试点与社会创新扩散机制——以留守儿童社会为例

为例

冯锋;周霞

【摘 要】留守儿童社会从试点到全国推行,都是在强烈推动下完成的.从创新扩散理论出发,结合中国特殊的试点,深入探讨留守儿童社会在试点不同阶段的扩散机制.研究结果发现:处在试点的不同阶段,运用不同的干预手段来推动扩散.前试点阶段,主要通过信号释放和“弱行政指令”;试点阶段则通过全面参与和“强行政指令”;后试点阶段,在“强行政指令”的基础上,增加政治激励,加速留守儿童社会扩散. 【期刊名称】《北京行政学院学报》 【年(卷),期】2018(000)004 【总页数】7页(P77-83)

【关键词】留守儿童;创新;扩散机制;试点;央地关系 【作 者】冯锋;周霞

【作者单位】中国科技大学,安徽合肥230026;中国科技大学,安徽合肥230026 【正文语种】中 文 【中图分类】D63-3

创新扩散作为西方公共过程领域的重要研究议题，已成为我国回应社

会治理挑战的重要手段。社会治理是国家治理的重要组成部分，创新社会治理对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。党的十九大报告明确提出，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。与此相适应，作为创新扩散主体，开始将更大的注意力从经济领域转向社会建设领域，从而使公共格局出现了从偏重经济到重视社会的转变。近年来，学术界对创新扩散的研究焦点也逐步从经济领域转向社会领域，例如养老保险制度[1]、保障性住房[2]、城市低保制度[3]、廉租房[4]、社会组织[5-6]和医疗卫生[7]等。但总体来说，社会创新扩散研究仍缺乏足够的关注和案例验证。留守儿童是近十年来和地方专门针对留守儿童开展的一项发展型社会。就创新来源看，源于而非地方，这一从试点到全国推行，都是在强烈推动下完成的。这一过程可视为一项创新扩散活动，为考察和理解我国社会创新过程提供了一个崭新的案例。本文基于创新扩散理论视角，考察2004-2016年留守儿童社会在我国省级间的扩散过程，深入分析创新扩散机制，为社会创新扩散研究提供借鉴。 一、创新扩散机制研究述评

创新，学界通常认为“无论某个已经出现多久，也无论其他是否已经采纳它，只要某个首次采纳它就被称为创新”[8]。扩散则是指一项在特定的时间段内，在社会系统的成员之间传播的过程[9]。当作为创新主体时，扩散本身就是创新过程，创新和扩散其实是站在不同角度对同一个过程的观察[10]。

公共为何能在间扩散？扩散活动背后的机制是什么？这些问题都是扩散研究者们力争回答的问题。Shipan&Volden首次对扩散机制进行系统性总结和案例验证，提出向早期采纳者学习、与邻近城市竞争、模仿大城市和联邦的强制四种机制[11]。其中，学习、竞争和模仿机制多用于解释水平扩散，强

制则主要用于解释垂直扩散。由于美国联邦分权式的政治结构特征，地方各州的创新被视为自然的“民主实验室”，因此各州间的水平扩散关注度远远高于联邦和州之间的垂直扩散[12]，Boehmke&Skinner把竞争与学习视为解释美国扩散过程最常用的两种机制[13-14]。Maggetti&Gilardi通过对114篇扩散文献的元分析提出，虽然强制机制能影响扩散，但强调扩散中不应存在影响扩散速度的中心行动者，只将学习、模仿和竞争视为扩散的三大机制[15]。Walker等在分析扩散的影响因素基础上，将扩散机制进一步总结为学习、竞争、公众压力和上级命令等四大机制[16]。虽然学者们站在不同角度对扩散进行总结和提炼，但总的来说，西方学者通常把学习、模仿、竞争和强制视为扩散的四大基本机制[17]。

近十余年来，国内学者在遵循西方扩散研究框架和路径的同时，结合中国具体实践，开展了大量的理论探讨和实证研究。王浦劬等把中国扩散的机制概括为五种机制，不仅包括学习、竞争、模仿、行政指令，还包括社会建构机制[18]。杨代福结合具体案例，把中国扩散机制具体化为：强制、诱致、竞争、学习、模仿和社会化六种机制[19]。由于现有西方理论无法很好区分学习和模仿两种机制，刘伟结合中国智慧城市，引入过程论，提出新的区分标准，对学习借鉴和跟风模仿进行了深入剖析[20]。朱多刚等则以廉租房为例，着重探讨强制机制如何影响扩散，具体分析了干预地方创新的三种手段，即行政指令、政治激励和经济激励[4]。

