行政管理学笔记(整理)

行政管理是国家产生以后而形成的一种特殊的社会管理活动，是各级国家行政组织以公共利益为目标，以和法律为依据，运用国家赋予的权力，通过制定和实施公共而对国家政务、社会公共事务和行政机关自身事务进行有效管理的活动。

二、公共行政的理论与实践发展

（一）现代公共行政的产生 1、资本主义国家的建立使行政的主体——出来

2、职业官僚、职业公务员的出现使公共行政走向现代 3、大工业的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件

（二）现代公共行政的发展及主要流派 1、科学管理时期

古典学派、程序学派、制度学派

20世纪初至30年代为鼎盛时期，70年代复兴

特点：研究出发点和目标是效率与经济，重视对组织结构、组织程序原理的研究 法约尔（1841-1925）程序学派创始人，1916年发表代表作《工业管理与一般管理》 （1）首先提出了管理是企业的职能之一

（2）提出著名的管理14项原则：分工、权力、责任、纪律、命令统一、指挥统一、公利先于私利、相应的报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神

（3）提出了著名的“法约尔跳板”原理：即执行等级路线与

保持行动迅速相结合的方法。 这一原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以专注于一些重大问题 泰罗（Frederick W.Taylor 1856-1915)美发明家、工程师、科学管理代表人物，被誉为“科学管理之父”。

（1）作为科学管理的创始人，其管理思想及管理主义产生的影响首屈一指。泰罗通过研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代，也开创了现代管理的新时代

（2）“例外”原理：即高级管理者把例行的一般日常事务交给下级管理者去做，自己只保留对制定、任免等例外事项（或重要事项）的决定权与监督权

（3）效率与行政效率 马克斯.韦伯（Max Weber 18-1920) “社会学之父”。毕生从事理论研究，涉及社会学、哲学、法学、经济学、政治学、管理学、历史、宗教与艺术等学术领域，在国际学术界拥有巨大的声望

韦伯在学术上的贡献是全方位的，在多个学科都有广泛而深远的影响，他提出的权威理论和官僚制组织理论，奠定了现代组织理论的基础 领导权的控制模型： 韦伯认为在人类社会发展过程中，客观上存在着三种权力与控制模型，并形成不同的组织形态

（一）传统权力控制型 （二）超力控制型 (依靠克里斯玛charisma 即超凡魅力而形成）

（三）合法合理的权力控制型：建立在理性、法律基础之上，一切权力、权威均来自理

性与法律原则，以依法治国、 1

实行法治为重要特征。 韦伯认为合法合理的权力控制型是最理想的，是社会组织的发展方向。以这种组织形态为基础，他设计并提出了理想型的行政组织——科层制 科层制，又称官僚制，是指符合现代社会发展的具有专业化综合化的设层分职能的行政组织制度。这种组织能有效地完成组织与管理工作，完成组织目标。合法合理的等级制与职能制相结合，是这一组织的基本框架。 科层制组织的特点

1、层级结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织中不可缺少的因素

2、有明确的分工制度，每一职位都有相应的法定权力 3、各种工作决定有一定的记录在案的法定公式

4、行政权与立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者 5、每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练

6、人员的选拔通过公开竞争考试进行

7、每一职位都必须规定明确的职责范围

8、职位不属私人所有 科学管理时期研究的特点与不足： 特点：

1、研究的重点是组织结构 2、研究的指导思想是政治与行政分开

3、研究的方法主要是理性研 不足：

1、过分重视机械的效率概念，而忽视了人的尊严

2、只重视组织的静态方面，忽视了组织的动态方面 3、把组织看成封闭的系统，忽视了组织的开放性

4、把人看成是纯粹的”经济人“和会说话的工具，过分重视物质上的奖励和制度上的管制，忽视了精神的激励和工作主动性的调动 2、行为科学时期 20世纪30—60年代

霍桑实验：1924～1932年，以哈佛大学教授 G.E.梅奥为首的一批学者在美国芝加哥西方电气公司所属的霍桑工厂进行的一系列实验的总称。 结论：必须搞好人与人、人与机构的合作关系，才能提高效率总结出一套与科学管理理论相悖的原理、原则； A、工人不只是物质因素制约的“经济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人”，他们除有物质需求外，还有社会、心理等方面的需求；

B、人不是单独的、孤立的个体，而是复杂的社会系统的成员；

C、企业除了正式组织以外还存在非正式组织；

管理者要寻求和采取一种以社会和人群技能为基础的新的领导方式 特点：

1、提出了以人为本的观点 2、否定政治、行政分离的观点

3、注重实证研究 研究重点：

1、研究方法从静态研究转向动态研究

2、强调对非正式组织的研究 3、在管理方式上从监督制裁走向人性激发

4、由消极惩罚走向积极激励 5、由专断领导走向民主领导 不足：

1、过分偏重对组织中人员行为的研究，忽视和否定了组织结构和法令规章的重要性 2、过分强调人际关系和满足

人的社会心理需要，降低了对专业化的要求，在一定程度上影响行政效率

3、在研究非正式组织的过程中有忽视正式组织的倾向 法

（一）范围

公共行政：是指以一定的组织形式依法行使行政权力，

方的指导 控制论（维纳） 信息论（香农）

3、动态原理：是指根据行政对世界各国行政生态背景进行分析研究,提出了与这三种社会形态相适应的三种行政类型

1、融合型行政模式（Fused 管理公共事务，提供公共 系统所处的内外环境的变化，3、系统科学时期

研究特点：把当代社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛运用到行政学的研究中来，使行政学成为一门多学科相互交叉、相互渗透的综合性学科

局限：研究方法过于抽象，不能或难于付诸实施与操作 切斯特.巴纳德：第一个把组织看做是一个社会系统的理论家,他是非正式组织概念的提出者,也是均衡理论的提出者 生态理论

权变理论：20世纪70年代在美兴起。认为：在企业管理中要根据企业所处的内外条件随机应变，没有什么一成不变、普遍适用的“最好的”管理理论和方法 4、经济学研究时期

20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响 假设：自私理性人

布坎南（James Mcgill Buchanan 1919—— 管理学学士，文学硕士，哲学博士）创立了公共选择理论，1986年获诺贝尔经济学奖 （三）我国公共行政学的发展 1、中国古代行政管理的实践与思想

