工程项目管理
ProjectManagement谈PPP项目合同常见问题
DiscussiononCommonProblemsofPPPProjectContract
代国斌，郝荣文，顾艳芳
（中国机械工业第二建设工程有限公司，武汉430000）
DAIGuo-bin，HAORong-wen,GUYan-fang
Wuhan430000,China）（ChinaMachineryIndustryEngineeringCo.Ltd.，
是和社会资本的长期合作关系的纽带，如何合理设置PPP【摘要】PPP项目合同作为项目合同体系的基础与核心，项目合同的条款，无论是方还是社会资本方均应当对此引起高度重视。
【Abstract】Asthefoundationandcoreoftheprojectcontractsystem,PPPprojectcontractisthelinkbetweenthelong-term
cooperationbetweenthegovernmentandthesocialcapital.HowtoreasonablysetupthetermsofthePPPprojectcontract,whetherthegovernmentorthesocialcapitalpartyshouldattachgreatimportancetoit.项目合同；【关键词】核心条款；方；社会资本方
【Keywords】projectcontract；coreclause；governmentparty；socialcapitalparty【中图分类号】TU712
【文献标志码】A
【文章编号】1007-9467（2018）增刊-0077-03
【DOI】10.13616/j.cnki.gcjsysj.2018.s1.024
1引言
PPP项目合同，是方和社会资本方实施项目的根本依据，是PPP项目中最为重要的法律文件，也是PPP合同体系的核心及基础。一份好的PPP项目合同，能够促使项目顺利推进，并有助于双方目标的实现。
随着越来越多的PPP项目完成了项目合同从签约到执行之后，各参与方的关注重点从如何挑选1个好的PPP项目转向了如何切实推进项目的执行以及合同约定。在合同履行过程中，也出现了或多或少的问题，给项目的顺利实施带来阻碍。
本文就笔者对PPP项目合同的理解，仅就PPP项目合同设计及常见问题进行讨论。
系，形成PPP项目合同体系。PPP项目合同体系包括《PPP项目合同》《股东协议》《贷款合同》《运营服务合同》《原料供应合同》《产品或服务购买合同》以及《保险合同》等。其中，《PPP项目合同》是项目合同体系的基础和核心。所以，在《PPP项目合同》中，要明确项目合作范围、运作模式、交易结构、回报机制等是1份项目合同的基本要素，它们均以项目的前期文件为基础。同时，要将前期文件的相关安排，例如风险分配方案、回报机制等，在合同中予以相应体现，并细化为具体条款明确双方的权利义务关系。根据项目实际情况，确保条款的合理性及可操作性，并且不存在违法、违规等问题。
2.2明确核心
由于PPP项目合同周期较长，项目运营的长期性会导致许多不确定因素：对未来或有情况无法预见、方和社会资
2PPP合同的设计
本方的有限理性、因PPP项目整体发展不完善及僵化约定导致后续交易成本过高等。因此，在起草合同的过程中，应明确双方的核心诉求，针对合同中的核心条款、关键条款、可变条款及后续细化条款，在谈判过程中充分沟通并进行相应处理，对于核心条款、关键条款,需要尽量约定明确；对于可变条款,需要根据实际情况预留调整的接口；对于合同签订后需要再细化的条款，应当明确细化的原则、方向、时间及未能达成一
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2.1前期安排
围绕PPP项目，项目参与在和社会资本合作模式下，
方通过签署一系列的书面合同确定各参与方的权利义务关
，男，湖北武汉人，工程师，从事工程技【作者简介】（1985~）代国斌术研究等。
工程建设与设计
Construction&DesignForProject
致情况下的处理方式。
