中国防灾减灾的立法趋向
【摘要】防灾减灾作为一项主导、全民参与的重要工作，既需要通过立法来明确主管部门、协助部门、民众等各自的职责权限，也需要通过立法对切实有效的方法、制度予以法定化，从而赋予其法律效力。防灾减灾对于任何国家来说都是一项重要的国家责任与义务，各国防灾减灾的经验与制度都是在互相借鉴与结合自我发展基础上的结晶，堪称为人类的共同财富。对发达国家在防灾减灾立法方面的考察，将为我国防灾减灾立法的进一步完善提供一个参照，也提供一份可以借鉴的资料。
【关键词】防灾减灾；参照
我国防灾减灾的立法工作从上世纪80年代后期开始，相继颁布了一系列防灾减灾的法律法规和部门规章，但还缺乏综合性防灾减灾的法律，特别是目前还没有一部国家防灾减灾的基本法——《国家防灾减灾基本法》。“因为立法上的不统一，我国对于各类防灾减灾的共同性问题缺乏一致性的相关规定，因而一旦出现灾害之时，和地方以及和社会成员之间的职能划定不清……在危机发生后组织的临时性指挥协调系统，依靠的主要是行政协调而不是法律机制，是领导权威而不是保障。尤其在目前我国条块分明、军地有别的特殊条件下，这种缺乏法律支持的行政协调在面临具有高度不确定性的大规模突发事件时，其地位和处境就显得十分尴尬。”
由于中国是在不同的背景和不同的时期内逐步建立起相关的防灾减灾法律法规的，因而我国的这些关于防灾减灾的法律是在不同的组织体系和部门的领导之下起草制订的，导致了我国相关法律法规所涉及的范围比较广泛却又严重缺乏系统性、整体性，容易造成执行法律法规过程中的相互推诿和各自为政。有的法律表述不够清晰、歧义较大，不同法律之间具有重复乃至相互矛盾的地方，和世界上其他先进国家相比，我国在防灾减灾方面的立法尚有待进一步提高，有许多不完善、不健全的地方。一、美、日防灾减灾的立法考察
世界上如美国、日本等先进国家在防灾减灾立法方面取得了一定成功的经验，可为我们国家的相关立法提供借鉴和参考。世界上的先进国家对于减灾、防灾的综合化、立体化和网络化的管理格局都是通过立法的形式建立起来的，这些国家从直至基层均设立了专门的组织机构负责防灾、减灾相关工作的组织领导和日常工作，一般在各级组建了专业的救援队伍，对这支队伍进行军事化或者半军事化管理，并建立了高效和严格细致的信息公开的细则、程序，防灾减灾工作一般由在设置的专门机构负责日常工作的开展，与此同时建立各相关部门共同参与的协作机制，并对相关部门的职责任务进行了明确。发达国家高度重视防灾减灾工作的预防工作，同时采取切实有效措施加强对民众的教育，提高民众防灾减灾的意识，建立全民参与防灾减灾工作的良好氛围。注重建立应急预案并加强平时的演练工作，提升专业队伍防灾减灾工作实战能力和水平，一旦有灾害事故发生，及时启动应急预案，将损失降低到最小。注重对防灾减灾法律体系的健全和完善工作，对于相关防灾减灾事项一般均有明确的法律规定，便于操作执行。美国防灾减灾的法律有近100项，日本也有50多部，美国和日本的防灾减灾法律比较完善和健全。（一）日本的防灾减灾立法
日本的防灾减灾法律规范体系是以1961年公布实施的《灾害对策基本法》
为根本的一个巨大的法律体系。《灾害对策基本法》是日本这个国家最为重要的防灾减灾方面的法律，是日本制订其他相关防灾减灾法律法规的法律依据。作为防灾减灾方面的基本法，日本的《灾害对策基本法》使原先日本本来比较散乱的法律第一次得到系统化、体系化，这部法律使日本当时已经出台颁布的相关法律得到了有机地结合。该基本法的规定了日本民众特别是对于防灾减灾具有不可推卸的责任和义务，规定了日本防灾减灾的组织机构和职责任务，规定了制订防灾减灾规划制订的程序、要求，规定了灾害产生后关于应急预案的启动程序及其专门组织机构和相关协作部门的职责，规定了灾害发生后日本财政支持的相关措施。在这个基本法的基础上，日本对于其他的抚恤金发放、灾害救助、受灾者生活重建等方面的完整的法律规范，以及地震特别措施法等，这些法律以《灾害对策基本法》为主体、其他相关领域立法为补充，形成了较为完备的防灾减灾法律体系，为日本整个国家防灾减灾工作的开展提供了根本的法律和制度保证。
