２０１７年・第２期 栏目编辑梁丽雯Ｅ－ｍａｉｌ：Ｅｉｖｅｎ ０１＠１ ６３ ｃｏｍ 数字货币监管的国际经验借鉴和启示 ■中国人民银行鹰潭市中心支行付蓉 要ｔ数字货币在全球发展的历史较短，但是发展速度较快。凭借其低成本、高效率、便利和透明等特点数 字货币对未来世界经济发展具有深远影响，许多国家都在进行官方或者民间的尝试不断总结经验教训。本文总结 ，，摘了数字货币的风险点及其监管挑战，并介绍了各国探索数字货币监管的主要做法最后对我国数字的发展货币提出３ ，点建议：明确数字货币的官方定义、建立数字货币监管框架、确定数字货币的监管原则。 关键词ｔ数字货币；监管挑战；国外经验 数字货币可以降低传统纸币发行、流通的高昂 风险、市场参与者风险、财务稳健类风险、支付系统和 常规法定货币服务提供商风险、监管机构风险，详见 表１所列。 成本，提高经济交易活动的便利性和透明度，深化金 融的包容性，对未来世界经济发展具有深远影响。与 此同时，数字货币也带来许多风险和威胁，如金融诚 信、洗钱与恐怖融资、消费者权益保护、偷税漏税、 外汇管制和资本流动管理、金融稳定和货币等 问题。随着数字货币新技术进一步被广泛应用，很多 国家对如何在不扼杀金融及科技创新的前提下，制 定有效的监管措施和以降低风险，维护金融稳 定进行了探索 （一）去中心化带来的监管挑战 在传统经济中，结算机构会对每一笔交易进 行确认，并通过集中式账户来保证交易的连续性，货 币发行者和支付处理端是这～传统监管模式的监管中 心，从而避免同～货币被重复用于支付的风险。而基 于区块链的数字货币，没有发行者通过分布账本 和加密技术来消除中心的中介作用，由计算机软件通 过复杂的计算产生，在网络中只有一个全局有效的交 一．数字货币的风险点和监管挑战 ２０１４年６月４日，欧洲银行管理局发布了《欧洲１银 易链，分布式存储在支付网络的每一个节点中。因此， 传统的监管模式对于数字货币的监管不适用。 （二）非透明性带来的监管挑战 行管理局对数字货币的看法》，报告中列举了数字货 币带来的７ｏ多个风险点，并将其分成五大类：用户类 传统的金融机构需要执行严格的客户识别程 作者简介：付蓉（１９８７－），女，江西抚州人，助理工程师收稿日期：２０１６—１２—０８ 。 垃 科技培代ｌ ２５ ２０１７年・第２期 栏目编辑粱丽雯Ｅ ｍａｉｌ：ｌｉｖｅｎ～０１＠１６３ ｃｏｒｎ 表１数字货币风险点类型与描述 大类 小类 风险描述 交易疏忽、交易欺诈或者黑客攻击风险。 受汇率波动，数字货币贬值风险。 数字货币技术协议风险、矿池费用计算风险、黑客个人计算能力风险。 预期使用风险 用 匿名情况下的对手风险。 系统软硬件故障，黑客等行为导致钱包、交易失窃风险。 用户违反适用的法律法规或不能依法执行的合同风险。 户 类 风 险 不能保证数字货币深受客商认可。 由于交易不可逆性的支付错误导致用户遭受损失。 投资交易风险 密码、密钥丢失导致用户操作不了数字货币账户。 价格／汇率的结果被操纵，数字货币用户面临损失。 欺诈性或者庞氏数字货币投资计划类风险。 交易无法实现以数字货币或者是法定货币计价的支付义务。 市场风险 市场参 与者风险 商家风险 交易所缺乏足够的治理安排来监督交易、缺乏保障来抗击黑客攻击。 如果验证过程被破坏或损坏将导致重复支付。 ，对于现在销售，商家不能很好使用、转换所持有的数字货币。 对于将来销售，缺乏对冲的工具。 财务稳 健类风险 犯罪分子可以匿名、快速、不可逆地存放、转移数字货币从而进行洗钱。 