随着扩散研究的深入，部分学者开始关注中国政治实践中独特的试点（也称实验），并把它引入扩散理论视野[21]。“试点—推广”相应成为中国扩散中最为典型和普遍的一种扩散形式。周望从的推动力和非实验的学习力之间的交互作用出发，提出了三种具体扩散模式，即辐射式全面推广、应付式局部推广和扩展式局部推广[22]。张克从利益相关者视角出发，增加利

益一致性变量来构建中国试点到扩散的因果机制[23]。刘伟基于公共部门绩效管理的案例，提出制定三阶段论来深入分析试点的发生机制和内在逻辑[24]。

现有研究文献基于西方扩散的基本解释框架，并结合中国扩散具体实践进行了本土化的应用和调适，极大丰富了对中国扩散实践的认识，但对我国情境下试点和扩散的研究仍显不足，存在较大的理论提炼和经验拓展空间。当前研究大多是描述我国试点中的扩散模式和特点，对试点过程中扩散机制尚未进行深入探讨。处在试点的不同阶段，其扩散机制是否一致？尤其是主导下的社会，在试点的不同时段，其干预的手段是否一致呢？为回应这些问题，本文以扩散理论为研究视角，并结合我国独有的试点，来探讨留守儿童社会的扩散机制，旨在丰富我国现有的试点和扩散研究。

二、试点与扩散：分析框架 1.扩散三阶段

一般认为，扩散活动往往要经历缓慢扩散期、快速扩散期和平稳扩散期三个基本阶段。但在我国情境下，试点已经基本成为我国绝大多数新全面实施前的必经程序，套用西方扩散三阶段并不能很好地解释和分析我国公共扩散活动。

通常而言，试点是在一定时期和一定范围内，上级所进行的探索和实验的改革。在我国单一下，试点是主导下的“求解”过程[25]。试点往往是已经有了明确方向或目标，但对于具体实践的展开尚未达成一致意见，先在部分地区先行先试，之后总结试点经验再向全国推广展开的过程。简言之，试点是在目标已经明确的前提下进行的具体工具选择的“尝试”。因此，结合试点所处的不同时间节点，一个完整的扩散过程可

以分为：前试点阶段、试点阶段和后试点阶段。 2.强制是社会扩散的常用机制

社会常被认为是一种消耗当地财政资源或不产生经济效益的，亦不是地方绩效评价的最重要指标[26]。地方决策者在采纳社会时一般不会具有较高的主动性。因此，社会扩散一般受到的强烈推动，地方创新也时常受到的垂直干预[27]，强制则成为我国社会扩散的常用机制。

强制一般是指下级因上级的经济激励或权威命令而采纳的过程[28]，主要发生在和地方之间。西方学者基于对美国的研究发现，联邦通过财政激励、行政指令和传递政治信号促进地方创新与扩散[16]。在我国特定的政治结构下，通过不同方式来垂直干预地方的创新。学者们已从不同层面对的干预手段进行分析和总结，具体包括直接参与、信号释放、认可、指导协调、行政指令、政治激励和经济激励等[3][4][27][29]。其中，行政指令是常见的干预手段，具体体现为：一是上级及部门通过“红头文件”直接嵌入下级制定者的议程设置活动，推进扩散；二是上级及部门直接介入内容本身，推动公共内容的直接扩散[18]。根据指令强弱程度，我们把前者称为“弱行政指令”，后者称为“强行政指令”。政治激励主要通过职位晋升、问责机制、目标管理等方式调动地方的采纳积极性[4]。

3.干预与地方创新

由于我国特殊的政治结构，任何一个领域，都存在一个或者多个核心部门，如留守儿童前期的主要负责部门是全国妇联和教育部，后期主要是教育部和民政部。绝大部分的社会创新是由主要负责部门全面推动完成的。干预和地方创新存在关系如图1所示。主管部门根据方向目标和具体政