PPP项目合同核心条款主要包括以下内容：1）项目的合作范围及合同期限（1）项目合作范围
PPP项目的合作范围属于《PPP项目合同》的核心条款，主要明确PPP项目合作各方针对具体的PPP项目在哪些事上即将开展合作、建立合作关系。根据PPP项目运作方式和实际情况，项目的合作范围可包括设计、投融资、建设、运营、维护、移交中的1项或多项。
（2）合作期限
在PPP项目的实际操作层面，针对项目合作期限条款的设置，存在两种做法：单时合作期限、双时合作期限。
单时合作期限：自双方签署的《PPP项目合同》生效之日起，至特定时间段终止。
双时合作期限：将项目合作期限分为两个阶段（建设期间和运营期间），对建设期间和运营期间单独分别计算合作期限，一般是自《PPP项目合同》生效之日起算，至特定时段终止。在该模式下，如果建设期出现任何延误，不论该延误是否属于可延长期限情形，对运营期间不产生任何影响（PPP项目合作各方另有约定的除外），PPP项目公司/中选社会资本仍以协议约定的运营期间进行项目的运营，而采用单时段合作期限模式的PPP项目，如果出现不属于延长期限的情形，运营期限缩短将直接影响项目公司的运营收益。
2）项目用地条款
由于我国土地所有权属于国家及集体经济组织，不允许就土地所有权进行流转，这也决定了涉及项目用地指的仅为土地使用权。在《PPP项目合同》中，项目用地条款通常涉及项目土地使用权的取得方式、用途以及取得费用等事项。
3）项目融资条款
PPP项目实际操作中，方一般要求由社会资本主导、项目公司负责项目融资，项目融资风险的控制对于PPP项目的成功运作非常重要。主要包括项目公司的融资权利和义务、融资方权利及项目再融资等内容，并见于《PPP项目合同》各条款中。
4）项目建设条款
项目设施的建设条款并非所有《PPP项目合同》的必备条款，但是对于新建类（BOT）或者改建类（ROT）的PPP项目，项目设施的建设条款则属于项目协议的核心条款。其包含两部78
分内容：项目设计和项目建设。
5）项目建设运营维护条款
由于PPP项目所涉及的行业、项目运行方式等特定，项目运营维护基于不同项目，具有不同的运营维护内容。
6）项目付费机制
项目付费机制关系到项目的风险分配及收益回报，是《PPP项目合同》的核心条款。《PPP项目合同》中应当根据项目性质、回款来源、合作周期、各方的合作预期及承受能力、运作方式等设置合理的项目付费机制。
7）项目移交
项目移交通常是项目合作期满或者项目合同提前终止，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件、范围和程序交给或者指定的其他接受机构。
8）承诺与保证条款
PPP项目的投资大、周期长、风险高，一方面，项目经营权的取得、投资的好坏源自在其职权范围内所作的许可或决定；另一方面，社会资本投资回报的取得又与管制下的项目经营市场特性密切相关。因此，需要作出相应的承诺，提供相应的投资保障。
9）争议解决机制
由于PPP项目涉及的参与方众多、利益关系复杂且项目期限较长，因此，在PPP项目所涉合同中，通常都会规定争议解决条款，就解决各方在合同签订后可能产生的合同纠纷进行明确的约定。
2.3权责分明
PPP项目全生命周期内，通常由社会资本方承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”付费”以及“可行性缺口补助”这3种付费机制来获得合理投资回报；由部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化①，而社会资本方获取“使用者付费”“付费”“可行性缺口补贴”以及方实现监管的基础之一便是基于《PPP项目合同》。
通过《PPP项目合同》约定内容，方授予中选社会资本或项目公司对PPP项目的经营权利，据此享有经营权利实现对项目的经营维护、获取“收费”或“补贴”的权利、承担运营维护义务。方因签署《PPP项目合同》而实现向社会公众持续、稳定提供公品或服务的职能，亦因此而负有支付补贴”、配合项目运营等义务。因此，方与社会资本方开
