ＣＯＭＭＥＲＣＩＡＬ ＡＣＣＯＵＮＴＩＮＧ ｌ 审计 我国地方隐性债务审计问题探析 口王凡（南京审计大学江苏南京２１１８１５） ◇中图分类号：Ｆ２３９文献标识码：Ａ文章编号：１００２—５８１２（２０１６）２３—００３９—０２ 摘要：社会经济的迅速发展，人民日益增长的物质文化需求，以及某些地方“投资饥渴症’’促使地方 不惜举债发展地方经济，地方债务不断扩大。文章就地方隐性债务审计的现状、推行的困难以及改 善途径做简单分析，结合财务审计、绩效审计以改进审计方法，结合经济责任审计以完善问责制度，全面审 计、突出重点，摸清地方债务的规模与结构。 关键词：地方债务隐性债务审计风险机制财政预算 近 年来，为促进地方经济发展，满 足城市基础设施建设及城区改 是落到了地方头上，这就是所谓 的“隐性债务”。 的利率与汇率不合理或存在波动；可 能会存在向上级转嫁债务的情 况；债务可能会对宏观经济 执行的效果产生影响。其中由出 面担保形成的隐性债务风险更令人担 造的迅猛需求，地方不惜举债发 展地方经济，各方面寻求融资渠道，使 得债务规模不断扩大。该举措确 实缓解了地方建设的资金短缺压力， 然而，由于债务管理缺乏规范性，违法 我国地方隐性债务的特点 是：总体规模较大、增速较快、隐蔽性 强、透明度低，债务水平已超警戒线， 但债务的风险预警和控制机制空缺； 债务成因复杂，主体多样化且具有一 定的自主权，难以监管和控制，部 分债务显性化风险较大；债务偿还存 在偿债能力低、逾期率高等情况， 性债务还款压力已显现；债务偿还对 土地出让金依存度大，土地被地方政 忧：地方通过融资平台借贷的资 金数额过大，风险堆积过高，一旦崩 溃，后果不堪设想；如果地方财政 不足以支持到期还本付息，其债务要 违规问题凸显，使得这种“隐性债务” 给财政安全带来了一定的风险。 一、地方隐性债务审计问题的 由国家财政和银行支付，既影响 公信力，又影响国家财政安全；地方融 资平台操作过程不够透明，治理结构 不够健全，可能发生财务舞弊、违规挪 用等现象；由地方作担保的部分 提出 我国法律法规明文规定，地方政 府不允许以任何形式举借债务。如《中 府性债务抵押担保等。 地方偿债压力较大，存在一 定的债务风险。近年来，审计部门开始 把地方债务纳入审计视野。自 ２０１１年３月１日起，审计署１８个特 派办和３７家地方审计机关，开始在 ３６个省、市、区、县对性债务实行 全面审查。化解债务风险问题，已 经被提上了议事日程。 二、开展地方隐性债务审计的 制约因素 华人民共和国预算法》第二十规 定，“除法律和文件另有规定 外，地方不得发行地方债 项目效率不高、效益不明显，偿债责任 主体不明确，增加还债压力，可能影响 到正常工作。 （二）缺乏相关法律法规，执法力 度不够 随着地方经济的不断发展，地方 券。”《关于坚决制止乱集资和 加强债券发行管理的通知》（国发 『１９９３１２４号）和《关于清理有偿 集资活动坚决制止乱集资问题的通 知》（国发［１９９３１６２号）规定，“除国务 院规定之外，地方不得向社会公 债务规模逐年扩大，偿债风险随 之不断增加。虽然已明令禁止地 方举借债务，但由于地方有 法不依、执法不严，没有对私自发债、 集资等违法违规行为进行公开、严惩， 地方债务审计的法律执行效 力也就无从谈起。 开集资，以及任何形式的有偿集资利 率不得超过同期国库券利率。”但有些 地方领导往往会为了政绩，采用 （一）“隐性债务”风险意识不强 我国地方一直以来都缺乏债 其他方式方法进行举债，以规避相关 法律法规。这类债务表面来看并不是 地方的公开行为，但实际上这些 务风险意识。目前，地方债务主要 存在以下风险：债务总量大，且很多债 务出现了逾期未还情况；债务结构、使 用效率和债务管理均存在问题；债务 （三）财政预算、投融资及债务管 理等不健全 财政预算的不完善，导致在 企业债和融资项目的最终偿还责任还 Ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ Ａｃｃｏｕｎｔｉｎｇ ｌ ２０１６・１２・２３期－３９ 审计 《Ｃ ＯＭＭ…ＥＲＣＩＡＬ…ＩＮＧ 我国经济发展占重要地位的例如县 域经济等得不到的相应财 力支持，地方想要完成上级下达 的“以数字论英雄”的经济考核指标， 或者为了在有限任期内表现“政绩”， 不得不采取举债方式进行经济建设， 甚至不惜融资举债用于形象工程。监 督管理的缺位，导致了债务增 三、推动我国地方隐性债务 审计的途径 （一）全面审计，突出重点 隐性债务审计实现事前、事中、事 后全方位审计监督，能及时掌握各时 期地方资金“借、用、还”情况。