经营好城市土地资源化解城投负债风险
2009-11-12
前一段时间，“城投债”问题引起了媒体和公众的广泛关注。特别是在当前投资拉动内需的宏观经济形势下，信贷环境相对较为宽松，各地方为配合基础设施建设，都选择通过城投公司大量举债。据相关报道，截至今年5月末，全国融资平台公司负债规模达到5.26万亿元。对此问题关注的焦点，无疑集中在其所带来的风险隐患。近期，各地方已开始普遍关注城投公司自身的风险问题，而对多数城投公司而言，当前最主要的风险仍然是负债风险。 城投公司作为市政基础设施投融资平台，“天生”地肩负着履行城建职能的责任，因此，城投的风险本质上是城市的风险。就城投的债务而言，表面上的偿债主体是城投公司，实际上任何一笔债务都是与城市财政相挂勾的，也就是说，城投公司的债务融资最主要的还是利用地方的信用，由财政收入的“大盘子”来“兜底”。
让我们来看看地方的财政预算内收入这个“大盘子”。它主要包括一般预算收入和基金预算收入，前者就是大家经常讲的“吃饭财政”，主要来源于各类相关税收和部分收费，承担着城市经济社会发展的一般性、常规性的支出，但“吃饭财政”很难承担城市开发建设的支出需求，靠它解决城投债务几乎不可能。基金预算收入则一般都有明确的收入来源和支出方向，其中能够用于城建支出的最主要是土地出让收入，而城投公司的负债风险的化解，很大程度上就取决于城市对土地资源的经营以及土地出让收入的实现能力。
因此，无论是增强城投公司债务融资能力还是化解城投负债风险，除了做好招商引资、刺激产业发展以增加税收收入之外，更重要的是做好经营城市土地资源的文章。实践中，地方也确实都把偿还城建负债的赌注压在了“土地财政”上了，这就不难解释地方愿意制造“地王”的原因了。对于“地王”的制造，可谓褒贬不一。但无论从理论还是实践层面来看，保持城市土地价值的适度增长还是非常有意义的。
首先，站在城市整体发展的角度来看，各类市政基础设施建设成本主要是由可出让的经营性用地承载的，而随着城市功能不断完善，土地所承载的城建投资
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成本将呈不断上升的趋势；其次，周边环境的成熟以及房地产价值提升所带来的“溢出”效应，直接作用于待开发土地征地拆迁成本的增加；再其次，从大岳以往的咨询项目来看，要解决好民生问题，如公共服务设施配套、廉租房建设等方面，也需要通过土地资源变现予以一定的支持。以上几方面客观上要求土地价值至少应当“包住”城市建设成本及其整体增长的趋势。最后，土地资源从总量来看天然地具有“稀缺性”，为保证其合理、集约的利用，也应当尽量避免低价所可能引发的资源浪费，保持对土地价值的合理评估和总体的适度增长率。 由此可见，城市土地资源经营的核心在于努力提升土地价值。为此，地方关键要做好三件事：
一是要有一个好的城市规划。在城市规划的编制过程中，要注入既与城市发展特点相适宜、又有利于打造土地开发概念的城市（及区域）发展战略；应强调城市规划与土地利用规划的协调，有意识地体现土地节约集约利用的思想与原则；要逐渐推广在规划编制过程中加入对规划内容的经济可行性及社会效益评估，为规划的落实奠定基础。
二是要有一个好的实施性规划。从城市规划的文本到具体设施建设及土地开发的实践，中间普遍缺少着眼于操作的规划。其中较为重要的因素，一是投资责任的划分，二是资金，三是时序。首先，要明确自己应当承担的责任，适当增强土地一级开发的深度和待出让用地周边配套设施的水准，使城市功能更加完善，进而提升土地价值；其次要做好资金在筹措、使用等方面的统筹，这是实施性规划的关键环节，为土地价值的提升了提供可行的路径；此外，如能够以适宜的时序实施功能设施的建设和土地的储备、供应，将有效地刺激土地价值的“内升”性增值。
三是要做好土地营销策划工作。通过沟通、宣传、推介等形式的具体实践，从需求层面刺激土地房产市场，改善消费者认知，树立理性预期，提升市场信心，带动投资人的引入工作，最终实现土地价值的提升。
□ 大岳咨询
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