2、中国近代行政管理的实践与思想

3、建国后行政学的发展 “我国公卿要学习行政学” —— 梁启超《 论译书》 1935 年，张金鉴《 行政学之理论与实践》

三、公共行政研究的范围与方 服务的活动

公共行政学的研究对象就是这一活动的规律 什么是公共行政

行政环境 行政职能 行政组织 人事行政 行政领导 行政决策 行政执行

行政监督 财务行政 行政立法 行政效率 电子 行政发展与行政改革

（二）研究方法

公欲善其事，必先利其器 ——《论语·魏灵公》 1、规范方法（理论方法） 2、经验方法（实证方法、行为主义方法） 3、案例方法 4、比较方法 （三）基本原理

1、系统原理：公共行政中的系统原理是指运用系统理论对公共行政的理论进行系统分析，通过正确处理行政系统内外部环境之间的各种关系，实现行政系统的整体优化 2、人本原理：旨在强调公共行政的活动以尊重人、理解人、关心人，从而发挥人的工作积极性、主动性、创造性为基点，主张公共行政的工作均以做好行政人的工作为前提 系统论、控制论、信息论是20世纪40年代先后创立并获得迅猛发展的三门系统理论的分支学科（SCI论） 系统论（贝塔朗菲）：是研究系统的模式、性能、行为和规律的一门科学。它为人们认识各种系统的组成、结构、性能、

行为和发展规律提供了一般 2

因势利导随机制宜，适时调整行政对策和行政方法 4、效益原理：是指在行政活动中，按照行政目标的要求，力图以尽可能少的行政总投入获得尽可能多的行政总产出

四、社会转型期公共行政面临的主要问题

社会转型是一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程 1、定位问题 2、问题 3、制度创新和建设问题 4、依法行政的问题 5、观念更新问题 第二章：行政环境 一、行政环境概述

（一）行政生态学的提出与发展

生态学形成于19世纪末20世纪初，是研究各种生物相互之间及与环境之间相互关系的科学

行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。它主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响 最早把行政问题与其外部环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授高斯 利格斯：棱柱模式理论 利格斯认为,人类历史上存在着三种基本社会形态,即传统的农业社会、过渡社会、现代工业化社会,每一种社会形态都各有其独特的生态环境。他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念,

Model）是农业社会的行政生态

其特征是：经济基础是农业生产力，土地的分配和管理是的重要事务；官僚的职位重于行政；政治与经济不分，权力来源于君主，行政官吏在政治上和经济上自成特殊的阶级；与民众较少沟通；行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一

2、衍射型行政模式（Diffracted Model）是工业社会的行政生态

其特征是：经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；民众有影响决策的渠道，与民众关系密切；行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；沟通渠道发达；行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一

3、棱柱型行政模式（Prismatic Model）是农业社会向工业社会过渡时期的行政生态 特征：既具有融合型的一些特征，又具有衍射型的一些特征，具体说就是的制度、法规不能起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠出

（二）行政环境涵义与特征 行政环境：行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和 特征：广泛性、复杂性、差异性、动态性

（三）行政环境理论依据 1、辩证唯物主义与历史唯物主义理论

辩证唯物主义认为：在人与环境的关系中，环境是人的一切活动的基础，环境发生变化，人的活动方式也要作相应的改变；与此同时，环境又是人类活动的对象，它通过人的活动而改变

2、开放式系统理论

主要分析作为开放式系统的组织如何适应环境改变 认为：任何一种组织都是一种开放性的系统，它通过输入、输出以及反馈等过程同外部环境保持着能量的交换，从而增强自己的生命力。组织作为一种高效运作的系统，必须努力适应各种社会影响，以满足社会、经济和技术因素所提出的强制性要求。 3、偶然性理论

认为：高效的组织可以使其结构适应于偶然性事件，这些影响组织结构和设计的主要偶然性因素包括环境的不确定性与复杂性、组织的规模以及管理人员的战略决策。组织的环境具有复杂性和不确定性，组织可以通过采取更为复杂、更为严重灵活的结构而对此作出反应

偶然性理论为公共部门更好地迎接其任务和环境的需求所带来的挑战提供了理论指导

二、行政环境与行政管理的相互作用

（一）行政环境与行政管理的辩证关系

1、行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础

2、行政环境是行政系统施加影响的对象，行政系统利用并改造行政环境

3、行政系统的活动和行政环

境的改变，只能在实践中取得一致

（二）行政生态平衡： 主要指行政职能的确定、行政机构的设置，行政系统运行的机制和方式等与行政环境相适应，取得改造行政环境的实际成果，而行政环境也同时具备了行政管理得以顺利实施的必要条件

三、我国行政环境现状及其对公共行政的要求 （一）国际行政环境 1、国际自然环境：主要指共同相关的环境、资源、疾病等问题

2、国际社会环境

经济环境：全球化、市场化、信息化

政治环境：和平与发展成为主流，但不稳定因素依然存在 （二）国内行政环境 经济环境：主要指作用于行政系统的物质技术与经济制度 现状：生产力：国民经济迅速发展，实力显著增强，但总体水平不高

生产关系（制度）：社会主义经济制度得到了很大发展，但仍然存在问题

政治环境：主要指作用于行政系统的国家政治制度。如国家政权的性质和组织形式、阶级关系、政党制度及立法、司法、军事、监督等方面的制度 现状：政治的民主化程度逐步提高，公民参政议政意识逐步加强

文化环境：主要指作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形态、宗教、道德、社会心理等

现状：现代文化与传统文化并存的环境

社会环境：人口、民族、历史等社会环境

第三章：行政职能 3

六、坚定不移发展社会主义民主政治

（五）加快行政管理改革，建设服务型 行政管理改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理。健全职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少对微观经济

运

行

的

干预 ——17大报告 治理A湖，责任属谁？

A湖是某市的一大风景点，又是市民主要的生活饮用水源。近年来，发现其西北岸边湖面被蓝藻覆盖，水生生物被窒息，水质恶臭，水厂被迫停止供应市民用水。省、市对此非常焦虑，决心治理A湖。省派一位副带领有关人员到主要污染源之一的南西河去检查，见到钢铁厂、化工厂、造纸厂等流出的污水都向A湖流淌。省很快就保护湖水资源问题制定出规章。市为A湖成立了常设性机构，划定5公里以内保护区不准建污染水源的工厂，责成环保部门加强治理蓝藻，通过多渠道向市民进行环保教育。

经过一年多的努力，A湖流域500万人民群众恢复A湖秀丽姿色的期望，逐渐成为现实。但也有人对治理A湖污染的工作提出异议，说何必花这么大财力、精力来管理这本该是那些污染水源的工厂应负责的事；重重处罚那些工厂，问题就可以解决；A湖污染治理，一般市民没有责任，为何向市民作宣传？ 思考题：请以行政职能的原理来分析省、市关于治理A湖污染的工作，并回答对案例中那些异议应如何认识？ 行政职能

一、行政职能概述 1、行政职能的含义

行政职能：（亦称职

能） 是指国家行政机关依 法对国家事务和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所发挥的功能、作用

特征：执行性、多样性、动态性

西方国家行政职能的演变：

1、守夜型——小职能模式

这种理论以个人自由至上和市场自由至上的信仰为基础，认为是一种不得已而为之的工具，主张消极无为的，尽量避免对经济和社会的干预

自由竞争的资本主义时期—20世纪30年代 古典自由主义经济理论代表人物亚当.斯密 2、干预型——大职能模式

这一理论认为：不仅仅是一种工具，而应是一

种社会发展的积极因素，应充分发挥其对经济和社会发展的干预作用，以改善和不断增进社会公共福利

现实中，对社会领域的全面干预，以及对市场支配地位的确立，是从19世纪末到20世纪初开始出现的。两次世界大战和战后重建需要动员社会资源、1929-1933世界性的经济大危机，客观上促进了干预实践的发展