策工具的明确程度，在试点的不同阶段选择不同的干预手段，推动地方创新。

三、农村留守儿童社会的扩散过程

农村留守儿童问题是我国城市化进程中一个突出的社会问题，各级积极行动并出台相应关爱和保护这一弱势群体。本文以2004—2016年为研究的时间起始点，以省级行政区为分析单位，运用网络抽样方法获取相关文件。具体方法是利用搜索引擎，对和地方的留守儿童反复搜索，同时进入各部委和地方官方网站进行制度查询，确保结果准确。鉴于研究对象是农村留守儿童，本文将文件名中含有“留守儿童”“留守学生”“农民工子女”“农村外出务工人员子女”等关键词的文件纳入分析范围。截止到2016年12月底，我国31个省级行政区全部出台了留守儿童关爱服务。为了从整体上把握扩散活动的分布特点，我们以年为单位做扩散曲线图（见图2）。横轴表示留守儿童发文时间，纵轴是各年省级创新的累积数量。图2直观显示了留守儿童在省级间的扩散趋势。

2011年11月底，全国妇联、教育部等部委联合下发了《关于开展全国农村留守流动儿童关爱服务体系试点工作的通知》（妇字〔2011〕32号）。2016年2月，发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）（以下简称为《意见》）。根据这两个颁布时间，将留守儿童扩散分为三个阶段。

图1 试点与干预地方创新的关系示意图 图2 农村留守儿童社会扩散曲线（2004-2016年）

第一阶段，前试点阶段（2004-2011年11月）。这一阶段，留守儿童议题开始进入国家视野，及其职能部门开始出台（或联合出台）相关，但总体来说，操作性不强，仅限于目标理念发布。地方在及部委

的指导下，积极探索，自主创新。这一阶段，共有9个省级颁布了留守儿童社会，其中2004年出现创新者，2006年新增4个采纳者。总之，这一阶段的地方主要是创新者和早期采纳者，扩散比较缓慢。 第二阶段，试点阶段（2011年12月-2015年）。2011年12月，全国妇联联合各部委在全国40个县市开展留守儿童关爱服务的试点工作。2013年，在深入总结试点经验的基础上，进一步扩大试点范围，又新增16个试点市县区，来提升试点工作水平，彰显试点工作的示范效应和社会效应。试点阶段，地方更多处于观望状态，仅有5个省级出台了相应。

第三阶段，后试点阶段（2016年—）。这一阶段为全面扩散阶段。2016年2月，颁布《意见》，这份文件系统和明确地提出了农村留守儿童保护措施和工作机制。随后，31个省级行政区纷纷发布了留守儿童关爱保护。第一和第二阶段已颁布过的14个省级行政区，根据《意见》精神调整原有的内容再次发文；未发布的其余17个省级行政区为贯彻文件精神也纷纷发文。截止2016年12月底，留守儿童创新的省级扩散全部完成。

四、农村留守儿童社会的扩散机制

1.前试点阶段（2004-2011年11月）：信号释放和“弱行政指令” 留守儿童是中国经济社会转型过程中出现的新兴特殊群体，国内外对留守儿童的培养没有现成的系统理论和实践经验。2004年5月，教育部召开了“中国农村留守儿童问题研究”座谈会，会议把留守儿童问题界定为严重的社会问题。这次会议仅限于研究讨论，没有提出任何实际解决措施，更没有上升到制定层面，但是已经向地方传递出留守儿童教育的信号。当年9月，湖北省教育厅率先发布了《关于加强农村外出务工农民子女教育和管理的若干意见》（鄂教基〔2004〕28号），可以说，这是湖北省迅速捕捉信号并根据本省实际情

