政务信息化与职能转变的实证分析
本文通过对甘肃省政务信息化的现状调查，分析信息化对职能转变的影响，介绍了甘肃省政务信息化的特点，并提出政务信息化的建设对策，讨论了政务信息化建设在管理型向服务管理型转变中的作用和影响。
关键词：职能 政务信息化 电子 信息化
政务信息化的基本内容
政务信息化是信息时代政务管理的一次，是提高办公效率，改善决策，增强管理透明度，实现为民众服务与沟通的现代管理模式。政务信息化并非简单地将事务搬上互联网，还要对机构进行组织上的重组及其内部管理流程的再造，以能充分实现间、对企业、对民众间的多层次政务信息化。
（一）政务信息化建设的模式和策略
1.政务信息化的建设模式。推广应用信息技术改造和提升传统的政务工作流程，促进职能结构的调整升级。建立政务信息化的适宜机制及制度模式，优化配置社会资源。建立协调运作的信息化建设组织体系，在信息基础设施的建设上统筹规划，在政务职能部门的管理信息系统中统一资源管理，将部门之间原有的静态、的政务信息资源转变为动态的网络化信息资源，实现互联互通。形成引导与社会监督的信息化建设的运作机制，要求做好对各类公益性网络的扶持和对基础性网络的引导，并利用信息网络技术完善各种监督制约机制，提高管理和监督的有效性。
2.政务信息化的建设策略。政务信息化建设既要使我国的方针得到及时、准确地传达和贯彻，又要使基层实情得到快捷、真实地反映和表达。这就要构建一个从到各级职能部门再到企事业单位的数字化、网络化系统，以形成上情下达和下情上传的纽带。政务信息化建设还要加强民众对工作的参与度，形成新的民主法制建设与廉政建设形式，提高政务管理水平和公众的监督能力，实现更广泛的民主和更有效的集中。政务信息化的实际应用要打破社会资源的部门垄断性，形成公平、公正、公开的社会发展环境。要力求像教育信息网那样突破时空制约，实现资源实时共享。
3.政务信息化建设中应注意的问题。实施政务信息化是要把信息网络技术广泛应用于运作、社会管理、经济活动和民众生活的方方面面，促进各种资源的优化配置，推动社会经济的全面发展和人口素质的不断提高。只有将政务信息化体系建设立足于推进我国国民经济和社会信息化的实践之中，才能使之有强大
的现实生命力。构建政务信息化体系时，关键是要把信息网络的先进性、安全性放在重要位置，根据不同网络的特点建立广泛的信息网络安全防御体系，使信息网络技术能对两个文明建设发挥有效的推动作用，确保广大民众的根本利益不受侵害。
（二）政务信息化的建设要素
政务信息化的建设要素包括软环境建设、信息网建设和队伍建设。
软环境建设包括公文信息化制度的完善，行政决策机制的变革，行政组织形式的革新和法规、规章制度的更新。信息网建设要遵循先进性、开放性、可拓展性等原则，高起点地统一规划，分步实施，确保适应未来发展的需要，兼顾未来发展与目前运用，解决好网络发展与信息开发应用的关系问题；要最大限度地整合和利用现有的资源，通过对电信基础网络运营商、电脑终端供应商、各部门等社会资源的整合，充分开发利用通信网络资源、信息技术应用和信息资源，整合分散的资源，较好地发挥其应有的效能。队伍建设一要形成一个政务信息化金字塔式人才结构，即总体规划决策层、开发实施层、应用操作层三个层次。二要造就一支有志于政务信息化建设的复合型人才队伍，既有具备政治、经济知识的信息技术专业人员，又有通晓信息技术的管理人员。
职能的含义及特性
（一）职能的含义
职能即行政管理职能，是指国家行政机关，作为国家管理的执行机关，依法对国家政治经济和社会经济和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能作用。它反映着国家行政管理活动的内容与基本方向，是行政行为本质的具体表现。一般地，职能包括以下方面的含义：