理论上，“马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了干预的合法化”

3、与市场关系的重新定位——有效论

20世纪70年代以后，随着凯恩斯主义和福利经济体系在西方国家的危机，计划经济在社会主义国家的废弃，以及全球化和信息化时代公共事务治理的日趋复杂性，垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到质疑与批评。新自由主义重新抬头

2、行政职能的重要性

第一，行政职能体现了国家公共行政的本质要求 第二，行政职能是机构设置的重要依据 第三，行政职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准 3、行政职能分类

行政职能是一个纵横交错、有机联系的完整体系 基本职能（按管理的事务的性质横向划分）：政治

职能、经济职能、文化职 能、社会职能

运行职能 ：决策职能、组织职能、协调职能、控制职能

二、市场经济条件下的职能

（一）市场失灵与角色的届定

1、市场失灵是与市场功能相对应的概念，是指因市场机制的缺陷而引起的资源配置的无效率。 2、市场失灵的表现： （1）市场不能有效地解决某些社会公共物品与服务的供给问题 （2）市场调节不能解决宏观经济的平衡问题 （3）垄断降低市场效率 （4）对于外在性问题市场为力

（5）市场不完全和信息不对称导致效率损失 （6）市场不能解决收入分配的公平化却有恶化收入分配差距的倾向 公共物品：指能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。 市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题 市场机制不能解决国民经济的长期发展问题 市场机制难以调整与优化产业结构

外部性（外在效应、外部经济）

外部经济：指某一经济活动或某一项目产生的效益被与该项目无关的人所享有。

外部不经济：指某一企业的经济活动所造成的经

济损失而企业并不承担 4

外部成本的情况。 基尼系数

基尼系数是用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标，意大利经济学家基尼于1922年提出。 它的经济含义是：在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。

基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均；最大等于1，表示收入分配绝对不平均；实际的基尼系数介于0和1之间 联合国有关组织规定：若低于0.2表示收入高度平均；0.2～0.3表示比较平均；0.3～0.4表示相对合理；0.4～0.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊 。

（二）一般市场经济条件下的主要职能

1、政治职能：提供政治秩序，促进民主发展 2、经济职能：维护市场秩序和促进市场健康发展

主要体现：作为市场秩序的提供者

作为市场秩序的仲裁者 作为发展市场的促进者 3、调节职能：实现经济与公民社会的协调发展 收入的公正分配；充分就业；社会各种保障制度的健全程度

4、服务职能：提供公品

5、救济职能：提供社会保障和环境保护 （三）失灵

由于机制自身的缺失而导致资源配置的低效或无效的情形，即为政

府失灵 表现：

1、公共失效 2、公共物品供给的低效率

3、内部性与扩张 4、寻租即 三、我国职能转变

职能转变：是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用在范围、内容、方式上的转移与变化

（一）我国职能转变的必然性

1、一般动因

（1）社会环境变化是职能转变的外部动因 （2）公共行政科学化是职能转变的内在动力

（3）技术手段现代化是职能实现方式多样化的直接动因 2、必要性

（1）传统职能的基本特点：

大的职能定位 是公共管理的唯一主体

的行政职能进一步分化为许多专门领域 部门机构不断膨胀 公共行政的成本高、效率低

我国职能主要存在的问题

(1)对微观经济特别是国有企业的直接干预过多

(2)投融资管理改革滞后

(3)规范、监管市场秩序的力度不够

(4)公共服务职能弱化

(5)依法行政的统一性和透明度不高

6)应急职能的不完善 (7)地方保护主义盛行，消费者主权地位尚未明确 8) 权本位、官本位现象严重

(9)“越位”“缺位”和“错位”并存等现象。

行政机关：一般指组织结构本身

行政机构：指行政机关内部的各个单位（部门），层次较低，不代表其机关本身，只能代表一个特定的部门，不能单独对外行文

第三部门（The Third Sector） 非赢利性组织（Non-Profit Organization） 然人共同举办的，依法登记成立，运作并承担民事责任，从事非营利性社会服务活动的法人 Institution Unit：

教育事业单位 科研事业

或

Institutional

3、弹性化的法制保障（日落立法、放松管制、改革财政预算制度）

4、弹性化的服务途径 学习型组织 Learning Organization

佛瑞斯特 1965《一种新型的

单位 文化艺术事业单位 公司设计》 广播电视新闻事业单位

彼得.圣吉《第五项——学综合技术服务事业单位 习型组织的艺术与实务》 （二）我国职能转变的方向

加强宏观调节和微观规制，建立服务型 规制：是指部门，有时也包括一般的社会公共机构和组织，依据有关部门的法规，通过许可和认可等手段，对企业的进入与退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关部门活动施加直接影响的行为 经济调节、市场监管、社会管理、公共服务 服务型对职能转变的要求：

1、管理理念的转变：由“管制”转向“服务” 2、管理范围的转变：由“大”转向“小” 公共服务型是在社会公众的参与和监督下，在公民本位、社会本位理念的指导下以提供公平、优质、高效的公共服务为标志的形态 3、办事程序和办事规则的转变：由“黑箱操作”转向“公开透明”

4、管理方式的转变：全方位的变革 第四章：行政组织 一、行政组织概述

行政组织：是一切行政机关的综合体，涉及隶属关系、职权

范围、单位设置、人员编制 非政

府

组

织

（

Non-Govenmental

Organization，NGO） （一）行政组织的涵义 组织：为了实现一定的目标而建立起来的开放性社会单位 行政组织：是依法具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统 静态的组织结构 动态的组织行为 生态的组织环境 心态的组织意识

（二）行政组织的构成要素

目标要素 人员要素 结构要素 信息要素 制度要素 物质要素 精神要素 环境要素 （三）行政组织的特征 1、行政组织的价值追求是公共利益

2、行政组织行为受到法律制约并接受公众监督

3、行政组织具有法律权威并拥有强制力

4、多重因素的影响使行政组织目标不易简单量化 （四）行政组织与其他社会组织的关系

行政组织与中国党的关系

性质不同、职能不同、组织形式不同、工作方式不同 事业单位：以实现社会公益或为党政机关服务为目的，由各级、企业法人、社团法人

或公民举办或上述法人或自 5

卫生事业单位 体育事业单位 社会福利事业单位

农业、林业和水利事业单位 其他事业单位

国有企业，在中国是指由各级直接控制或控股的各类企业；在西方国家由于投资主体的多元化，这类企业被称为公共企业或公司 国有企业具有双重性质：首先，它是企业实体，其次，又具有公共性质