和美国一样，日本在充分调动社会力量参与防灾减灾方面的相关法律法规和制度也是非常完善的。在日本，发生灾害的时候，日本都道府县会委托该国红十字会进行相关物资准备和医务人员的派遣等工作，在红十字会派出自己机构医务人员的同时，红十字会还负责对相关的医疗机构进行整合，便于充分发挥医疗救护的作用，形成救护合理机制。在红十字会开展相关工作的时候积极保持和其他国家红十字会的联系以及国际红十字会的联系，并接受国际援助、捐助等。（二）美、日防灾减灾的立法借鉴
在防灾减灾立法方面，我国与发达国家还存在一定差距。美、日等发达国家在防灾减灾立法上的成功经验，理应作为人类同灾害作斗争的宝贵财富，各个国家有打破地域，乃至意识形态的，在防灾减灾中互通有无，相互借鉴，共同为人类的美好明天而努力改进防御灾害的能力与措施。美、日等发达国家的在防灾减灾方面的法律法规在很大的程度上是具有普世价值的，体现了深刻的人道主义精神和国际主义精神，这些具有普世价值的法律制度一经日本和美国颁布实施之后，以比较快的速度被其他国家进行立法上的借鉴，比如，被世界上许多国家吸收借鉴的有灾后重建基金的设立、灾后金融服务恢复方面的特殊、针对企业的赈灾捐款可以抵扣一定的纳税额等制度。在目前，美国、日本通过实施之后被证明是有效的法律制度，我国即使在目前尚没有这些法律制度，但在国内也引起一些专家学者的讨论，通过讨论，结果是希望我国也尽快出台相应法律制度，如NGO参与救灾法等。
2008年我国“5.12”汶川大地震给我国国民带来了严重的损伤，在地震发生之后，我国在充分借鉴美国、日本等国家在受灾后防灾减灾的一些有效经验，及时启动了全民救援的救灾抗灾机制，并且及时实施了企业捐款可以抵扣一定纳税额的制度、筹集重建基金等一系列的救灾措施，取得了明显成效，对灾后恢复重建和及时抗灾减灾发挥了一定借鉴作用。当时的救灾减灾抗灾工作中，我国允许非组织参与救灾工作，同时也允许美国和俄罗斯派出飞机参与地震救灾，这些做法是对于相关国家立法而做出的，通过借鉴其他国家在减灾方面的一些法律，我国当时以比较快的速度及时建立了针对汶川大地震进行的救灾制度，为我国有效、有序开展汶川大地震救灾工作提供了有力的制度保证。防灾减灾方面相关法律的制订是一个非常复杂和系统性、综合性极强的系统工程，并不是一朝一夕能达成的，所谓其是综合性、系统性较强的立法工程，也就是说防灾减灾的立法需要多部门协调配合，需要出台多部法律，当然，我们出台的这些多部法律中可以有类似于日本的《灾害对策基本法》这样的基本法为主体法律，在此基础上制订
其他相关的法律，形成完备的法律体系。因此，防灾减灾立法并不是短期可以完成的，也不是通过制订某部法律就能够实现的，需要一定的时间和不断的探索才能完成。针对我国的目前实际情况而言，我们亟待制订出台灾后国家以及社会组织和个人在救灾方面的职权、义务方面的法律，对及其相关部门的职责义务进行法律上的明文规定，对于违反法律规定影响救灾的及其部门进行责任追究。在借鉴国外如美国、日本的法律制度的时候，我们也不能不加消化地进行接纳，毕竟中国有中国的国情，中国的国情和美国、日本有巨大差别，我们所制订出台的法律要结合中国的实际来进行，并且要使我们所制订的防震减灾相关法律具有一定的制度基础，便于法律被制订出来之后的顺利实施。在学习美国、日本方面法律制度方面来说，我们要学习的是那些比较成熟并且已经被实践证明有效地基础立法，对我国的相关法律制度进行修改乃至制订出台新法。二、我国防灾减灾立法的主要原则
防灾减灾立法需要有相应的原则作引导。除了要遵守一般的立法原则之外，防灾减灾立法还有着自己特有的原则，可以简要概括为：第一，国家干预与公众参与相结合的原则；第二，预防为主、防治结合、综合治理原则；第三，比例原则；第四，便捷、高效的原则等。（一）国家干预和公众参与相结合原则
此项原则是我国创建人与自然和谐发展的社会环境的必然要求，公众参与和国家干预并不是矛盾的，而是相辅相成、密切联系的，我们在开展防灾减灾立法的时候首先必须坚持国家干预和公众参与相结合的原则。在防灾减灾中的国家干预措施也就是国家为了社会的公共利益的需求而依法对相关资源的活动进行直接的管理或者进行强行征收，因此，国家干预是确保防灾减灾工作高效进行的重要保证。在防灾减灾过程中，国家可以制订财政收税等手段进行强行的干预，以提高公众促防灾减灾工作地积极性、主动性。（二）预防为主、防治结合、综合治理的原则