行政管理职能的实施者是整个行政组织系统，包括的各级各类行政机构及其所属公务人员。
行政管理职能的内容涉及行政系统对国家政治经济和社会事务进行管理的全部活动，诸如外交、国防、、财政、金融、工业、农业、商业、文化、教育、科技等，它们构成行政管理的工作范围。
行政管理职能强调行政管理职责与功能作用的辨证统一。
在现代社会条件下，行政管理职能行使的依据是国家为和法律赋予行政主体的行政权力。它实际上是行政权力的具体化和外化。国家为实现其基本任务，
必然要赋予行政机关以一定的权力，行政管理正是运用这些权力来有秩序地完成国家所赋予的职能。
行政管理职能是一个完整的体系。其构成要素纵横交错、结构严密。整个职能体系的运行也是环环相扣，既相互作用又相互制约。
由以上分析可知，职能的本质是通过行使国家行政管理权力，实现国家意志，确保和维护有利于统治阶级的政治关系、经济关系和社会关系，为占统治地位的阶级服务，为它赖以产生和发展的经济基础服务，这是行政管理职能与其它社会职能的根本不同所在。
（二）职能的特性
阶级性。如前所述，职能既然代表的是在国家中占统治地位的阶级的利益，所执行的也是这个阶级的决定，那么在不同历史类型的国家，行政管理职能必然具有不同的阶级属性。
共同性。这是由国家行政管理职能存在就必然具有的一般共同需要所决定的。即使由于国家的阶级本质不同，使行政功能具有不同的阶级属性，但是由于任何国家类型的行政职能都必须适应国家、社会生活发展的需要，因之具有共同性。这就是职能的统治功能、社会功能，以及组织、控制、协调等功能。
差异性。这是由于国家的阶级本质不同，决定了行政管理职能具有本质的差别，也由于行政层次不同、管理的主体和客体不同，决定了其功能的特殊性及差别性。
动态性。这是由社会经济、政治和科学技术的发展，以及不同历史时期形势和任务的变化所决定的。在不同的社会形态下，在不同的历史时期，行政管理职能的主次关系、侧重点及作用对象等，都必然发生一系列变化。
信息化对职能转变的影响
（一）信息化对管理变革的影响
信息化系统的应用、实施将从服务、管理、消费三个方面使的职能发生重要转变。在服务方面：电子通过对外宣传主页发布和管理系统使公众迅速了解机构的组成、职能和办事章程，增加办事的透明度，更好地为社会服务。在管理方面：信息化系统的作用之一就是实现网上办公。通过网上的虚拟市场获得真实、全面的企业信息，由建立大型的专门数据库，并建立决策支持系统帮助进行决策，实现其作用。在消费方面：电子利
用互联网络发布采购信息，通过网络进行电子招标，完成采购过程，可以大量地节省工作时间和精力，提高工作效率，并在网上实现采购的国际化。
信息化的建立和发展，极大地提高了工作效率和决策的科学化、民主化水平。信息化为工作人员提供了现代化的办公手段和应用工具，降低了信息传输的时间成本和人力成本，节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力，将工作人员从常规的事务性工作中解脱出来。网上办公、远程会议、虚拟机关的产生，打破了工作的时空界限，加强了部门之间以及与公众之间的信息沟通和互动，使以前无法想象、无法实现的服务成为现实，使管理和服务更加精干高效。
信息化的建立和发展，为政务公开提供了方便、有效、快捷的载体，有利于的勤政、廉政建设。在信息社会，信息化为政务公开奠定了技术基础。国家制定的各种法律规章、的背景资料、制定的各种规划方案、重大工程的酝酿决策、大案要案的侦破、审判机关的判决等公众关心的信息，都能通过现代化的信息网络，在第一时间到达公众手里。运作成为阳光作业，在最大程度上保证了管理的公开性，保护了公众的利益。
