李孟玲：我国非组织发展困境及解决对策研究 城乡建设与发展 我国非组织发展困境及解决对策研究 李孟玲 （长江师范学院管理学院，重庆涪陵４０８０００） ［摘要］从中国改革开放到现在，现今社会需要非组织的出现来解决某部分社会问题，非组织作为一种新兴 力量开始在我国迅速茁壮成长。根据民政部门的统计可知，到２０１０年底，中国非组织的数量已逐步达到４５万。中国 约三千人形成一个不足以与其他发达国家相比的非组织或者社团。作为现代社会兴起的第三部门，在经济、社会、环境、 文化等领域中起到了不可替代的作用。非组织的丰富程度也从侧面显示了的社会发展水平。 ［关键词］非组织；现状；发展；困境；建议 ［中图分类号］Ｄ９２０．４ ［文献标识码］Ａ １ 非组织的概述 社会大众在很大程度上取决并依赖于力量，使公众丧失了 非组织（ＮＧＯ）也称为“非营利组织”或“第三部门”， 对非组织活动参与的 隋，同时也降低了参与非组织活 主要是指部门和私营企业之间的一种组织。非组织一 动的主动胜和积极陛。非组织与组织或其他盈利组织不 词首次出现在１９４５年签署的《联合国宪章》，自带一定的西 同，非组织的形成和建立是基于成员自身的兴趣。中国的非 方文化，于１９９５年进人中国。但在非组织的名义和内涵上， 组织缺乏社会成员的志愿精神，在大多数情况下是单位或上 国内外仍然缺乏共识。除“ＮＧＯ”和“民间社会”外，还有“社 级领导的指示。可以想象，社会成员对非组织的参与大多属 会组织”“公民社会”“志愿者组织”“第三部门”十种参考。 于非自愿，这一现象的存在难以促进非组织的长期发展。 非组织是强有力的公共福利和志愿组织，不属于某一 ２．２ 我国非组织发展不平衡 部门的组织，主要是通过提供公共物品和公共服务来保障 首先，发展数的量与质不平衡。“草根”的非组织的 社会群众的公共利益。中国非组织主要有四种：第一种是 数目远远多于“官办”的非组织的数目。社会的需求趋于 由发起的，譬如，宋庆龄基金会、中国慈善总会等。第二 多样性和多元化，难以依靠的力量来满足，公众唯有寄托 种是由企业自发组织或发起的，例如北京全球村、湘江社会救 非组织不断壮大。其次，发展区域不平衡。乡村地区的非 济基金会等；第三种是针对非营利活动的特定类型的单位，如 组织的发展和城市地区差距过于悬殊。东部地区、沿海地 高等学校的学生；第四种是中国的国际非组织，如美国福 区优于中、西部地区与内陆地区。最后，社会资源占用不平衡。 特基金会北京办事处。 私人非组织远远不能享受管理的非组织享受的资 源。这些原因导致了非组织的数量不能满足现代社会发展 ２ 我国非组织面临的困境 的需要，质量也良莠不齐，不能齐头并进。 目前，我国非组织发展迅速，１００多万个非组织在 ２．３ 我国非组织资金来源渠道单一 各行业或领域蓬勃发展，发挥着“第三只手”的关键作用。非政 非营利组织不是为了利润，但长期工作的开展需要耗费大量 府组织管理社会公共与准公共事务，致力于科、教、文、卫、体 的资金和成本，非组织获得个人、企业或社会捐款 及环境等诸多领域，解决涉及到社会公众实际利益的民生问题。 的工作资金，因此非组织不能维持活动开展的成本和资金。 事实上，由于我国非组织产生的时间较晚，落后于其他大国， 非组织的长期发展的前提是拥有雄厚的资金链。长期缺乏资 且发展的基础低，须应对多种困难和挑战，逐渐出现监管缺陷， 金支持，无疑是中国非组织数量急剧下降的导火索。 缺乏相关法律制度等问题，当今社会需求的现实无法得到解决。 ２．４ 我国非组织管理过于严苛 由于非组织发展中的主观和客观因素之间的不断干扰，必须 中国的非组织起步较晚，又受西方非组织文化的 深入分析非组织所面临的困境，并促进其在我国量与质的健 影响，难以形成独有的系统化管理理念，概念相对落后，虽然 康发展。