违法活动的有效手段。行政机关对于举报和投诉应当及时作出反应。对举报和投诉反映的问题属实的，行政机关应当对不依法开展活动的被许可人和未经许可擅自从事依法应当取得行政许可的活动的自然人、法人或者其他组织依法作出处理，并告知举报人、投诉人处理结果；对举报和投诉反映的问题不符合实际情况的，行政机关应当向举报人、投诉人说明有关情况。同时，行政机关应当为举报人、投诉人保密。

第六十六条 被许可人未依法及行开发利用自然资源义务或者未依法展行利用公共资源义务

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的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行规的规定予以处理。 【释义】本条是关于行政机关监督被许可人依法履行开发利用有限自然资源、公共资源义务的规定。

对于有限自然资源的开发利用及公共资源的配置，都是有数量的，行政机关只能授予有限的申请人。比如，海域使用许可、无线电频率许可、排污许可等。对于这些事项的许可，其主要功能是分配稀缺资源，以提高资源利用的效益。被许可人取得行政许可往往负有依法开展有关活动，以充分利用自然资源或者公共资源的义务。获得了这类行政许可的被许可人如果不依法履行义务，其他希望利用这些资源的人却因没有取得行政许可无法介人，将造成社会资源的严重闲置与浪费，严重悖离设定这类行政许可的目的。为此，法律、法规往往规定了被许可人开发利用资源的义务。如基本农田保护条例规定，禁止任何单位和个人闲置荒芜基本农田，占用基本农田满1年不使用的，应当组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照规定缴纳土地闲置费；连续2年未使用的经批准，无偿收回用地单位土地使用权。矿产资源勘查区块登记管理办法第1规定，探矿权人应当自领取勘查许可证之日起6个月内开始施工。 根据本条规定，行政机关应当加强监督检查，重点是监督被许可人履行开发利用资源的义务。被许可人未履行义务的，行政机关应当督促其在规定的期限内履行义务；如果被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行规的规定予以处理。根据法律、行规的规定，依法需要收回行政许可的需要收回行政许可；依法不能收回的，行政机关应当依法采取其他有效措施确保被许可人履行义务。

第六十七条 取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、德定和价格合理的服务，并足行普遥服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得搜自停业、歇业。

被许可人不及行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施替促其及行义务。 【释义】本条是关于行政机关监督取得直接关系公共利益的特定行业市场准人行政许可的被许可人履行义务的规定。

直接关系公共利益的特定行业，就是通常所称的自然垄断行业，如铁路交通、民航、电信、邮政、电力以及城市供水、供气等行业。这些行业都是关系国计民生的基础行业，直接影响到经济发展和生产、生活。授予被许可人行政许可权，就是因为根据其申请材料及实际条件，该申请人比其他申请人条件更优，能够提供更为便捷、安全、稳定的服务。但是，由于被许可人取得行政许可后，在该行业要么居于寡头垄断地位、要么居于多头寡头地位，如果不对其加强管理，被许可人可能会滥用其垄断地位，降低服务质量，损害消费者的利益和社会公共利益，如以不合理的高价格提供服务或者擅自停业、影响社会经济活动的正常进行，或者欺压百姓、不提供普遍服务等。因此，对于这类行业，国家一般都对其服务标准、价格、服务质量及普遍服务的义务等作出了相应的规定；这些行业的被许可人不得擅自停业、歇业，因特殊原因需要停业、歇业的，也必须报经原作出许可决定的行政机关批准，并有相应的替代其履行公共服务职能的方案。

多年来，老百姓对这些行业的反应很大、意见很多。主要问题是：有的偷工减料，植自降低服务质量；有的利用垄断地位，非法收取名目萦多的各种费用；有的擅自中断服务，对消费者实行区别对待，厚此薄彼，不依法履行普遍服务的义务。根据本条规定，行政机关应当加强对取得直接关系公共利益的市场准人行政许可的被许可人履行义务情况的监督检查。对于在监督检查中发现的被许可人不按要求履行义务的情形，应当及时作出处理，责令其履行义

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务或者采取必要的措施，迫使其履行义务。为什么被许可人未依法履行义务，本条未规定可以收回行政许可？主要考虑是，这类行政许可中，被许可人多是垄断企业，一旦收回行政许可，至少在短期内将没有其他企业能够替代其履行公共服务义务，这样可能影响自然人、法人或者其他组织的生活。因此，不能简单地规定收回行政许可或者撤销行政许可。所以，对有违法行为的企业，行政机关应当采取积极措施确保被许可人履行义务，如采取接管措施等。同时，对于这些行业也要适度地引人竞争机制，促使其改善服务态度和质量。