（二）信息化对经济发展的影响
随着以全球互联网技术为代表的新一代信息技术的迅速发展，部门管理水平的提高和服务功能的强化，将对国家经济的发展产生极大的推动作用。信息化在以下方面对经济发展产生着影响。
信息化将改善对国民经济的宏观能力。是现代化经济发展不可缺少的管理部门。在市场经济条件下，不再直接干预企业的经济活动，但在宏观上却必须对整个国民经济活动进行规划和。借助网络，能够及时全面了解社会经济发展状况，为宏观提供科学依据。同时，可以运用最先进的技术手段把浩如烟海、杂乱无章的信息变为有价值的信息，通过信息的发布，引导市场竞争向规范和健康的方向发展。
信息化通过高效率的服务，帮助中小企业成长。在知识经济时代，发展中小企业已成为重要的发展战略。为了转向电子商务，中小企业需要接入高速的因特网和电子商务应用程序。可以把区域内的中小企业组织起来，通过网站入口建立中小企业网站链接，树立中小企业的品牌形象，使这些中小企业不仅得到本地居民的品牌认同，也得到辖区外的新客户和企业伙伴的介入。这样可以有效地将本地中小企业和全球联结，以促进企业发展和经济增长。
信息化的实施能带动国家信息基础设施的建设，加强对劳动力队伍利用信息技术能力的教育和培训，吸引高科技人才和高新技术产业。在工业经济社会，基础设施是否健全，交通系统是否快捷，环境质量是否良好，社会治安是否稳定，对于吸引企业投资和新企业创业是十分重要的。在知识经济社会里，是否建立了渗透到每一个企业和家庭的信息基础设施，能否获得不断得到补充的高素质的劳动力队伍，是否建立促进信息产业发展的法律框架，这些都是信息
化必须回答的问题。
政务信息化的实证研究
（一）现状调查
目前，各市、州都建立了政务公开大厅。为了了解甘肃省信息化建设的现状，课题组先后走访了甘肃省50家职能部门，进行问卷调查，得到了大量第一手的资料。调研数据经过整理后得到表1的调研情况表。
除了上述调查数据外，还得到了其他的一些调查数据。从表1可以看出，信息化的情况不容乐观，人才情况比较缺乏，网络安全问题突出，信息化的投入不足。
（二）甘肃政务信息化的特点
近年来，甘肃省信息化、电子建设取得了新的进展：一批政务信息化、上网工程项目先后启动。基础电信市场已由垄断经营向多家经营转变，广播电视网已建成有线、无线、光缆、微波和卫星等多种传播方式相结合的网络。的办公自动化系统、计划、经贸、金融、税务、统计、、气象、社保等部门的纵向信息系统已形成一定规模并已在不同程度上投入运行。市（州）的信息港、信息网络建设工作全面展开，信息技术的推广应用不断深入，信息化工作稳步推进。对信息资源的开发利用已成为信息化建设的重点，、企业的信息化组织机构日益健全。
甘肃省的电子政务建设从1997年的全国信息化工作会议开展至今，短短几年中虽然取得了长足的进步。但从整体上讲，甘肃省电子的建设仍处于初级阶段。电子的建立和实现不仅存在引入和应用现代信息技术问题，而且涉及许多方面的变革。主要表现在：对电子的性质和地位认识不足，决策和行动
相对滞后；资金不足是制约我省电子建设的瓶颈；缺乏统一的建设规划；信息产业规模偏小，信息资源开发利用程度低；电子的信息服务功能较差，利用率不高；基础条件比较落后，缺乏充分的信息安全保障；人才短缺，专业人才严重不足。
（三）甘肃省政务信息化对职能转变的影响
近几年，甘肃省系统电子政务建设发展过程中，涌现出了一批优秀的典型。