笔者将从以下兀介领域阐述我国非组织的困境： 存在社会群体、基金会等各类非组织，但由于缺乏非 ２．１ 我国非组织的志愿性较低 组织的实际管理经验，加上非组织在登记管理系统中的过 我国一直是“包办一切”，依靠解决和满足社会 度严苛要求，大多需要挂靠于特定类型单位进行非营利活动， 各阶层的问题和需要。这导致把控社会的各个层面，其他 但绝大多数非组织不能联系到业务单位加入挂靠，加重了 社会组织的发展趋势呈直线下滑，民间社会组织不能向上发展。 非组织未在相关民政部门登记的现象，这最终使我们的非 ［收稿日期］２ｏ１７－ｏ３—１７ ［作者简介］李盂玲（１９９６一），女，重庆人，长江师范学院管理学院在读本科生。 一２５５— 城乡建设与发展 组织缺乏统一的规划和管理。而一些非组织由于组织 的规模小、活动的范围狭窄，害怕受到在一定程度上的约 束与管辖，加之注册登记过程复杂，因此并不登记注册。所以 我国才会 现“合法”的非组织极少、“草根”非组 织占主要部分的情况。一些学者估计， “仅仅活跃在基层但是 未纳入注册管理的”非组织，在２０１０年前后在“全国约 农村经济与科技２０１７年第２８卷第０９期（总第４１３期） 理和监督管理职责分工，其特点是原则性过强，重叠和模糊的 领域较多。这导致职责不分，进一步导致政社不分，非组 织的性被进一步削减。因此， “高门槛”的设置直接 组织不能满足现代社会的需要。 ３．２组织自身的不足 了非组织的数量，而数量上的必然导致中国的非 为８Ｏ万至１００万。”由于存在大量未注册的非组织不仅 不利于非组织的发展，还加大了治理和监督非组 织的难度。 ３．２．１ 性不足。目前，中国对自发建立的非组织 进行“高门槛”、严把控的管理。受我国双重管理制度的影响， 非组织被登记管理机关和业务主管部门都列入其管辖范围 内，实质上是从属单位，具有强烈的官方色彩，缺乏其性， ３ 我国非组织面临困境的原因分析 ３．１ 制度环境的制约 ３．１．１ 法律制度的。目前，以下三点解释了中国非组 织在法律制度保障方面存在的系列问题：首先，法律制度不完 善。国家虽颁布了许多法律规范，但它仍然缺乏程序性和实际 操作性，无法确保非组织内部的各程序之间的顺利衔接和 良好运作。我国非组织的主要管理办法是分类管理，根据 不同类别的非组织的差异化管理并且制定单行规范。在管 理非组织过程中，不能直接援引法律依据，存在明显的缺 陷。法律的缺失在一定程度上削弱了对非组织的行为 监督力度，由于缺乏有效的监督，往往出现行为失范的情况。 其次，立法程度低。对于我国非组织管理，主要基于国务 院颁布的条例，以及参考地方自主制定的地方性法规及规范性 文件，这些文件否定了非组织的主体资格，立法范围被圈 定，而立法层次不高又直接影响到非组织社会功能发挥 的权威性，直接削弱了非组织在社会及心中的专业 性和规范性。最后，法律法规原则性强，无实际操作性。中 国处于社会转型的重要阶段，非组织在我国的兴起毕竟 是最近几十年的事情，非组织的许多问题，我们不能复制， 完全学习西方的法律法规，必须与中国的实际国情相结合， 不能脱离于现实生活，所以非组织的法律法规没有具体 的操作性规范。 ３．１．２ 管理的。中国非组织实行双重管理制度， 即“归口登记，双重负责，分级管理”。可以说，此制度掌握 着中国非组织能否长期发展的命脉。这个表现在两个 方面：第一，由于非组织在登记管理中的“双重门槛”， 现了大量“非法”非组织。在我国，需要建立非组织， 必须首先得到业务单位的许可，才能得到注册登记部门的批准； 并且大多数部门为规避未知的风险，以部门专业化程度不 够来作为推辞成为非组织的业务主管单位的借口，这种准 人的双重门槛不仅增加了非组织登记的难度，而且间接地 避免了某些部门的权责问题，使大多数组织或个人不仅难 以注册为合法的非组织，而且很难将具体责任牵涉到任何 部门。