第六十 对直接关系会共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当替促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。

行政机关在监替检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命对产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。

【释义】本条是关于行政机关督促重要设备、设施的设计、建造、安装和使用单位建立自检制度并对监督检查中发现的安全隐患及时采取措施的规定。 有些直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，如锅炉、机动车船等，往往需要经常性地进行检查，以确保其正常安全运行。有些设备、设施如船舶、建筑物等，在其设计、建造阶段就需要实施监督检查，否则等待建成后再去改正错误往往会造成难以回复的财产损害，甚至会严重影响个人的生命与健康。然而，行政机关限于人力、物力和财力，不可能经常去亲自监督检查，也不可能对所有的这些设备都派专人监督其设计、建造、安装或者使用。对此，一方面，行政机关需要整合执法资源，尽可能地提高执法效率，加大发现违法行政的机会；另一方面，要学会引导被许可人诚实守法，在全社会建立良好的守法环境。应当承认，重要设备、设施的设计、建造、安装和使用单位建立起自检制度，自行承担经常性的检查任务，是保护公共安全、人身健康、生命财产安全的第一道防线。行政机关应当将更多的精力放在督促这些单位建立自检制度、检查其是否按照规定的自检制度活动。因此，本条第一款规定了行政机关督促有关单位建立自检制度的义务。

对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，除了依赖被许可人的自检，行政机关还应当通过定期检验、不定期巡查，及时发现违法行为。根据本条第二款的规定，行政机关在监督检查时发现安全隐患的，应当责令有关单位停止建造、安装或者使用，并要求其立即消除隐患。对这些直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的行政许可事项，一旦安全隐患转变为安全事故，将造成极大的社会危害，并且其后果将无法挽回。因此，行政许可法将监督责任重点放在预防安全隐患的产生上，重在制止违法行为的产生。行政机关发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当立即责令被许可人及有关单位停止建造、安装和使用，不得一罚了事，替代制止违法行为。 第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤稍行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的； （二）超越法定职权作出准予行政许可决定的； （三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的； （五）依法可以撤梢行政许可的其他情形。

被许可人以欺编、贿路等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤梢。

依照前两款的规定撤梢行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予捧铭。 依照本条第一款的规定撤梢行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二欲的规定撒梢行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

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【释义】本条是关于行政机关行使撤销权的规定。

按照依法行政、有错必纠的原则，行政机关违法作出行政许可决定，应当撤销其作出的行政许可决定。但是，与民事行为不同的是，行政机关的行政行为有公信力，被许可人对行政决定合法性的信赖应当受到法律保护。同时，基于被许可人取得行政许可决定，他人据此而与被许可人开展生产、经营活动，对由此而形成的社会关系的稳定性也应予以考虑。如果行政许可决定作出后，只要其违法就予以撤销，特别是因行政机关自己未履行审查责任而导致行政许可决定违法被撤销的，被许可人、社会公众实际上承担了行政机关违法行为的法律责任。行政机关行使撤销权应当慎重，必须依法进行。针对实践中存在的行政机关撤销行政许可的条件不清、责任不明、随意性较大等问题，按照既保护被许可人合法权益、又督促行政机关履行监督职责的原则，借鉴国外通行做法，本条从两个方面规范行政机关行使撤销权的行为：一是，明确了撤销权行使的条件与程序。对违法的行政许可事项，基于保护公共利益的需要，该撤销的，行政机关应当予以撤销；撤销可能对公共利益造成重大损害的．不予撤销；可以撤销可以不撤销的，行政机关应当衡量各种利益后决定是否行使撤销权。二是，因行政机关的原因导致行政许可决定被撤销时，规定行政机关应当赔偿被许可人因此受到的损害。 （一）关于撤销适用的情形

为防止行政机关随意撤销行政许可，规范行政许可撤销权的行使，本条第一款明确了可以撤销行政许可的五种情形，分别是：

1．行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可决定。行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出的行政许可决定，是其在没有按照法定程序，根据法定条件对被许可人的材料和情况进行审查的情况下作出的行政许可决定。如本地企业和外地企业同时申请有数量的行政许可时，行政机关工作人员不审查申请人的申请材料，也不根据受理行政许可的先后顺序，仅因申请人是本地企业就赋予其行政许可权。行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守，由于没有遵守法定的程序，没有审查申请人是否符合法定的条件，一方面构成违法，另一方面，其决定的正确性、合理性也很难保障。