兰州信息港以高科技技术衔接成信息资源大平台，以电话网、移动通信网、数据通信网等先进而强大的信息传输网络为纽带，彼此互相联系，互相沟通，它将是中国西北乃至西部的信息交流中心，将会进一步带动兰州的信息产业和基础产业大跨越的发展，也将促使兰州地区丰富的智力资源转化为现实生产力。
白银信息港的信息化建设，推动“上网”工程全面实施，并逐步向乡镇及街道延伸，完善以市信息中心网至四大班子、各部委办局和各辖市、区（县）分节点的网络互联工程，积极实现宽带上网，加快“上网”工程双向互通建设。推行网上办公计划，为机关办公自动化创造条件。实现城市信息资源整合，部门能够在网上为市民或企业服务的项目搭建相互沟通的桥梁。
张掖信息港建设充分发挥了网站信息服务的功能，信息服务范围不断扩大，信息发布的深度和广度不断加大。及时发布部门机构职能信息，向社会公开部门的法规、办事程序、收费标准等政务信息，促进了职能的转变，有效提升了形象。对外发布区域经济发展、宏观经济信息、市场信息、企业信息、旅游资源等经济信息2万余条，对张掖市的产业结构调整、税费改革、招商引资等工作起到了积极地推动作用。下面从运行效率、节约成本和公开透明度三个方面阐述甘肃省政务信息化对职能转变产生的影响。
随着各类政务信息资源的数字化和信息传播的网络化，能突破时间、空间，随时随地为企业和自然人提供每周7天、每天24小时的“全天候”服务，大大节省了企业和自然人的时间以及相关费用。机构内部之间在网上进行信息交换和信息资源共享，实现办公自动化、无纸化，可以极大地提高信息传播和交换的速度，提高办公效率。同时，电子促进相关部门、层次之间的办事规则统一化、标准化和程序化，对那些本位主义、部门主义的繁琐规定加以废除，可以使行政保持统一性，有利于部门协作，提高工作效率。
从节约成本的角度分析，传统是一种高成本、低效率的粗放管理方式。表现在，进行同样程度的社会组织管理，所需的管理者人数多，管理费用高，也即传统管理成本随社会化程度的提高而提高，呈现边际成本递增现象。而在知识经济中，电子因借助网络，信息技术的优势使上下级管理层吸收、反馈、处理信息的能力大大增强，这就有效地减少了管理的中间层次，精简机构。为裁撤编制和人员创造了条件，所以尽管电子管理的社会化程度提高，但成本却反而降低，实现了边际成本递减。
政务信息网络建设逐步由局部、封闭阶段向全面、共享阶段过渡。省已实现通过网络下发会议通知、督查信息和公文。大部分机构实现了通过内部局域网进行数据信息的传递交换。多数机构建立了自己的网站，部分网站还具备了一定的信息交互功能，方便了企业和群众办事。以网上行政服务中心为核心的政务综合业务系统建设已全面启动。网上行政服务中心将为公众提供互动式咨询、办理等办事环节，方便部门对项目审批和协同审批。通过项目建设，树立实行政务公开的新形象，架起与社会各界群众的沟通桥梁，极大地提高行政审批的时效性、公开性和公正性。
总之，本文通过对调研数据的分析得出，甘肃省信息化建设已经取得了明显的进步并初见成效，如办公效率大大提高，工作成本大大降低等。但也存在着一些不容忽视的不足，主要反映在资金、人员、技术等方面。针对实际情况讨论了政务信息化对职能转变的影响，电子政务建设在提高我省党政机关工作效率、降低工作成本、提高管理和服务水平、方便企业和群众办事、增加党政机关工作的透明度和公正性、加大反腐倡廉力度、树立党政机关良好形象等方面都起到了很好的作用。
参考文献：
1.卢青．论我国政务信息化建设．信息产业与信息服务业，2004.3
2.夏书章．行政管理学．高等教育出版社、中山大学出版社，2004
3.刘伟娟．政务信息化建设的发展前景．信息技术，2005.6