因此，中国绝大多数非组织想要通过合法途径 进行登记真是难上加难，最终沦为“非法”非组织。第二， 监管责任部门没有明确导致政社不分和监管过程不连续。鉴于 现行中国非组织管理的规定，这些规定体现在注册登记管 －２５６－ 严重影响了非组织自身的主观发展。 ３．２．２ 缺乏发展经费。在我国，大多数非组织的经费主要 通过提供资金，但僧多粥少，根本无法为众多的非政 府组织提供最基本的资金。由于没有采取有效措施鼓励个 人或企业捐款，私人捐赠很少，社会捐赠有限。缺乏筹款 的能力，自创性收入少，这种种不足使得中国非组织的发 展资金筹措难，无法有效地开展活动。 ３．２．３ 人力资源不足。非组织由于缺乏资金，无法通过利 益驱动来吸引专业化人才，现有的志愿者不能满足非组织 壮大的需求，工作的时候无法达到预计要求，工作效果无法凸显， 人才的匮乏使非组织进一步的发展止步。 ３．２．４ 组织内部治理不善。由于缺乏适当的制度规范，治理不善 的问题是中国非组织管理的一个共同问题。首先，内部治理 结构不合理，权力机构设置不恰当，没有完善的财务管理结构、 人员管理结构等。其次，开展的活动不规范，组织结构名存实亡。 ３．３ 文化价值观念的约束 ３．３．１ 的控制观念。目前，我国对非组织存在一 种潜在的控制概念。因为非组织被制约，其活动项目 和范围被死死圈定，有单位但没有自治权力，毫无生存能 力可言。目前，我国正意识到非组织在转变职能的关 键性，肯定并强调发挥非组织的效用，但敌视非 组织，顾忌非组织壮大后取代的地位，对非组织 的信任只是夸夸其谈，更不会使非组织能够生存。诚 然，我国一些非组织的设立往往由外国组织提供资金，但 是这种补贴夹杂大量的附加条件，引起了的关注，对 非组织的把控又进一步上升。 ３．３．２ 公众的怀疑观念。几千年来，中国一直处于特定的社会 形态——集权，社会的空间和发育显然不够，一般公众列 公共问题的潜意识就是找到，是万能的、全能的。自 ２０世纪８０年代以来，我国又陆续出现一些于的草根 民间社会组织和志愿组织。对于这些新兴的非组织，公众 对此具有强烈的怀疑。由于公众对非组织这一新活动主体 的萌芽未能完全接受，对其能力和发展都有所保留，持怀疑态 度，不能深入了解这种类型的组织，可想而知，非组织在 人力、财力等方面的公众很难获得绝对支持，组织很难实现其 自身价值。 ３．３．３ 非组织的依赖观念。非组织的实质应该是与政 李盂玲：我国非组织发展困境及解决对策研究 府相互的部门，具有自己的自主权。但是由于中国的特殊 城乡建设与发展 重要手段，但其不能从根本上解决实质性问题。换而言之，政 府对非组织的运行和发展既保持不予认同的态度，又不对 其采取任何强制性措施，任其自生自灭。笔者建议，非组 织的社会监测机制可以从以下方面改进： 情况，使非组织在发展过程中形成一种过分倚赖的观 点。笔者认为其形成的观点，大概表现在以下几个方面：第一， 有太多由管理的非组织。非组织的前身大多是各 下属的若干非核心职能部门。官方民间社会组织不可避免 地与接触，其管理思想也是管理模式的前身，因此， 依靠是自然形成的概念。第二，财政依赖。原则上，非政 首先，加强公众监督。非组织及其理事机构应保持 社会监督渠道的顺利畅通，改善社会监督的方式方法。其次， 加强媒体监督。媒体普及范围广，影响程度相对较大，在一定 领域甚至可以引导群众价值观，具有强烈的导向作用和震 慑作用。因此，加强媒体的监督可以及时有效地指导对非 组织的管理。最后，加强的第三方机构评估。两种最受欢 迎的评估方式是非组织自身评估和对非组织的评 府组织自己筹资，但事实上，通过财政拨款、经济补贴、 税收优惠等手段已握住了非组织发展的命脉，非 组织也只能依赖在资金上的补助。