““展PPP项目合作过程中，为确保合同顺利履行，各方应对合同各方的权利义务予以明确约定，并设置奖罚机制。在明确违约责任时，应针对不同情况以及违约后果合理设置相应条款，以避免出现显失公平等情况。
3PPP项目合同的风险
在PPP项目合同的执行过程中，各参与方可能会遇到各
种原因给合同执行造成阻碍甚至导致合同终止的风险，如不可抗力、法律变更、一方违约等。通常1个PPP合同会有约定合理的风险分配方案来对该等风险予以安排及处理，但如条款设计的不合理，则可能给项目的执行带来诸多问题及风险。
3.1“说好的”
在合同谈判过程中，各参与方会常常抱有一种口头承诺，例如，“不用写合同里面，就按我们说好的，合同随便写写就行，反正实操上也不会这么做”。在各参与方的眼里，把合同仅仅作为1种法律规定的程序要求，而未给予PPP项目合同条款必要的重视，或者说，并未认识到PPP项目合同的重要性。事实上，参与合同谈判与合同执行并不是同一批人，又或者领导换届，对于那些“说好的”，后续执行的人不了解或者后续执行人不予认账的时候，\"说好的\"不再说好，而会使各方走向违背了双方当初的本意及利益，导致遭受损失，造成项目的停滞。
相反，对于合同已经明确约定了的事项，在合同履行过程中，双方协商“说好的”可不履行相应的条款，但并未达成任何书面的文件，一方仍然可以以另一方未履行合同义务为由追究其违约责任。这就避免了自己的僵局，把控了合同的风险，维护了自己的利益。
3.2流于形式，匆匆签约
目前大部分的PPP合同都是以国家财政部或国家的合同指南为模板起草的，但流于形式上的完整，不加区别直接援引合同指南的条文，未能根据项目情况对内容进行有针对性的调整，往往造成实质内容约定不完整、不清晰、约定过粗或不具操作性等问题，双方拿着无法执行的一纸空文，遇到问题则无所适从。
我们经常会遇到，在PPP项目合同前期准备及合同谈判时，抱着先把合同签下来就“万事大吉”的想法，对于合同中尚需要继续细化约定的内容，未能细化就匆匆签约，希望尽快完成项目的采购流程。但即使签署了合同，核心的条款未约定清楚，双方仍然要面对一次次的沟通，一场场的谈判，项目也难
工程项目管理
ProjectManagement以推进下去，造成项目的停滞，最终导致一场无果的姻缘。
3.3生搬硬套
随着国家大力推行PPP项目的建设，在各种公开途径都可以找到同类型项目的PPP合同文本。在起草合同的过程中，往往会借鉴参考同类项目的条款安排，促进合同整体趋向于完善、规范。但每个项目都具有自身的背景与特点，不同的项目，合同双方的需求点也不尽一致。实际操作中，不少项目将参考借鉴当成了生搬硬套，并未结合项目实际情况调整。这样造出来的合同，大体上看没有什么问题，但在真正执行的过程中，会发现脱离了项目实际，背离了双方的目标实现，导致项目无法实行。
因此，我们在借鉴类似项目的合同时，要识别出不同点，部分条款可能仅仅适用于某个项目，专为某个项目设计，而在其他项目上可能行不通。
3.4提前预留空间
众所周知，PPP项目的合作周期一般都在10a以上，对于部分复杂的项目，在后续实施过程中往往会出现原合同签署时无法预计的情况及需要双方另行协商的事宜。如果在合同签署时，约定过于僵化，条款过于苛刻，未考虑可变化的因素等，将增加合同执行的困难。
因此，在签署PPP项目合同时应尽可能合理设置相应的条款并预留调整空间，对于不合理、不适用的条款，可以在项目实际执行过程中不断地协商予以变更、调整，有利于避免后续出现的不确定风险。
4结语
PPP项目能否顺利实施，从本质上看，并不是合同条款设计”出来的，而是取决于项目交易结构是否清晰、回报机制是否合理、合同风险防范是否完善等因素。从这一角度来看，合理设置交易结构和回报机制，完善合同风险防范措施，各方在此基础上充分沟通并合理设置合同条款，才是PPP合同的正确走向。
【参考文献】
[1]周兰萍，PPP项目运作实务[M].北京：法律出版社，2016.[2]周月萍,周兰萍.BT项目法律风险防范与实战方略[M].北京：法律出版社，2013.
[3]贾康，孙洁.公私合作伙伴关系理论与实践[M].北京：经济科学出版社，2014.
【收稿日期】2018-03-30
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