二、行政组织的变革趋势 传统科层组——弹性化组织——学习型组织 （一）传统科层组织 产生：对行政组织效率的诉求

科层组织的基本特征（权力结构层级化、工作人员高度职业化、排斥个人情感因素、权限法定化、以工作效率为中心） 主要缺陷：

政治-行政两分——“非政治化”的弊端 对民主政治的制约

严格层级化导致行政组织信息传递不顺畅

组织高效运作的目标很难实现

组织的学习与创新 对组织成员的社会人格发展的制约 弹性化组织

弹性化的组织设计 1、弹性化的人事管理制度 2、弹性化的组织模式 任务编组 虚拟组织

学习型组织：是一个不断开发适应与变革能力的组织。能够

创造出一种最大限度地发挥个人与团队潜能，并能使之获得快乐的环境，使组织产生强大的创造和应变能力，系统全面地把握环境与周边的关系，从而创造出最佳的经济效益的团队组合

核心：自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团体学习、系统思考 特点：

精简、扁平化、有弹性、不断自我超越、善于不断学习、自主管理

三、行政组织的机构与类型 （一）按纵向分：、地方 （二）按横向分 （三）按机构属性划分 机构 The

Central

People’s Government of the People’s Republic of China

1、 2、组成机构 3、直属机构

4、直属特设机构（国有资产监督管理委员会） 5、办事机构 6、直属事业单位

中华人民共和国，即，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，由总理、副总理、国务委员、各部、各委员会主任、审计长、秘书长组成。

实行总理负责制 组成部门(28个) 外交部 国防部 发展改革委 教育部 科技部 国防科工委 国家民委

安全部 监察部 民政部 司法部 财政部 人事部 劳动保障部 国土资源部

海洋局（国土资源部） 测绘局 （国土资源部） 邮政局 （信息产业部） 文物局 中医药局 外汇局 煤矿安监局 山西省 省组成部门（24） 发展和改革委

煤炭工业局 监狱管理局

按照工作性质、内容和作用，可分为：

且掌握了一套艺术和技术，包括向上、下、左、右的同僚推诿

彼得原理：基于人事晋升制度

1、领导机关 2、职能机关 的缺点和行政首长的偏心，专3、直属机关 4、辅助机关 爱提升阿谀依附的人员，从而5、咨询机关 6、派出机关

导致行政组织人员才能递减法则和反才能病态 格勒善原理

行政权力扩张原理： 员会 经济委员会 四、 转轨时期我国行政改 教育厅 科学技术厅 革 建设部 铁道部 交通部 信息产业部 水利部 农业部 商务部 文化部

卫生部 人口计生委 人民银行 审计署 直属机构(18个)

海关总署 税务总局 工商总局 质检总局 环保总局 民航总局

广电总局 新闻出版总署

（版权局） 体育总局 安全监管总局 统计局

林业局 食品药品监管局 知识产权局 旅游局 宗教局 参事室 国管局

办事机构(4个) 1、侨务办公室 2、港澳事务办公室 3、法制办公室 4、研究室

直属事业单位(14个) 新华社 中科院 社科院 工程院 发展研究中心 行政学院 地震局 气象局

银监会 电监会 社保基金会 自然科学基金会

部委管理的国家局(11个)

信访局（） 粮食局 （） 烟草局（发改

委） 外专局（人事部） 厅

厅 监察委员会 民政厅 司法厅 财政厅 人事厅 劳动和社会保障厅 国土资源厅 建设厅 交

通厅 水利厅 农业厅

林 业厅 商务厅 文化厅 卫生厅 人口和计划生育委员会 审计厅

省直属机构（18） 地

方

税

务

局 工商行政管理局 质量技

术

监督局 环境保护局

广

播电

视

局 新闻出版局 体育

局 统计局

食品药品监督管理局 安全生产监督管理局 旅

游

局 宗教事务局

国防科学技术工业办公室 文物局

粮

食

局 中小企业局

外事办公室 机关事务管理局 省直属特设机构

国有资产监督管理委员会 地质矿产勘查开发局 煤炭地质局

省部门管理机构

法制办公室 物价局 6

帕金森原理（Parkinson’s Law 1957 年提出“官场病”、“组织

麻痹症”）：

无论工作量增加、减少甚至无事可做，机构及人员的数量总是按同一速度增长

根源：官僚机构及官僚按 “经

济人”模式行事（自身利益最大化） ，追求升官、高薪、轻松的工作，各种附加的权力，这可以通过扩大机构的规模及增加人员来实现 主要内容：

1 、凡行政首长与主管都有一

种特殊的癖好，即增加下属人

员与机构，以显示自己的权

势，每年约以5%-6%的速度发

展，从而导致机构臃肿、人浮

于事

2 、行政首长与主管对所增加

的下属，都喜欢用比自己能力低的人

3、行政首长与主管采用委员

会制决定问题， 凡事关重大的

问题，决议时间较短 4 、凡采用委员会制决定问题，委员人数越多，效率就越低

5 、行政效率越低的机关，越

注重机关外观的装饰、豪华

6 、行政效率越低的机关，行政首长和主管越会人为地“制造工作”，并且越会提前花掉

预算金，以便来年增加预算 推拖原理 （无效能原理）：行政机关增人、增机构，不增效；原因是多数“ 行政人” 只是

公文传递者、责任推诿者，并

要点：一是行政机关及其人员要履行所担负的职能，必须拥有必要的行政职权，而这样的职能与职权，都有不断扩张的趋势；二是这种权力扩张趋势直接对内外部的驱动，尤其是使内部掌权者“权欲”膨胀，导致权力滥用，从而产生权力专横的负效应

寻租原理（Rend-seeking） 一切利用行政权力大发横财的活动称为寻租活动 特点：利用各种合法或非法的手段，以获得拥有租金的 寻租活动导致失败 （一）建国以来历次机构改革的回顾

1949年10月1日,成立后，政务院下设35个委、部、署、院。政务院是管理国家行政最大的部门 第一次行政机构改革1951—1953年

第二次行政机构改革1954—1956年

第三次行政机构改革1960—19年

第四次行政机构改革1966—1970年

第五次行政机构改革1982—1985年

第六次行政机构改革1987—1988年

第七次行政机构改革1993—1996年

第八次行政机构改革1998—2001年

历次行政机构改革始终是在以下怪圈中循环运动：

（一）人事行政涵义  劳工管理：目的在于或在设法防止工人怠工，或加重其工作分量与时间，多为消而下监督，缺少科学技术与方法的运用。

严、管理严密的官吏制度，其中包括选官、爵位、俸禄、考课、监察、官学、致仕、丧葬抚恤等一系列制度

中国古代官制，尤其是科举取士制度曾对现代西方文官制度的形式与原则的确立产生过重大影响

 1、官吏的选用制就是中国古代官吏制度在西方的翻版。近、现代西方国家公务员制度的产生有其深刻的内在原因，是西方资本主义经济、政治发展的必然产物 文官制度建立的社会背景：  1、资本主义经济形态的新变化，召唤与之相适应的新的政治制度，尤其是新的

行政职能：分分合合 提高及增加工人的生产量额， “合并——分开——再合并——再分开”