此外，由于社会集资的 困难性，非组织不得不向低头示弱。第三，依赖。 双重管理制度的存在迫使非组织依附于，成为部 门的分支，其性受到极大损耗。非组织依赖的观 念，根本上是制度塑造的结果，加上非组织现有的能力不 估。如果增加的第三方评估，非组织评估系统就更加 具有说服力，增加了非组织评估的可信性。 ４．４ 转变观念 足以独当一面，唯有止步在撑起的保护伞下。 ４．４．１ 改变的控制观念。在西方国家，对非组织 的态度经历了一个从怀疑转变为承认再到积极鼓励的过程，政 ４ 解决我国非组织困境的应对措施 ４．１ 深化改革 府对非组织的管理理念大致上经历了从控制到服务的转 变。所谓的服务，并不否认对非组织的管理，而应注 意引导和规范非组织的发展，为非组织提高引导 和法律支持，通过整合和开发的行为，达到非组织也能服 务于公众、社会甚至国家建设的目的。 ４．１．１应适度放权。如果可以逐步放宽对公众的管理， 便可为非组织的发展创造新的条件，注入新的力量。因此， 如果继续下放权力，必将使非组织的成长和发展受益 匪浅。 ４．４．２ 改变公众对的怀疑观念。非组织不是万能的， 必定会出现非组织失灵的状况，特别是对我国非组织 ４．１．２ 应进一步转变职能。失灵的事实表明，的 能力也有限，也有管不好、不能管的事情。因此，和 的实际状况，它们的能力有限。事实上，非组织确实解决 了大量的公共问题，在很大程度上弥补了公共物品供应缺 乏的情况。因此，公众应该对其积极面予以认可与支持，只有 公众信任，非组织才能走得更长更远。 ４．４．３ 改变非组织对的依赖观念。非组织本质上 是的、自治的、非营利的社会组织。从过度依赖到自主， 这个变革的观念肯定会促进非组织的发展，否则中国的非 市场不能处置的问题应完全放任非组织承担，解决和治理。 ４．２加强自身建设 从自身建设的角度看，非组织承担转移的部分公 共服务职能，但其无法担负此项任务，满足不了社会需要。在 这方面，非组织需要通过处理和解决长期存在的社会问题 来加强自身的能力建设，以获得和公众的认可和支持。加 强非组织的自我建设，大体可从以下几方面着手： ４．２．１ 加强人力资源建设。除了内部全职工作人员以及临时志 愿人员外，非组织应当是专业培训。而且通过优化项目设 计，改善薪酬等手段吸引优秀人才，以弥补目前非组织在 组织总是准机构，社会力量得不到真正的发展。 总而言之，虽然中国的非组织现已逐步达到量与质 同步发展的局面，但要经历困难的过程。为了与现代社会的发 展水平保持一致，必须加强非组织的多样性和丰富性。非 中国人力资源短缺现状中的不足。 ４．２．２ 完善内部制度。这些包括财务制度、志愿者招聘制度、 人事管理制度等。只有内部制度是完美的，非组织的行径 才能有法可依。 ． 组织的发展和扩大不仅使社会公众能够有效地参与社会事 务，而且还可以进一步缓解社会矛盾，弥补和社会公共服 务的不足，使它能更好地满足公众。 ［参考文献】 【１】李红艳．我国非组织发展的困境与建议［Ｊ】．社会科学辑刊， ２００７（６）：５７—６２． ４－２．３ 完善监事会制度。扩大监事会的职权，明确监事会的议 事规则。自我建设是非组织主体的自我行为，是其发展的 根本内在动机。 ４．３社会监督机制的完善 一【２］戴昌桥．中国非组织现状探析【Ｊ］．求索，２０１２（４）：１０８－ １０９． 方面，在成为“内”非组织的道路上需面临各 【３】叶小青．中国非组织现状及发展研究［Ｊ］＿商场现代化，２０１２ （２４）：１７５． 种艰难险阻，我国非组织须应对严格的准入门槛；另 一方面，又疏忽对已经成为“合法”非组织进行严格 【４］刘志欣，孙莉莉，杨洪刚．非组织管理：结构、功能与制度【Ｍ］． 北京：清华大学出版社，２０１３． 的监督与规范化管理，以罚代管已成为约束非组织的 －２５７－