况进行的一次创新。

2006年3月，颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》提出“输出地要解决好农民工托留在农村子女的教育问题”。依据宏观上的立意与布局，国家各相关职能部门相应出台或联合出台相关具体与行动要求，以全面解决农村留守儿童问题。同年5月，教育部出台《关于教育系统贯彻落实〈关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》，该文件针对留守儿童教育问题提出相应的解决措施。7月，全国妇联出台了《关于大力开展关爱农村留守儿童行动的意见》，提出了一系列为留守儿童办好事、办实事的举措。2007年5月，全国妇联等13部委联合发布了《关于开展“共享蓝天”全国关爱农村留守流动儿童大行动的通知》，提出要开展以“共享蓝天”为主题的支持、维权、关爱和宣传四大行动计划。7月，教育部、全国妇联等六部委联合发布《关于贯彻落实指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知》，要求国家各相关职能部委切实做好农村留守儿童的教育管理、权益保护、救助保障、医疗保健和关爱支持工作。 总体来看，这一时期的留守儿童是为了解决农民工的后顾之忧而制定的，留守儿童没有真正成为关照的群体。因此留守儿童与流动儿童并提，共同涵盖在农民工之中，且目标模糊、条文偏于宏观，缺少具体操作措施。但各部门通过“红头文件”向地方传递了两条议程：一是以教育系统为主，重点关注农村留守儿童的教育和管理；二是以妇联和多个职能部门为主，重点关注如何联合开展行动关爱农村留守儿童。地方根据上级部门的内容判断其意图和偏好，并结合地方实际自主进行创新。2006-2011年间，共有8个省市出台了相应的文件（具体见下表）。广西、福建、湖南和陕西四省均以教育厅名义下发关于留守儿童教育和管理的文件；江西、四川、重庆和安徽四省市则以或多个部门的名义下发关于加强留守儿童关爱的文件。从地域看，大都属于剩余劳动力输出省市，留守儿童数量大、比例高，亟需解决留

守儿童的关爱和教育问题。从颁布主体数量上看，2006年新增数量最多，新增4个省级。究其原因，2006年农村留守儿童开始纳入国家视野，地方迅速察觉这一议程，并结合地方问题实际迅速出台相应。

2.试点阶段（2011年12月-2015年）:部门直接参与和“强行政指令” 于2010年7月、2011年7月先后颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》。这两个纲领性文件都把农村留守儿童关爱服务体系建设作为重要目标。留守儿童正式成为关照的群体，较上一阶段，目标更加清晰，即建立健全农村留守儿童关爱服务体系。2011年12月，全国妇联开始具体落实以上两个文件精神，联合各部委在全国40个县市启动留守儿童关爱服务体系试点工作并全程参与其中。由于处于试点阶段，留守儿童关爱服务体系的建立和健全机制尚在摸索探索中，地方更多处于观望状态，以至于2012年扩散出现停滞状态。

2013年1月，教育部等部门联合颁布《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》（教基一〔2013〕1号），继续贯彻落实出台的以上两个纲领性文件。2013-2015年间，东部的浙江、中部的河南、西部的贵州、青海、甘肃五省教育厅相继发布了这一。教育部通过“红头文件”直接介入地方的内容本身，推动地方采纳。由于留守儿童问题具有地域性特征，许多措施不具有普遍性，因此，尽管教育部启用“强行政指令”推动留守儿童内容的直接扩散，但效果并不理想。

3.后试点阶段（2016年至今）：“强行政指令”和政治激励

在中国独特的政治下，政治激励是垂直影响地方创新的另一重要手段。在后试点阶段，目标和实现目标的工具在试点阶段被确定下来，实质上进入了执行阶段。不仅通过“强行政指令”的方式直接推动地方采纳该，而且增加了政治激励的方式来提升地方采纳速度，以确

保执行顺利开展。“强行政指令”和政治激励双重手段驱使留守儿童以“爆炸”态势迅速在全国铺开。

2016年2月，发布《意见》，首次提出要“从源头上逐步减少儿童留守现象”，实现“到2020年，儿童留守现象明显减少”的目标；明确规定了留守儿童服务措施和工作机制。目标和具体实现路径都有了制度安排，意味着进入了实质性的落实阶段。《意见》还特别强化激励问责机制：要求各地要建立和完善工作考核和责任追究机制，对认真履责、工作落实到位、成效明显的，要按照国家有关规定予以表扬和奖励；对工作不力、措施不实、造成严重后果的，要追究有关领导和人员责任；对贡献突出的社会组织和个人，要适当给予奖励。 这份高规格的“红头文件”出台后，地方迅速行动起来。截止到2016年12月底，全国31个省市全部出台了实施意见。前两个阶段已下发过相关的省市，根据《意见》精神和规定调整内容并重新发文。由于“强行政指令”和政治激励的双重作用，留守儿童社会在地方间迅速全面铺开，且地方颁布的条文内容都具有高度相似性。