2．超越法定职权作出的准予行政许可决定。行政机关实施行政许可行为，必须遵守职权法定和不得越权的原则。行政机关只能在自己的法定权限范围内实施行政许可行为，对于不属于自己职权范围内的行政许可事项不得实施许可行为。行政机关是否超越法定职权，其标准只能是法律、法规以及符合法律、法规的规章。超越法定职权主要有三种情况：超越法定的事项管理权；超越法定的地域管理权；超越法定的级别管理权。

3．违反法定程序作出的准予行政许可决定。程序是行政机关作出行政决定的步骤、方式、方法等的总称。违反法定程序作出的准予行政许可决定，是指违反法律规定的程序要件实施行政许可，包括违反法定形式、省略或者颠倒行政步魏等。违反法定程序的认定也得以法律、法规、规章为据，包括行政许可法和有关规定行政机关实施行政许可应当遵守的程序的法律、法规、规章。

4．对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人授予的行政许可。行政机关只能对符合法定条件、标准的申请人作出准予行政许可的决定。申请人的申请资格是申请人是否具备提出行政许可申请的条件，申请人不具备申请资格的，行政机关不得受理其行政许可申请，自然谈不上是否符合取得行政许可的条件了。申请人不符合法定条件的，依法不应当取得行政许可，行政机关准予行政许可，当属违法。但是，需要注意的是，申请人是否符合法定条件，其认定依据也只能是法律、法规和符合法律规定的规章，行政机关在无法定授权的情况下自行规定的条件不能用来作为认定申请人是否应当取得行政许可的条件。

5．依法可以撤销的其他情形。基于行政许可种类繁多，事项各异，为避免列举不全，从立法技术上考虑，本条第一款在列举了四项可以撤销行政许可的情形外，规定了一项兜底条款。当然，按照依法行政的要求，可以撤销行政许可的其他情形，也得由法律、法规、规章作出

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规定，而不能由行政许可的实施机关自己说了算。 （二）撤销权行使的启动及其程序 行政许可不仅关系被许可人的利益，也涉及其他公民、法人或者其他组织的利益与公共利益。利害关系人既有动力举报违法行为，也能够较为方便地发现违法行为。因此，本条赋予利害关系人在发现违法行为后请求行政机关依法撤销行政许可的权利，督促行政机关及时纠正违法行为。

发现依法可以撤销行政许可情形的，作出行政决定的行政机关有权力也有责任依法决定是否撤销行政许可。对依法应当撤销行政许可的事项，行政机关不撤销的，其上级行政机关有权撤销。这也是上级行政机关对下级行政机关实施监督的内容之一。 本条对行政机关撤销行政许可的程序未作规定，具体程序应当依照其他有关法律、行规的规定执行。为防止行政机关滥用撤销权，根据本法行政机关实施行政许可应当遵循公开、公正、公平原则的要求，行政机关在作出撤销行政许可前，应当听取被许可人意见；决定撤销行政许可的，应当作出书面决定，并说明理由、告知诉权。 （三）关于'可以撤销'与'应当予以撤销'的理解