“上收——下放——再上收——再下放”

“ 撤销——恢复——再撤销行政权力纵向划分：放放收收 极防范管理。只是凭权力自上

从机构数量：减减加加  雇佣管理：含义较劳

工管理广泛、进步。不仅限于度 2、官吏的品位制度 行政管理制度

——再恢复”

从行政机构人员： “精简——膨胀——再精简——再膨胀”

（二）行政改革的内容 行政：即国家行政机关的管理，是指行政组织的设置、职权的划分、人事制度及运行机制等的关系模式 本质：属于政治改革 核心：行政权力的重新定位划分及行政职能的重新配置 机构改革是其中一项重要内容 内容：

1、行政权力结构的调整 2、职能的转变 3、机构改革 4、人事制度的改革 5、行政行为的规范

（三）转轨时期推进我国行政改革的措施 1、思想、转变观念 2、转变职能，政企、政事、政社分开

3、制定完善的部门组织法加以规范，合理划分职责权限规范行为

4、调整与地方关系，实现合理分权

5、深化人事制度改革，完善公务员制度

6、继续推进政治改革，完善各项配套改革措施 第五章：人事行政

一、人事行政概述 对工作人员劳动力的榨取与消极防范，对于职工的选用、训练及考绩等均积极的注意。并且利用科学的方法作动作研究、职务分析。

 工业关系：其内容除包括所有雇佣管理外，还注重人与人之间，特别是劳资关系的调整，及各生产部门间彼此的合作与协调。

 人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理理论、法规、制度、、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理的一系列行动  公务员制度是人事行政（公共部门人力资源管理）的制度化、法律化、科学化管理较完备的形式，是人事行政的核心内容

（二）人事行政基本原则  1、选贤任能、德才兼备的原则

 2、扬长避短、人事两宜的原则

 3、考试考核、晋升惟功的原则

 4、不断更新、合理流动的原则

 5、依法管理、用人治事一致原则

二、人事行政沿革与发展 （一）中国古代的官吏制度  中国古代历代王朝随着集权制度的形成与发

展，逐步建立起一整套等级森

7

3、官吏的工资制度 4、官吏的考核制度

5、官吏的奖惩制度 6、官吏的监察制度 7、官吏的培训制度 8、官吏的回避制度

9、官吏的退休制度 （二）西方国家的人事制度  君主恩赐官职制(patronage)

资产阶级前的西方国家，在官吏制度上一般实行恩赐官职制，即所有都是国王奴仆，任免都掌握在国王一人手中，官职是国王给予的恩赐。

 卖官鬻爵

随着资本主义社会拜金主义的盛行，的挥霍浪费与财政经费的经常性不足，促使与国会开始将官职也作为商品出售，卖官鬻爵成为一种十分普遍的现象。

政党分赃制：即政党在选举获胜后，把官职作为战利品据为己有，公开在其支持者之间进行肥缺分赃

 自由资本主义时期西方国家公职任用制度的弊端与危机：

1、行政道德日益败坏，给带来结构性的贪污 2、行政效率低下

3、政党倾轧日甚，国家政局不安

 西方国家公务员制度源于中国，但是不能由此认为它

 2、资产阶级选举制的广泛推行，构成了公务员制度产生的政治原因

 3、19世纪最后30年西方科技的巨大进步、先进科技手段的推广应用，为纷繁庞大的文官制的建立与发展提供了技术保障

 4、人人平等思想，构成了公务员制的思想文化基础

 英国文官制度在西方资本主义世界率先确立并成熟，是西方国家文官制度的基础与蓝本

 1870年，第二号枢密院令：标志着英国现代文官制度的建立

 美国：1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》。《彭德尔顿法》标志着美国公务员制度的形成

 德国：在二战前始终未能颁布完整系统的现代公职人员根本大法。1953年，《联邦公务员法》颁布

法国：“二战”后期，戴高乐着重研究公务员制度。战后，借鉴英美的文官制度，法国逐步建立了现代公务员制度  日本：在主要资本主义国家中，日本现代化起步最晚。二战后，日本在美国占领军的指导下，参照英美文官制度，吸取德国公职任用制度的经验，逐步建立了现代公务员

制度

三、我国人事制度改革与公务员制度

（一）我国传统干部人事制度及其弊端

 我国传统干部人事制度是在民主时期区和人民干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的

 传统干部人事制度弊端：

 1、“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类  2、管理权限过于集中，管人与管事脱节  3、管理方式陈旧单一，阻碍人才成长  4、管理制度不健全，用人缺乏法制

改革人事制度的措施：

确立干部人事工作的指导思想

干伍“四化”方针 建立了老干部离退休制度，废除了实际存在的领导职务终身制

打破了干部任用上的单一委任制模式

行政机关推行岗位责任制，采用民主评议的办法考核

初步形成了分类管理的思路

（二）我国公务员制度的建立  第一，酝酿阶段（1984-1986）  第二，提出阶段  第三，法规颁布阶段 1993年《国家公务员暂行条例》

 第四，推行阶段  《国家公务员暂行条例》的重大突破

A、标志着具有中国特色的国家公务员制度在我国的确立，

同时也表明我国国家行政机 关人事管理逐步纳入科学化、法制化轨道。

 B、推进了干部人事制度的改革

C、推进了管理队伍的精干、高效

 《国家公务员暂行条例》实施中存在的问题

 1、立法层次较低

 2、公务员范围过窄

 3、公务员激励机制不健全

4、公务员制度创新成果期待法律予以确定

（三）《中华人民共和国公务员法》的颁布实施

 1、制定颁布《公务员法》有利于进一步推进干部人事制度改革

 传统干部人事制度——《公务员暂行条例》——《公务员法》

 2 、制定颁布《 公务员法》 填补了我国法律体系的空白

 3 、《 公务员法》 的颁布实施将促进社会主义民主政治的进程

《中华人民共和国公务员法》的内容体系

 《公务员法》形成了完善的公务员管理机制  1、科学分类机制

 2、更新机制：录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休

 3、激励保障机制：考核、职务升降、工资、奖励

 4、监督机制：义务权利、惩戒、回避、申诉控告、职位聘任、法律责任  18章共107

条

8

 1、总则（第1章） 2、分则（主体部分，包括2——16章） 3、罚则（第17章） 4、附则（第18章）

 公务员的范围（第二条）  依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员 七类机关纳入：

中国党机关的工作人员 机关的工作人员 行政机关的工作人员

政协机关的工作人员 审判机关的工作人员 检察机关的工作人员

 民主党派机关的工作人员

第十章：行政决策与行政目标、行政计划 一、行政决策概述 （一）行政决策涵义 1、决策

决策：是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程

2、行政决策：

行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程 1947年，《行政行为——行政组织中决策过程的研究》，第一次系统地提出了行政学中的决策理论，成为行政学中一个极为重要的内容 3、行政决策特点： 行政决策主体的特定性 行政决策客体的广泛性 既定行政决策的权威性 （二）行政决策分类 1、依行政决策主体地位的不同，分为国家决策与地方决策 2、依行政决策涉及问题的规模和影响程度的不同，分为战略决策、战役决策和战术决策 3、依决策目标性质的不同，分为程序化决策和非程序化决策