洗钱和恐怖融资风险 罪犯、恐・【布分子使用数字货币汇款系统和账户融资来掩饰犯罪所得的资金来源。 逃脱目前受监管的金融和商业领域的非法贩运／活动。 金融犯罪风险 罪犯分子可能避免资产扣押和没收以及国际禁运和金融制裁。 通过非传统的受监控支付系统，逃税者能够获得数字货币计价的收入。 支付系 由于提供的数字货币服务没有合法地位也未能受监管，法定货币支付服务提供商及数字货币支付系统提供这样的服务将面临 统风险 声誉、亏损风险。 监管机构决定对数字货币进行监管，但所选择的监管办法失败。 信用风险 监管机 构风险 法律风险 如果监管机构不对数字货币进行监管，由于受监管的金融机构和数字货币之间的相互影响，导致监管 可行性受到破坏。 通过不受监管的“影子”活动的方式，常规金融活动可以规避管理监督。 监管行为不可执行，导致监管当局可能面临诉讼。 在保证市场的稳定和提升创新能力之间难以权衡。 序，从而避免参与非法金融活动。而数字货币提供用 （三）多重属ｌ生带来的监管挑战 户匿名服务，并且供应商会模糊处理交易链，因此， 数字货币的不透明性使得监管者很难获取相应的统 计数据来监管他们的行为，违法犯罪分子可以隐藏 和伪装资金来源、目的，加剧了洗钱、恐怖融资、逃 避制裁等违法行为。数字货币的不透明性使监管变 得困难。 数字货币包含货币、商品、支付系统等多重属性， 而货币、商品、支付系统都有相应的法律规定来加以 细分和监管，且每个国家相应的法律规定又各不相 同，随着数字货币的全球化，需要用特殊的国际化标 准来对多重属陛的数字货币进行约束，而找到一条适 用的国际化标准将是一项巨大的挑战。 ２６ Ｉ佐肚科技畸 弋 ２０１７年・第２期 栏且编辑梁丽雯Ｅ－ｍａｉｌ：ｌｉｖｅｎ一０１＠１ ６３ ｃｏｍ （四）外延性影响带来的监管挑战 表２各国对数字货币监管的主要类别 分类 公开警告。 信息／道义劝告 投资者／买家信息。 研究报告（大多数国家相继发布了研究资料和相关警告）。 在财政监管部门进行使用注册。 具体方法 数字货币的监管还需考虑数字货币对客户信 息、税收、外汇管制和资本流动管理、金融稳定、 货币等的影响。 二．各国探索数字货币监管的主要做法 目前，国际上对以比特币为代表的数字货币 的定义和解释存在一定分歧。德国财政部裁定 准入监管 数字货币与法定货币的流通需要支付服务提供商授权。 数字货币企业需要获得业务监管部门颁发的许可证。 立法监管 制定支付平台法规。 制定监管法案。 反洗钱监管 虚拟货币是“货币单位”，西班牙国会认为“比特 币”是一种电子支付系统，美国将虚拟货币定义为 任何一种作为交易媒介、以数字形式储存价值或 者是支付系统技术一部分的数字单元，欧盟倾向 于把数字货币看成是一种记账单位，认为其是支 付平台上的“虚拟货币”。 各国对数字货币定义上的差异，导致了监管 态度和方式各不相同。各国一方面担心监管可能会阻 碍新技术的发展，另一方面又担心由于法律的不确定 性、缺乏对用户的保护和监管，可能会引发风险，阻碍 公众对数字货币的信心。目前，一些国家的监管当局已 经开始调整现有的法规或通过新法规来加强对数字 货币的监管。各国对数字货币的监管对象大部分集中 在支付应用系统提供商或者支付中介机构上，监管成 本由支付或金融工具的发行者承担，监管方式涵盖３个 主要领域：消费者权益保护、不同的利益相关者制定 有组织和审慎的规则、支付机制具体操作规则。根据 现有一些国家的监管做法，可具体分为五大类，见表２ 所列。 