行政机关违法作出行政许可决定，按照依法行政、有错必纠的原则，对作出的行政许可决定理应一律撤销，为什么本条第一款规定对出现撤销的事由，行政机关'可以撤销行政许可'而不是'应当撤销行政许可、本条第二款规定了'应当予撤销'而不是'可以撤销'，本条第三款还规定了'不予撤销'？行政许可法作出如此规定，主要是考虑到撤销行政许可行为的复杂性，需要行政机关结合具体情况、考虑相关因素决定是否撤销行政许可。 一是要考虑是否撤销行政许可决定对相关各方利益的影响。撤销行政许可不仅涉及行政机关与被许可人的利益，有的还直接涉及第三人与社会公共利益。行政应当在撤销行政许可以维护行政行为的合法性体现的公共利益，不撤销行政许可以维护被许可人对行政行为合法性的信赖体现的个体利益，撤销或者不撤销行政许可以维护第三人的合法权益及公共利益之间平衡、抉择。原则上，行政行为作出之后，不得撤销，即使是违法行政行为也不宜轻率地撤销，以维护行为的公信力，保护自然人、法人或者其他组织的信赖利益。但是，任何事情都不是绝对的，如果被许可人取得了不应当取得的许可，可能会给公共利益和他人的合法权益造成损害或者损害威胁，而这种应当撤销的行政许可给被许可人带来的利益无论在质上还是在量上都明显低于、小于撤销行政许可决定带来的积极利益比，根据'两利相权取其大、两害相权取其轻'的原则，行政机关应当作出撤销的决定。实践中经常出现行政机关作出行政许可决定后发现行政许可决定违法的。如行政机关对未达到规定年龄的未成年申请人发放了驾驶执照，申请人已经经营汽车客运多年，若干年后才发现这一事实，是否要撤销过去颁发的驾驶执照？再比如，某一公司申请在长江大堤附近进行房地产建设，而建设行政部门未征求水利行政机关的意见，作出准许行政许可的决定。该公司投资300(，万元建起房屋后，水利行政机关提出该行政许可违反防洪法，要求予以撤销。是否撤销行政许可决定，行政机关需要衡量撤销行政许可所保护的利益与不撤销行政许可所要保护的利益，当前者明显大于后者时才能撤销行政许可。过去，根据我国行政诉讼法的规定，行政行为违法的应当予以撤销，在行政管理实践中也是本着违法必究的原则，一发现行政行为违法的就要撤销行政行为。根据行政许可法的规定，今后，行政机关需要慎重行使撤销权，必须权衡各种利益后作出合理的决定：撤销行政许可可能对公共利益造成重大危害的，不予撤销；撤销行政许可维护的公共利益明显小于维持行政许可决定保护的被许可人的利益及维护社会关系稳定所体现的利益的，不予撤销；只有当撤销行政许可保护的公共利益明显大于维持行政许可体现的利益时，行政机关才可以撤销行政许可。

二是要考虑引起行政许可决定违法的原因。行政机关作出的行政许可决定违法，其原因是多样的。有的是被许可人的原因造成的，如被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可；

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有的是行政机关的原因造成的，如行政机关工作人员没有准确理解法律或者错误认定事实，而对不符合法定条件的人准予行政许可。按照责任自负的原则，行政机关应当对其审查行为负责，而申请人应当对其申请材料、提供情况的真实性负责，对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，则行政机关应当予以撤销，对因行政机关审查不严造成行政许可决定违法的，则要结合利益衡量原则决定是否撤销，而不能一律予以撤销。 三是要考虑行政许可决定违法的性质及程度。行政许可决定违法表现形式多样，有的是是实体违法，有的是程序违法。对程序违法不影响行政许可决定正确性的，如果通过事后补正能够纠正行政许可程序违法的，显然没有必要撤销行政许可决定；对相对人确实不符合条件，则有撤销行政许可的必要。例如，行政机关对不符合生产条件的申请人发放了药品生产许可证．如果不加以纠正，许可证持有人就会根据许可的权利生产出不符合要求的药品，这必然会损害给人们的身体健康乃至生命，损害社会公共利益。所以，为了保障公共利益和他人的合法权益，必须及时予以撤销。

（四）关于行政机关行使撤销权的赔偿责任 根据本条第三款的规定，行政机关撤销行政许可损害被许可人的合法权益的应当依法予以赔偿。这一规定主要是为了保护自然人、法人或者其他组织对行政行为合法性的信赖。信赖保护原则要求行政主体遵守和履行承诺，不随意改变其已经作出的决定、出尔反尔。行政机关作出行政许可决定后，发现行政许可决定违法予以撤销时，被许可人可能已经基于信赖行政许可决定的合法投量的人力、物力、财力开展依法取得行政许可的该项合同。如果行政机关骤然撤销行政许可以维护公共利益，对被许可人产生的损害，应当予以赔偿。赔偿当以被许可人因此受到的实际损害为限。

保护公民、法人或者其他组织的信赖，其前提是其信赖合理、值得保护。对于被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，其行为本身就违反了信赖原则的要求，其基于行政许可取得的利益自然不受保护。行政机关依法撤销被许可人取得的行政许可，即使对被许可人造成财产损害的，也应由被许可人自负，行政机关不予赔偿。 在起草行政许可法的过程中，还有一种意见认为，应当对撤销违法行政许可的时限作出规定以保持社会关系的稳定性，并建议借鉴德国的做法，以一年为期。但本法未对此作出规定，但是，根据本条规定的立法愿意，行政机关应当考虑违法行为存续时间的长短这一因素，并相应决定是否撤销行政许可决定。

第七十条 有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注梢手续： （一）行政许可有效期届满未延续的；