4、依决策条件与结果的不同，分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策

 ①确定型决策：指面临确定的环境和条件，各不同方案的结果也是确定的，因而可按要求从中选出最佳方案的决策 ② 风险型决策：是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标必须冒一定风险 ③不确定型决策：所处的

条件和状态都与风险型决策 相似，不同的只是各种方案在未来将出现哪一种结果的概率不能预测，因而结果不确定 （三）行政决策在公共行政中的地位与作用

1、行政决策是行政管理的首要环节和各项管理运行职能的基础

2、行政决策是行政领导者的首要职责和衡量领导能力与水平的重要标志

3、行政决策正确与否，直接关系到行政管理工作的成败和国家社会的发展

二、行政决策基本程序与方法 1、发现问题、确定目标 2、拟制备用方案 3、选择最佳方案 4、方案的修正完善阶段 特尔菲法：用书面形式广泛征询专家意见以预测某项专题或某个项目未来发展的方法，又称专家调查法

头脑风暴法：原理：通过强化信息刺激，促使思维者展开想象，引起思维扩散，在短期内产生大量设想，并进一步诱发创造性设想。

对演法也称“逆头脑风暴法”、“辩论法”

三、现代行政决策 现代行政决策：是指承担行政决策的机构与人员所组

成的组织体系及其制度的总称

（一）行政决策中枢系统 （二）咨询参谋系统 （三）行政信息系统 （四）行政执行系统 （五）行政监督系统 制度：在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系

：制度的表现形式 机制：原指机器的构造，后说明一个机体的内在构造、运转方式、运转体系 咨询参谋系统

智囊团（Think tank）又称头脑企业、智囊集团或思想库、智囊机构、顾问班子。是指专门从事开发性研究的咨询研究机构。它将各学科的专家学者聚集起来，运用他们的智慧和才能，为社会经济等领域的发展提供满意方案或优化方案，是现代领导管理中的一个不可缺少的重要组成部分

第十一章：行政执行 一、行政执行概述 （一）行政执行的涵义 行政执行是行政管理活动中的一个重要环节，是指将行政决策付诸实施，以达到预定目标的活动。行政执行的目的是有效地完成行政职能 特点：目的性 实务性 经常性

果断性 灵活性

（二）行政执行的重要意义 1、行政执行是实现行政决策的途径

2、行政执行是验证和修正行政决策的重要步骤

3、行政执行是衡量工作成效的重要尺度

（三）行政执行中应坚持的基本原则

1、依法行政的原则 2、

忠实于决策的原则 3、

迅速有力原则

4、灵活创新原则 5、持之以恒原则 6、统筹安排原则

浴盆曲线 

实践证明大多数执行的

失效率是时间的函数，这一典型曲线称之为浴盆曲线，曲线的形状呈两头高，中间低，具有明显的阶段性，可划分为三个阶段：早期失效期，偶然失效期，耗损失效期 二、行政执行的影响因素 （一）问题的难易程度 1、技术难度 2、目标群体行为的差异性 3、目标群体占人口的总数 4、要求改变行为的程度

（二）法令组织行政执行的能力

1、法定目标的精确性与重要性 2、因果理论的符合逻辑性 3、财政资源的最初分配 

4、执行机构内部或者执

行机构之间的融合程度 5、执行机构的决策规则  6、

执行着对法令的认同程度 （三）影响行政执行的非法令因素

1、社会经济状况与技术 2、公众的支持 3、追随者的态度和资源 4、统治者的

支持 

5、执行的献身精神与领导技能

三、行政执行易出现的问题 （一）失调 （二）目标移位 （三）自定 （四）行为 （五）结构紊乱 （六）控制不当

（七）机制失衡 （八）执行不力

四、提高行政执行的途径 （一）早期规划

（二）计划模型 9

1、甘特图（Gantt Chart）和时间表（time chart） 

甘特图和时间表都是为了控制计划进度，是制定计划进度的良好方法 甘特图是在20世纪初由亨利.甘特开发的。它基本上是一种线条图，横轴表示时间，纵轴表示要安排的活动，线条表示在整个期间计划的和实际的活动完成情况。甘特图直观地表明任务计划在什么时候进行，以及实际进展与计划要求的对比  时间表（time

chart）一般配合网络图使用。



网络图描述任务间依赖关系，而时间表记录每项活动的“计划开始、结束时间”、 “实际开始、结束时间” 2、关键线路法（CPM） 

亦称“要径法”。是采用网络技术来组织生产、节约时间和资源的科学管理方法。它起源于美国，1957年美国杜邦公司在制定化学工厂的建设计划与保全计划时，在兰德公司的协助下，设计出的一种计划、管理方法。 

基本内容是：用

网络图的形式列出工程计划及其各项工作之间的相互关系，并找出关键路线和关键工作。根据关键路线对整个工程和生产进行必要调整，严格控制关键路线上的每一活动，合理安排资源，改进技术组织措施，达到加速工程进度和降低成本的目的。关键路线法采用的时间是确定的，其重点在于控制生产成本。这种方法适用定型工序的工程项目，如建筑施工和工程大修

3、计划评审技术（PERT） 

（

Program Evaluation and

Review

Technique）

 是安排项目进度

的方法，在安排和表示进度的形式方面与关键路线法有相似之处，但基础资料收集的难度及处理这些资料的复杂程度要比关键路线法复杂许多。所以，计划评审技术多用于一些难于控制，缺乏经验、不确定性因素多而复杂的项目中。 （三）案例管理系统  Case——Management System 

案例处理通道（The Case-Processing Pipeline） （四）目标管理

(Management by Objectives；MBO)

德鲁克 1954年提出  目标管理是通过制定和实施具体的目标来提高职工积极性和工作效率的一种现代综合性的管理技术和管理方法

MBO系将组织整体目标逐层转化为各阶层与各单位的子目标，形成一目标体系，同时以制定的目标做为激励员工的工具，定期回馈上级共同讨论进行绩效评估，是一种完整的规划与控制程序  目标管理的特点：  1、目标管理是面向未来的管理

 2、目标管理是系统整体管理

 3、目标管理是重视成果的管理

 4、目标管理是自主管理

（五）全面质量管理

 （Total Quality Management）

 全面质量管理又称全面质量领导、前面质量绩效等，它是一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让顾客满意和本组

织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。  特点：

体，是社会意志的体现 权力的特征 ：权威性 强制性 扩张性 腐蚀

三公——丞相、太尉、御史大夫• 两汉魏晋：出现专门的监察机构——御史台

隋唐：监察制度制度进一步发展和完善：三院、两台、谏官 明清时期：监察制度随封建君主制度和统治经验的丰富而进一步发展：都察院 C 1959年国家监察部撤销 D 撤销 二、我国行政监督体系 （一）外部监督（异体监督、他律监督） 1、立法监督