部分国家反洗钱法。 国际反洗钱法。 禁止（或数量上）零售数字货币的交易。 在零售商的数字货币验收禁令。 完全禁止 禁止数字货币作为金融工具的禁令。如比利时。 数字货币交换禁令。 银行之间的数字货币交易禁令。 币拥有者。２０１５年１月３０日，意大利银行发布了《数字 货币使用警告》，提醒消费者以比特币为首的数字货 币存在两大风险。 一是发行、管理数字货币以及数字货币和传统 货币的兑换不在意大利银行和意大利监管当局的监 管中。 二是交易欺诈行为、银行破产、交易平台停止等情 况下，没有具体保护消费者的监管保障措施，而且存款 保险制度在这方面也起不到相关的作用。 （二）实施市场准入监管 对于以比特币为代表的数字货币，瑞士金融市场 监督管理局明确指出尽管它不是法定货币，但作为一 种支付方式，任何涉及数字货币的金融机构中介必须 符合瑞士金融行为的规定，在当地财政监管部门进行 使用注册。法国金融审慎监管局（ＡＣＰＲ）强调数字货 币和法定货币及基金之间的流通需要支付服务提供商 （一）信息／道义劝告 监管当局对数字货币用户和投资者进行道德劝 说，突出显示相关的风险及其对市场的影响，而不是 直接干预数字货币的发展。如法国监管当局根据《货 币法》和《金融法》的有关规定，向公众申明数字货币 可以考虑作为记账单位但是不能视为一种支付方式或 者是电子货币，目前没有任何法律义务来偿还数字货 的授权。２０１５年６月，美国加州出台《监管数字货币法 案》，该法案规定，数字货币企业需要获得业务监管部 （ＤＢＯ）颁发的许可证，申请人将承担５ ０００美元的不 可退还报名费，此外还要求申请方提交完整版本的应 佐耻｛ｑ投咕代Ｉ ２７ 用，可识别此前任何涉及数字货币的服务。 （三）加强立法监管 通过完善现有的监管法律法规，使其适用于数字 货币和数字货币中介机构的监管。￣ｕ２ｏｌ１年，肯尼亚为 规范比特币手机支付平台Ｍ—ＰＥＳＡ专门制定了ＮＰＳＡ 法规，在认可Ｍ—ＰＥｓＡ是一种新的金融产品的基础上， 明确由肯尼亚银行对Ｍ—ｐＦ，ｓａ，￣ｂｇ特币进行严 格的审查，以建立比较完善的监管报告制度。并要求 Ｍ—ＰＥＳＡ采取客户身份核实、消费者保护、资金托管 等重要手段来确保Ｍ—ＰＥＳＡ的电子资金和现实货币 一一对应，从而避免信用扩张。２０１５年６月，美国纽约 州金融服务部发布了《虚拟货币监管法案》。该法案是 以金融机构为监管实体，以保护客户的资产，保护消 费者免受欺诈和滥用为监管目的。法案主要包括以下 内容。 一是对数字货币有关业务进行准确的定义，包括 数字货币的传输、储存、持有、保管和数字货币的购 买、销售以及控制、管理、发放等。 二是制定数字货币业务必须遵守的相关规则， 其中包括：要求符合资本要求和资产的保护；要求保 存相关记录，相关用户注册的时候需要和客户身份 系统及账户系统相连接，并详细记录用户交易信息； 符合反洗钱、ＫＹＣ等法规的要求；做好网络安全和 消费者保护，被授权人必须建立和维持有效的网络 安全方案，及时向客户公开数字货币的具体信息和相 关威胁。 三是确定监管工作流程。首先，监管者根据被许 可人的活动、服务、客户、同行有关声誉风险和地理位 置，进行财务合法合规的初始风险评估。其次，持证 人必须根据初步建立的风险评估维护和执行相关程 序。再次，根据相关规定，监管者执行惩处。 （四）从反洗钱角度进行监管 由于数字货币监管范围的确定比较困难，部分国 家的监管当局或国际机构采用反洗钱／反恐怖融资来 ２８ ｌ岔肚埘拉暗代 ２０１７年－第２期 栏且编辑．