（二）斌予会民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的； （三）法人或者其他组织依法终止的；

（四）行政许可依法被撤梢、撤回，或者行政许可证件依法被吊梢的； （五）因不可杭力导致行政许可事项无法实施的；

（六）法律、法规规定的应当注梢行政许可的其他情形。 【释义】本条是关于注销行政许可的规定。 注销行政许可是指基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。行政许可作为行政机关行使公权力作出的行政行为之一，其公信力高、权威性强。被许可人从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关的行政许可决定、行政许可证件是证明其行为合法性的重要凭证；被许可人以外的其他人，是基于被许可人取得的行政许可决定、持有的行政许可证件而信任其具备法定条件，从而与其开展生产经营活动的。为了维护正常的行政管理秩序，维护市场交易安全，在出现特定事实而使行政许可失去效力的时候，行政机关就应该办理有关手续、注销行政许可，向社会公示行政许可失去效力的事实。已经作出的行政许可决定自注销决定生效之日起失去效力，自然人、法人或者其

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他组织继续从事该项活动的行为属于违法行为。

实践中，经常出现的问题主要是：行政机关随意注销行政许可，对行政许可尚未失去效力的也予以注销；有的注销行政许可后不收回行政许可证件，或者只通知被许可人、不向社会公示，导致注销行政许可后被许可人仍然可以从事有关应当取得行政许可的活动。为了保护被许可人的合法权益、维护社会公共利益，行政机关注销行政许可必须依法进行。为此，本条规定了注销行政许可适用的情形和行政机关应当依法办理有关行政许可注销手续的义务。 注销的前提是出现了使行政许可失去效力的特定事实。这一事实，有的是被许可人违法从事有关活动，有的只是客观事实而与被许可人行为的违法与否无关。鉴于注销行政许可后，自然人、法人或者其他组织继续从事应当取得行政许可的活动属于违法行为，因此，对注销行政许可适用的情形应当予以规范，以防止行政机关滥用权力侵害被许可人的合法权益。本法总结实践经验，规定了应当注销行政许可的六种情形：

1．行政许可有效期届满未延续的。行政许可有效期届满后，被许可人拟继续从事有关活动的，应当依法向作出行政许可决定的行政机关提出延续行政许可的申请。行政机关应当根据本法第五十条的规定，结合有关法律、法规的具体规定，对被许可人的申请作出处理。被许可人未申请延续行政许可的，或者其延续行政许可的申请未被行政机关批准或者未依法被视为准予延续的，其已经取得的行政许可自有效期届满之日起失去效力。出现这种情形时，行政机关应当依法注销行政许可。

2.赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的。赋予公民特定资格的行政许可，即对人的行政许可，是基于被许可人的自身条件而作出的，如取得律师资格是因为个人符合法律规定的条件。有关这类资格的行政许可，只能证明被许可人是否具备取得行政许可的条件。该行政许可既不能转让，也不能继承，是与该公民的人身联系在一起的。公民取得特定资格，都是为了从事一定的活动，既然公民死亡或者丧失了行为能力，他就不能从事与该特定资格有关的行为了，其取得的行政许可也不再具有效力，应予注销。

3．法人或者其他组织依法终止的。行政许可是与该法人或者组织有密切联系的，既然该法人或者组织终止了，其取得的行政许可相应失去效力。

4．行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的。不具备取得行政许可条件而取得行政许可的，应当依法由有关行政机关予以撤销；具备取得行政许可的条件但因行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，基于公共利益的需要，行政机关可以依法撤回行政许可；被许可人取得行政许可后从事违法活动，依法需要吊销行政许可的，行政机关应当吊销行政许可。在这三种情况下，被许可人取得的行政许可均不再有法律效力。

5．因不可抗力导致行政许可事项无法实施。不可抗力，是指不可预见、不能避免、不能克服的客观情况。如行政机关赋予企业取水许可，因当年天气干早，没有充分的水源供被许可人取得。这种情况下，被许可人不可能再实施该行政许可，维持该行政许可的效力已经毫无意义。

6．法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。例如，基于机构改革中职能事项的调整，行政许可的主管机关可能发生变化，行政许可的实施机关发生改变可能需要换证的。换证后，被许可人取得的由先前行政机关颁发的行政许可决定就不再有法律效力。 出现依法应当注销行政许可的情形的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续，如收回颁发的行政许可证件，或者在行政许可证件上加注发还；对找不到被许可人的或者注销行政许可事项需要周知的，行政许可还应当公告注销行政许可。为保护被许可人的合法权益，规范行政机关注销行政许可的行为，行政机关注销行政许可，应当作出书面决定，告知申请人注销的理由、依据。

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