表 2004-2011年地方颁布的留守儿童文件年份2004 2006 2006 2006 2006 2007 2008 2009 2011地方湖北江西四川广西福建湖南重庆安徽陕西文件名称《关于加强农村外出务工农民子女教育和管理的若干意见》《关于开展关爱农村留守儿童行动的意见》《关于加强关爱“留守学生”工作的意见》《关于进一步做好我区农民工子女义务教育工作的若干意见》《关于加强我省农村义务教育阶段“留守儿童”教育工作的意见》《关于加强农村留守儿童教育管理工作的意见》《关于加强农村“留守儿童”工作的意见》《安徽安徽省关于做好关爱农村留守儿童工作的意见》《关于切实加强我省农村义务教育阶段留守儿童教育管理工作的意见》发文机构教育厅省妇联、教育厅等团、省妇联等教育厅教育厅教育厅市、省教育厅

五、余论 1.结论与启示

本研究从创新扩散理论出发，结合我国特殊的试点环节，深入探讨了留守儿童社会在试点不同阶段的扩散机制。留守儿童社会源于的强力推动而逐步扩散开。处在试点的不同阶段，运用不同的干预手段，推动扩散。具体而言，前试点阶段，通过信号释放和“弱行政指令”，嵌入地方的议程设置活动，以此推动扩散；试点阶段，全面参与试点并通过“强行政指令”，推动留守儿童社会内容在地方间扩散；后试点阶段，由于目标和具体实现目标路径清晰，在强行政指令的基础上，加强了政治激励机制，加速留守儿童社会在地方间的扩散速度。通过对试点各阶段的扩散机制分析，得出以下几点启示：

第一，由于试点是我国过程中的一个较为普遍的现象，分析我国的创新扩散现象时需要理解试点不同阶段的扩散机制差异性。试点前、中、后三个阶段，由于对留守儿童问题的认知、目标界定等存在差异，导致在试点不同阶段会采用不同的干预手段推动地方创新。

第二，与扩散研究中广泛讨论的经济或带有经济属性的社会不同，留守儿童可视为一种消耗地方财政资源而不产生任何经济效益的社会。因此，地方在试点前和试点中两个阶段都没有表现出较高的主动性去采纳新。在试点后要全面强制推行该，“强行政指令”和政治激励共同成为驱使地方创新扩散的重要机制。

第三，从留守儿童扩散过程看，虽然试点前和试点中两个阶段有部分地方采纳了该，但扩散主要聚集在后试点阶段，作为核心推动者，驱使全面推开。在这种扩散机制下，扩散时间分布不符合典型的“S型”

曲线。根据图2，曲线表现为前期平缓，后期陡峭的特征；扩散空间分布表现为前期区域状到后期全面扩散。Boushey曾在《美国扩散的动力》一书中，提出了现实中存在三种不符合典型的“S型”扩散曲线特征，即比较陡峭的S曲线，R型曲线和阶梯模式[30]。留守儿童扩散证实了非典型的扩散曲线在中国实践中依然存在，为扩散模式研究提供了有效验证和案例补充，进一步丰富了扩散过程的研究文献。

第四，留守儿童是我国城市化进程中出现的一个特殊新兴群体，集中出现在我国中西部劳动力输出省市，本身具有局部性、地域性、针对性等特点。本研究运用试点前、中、后三个阶段来分析扩散机制，所得出的结论是否具有外推性，仍需进一步研究和实证检验。 2.研究不足和未来研究方向

首先，本研究基于扩散理论视角，提出了试点与垂直干预的扩散分析框架。该分析框架仅仅在自上而下的纵向角度细致分析了干预式的扩散机制。而对于其他横向扩散机制，如学习、竞争和模仿机制，并没有纳入分析框架。因此依然存在一些疑惑，如在的垂直干预下，在试点的不同阶段是否存在地方间的学习、竞争和模仿机制？如果这些横向机制存在，对创新扩散的影响力有多大？由于这些问题不是本研究所关注的问题，没有展开具体分析还有待将来进一步的理论拓展和实证分析。其次，在数据采集方法上，尽管网络抽样方法是目前比较认可的一种文本搜集方法，但依然难以精确全面地掌握全部数据。最后，该研究采用的是扩散常用的文本分析方法，但由于扩散本身是一项复杂的过程，要挖掘隐藏在过程背后的因果机制，涉及众多创新行动者，如和地方各部委、企业家、公众和媒体等，因此在未来的研究中都有待采用其他研究方法进行弥补和提升。 参考文献：

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