梁丽雯Ｅ－ｍａｉｌ：ｌｉｖｅｎ一０１＠１６３ ｃｏｒｎ 规范要求数字货币交易。￣１３２０１５年３月，英国财政部发 布的《数字货币：号召信息反馈》报告中提到， 英国可能会采取反洗钱法律法规来监管数字货 币，并增加１ ０００万英镑作为数字货币的研究经费，而 且将会和英国标准协会（ＢＩＳ）以及数字货币行业共 同制定一个最佳的监管框架，以保护消费者权益。意 大利《反洗钱法》规定，为了防止利用比特币进行洗 钱和恐怖融资，收款人提供比特币的相关该服务时， 必须鉴别数字货币所涉及的操作，检测任何可疑交 易客户。２０１５年６月，金融行动特别小组（ＦＡＴＦ）发布 了《虚拟货币途径风险指导纲要》，文件主要包括以 下内容。 一是指出了虚拟货币支付产品和服务的风险。 二是要求可兑换虚拟货币交易应该遵守国际反洗 钱及反恐融法律规定，强调加强国际合作来对其实施 有效监督和制裁。 三是建议虚拟货币在法定货币财政系统中应用， 需要制定严格的风险评估方案、执行严格的客户识别 调查程序、保存交易记录，并对虚拟货币的交易实行 注册或牌照申请规定。 （五）完全禁止 某些国家监管当局可能禁止在其辖区使用数字 货币，这意味着基于任何数字货币的金融活动都受 至０限带０。 三、对我国的启示与建议 （一）明确数字货币的官方定义 数字货币具有货币、商品、支付系统等多重属 性，要建立完整的数字货币的监管体系框架，首先要 对数字货币进行明确的定义。由于去中心化的虚拟 货币的信用依赖于自我塑造，是无法获得人们普遍信 任的，因此，我国对数字货币的官方定义应充分考虑 以下两点。 一是数字货币能否广泛流通取决于是否有发行机 ２０１７年－第２期 ！目编辑．梁丽雯Ｅ—ｍａｉｌ：ｌｉｖｅｎ一０１＠１６３ ＣＯｒｎ 构的信用作为支撑。 二是数字货币有集中储藏处和管理者的，适用范 竞争，应采用“适度监管”原则和有针对性的具体指导 方法。因此，对于数字货币的监管更需关注风险而不 是彻底性的禁令。 ２．灵活审慎原则 监管对策需要适应数字货币的不断发展，还要 适用于数字货币带来的新型商业模式。此外，还需考 围不仅局限于发行者，且必须能够折合成法定货币。 （二）建立数字货币监管框架 为强化消费者保护、反洗钱和网络安全，还原数 字货币作为支付手段的本质，我国应尽快建立数字货 币监管框架。 一虑对数字货币中介机构实施审慎监管。 ３．与传统金融体系相融合原则 允许金融机构与数字货币市场在一定程度上进行 整合，但也要注意防范数字货币风险和传统金融体系 风险相互影响。为了应对风险，在适当的时候，需要有 是从立法层面明确数字货币的发行机构，建立 健全数字货币的行业规范，如行业准入门槛和退出机 制、监管责任和权限，提升数字货币的市场信誉度。 二是侧重对数字货币的产品和服务的监管，加强 对消费者的保护。 快速、有力的监管措施。皿 三是加强各个监管机构的协调合作。数字货币影 响面比较广＇因此，需要加强各个监管机构的合作，如 反洗钱和反恐融资等方面的合作监管。 （三）确定数字货币的监管原则 １．适度监管原则 参考文献： ［１］谢平和，石午光．数字加密货币研究：一个文献 综述，金融研究［Ｊ］Ｉ ２０１５（１）：１８—２０． ［２］焦瑾璞，孙天琦，黄亭亭，等数字货币与普惠金 融发展——理论框架、国际实践与监管体系．金融监管研 究［Ｊ］．２０１５（７）：３３—３４． 数字货币是科技与金融的创新。由于目前我国数 字货币相关市场处于起步阶段。为了避免抑制创新和 纠强畸，弋Ｉ ２９