其 次，将债务审计的参数指标与经 济责任审计评价指标体系进行科学组 合，以找出债务管理中的薄弱环 节，建立科学有效的债务风险预 警、控制机制和偿债准备金制度。最 后，促进国家有关部门加大改革 力度，加强对融资平台的管理，增强银 行信贷投放的约束力。尽快完善《预算 法》《担保法》等相关法律，建立全国统 一为加强地方债务审计，首先， 需要明确审计的总目标，分年度对全 国省市县地方的债务情况进行全 面盘查，了解其债务类型、债务规模、 债务结构、债务增减变化情况。其次， 主要关注地方债务审计的重点内 容，包括“五个注重”：即注重完整性审 计，通过审计进一步了解地方的 加，部分地方审计部门的隐性债务审 计形同虚设。 地方财力紧缺，却缺乏正规 的融资渠道，只好通过各种方法进行 变相举债，使得隐性债务审计标准无 据可依。另外，我国机构中没有设 立的债务管理部门，债务管 理分权于财政、审计、监察各个部门， 债务结构、债务规模，不仅要关注其财 政部门账簿报表的账面内容，还要关 注相关部门往来可能形成债务的 非账表内容以及外债；注重相关性审 计，分清地方偿债责任的债务类 型；注重安全性审计，关注地方超 的债务管理体系，明确融资平台公 司的认定标准、评价标准、贷款标准 等。最重要的是，对融资平台公司进行 有效监管，持续监控已发放贷款，加强 贷后管理，加大贷款风险管控。 （四）打造复合型审计人才 可能发生的重大违法违规问题往 往隐蔽于权力集中、欠缺外部监督的 缺乏统一的管理标准，各管理权限交 叉混乱，了隐性债务审计的职能 和范围。 （四）现行审计难以适应经济 财力举债、偿债能力低、债务逾期率高 的问题；注重合规性审计，重点审查地 发展的客观需求 目前，即便审计业务有性规 定，我国审计依旧受制于同级政 府，难以摆脱地方的干预，无法 方违规举借外债和对外提供担 保、反担保；注重有效性审计，关注地 方公共财政、资金预算、行政管 理、投资融资、债务管理等方面机制。 （二）推行隐性债务审计与财务审 计、绩效审计“三结合”模式 隐性债务审计与财务审计、绩效 审计相结合，搭建并完善联网的审计 平台，建立电子档案库，实现动态、远 程审计，审计资料、统计数据应互补互 用、不重不漏、客观准确，审计结论互 环节，仅凭债务资料进行账面分析是 很难发现的，必须加强对被审部门、机 构的职权内容、业务流程等的相关研 究，并结合研究思路培养一批既熟悉 落实审计的权力，审计处罚难以得到 有效执行。《审计法》第４０条、第４３ 条、第４４条、第４５条均对审计机关 的职权范围作出了明确规定：审计机 关有权对违法经济行为进行制止，有 权对违反国家相关法律法规的财政 收支行为进行处罚。“十六大”报告再 次强调了审计部门的监督作用，报告 指出：“建立结构合理、配置科学、程 部门业务、具备完善知识结构，又具备 相当审计能力、专业技能的复合型人 才，以获取对某部门及金融领域的审 计发言权，更有针对性地发挥审计“免 疫系统”功能。Ｘ 通无误。高度重视审计资料前期分析， 根据审计计划对被审单位所有债务资 料进行分析，有选择性地提出应重点 关注的债务及相关部门或机构，根据 参考文献： …王菁菁．负债信息披露研究【Ｄ］．北 京：财政部财政科学研究所，２０１５． 序严密、制约有效的权力运行机制， 从决策和执行等环节加强对权力的 监督，保证把人民赋予的权力真正用 ｆ２】谭建立，范乐康．我国地方债务确 认、计量及报告研究Ⅱ】．财政与税务，２０１６，（７）． 【３】李玲，卢红柱，牟遥．地方性债务 问题的审计思考Ｕ】．审计研究，２０１１，（５）． 【４】李顺明．加强地方债务管理的几 点建议卟中国财政，２０１０，（９）． 【５】王世成，李袁婕．基于审计结果的我国 地方性债务问题原因分析和对策建议 Ⅱ１．审计研究，２０１３，（５）． 【６】马可哪呐，张静，王瑜．经济安全观下 的地方性债务审计实践及启示Ⅱ】 商业 会计，２０１１，（３３）． 工作方案及审前调查情况（主要是风 险等级）确定重点，还应结合融资流程 和各部门职责履行情况进行分析，不 仅是隐性债务规模、结构，还要包括制 度等。 （三）结合经济责任审计，健全问 责制度 来为人民谋利益……发挥司法机关 和行政监察、审计等职能部门的作 用。”同时，在对公共受托经济责 任的审计评价过程中，其公正性和客 观性受到一定怀疑，第一，从机构层 面看，审计机构的规格、层次不 高；第二，从从业人员层面看，审 计人员的业务素养和政治素质不高； 第三，从权威性层面看，审计工 作的权威性显然不够。 关于地方债务的处理，最困 难的就是问责问题，如果能够很好地 结合经济责任审计，则可以事半功倍。 首先，结合经济责任审计有利于地方 ４０《中文核心期刊要目总览》会计类核心期刊