2、司法监督

 1、强烈地关注顾客 性 排他性

绝对的2、坚持不断地改进 “权力有的趋势， 3、改进组织中每项工作的质量

权力导致绝对地。” ——约翰.阿克顿

3、政党的监督 4、社会

 4、精确地度量 “一切有权力的人都容易滥 监督与监督：第四种权力 5、向雇员授权 第十四章：行政监督 —— 如何监控及 管理者的行为

行政监督( Administrative Supervision) 一、行政监督概述 （一）行政监督涵义 监督制度是一项古老的国家制度，形成于古代奴隶制国家。

“权力行使是实现制度理论家的社会价值——正义、自由、平等的关键。必须保证的权力行使受到控制，以便的权力行使不致摧毁权力有意促进的价值。” ——（英）M.J.C.维尔 《宪政与分权》

“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命而鲜过者也。” ——《后汉书.荀彧传》 行政监督涵义：

行政监督：是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关及其工作人员的行政行为所进行的监察和督导。 主体：广泛性（政党、立法机关、行政机关、司法机关、社会团体、群众组织、社会、公民个人等多种政治力量与社会力量）

客体：全部行政行为 实质：对行政行为合法性与合理性的监督

（二）监督的必要性 1、权力的腐蚀性

权力的本质：产生于社会群 用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止” ， “从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” —— 孟德斯鸠《 论法的精神》

2、人性的弱点与认知的局限 3、民主政治建设的需要 现代民主政治的两个重要制度：选举制、监督制 “委托责任关系理论” 人民代表大会制是新型的代议制度

4、现代国家管理的需要 行政权力扩张原理： 源于美国新自由主义经济学家詹姆斯.M. 布坎南(James Mcgill Buchanan)

要点：一是行政机关及其人员要履行所担负的职能，就必须拥有必要的行政职权，而这样的职能与职权，都有不断扩张的趋势。二是这种权力扩张趋势直接对内外部的驱动，尤其是使内部掌权者“ 权欲” 膨胀，导致权力滥用。 （三）我国行政监督的发展演变

1、封建社会：

中国封建社会监察制度在世界古代国家制度中，具有典型意义。中国封建社会建立了一套完备的监察制度，是中国封建统治经验成熟的标志。这一制度对促进封建统治的稳定和发展起了重要作用。

秦 （初创阶段）

10

监察形式：、巡查、参审、谏议、 议政

特点：地位至尊（代天子巡狩 权力至重 机构 监察法治化 对监察者的监督 严选监吏

1、公、侯、驸马、伯用麒麟补、白泽补（白泽、麒麟，是神话动物或古代绝种的动物） 2、文官，一品画仙鹤。二品画锦鸡。三品孔雀。四品云雁。五品白鷴。六品鹭鸶。七品鸂鸂。八品黄鸝。九品鹌鹑。杂职练鹊

三、武官，一品二品画狮子。三品四品虎豹。五品熊罴。六品七品彪。八品犀牛。九品海马 。

2、时期：五权立法 孙中山先生提出了实行行政、立法、司法、考试、监察“五权分立”的原则。(初次提出于1906年12月2日). 3、中国党在与建设时期

五大确定成立监察委员会

延安时期：民主联合 建国——1957年：政治协商会议

四大委员会： 、财经、文教、监察

1957年后，监督制度削弱的表现：

A 1957年反右运动及其扩大化，客观上导致关闭社会监督渠道

B 1958年“政社合一”，权力集中于

（二）内部监督（自律监督） 1、一般监督

2、业务监

督 3、专门监督：行政监察机关的监督

审计监督

国外三种监察模式：1、议会监察模式 2、监察模式

3、监察院模式 三、完善我国行政监督制度 我国行政监督现状：监督不力 表现：

1、内部监督机制不健全 2、立法权和司法权对行政权的监督滞后

3、公众监督权力没有被置于至高无上的地位

4、行政监察机关的权利行为不受司法的监督

5、各种监督形式未能协调互动，不能形成整体合力 完善我国行政监督制度的途径：

1、完善各监督主题的协调机制，使之形成合力

2、加强行政监督的制度化建设，完善监督程序

3、实行政务公开，使行政监督有的放矢

4、加大惩戒力度，提高行政监督的威慑力

《行政诉讼法》 《国家赔偿法》 《行政监察法》 《行政处罚法》

〈行政复议法〉 〈立法法〉 〈行政许可法〉

透明国际(Transparency International)

即“国际透明组织”，简称TI，是一个非、非盈利、国际

性的民间组织。

“透明国际”于1993年由德国人彼得•艾根创办，总部设在德国柏林，以推动全球反运动为己任，今天已成为对问题研究最权威、最全面和最准确的国际性非组织

Corruption PerceptionsIndex CPI(清廉指数)采用10分制 10分为最高分，表示最廉洁； 0分表示最；

8.0～10.0之间表示比较廉洁； 5.0～8.0之间为轻微； 2.5～5.0之间比较严重； 0～2.5之间则为极端 在“透明国际”CPI指数图表中，1995年我国CPI指数仅为2.16，1996年为2.43，均为极端阶段。

2006年，得分是3.3，第70位

进入21世纪以来，CPI指数在3.5-3.2之间徘徊，图表说明我国依旧处于比较阶段 2006

从“大中华”的角度看，新加坡保持了第5，维护了第15，首次排在表内的澳门跟它的前殖民者葡萄牙并列第26。虽然下跌了两个位置，从2005年的第32位跌到第34位，但分数没变，保持了5.9分。

所谓“金砖”（BRIC），即巴西、俄罗斯、印度和中国这4个当前最被看好的门槛国家 第十七章：行政改革 一、行政改革的意义 行政改革是指为了提高行政效率，适应社会政治经济发展和环境变化，有意识的改革旧的并建立新的行政制度和方式，从而提高行政效能的过程。它包括行政机构改革，行政职能的转变和合理配置，

管理方式和原则的改革，人事 制度的改革，和地方关系的调整等。

1．行政改革是从全能主义行政走向有限的根本要求 无论是西方的管制行政还是我国的传统统制行政，其本质上都是全能主义行政。全能主义表现为无从制约的施政行为、职能失范和部门对公众权益的。其后果集中在：

(1)引起管理成本的过快增长，增加了人民税负和财政负担，造成了财政危机； (2)能力有限而责任无限，必然以降低管理效益和服务水准为代价，导致所谓管理危机；

(3)全能干预社会必然导致法规的泛滥。这就不能不公民的选择权利，挤压社会的自由空间，最终导致公民对的信任危机。

所谓有限，即的职能严格依据一定的法律边界和市场经济边界，从而不能肆意为政的一种模式。推进行政改革，将强有力地推动公共行政模式从全能主义走向有。

2．行政改革是完善我国社会主义市场经济的现实诉求

当前，我国社会主义市场经济已进入最后转型的攻坚阶段，经济改革的中心任务已从建立新转变为完善新。市场经济必然要求各市场主体能切实承担起的法人实体作用，自主地讨价还价，进行市场交换，最有效地配置资源。而这必然要求从全能主义的传统模式中摆脱中来，以第三方的超然角色制定科学公正的游戏规则，监督市场主

