关于农村基础设施建设问题的策略思考

◎钟卫稼

摘

要：十六大以来，在统筹城乡发展的科学发展观指导下，特别是提出建设社会主义新农村的目标和任

务后，农村公共基础设施建设步伐明显加快。通过确立农村基础设施建设的战略目标，继而从以下4个方面展开分析：坚持可持续发展观，制定农村科学发展规划；加大投资力度，明确各级事权范围；秉持主体收益原则，加快基础设施产权改革；完善社会融资机制，吸引社会资金支持发展。

关键词：农村基础设施建设

经济增长

战略目标

农村基础设施，主要指从事农业生产的过程中所必需的物质条件和社会条件，是在农业生产完成的各个环节中所使用的劳动材料、劳动对象等生产力要素的总和。十六大以来，特别是提出建设社会主义新农村的目标和任务后，各级贯彻以工促农、以城带乡、以人为本及构建和谐社会的发展理念，农村公共基础设施建设步伐明显加快。十六届五中全会提出，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，加强加大对农村基础设施建设和村庄整治工作。具体来说就是要大力加强农田水利建设、加快发展农村义务教育、积极发展农村卫生事业等等。在2004年到2009年连续6个1号文件支农的背景下，对“三农问题”的关注，主要从过去注重农产品供给、农民增收，转向更为重视提高农业综合生产能力和农村基础设施的供给改造。

其次，加快以现代产权制度为核心的农村基础设施投融资改革，建立以财政资金为导向，农村集体经济组织和农户资金为主体，信贷资金、社会资金和外资为补充的多元农村基础设施投融资体系。确保投资方式不拘一格，逐步形成由传统的一元投资转向以宏观为引导的国家投资、民间投资及外商投资共同参与的多元投资模式。逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任机制，为新的融资方式健康运行提供制度保障。

再次，建立农村基础设施和公共服务投资建设的法律保障体系。及时建立“农民自主整治养护、多方持续帮扶”等多种长效机制，进一步完善相关、法规，建立农村基础设施、公益事业改造维护的长效机制。通过农民自立、村庄自治、村民自筹、上级补助、乡规民约管理、理事会决策、公开账目，让农民认可村庄整治是完全为了他们的利益，为了农村、农民、农业的复兴。

第四，建立长期稳定的城乡财政转移支付的投入机制。城市支持农村，工业反哺农业，其实是和企业反哺“三。这除了传统的筹资机制以外，还要发动鼓励机关和农”

企业帮扶农村，比如“一企一村”、“一局一村”长期帮扶，防止短期行为，还要建立科学、稳定的、分阶段的奖励评价机制。

一、农村基础设施建设的战略目标

要改变基础设施落后的状况，切实解决农村基础设施建设中存在的各种问题，就必须转变观念，树立战略目标，充分认识加强农村基础设施建设是稳定和提高我国农业综合生产能力的根本措施，认识到农村基础设施建设和村庄整治是一项功在当代、利在千秋的事业。

首先，结合农村实际，以满足农民的实际需要和改善农村最需要的生产生活设施为前提，明确整治重点，落实整治项目，充分利用村庄现有设施和条件，利用尽量少的新增建设用地和资金投入，按照村庄发展治散、基础设施治缺、村容环境治脏、村内建设治空、农民建房治大的战略目标，建立村庄整治从规划、建设到管理上下联动、左右协调的协同机制。争取使整治后的村庄村容村貌整洁优美、农村住宅安全经济美观、农民素质明显提高、硬化路面符合规划、厕所卫生符合要求、排水沟渠和各类管线明暗有序、垃圾收集和转运场所无害化处理、农村风尚有效改善。

二、坚持可持续发展观，制定农村科学发展规划

编制农村基础设施建设和村庄整治规划是引导、规范其工作的重要手段，是组织农村基础设施建设和实施村庄整治的工作指南。农村基础设施建设和村庄环境整治，既是一项阶段性任务，更是一项长期任务，要持之以恒地严格按照“道路硬化、四旁绿化、路灯亮化、环境美化”的“四化”规划要求，以“新视野、新农村”为指导思路。要尊重各地的传统、习惯和风格，不能把鲜明的地方特色改没了，不能把突出的地域特征搞没了，不能把优秀的文化传统弄没了。