在防灾减灾立法的过程中，不仅要坚持国家干预与公众参与相结合的原则，还同时要坚持“预防为主、防治结合、综合治理”的原则。在“预防为主”、“防治结合”、“综合治理”这三者之中，我们首先要考虑的是“预防为主”，要通过立法的形式对相关的可能的灾害进行事先的预防，防止生态环境遭受破坏，从而从根本上减少自然灾害的发生。对于已经遭受破坏的生态环境，我们要坚持“防治结合”的原则，对生态环境及其他可能存在的危险因素进行综合治理。（三）比例原则
在防灾减灾立法体系中的比例原则是一项重要的、甚至是核心的原则，是最能体现防灾减灾特点的原则之一。在防灾减灾立法中的比例原则至少体现在以下三个方面：其一，必要性原则。即防灾减灾所采取的任何措施都应该是必要的，而不是凭空想象的。其二，适当性原则。在防灾减灾过程中，尽管时间紧迫，但也要注意采取措施要基于防灾减灾的目的，至少有益于目的的实现。其三，利益损害最小原则，又称为狭义比例原则。也就是在防灾减灾过程中，既不要拘泥于法律条文的生硬规定，置公共利益、、个人利益于不顾，也不要畏首畏尾，贻误战机，而是要做出一个利益的权衡，标准就是利益最小侵害。在实际操作过程中，应不断对这种利益权衡的标准进行探讨，并逐步予以明确，更便于操作。（四）便捷、高效的原则
所谓“便捷、高效”的原则，是由灾害的突发性和后果的及其严重性所决定的，灾害是无情的，许多灾害来势汹涌，如果不采取便捷、高效的措施开展防灾减灾工作，措施的效益就会大打折扣。因此，在灾害发生之后或者发现具有灾害的隐
患之后，应当及时采取便捷、高效的一系列切实有效的措施对危险进行排除，对发生的危害进行尽可能的降低。便捷、高效的原则要求：第一，必须确保执法相关程序的快捷性，既要有章可循也不能他繁琐导致浪费宝贵的时间；第二，实行特殊时期的集权，使各种权力集中起来，确保权力行使的高效；第三，给执行任务的负责组织机构或者相关人员一定的自由裁量权，因为如果过分注重向上级请示汇报必然浪费宝贵的时间资源，措施救灾减灾的良机；第四，应当明确紧急权力的追认制度，这是基于自由裁量权而言的，对于重大事项的决策如果没有得到事后的追认，须适当对行使权力的人进行责任追究。三、我国防灾减灾立法的改进与完善
针对我国防灾减灾工作的薄弱环节及结合我国对于防治灾害发生方面的一些客观实际的具体要求，我们应当充分借鉴日本、美国等国外先进国家在防灾减灾立法方面所取得的成功经验，切实完善我国防灾减灾立法工作。（一）加大立法体系的理论研究力度
上文已经说到，防灾减灾立法是一项复杂的、系统的、综合性的工程，其并非一朝一夕可以完成的，需要一个不断探索、不断实践、不断完善的过程，因此，我们对此不能盲目进行，不能仅仅从立法的速度上来评价防灾减灾立法工作的成效，必须切实加大防灾减灾立法体系的理论研究力度，因为理论是可以用来指导实践的，良好的、正确的理论可以为实践的成功提供重要保障，而如果在错误理论指导下的防灾减灾立法只能给我国的立法工作和防灾减灾工作带来损害。对此，我们应注意的问题是：相关立法要高度重视防灾减灾相关管理部门的职责范围，建立在此领域的基本制度，在基本制度的基础上实现防灾减灾立法体系的健全、完善；必须紧密结合我国具体的经济、政治、文化、生态环境等方面的实际，体现系统化要求，全面建立法律位阶不同、效力等级不同、具有不同适用范围的协调一致、完整严密、可操作性强的法律体系。（二）成立统一的防灾减灾行政管理部门
目前，世界上美国、日本、俄罗斯等国家以统一的防灾减灾组织机构对全国的防灾减灾工作负责统一协调指挥的做法已经被实践证明是比较有效的做法，我们对此应当加以借鉴，在各级部门设置专门的行政部门对防灾减灾工作进行总体协调和进行统一的管理，这样才能防止各部门职责不明、行动不力、相互推诿等现象的发生，从而大大提高防灾减灾工作效率。目前，我国的机构改革还在持续进行，机构改革也取得了一定的成功，但在防灾减灾方面还非常有必要采取切实有效措施进一步加大改革的工作力度，对分散在民政、水利、地震、环境保护等行政部门的防灾减灾职责集中起来，在的层面上成立国家防灾减灾委员会负责全国的防灾减灾工作的组织协调，该委员会直接对总理负责，各级相应的防灾减灾委员会，开展辖区内的防灾减灾工作，直接对本级行政首长负责。在规定由防灾减灾委员会负责防灾减灾相关组织协调工作和指挥工作的同时，要充分发挥各级各相关部门的职能作用，做到“主导、相关部门积极配合”的协作氛围，使防灾减灾工作和社会主义各项事业建设同步进行、协调进行，建立完整齐备、高效运作、协调配合的综合管理网络。（三）完善防灾减灾过程的法律监督机制