体的合约行为，降低双方交易 11

成本，促进社会的稳定与发展。

二、我国行政管理改革 1．我国行政管理改革的目标

我国行政改革的目标是：建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济的有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。

2．我国行政改革的基本原则 为了保证改革的顺利进行和避免策略不当所导致的社会震荡，我国行政改革需要参照和遵循的基本原则包括： (1)系统原则

行政改革是一个完整的有机系统，在考虑行政改革时，需要采取着眼全局的整体战略， 依顺序推进，由点及面，渐次实现各相关层面的平衡到位和相互协调。同时，行政改革的质量不仅受自身系统的影响，而且还要受行政改革外部相关环境的制约。对于我国来说，则不仅需要行政改革，而且需要进行经济改革和政治改革，实现三者之间的良性互动。 (2)渐进原则

我国的行政改革，是从行政方法和行政机构人手，逐渐积累经验，逐步进入机制和改革的层面。渐进改革不是无限期拖延实质性改革，它的使命是尽快结束统制型行政长期扭曲的管理局面，建立我国的公共行政，实现管理与服务的现代化。 (3)适度原则

在我国的行政改革中，发展是

目的，改革是动力，稳定是前提，适度是保证。发展、改革、稳定三者关系处理好的关键就是把握好“松紧适度”的原则。

(4)与国情相适应原则 我国与发达国家相比，在制度上和行政发展阶段上都有差异。制度上的差别表现在政治制度和市场化程度上面；行政发展阶段上的不同表现在，与发达国家从管制行政奔向服务行政相比，我国实际上是从统制行政奔向管制行政和服务行政。这就决定了我国的改革原则和策略必须适合我国实际。

3．我国行政改革的基本经验 总结改革开放以来行政改革的经验，主要有：

第一，坚持以适应社会主义市场经济为改革目标，把转变职能作为机构改革的关键；

第二，坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化组织结构作为机构改革的重要任务；

第三，坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革；

第四，坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的措施，妥善安排分流人员，优化干伍结构； 第五，坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。 三、西方国家行政改革借鉴 1．国外国家行政改革的基本动因

(1)经济全球化对传统行政的冲击。

(2)企业管理的优秀绩效对传统行政的示范效应。

(3)全能主义危机的压力。 2．国外行政改革的主要理论 一般认为，这场全球性行政改革的相关支持理论主要包括：新自由主义理论、公共选择理论、新制度经济学理论、治理理论以及管理主义思潮。 (1)新自由主义理论

新自由主义在第二次世界大战以后问世。其影响治理选择的两个主要观点是：①反对国家干预，认为国家干预会导致资源配置效率的低下和资源的浪费，扼杀个人的自由和创造潜能；会制造更大的不平等。②私人企业制度和自由市场制度是目前所能选择的最好制度；自由必须受建立于个人自由原则之上的法律制约和保证。 (2)公共选择理论

公共选择理论的特点是从经济学的角度来分析的管理活动，并着力探讨政治过程对经济过程的影响。它从个人主义行为偏好、经济人理性行为假定和交换的普遍性三个方面构筑了研究方法。这一学派强调个人自由、强调市场作用、推崇古典经济学思想、主张自由放任、反对国家干预。 (3)新制度经济学理论 以科斯、诺斯为代表的新制度经济学派，主要从产权的角度论证与市场的关系，用产权的实际效用来削弱干预的基础，剥离的多余职能。其影响行为的主要观点是：①只要产权关系明确，则不需要干预经济，市场经济就能自发地消除外部性，纠正市场失灵。②不同的产权形式会产生不同的经济效率。与共有产权和国有产权相比，私有产权的外部性最小，所以资源配置效率最高。

(4)治理理论

治理理论认为：治理是各种公、私机构共同参与公共事务的诸多方式的总和。其影响改革的理论要点有：①治理意味着管理主体的多元化；②公共部门和私人部门的职责界限日益模糊；③治理的趋势是形成一个自主参与的管理网络；④治理意味着在公共管理中，不仅使用传统的行政手段，而且要引进工商管理、信息技术、电子政务等管理方法来改进公共管理的效率与效益；⑤实现善治的基础是管理者与被管理者的互动，是管理者与被管理者的协调与合作。因此，国家必须建立和保持公民参与国家行政的宪政制度与机制。 (5)新公共管理理论

新公共管理针对传统行政理论，提出了“有限”论和必须以市场来解救“失灵”的新公共管理典范。管理主义理论影响行为的主张大体可归纳为：①无共部门的管理还是私人部门的管理，其在本质上是相似的，两者的不同仅存于一些次要方面；②私营部门具有卓越的管理水平，这表现在灵活、效率、质量、服务水准、创新能力等许多方面；③应当借鉴企业的管理理论、管理模式、管理原则、管理技术，包括吸收企业的管理人员来改造，以克服管理的弊端，提高行政绩效水平，改进公共服务质量。

3．国外国家行政改革的主要内容

(1)公共行政的民主化。主要表现为权力分散和放松规制。 (2)公共部门的民营化。一些国家针对国有企业和事业部门，实行“瘦身”的民营化改

革举措。一般做法是，企业性 12

强的公有企业果断进行民营③的公共性与企业的封化；公共性强的公有企业继续闭性的矛盾；

保留，同时根据现状，施行大④绩效模糊性与企业绩幅度的结构调整和经营管理效清晰性的矛盾。

改革；对那些企业性与公共性兼而有之的企业，经过评估剥离以后，将企业性强的部分或完全出售，或委托民间经营；而对公共性比较强的部分则参照企业性的标准和经验来加以调整和改革。 (3)公共管理的企业化 公共管理企业化的目的在于将企业文化有针对性地、有条件地移植到公共行政当中，从而改善工作的效率。它所针对的对象一种是不能进行完全民营化的国有企事业单位，另一种是内部可以提供公共服务的行政执行部门。

(4)公共服务的市场化 即把市场竞争机制引入公共服务。具体措施有非垄断化与竞争、强制推动竞争、公共部门与私营部门竞争以及公共部门之间的竞争。目的在于在原有公共组织之间制造竞争机制，从而打破传统中的垄断性，迫使公共部门改进服务质量。

(5)公共运营的信息化。其核心是电子政务，其目的是提高效率、降低成本、增强管理的透明度、方便公共服务。 4．西方国家行政改革中的若干问题

以市场化为导向进行企业化改革，在全球范围内已经得到认可并正在被各国付诸实施。但还有若干问题和矛盾需要各国加以应对和解决，主要包括四个方面：

①中介性与企业私有性的矛盾；

②的公益性与企业的营利性的矛盾；