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【农村发展】首先，认真抓好农村基础设施建设规划工作。开展农村基础设施建设，必须顺应农村经济社会发展趋势，坚持规划先行，充分发挥规划的统筹指导作用。全省各地要在本地区国民经济和社会发展“十一五”规划纲要的指导下，科学规划农村基础设施建设，明确农村基础设施建设的总体思路、基本原则、建设目标、区域布局和措施。做到规划既要立足当前，从实际出发，明确阶段性具体目标、任务和工作重点，有步骤、有计划地加以推进，充分考虑未来一个时期全省工业化、城镇化和农村劳动力加速转移对村庄布局、居住方式、基础设施布点所带来的变化；既要突出建设重点，优先解决农民最急需的生产生活设施，又要始终注意加强农业综合生产能力建设，促进农业稳定发展和农民持续增收。

其次，确保规划科学性和权威性。要高质量地编制村庄规划，充分发挥规划的龙头作用、科学价值。全省要基本形成县(市)、镇(乡)、村三级规划控制体系，按照“撤并小型村、拆除空心村，缩减自然村、建设中心村”的思路，把完善县(市)镇(乡)、村三级规划作为工作重点。对村庄规划及重大的建设项目在村内进行公示，广泛听取村见。坚持严格改造程序、依法有序推进，把“三个基础”作为实施旧村改造的必备条件。坚持“阳光操作”，所有规划设计必须经专家论证评审，必须经区、街道两级批准。严把基础设施、公共设施和环境绿化、美化、亮化配套关，确保改出一片景观。

再次，村庄规划必须体现前瞻性。编制村庄整治规划和落实管理机构要先行。村庄整治规划以村庄道路、环卫设施的整治为重点，在村庄总体规划、建设规划指导下进行的整治规划才有章可循。其实，村庄整治规划要考虑到村庄的社会、经济、文化的各个方面，在编制过程中，要求真务实，注重经验的积累，严格按照村庄整治规划的深度来设计。在编制县域、乡(镇)域村庄布点规划时，科学预测和确定需要撤并的村庄，明确将拟保留的村庄作为规划和整治的重点。

第四，制订高起点、高标准的分步实施规划。农村道路建设、桥梁改造、水利基础设施建设需要的资金投入最多，也是农村基础设施建设的重点，必须制订出科学合理的实施规划，分解目标任务，明确责任主体，落实资金来源。把好规划设计关，在目标要求上，坚持规划设计立足当前，着眼未来，因地制宜，不搞整齐划一，不搞一刀切，力争做到一村一个特色，一村一个风貌，村村都有新亮点。在加强基础设施建设中，本着“循序渐进，节约土地，集约发展，合理布局”的原则，适应各地农村人口增长和村庄质量逐步提高的趋势。

农村经济2009/10础设施、生态环境、农民基本生活保障等方面的建设。

首先，树立公共财政观念，实行城乡一体化的公共财政。公共财政要求进入市场失灵领域以弥补市场经济不足，这就需要财政从注重经济增长转向注重社会福利最大化。因此，加快农村基础设施建设步伐，要求增加对地方的一般性转移支付，使地方能够根据当地公共服务需要安排财政支出，同时加强对专项转移支付的管理，提高公共服务的效率。根据公共财政的基本要求，深化财政管理改革，向城市倾斜的财政管理是农村基础设施供给资金得不到有效保障的性因素。

其次，对于财政，一是通过立法，把国家的重大支农制度化、规范化，把财政预算新增部分的一定比例投入到农村基础设施建设方面。二是对属于国家财政职责范围内的农村基础设施建设项目负责到底，尽量将建设项目延伸到农田、农户。三是构建支持农村基础设施发展的长效机制。对于地方财政，要加大对县乡的一般转移支付力度；结合乡镇财政职能转变，建立完善的乡镇财政制度；落实和完善财政对村级的补助，提高基层公共服务保障水平。地方各级要按照存量适当调整、增量重点倾斜的原则，积极调整财政支出结构，努力增加本级财政预算用于农村基础设施建设的投入。

再次，根据公共品的受益范围和层次，合理界定各级的事权支出责任。按照财权与事权相统一的原则，结合各类税收特点，科学合理地划分各级的收入范围。优化资金支出结构，逐步加大对流通性、生活服务性基础设施的投入，如主要投向与农民生活息息相关的小型农田水利、乡间道路、电息改造等。从而提高农民在基础设施建设方面的积极性，以相互协调的方式综合改变农民的生产生活条件。运用多种形式，调动农民参与兴修农田水利、改土改田的积极性，适时可以建立农民投工投劳的劳动积累机制。

第四，加大对农业基础设施的财政投入，也是从根本上打破城乡“二元”结构的重要措施，让更多农村居民享受到平等的生存权利。通过调整财政支农结构，确定支农资金的具体投向，稳步加大财政资金对农村基础设施的提供力度。根据农业的基础地位和弱质性特征，应明确财政支农的指导思想，转变财政支农职能，加大财政对农业的投入，提高财政支农比例，确保财政支农总量的稳定增长，提高农业综合生产能力。整合各级和各部门农村基础设施投资资金，形成分工明确、相互制约、管理规范、运转有序的投资资金使用管理机制，提高投资资金使用效益。

三、加大投资力度，明确各级事权范围

切实加强对农村基础设施建设的分类指导，进一步加大对农村公共服务投资的力度，根据其拥有的财权合理分配农村公共服务的供给责任。基于当前农村公品严重短缺的现实，应重新界定、省与县、乡基层的事权与责任范围，合理划分各级的财政职能，重点支持农业基

四、秉持主体收益原则，加快基础设施产权改革

在农村基础设施建设中，要坚持主导、农民主体，通过强有力的支持，组织和引导广大农民发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统，用辛勤的劳动改善自身生产生活条件，改变落后面貌，建设和谐农村。加快农村小型基础设施产权制度改革，以明晰产权为核心，鼓励采取承包、租赁、拍卖、

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【农村发展】转让等多种形式，明确小型基础设施管护责任，建立长效管护机制。

首先，要确立农民的主体地位。农民既是村庄整治的实施主体，又是村庄整治的受益主体，也是村庄整治的创造主体。江西各地在推进村庄整治的过程中，要十分注意维护和实现农民的4种权利：规划参与权、整治决策权、经费知情权、自我管理权。为农民参与村庄整治提供制度性保障，加强引导与支持的力度，尊重农民的意愿和对整治项目的选择权和决策权，充分调动农民自力更生建设家园的积极性和主观能动性。还要注重保护生态、保护古村落，充分利用现有基础，做到不大拆大建、不毁林、不填塘、不推山。

其次，完善农村基础设施建设机制。要抓好农村基础设施建设，必须完善农村基础设施建设运行机制，改变目前农村基础设施建设需求“自上而下”的供给模式为“自下而上”的需求表达机制；对农民急需的公共制品优先供给，避免脱离农村实际和要求的“面子工程”和“政绩工程”。此外，还要创新建设模式，引导群众自主创新，完善推广“自我组织、自主申报、自求平衡、民主管理、分步实施”的基本运作模式。对于农田排灌、田间道路等农村基础设施，可按照市场规则由私人供给，同时给予适当贴补。

再次，构建农村基础设施市场化管理的新机制。对农村基础设施的管理要引入竞争机制，推行市场化管理，确保其使用效率。对已建农村基础设施的产权进行卖断，所变卖资产由村委会集中起来就地专门用于农村公益基础设施建设，促使其循环发展。对容易管护和维修的基础设施实行有偿承包，由承包人定期对管护的基础设施进行维修，村委会按照目标责任管理合同书的规定定期支付其劳动报酬。

第四，分级分类明确管理主体。对国家和集体投资的基础设施，在确保安全、有效运行、发挥效能的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖和转让等形式，引导当地业主或农民承包经营，实行市场化管理和商业化运作；对村级一些小型基础设施可引导组建各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式，按企业化原则经营；对村镇环境卫生整治，推行“门前三包”，落实保洁责任，搞好公共卫生，治理“脏、乱、差”，切实保护好村镇环境。

农村经济2009/10整治投入的稳定增长的长效机制。既要大力挖掘农业和农村内部的增收潜力，又要在农业和农村的外部寻求增收途径；既要从当前出发采取尽快见效的具体措施，又要着眼于长远寻求解决农民增收问题的治本之策。积极探索建立“出资、市场运作”的新型财政资金运作方式，实行大的公益性项目以投入为主，进村入户设施以农民投入为主，全社会共同参与的投资方式。

其次，以市场化运作模式为改革方向。对于电力、电信、自来水、道路、交通等准公品项目应及时放宽管制和市场准入，允许或鼓励社会民间资本进入，不同程度地向民营经济开放。对一些受益主体明确、可以实行经营性管理的小型基础设施，如小型水库、水泵站等，可以将经营管理权甚至产权明晰、量化到自然人或法人，有偿使用，以实现其经济价值。并充分运用市场机制积极引导社会资金投入，积极利用市场机制，创新筹资方式，广泛吸纳社会资金，按照“谁建设、谁所有，谁投资、谁受益”的要求，最大限度地调动各方资本投资农业基础设施建设的热情。

再次，培育社会融资机制。通过创新思路，完善机制，鼓励社会力量参与农村基础设施建设。重点建设好农村性金融和民营金融投向农村基础设施建设的渠道，整合预算资金和民间闲散资本，形成合力。对现有机构进行明确的功能定位，加强性金融的作用；努力塑造有适度竞争的农村金融市场，用市场化利率覆盖其经营风险；根据农村金融需求多样性的特点，鼓励适合农村需求的金融组织创新。充分发挥农业发展银行对农村基础设施的支持，在“招商引资”中，运用适当方式吸引民间资金介入相关基础设施融资。建立专门的性银行筹集农村基础设施项目资金，从事低收益的中长期投资。

第四，农村合作经济组织可以为农村基础设施建设提供新的资金来源。加大对龙头企业、农村专业合作组织的扶持和引导力度，提高龙头企业到农村建基地带农户、联农户促发展的积极性，增强龙头企业科技创新、管理创新、制度创新和投入新农村基础设施建设的实效性。对那些可以通过收费进行排他的基础设施，通过产权改革，引导社会资金流入，充分发挥私人或企业的作用，由私人或企业出资建设。

参考文献：

[1]陈文科,林后春.农业基础设施与可持续发展[J].中国农村观察,2000,(1).

[2]刘晓昀等.贫困地区农村基础设施投资对农户收入和支出的影响[J].中国农村观察,2003,(1).

[3]李锐.农村公共基础设施投资效益的数量分析[J].农业技术经济,2003,(2).

[4]关于推进社会主义新农村建设的若干意见[M].北京:人民出版社,2006.

●作者单位：华东交通大学江西南昌

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五、完善社会融资机制，吸引社会资金支持发展

改革开放以来，农民对基础设施的需求在不断上升，而目前我国农村基础设施建设的水平远远不能满足广大农民生产生活的需要，距离和谐新农村的目标仍有较大差距。对于农村基础设施中非经营性或关系国计民生，社会效益非常大的项目，应以投资为主体，营造一种有利于实现农村基础设施建设主体多元化和多层次制度安排的环境，逐步形成以宏观为引导的投资、民间投资和外商投资共同参与的多元化投资机制。

首先，改革农村公共服务的资金筹集渠道。建立多主体的农村公共服务供给机制，采取多元化供给方式，形成村庄

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