２０１４年第１２期 法治研究 司法在突发事件处置中的 职权行使研究冰 ——基于注释法学的视角 崔海梅 摘 要：根据《人民法》的规定，司法是我国的警种之一，具有合法的执法地 位。但国内对司法的理论研究薄弱，立法相对滞后，尤其是对司法在突发事件处置中 拥有何种职权，该如何行使职权等缺乏研究，立法上也仅能从零星的法律法规和最高人民 的内部规定中找到部分依据．未能形成系统完整的理论体系。本文从实然的角度对有关司法警 察处置突发事件过程中的法律法规、司法解释、内部规定进行梳理，从注释法学的视角，概括提 炼司法在突发事件处置中的职权内涵，并就存在的问题进行分析，提出司法在突发事 件处置中的职权行使的立法完善建议 关键词：突发事件 职权行使 强制性 有效性 当前，专业理论研究的缺乏使司法 改革缺乏必要的理论指导，难以取得实效。司法 实践中，司法遇到突发事件时，缩手缩脚、顾 虑重重．不敢果断采取必要的强制措施来制止和 缓和危机，致使突发事件因得不到及时处置而演 变为恶性事件。究其原因在于对司法在突发 事件处置中拥有何种职权及如何行使等问题仅 能从零星的法律法规和最高人民的内部规 定中找到部分依据，未能形成系统完整的理论体 系，致使在突发事件处置中，司法的职权行 为因缺乏有效的法律授权而面临巨大的责任风 险。因此，有必要就现有立法对司法在突发 事件处置过程中拥有的职权进行梳理和完善，使 司法处置突发事件的过正有法可依。 一、司法在突发事件处置中的职权内 涵 职权是特定的国家机关或公民因担任国家 某项公职而享有的职务权力 职权 是国家 通过立法赋予机关或个人的职务责任与权 利的统一体。①职权体现国家对部门 行政职权的规范和制约．是权力的具体化。需 要用法律明确规定其具体的职权范围。②机关 本文系２０１３年浙江省教育厅立项课题“司法在突发事件处置中的职权行使研究”（项目编号：Ｙ２０１３２７７１０）的研究成果 在我国，司法包括人民司法和人民司法，本文中的司法如没有特殊指明，是指人民司法。 作者简介：崔海梅，浙江警官职业学院法律系讲师，法学硕士。 ①②１０８ 罗锋等：《中国法学》，群众出版社２００２年版，第ｌ１６～ｌ１７页。 张盛国：《论职权的重新配置兼与“权的支解与让渡”一文作者商榷》，载《北京人民学院学报１２００３年第４期。 司法在突发事件处置中的职权行使研究 职权的有无来源于立法的合法授权。《人民 法》、《人民组织法》对人民的司法 的职责权限，作了明确的划分，将本属于国家的 司法权力通过立法交由司法机关去行 使．从而实现了司法权力向职权的转化。根据 权责统一原则．司法在突发事件处置中，权 力和责任并行。所行使的每一项权力都连带着责 任：枉法行使权力必须承担责任，拒绝履行、拖 延履行义务也要承担相应的责任。现代法治国家 强调的依法行政原则中有两个核心内容就是法 律保留原则和授权明确性原则。由于职权的 行使很可能侵害相对人的权利，具有绝对的强制 性和对私利的干涉性．因而．对于可能干涉 公民人身自由的权力必须有法律予以明确授权． 以此来保障公民基本，防止公权滥用。 近年来．随着社会矛盾不断向的转移和 集中．的突发事件呈多发态势，司法首 当其冲。司法职能虽具有与职能相似的 直接强制力特征和维持正当社会秩序功能．但司 法职能并非职能，只是辅助审判工 作的一种强制职能。而不是完全意义上的公权力。 其在突发事件处置过程中的职权行使又具有自 身的特征。 （一）突发事件处置中。自主性职能过多，执 行性职能过少 根据司法职能的履行是否需要按照法 官的指令进行，司法职能可以分为执行性司 法职能和自主性司法职能。④执行性司 法职能。是指司法根据法官的指令，采 取相关措施，作出相关行为。④自主性司法职 能是指司法可以根据自己的判断，自行对相 关事项进行判断并作出一定行为。虽然，从职能 来看，司法更偏向于执行性职能，但在突发 事件处置中。突发事件的特点要求司法具有 更多的自主性职能。如在刑事审判警务保障工作 中发生突发紧急情况时．有关规定就赋予司法警 察的自主决定权；民事审判、执行、行政案件中的 突发紧急事件。规则虽然没有明确规定，但司法 实践中，司法也是参照执行。具有同样的自 主决策权利。司法在进行刑事案件被告人押 解时，有权依据相关规定及决定对被告人使用何 种戒具，采用何种押送方式。在发生突发紧急情 况时，有权“果断予以处置，待险情消除后，立即 向司法部门领导或审判长、独任审判员报告 或请示，根据命令或指令采取进一步措施”，决定 是否使用警械或武器。另外，司法在安全检 查时，对于不得进入审判场所的人员。不得携带 进入审判场所的物品，相对人证件是否过期、是否 相符等事项，都拥有依法自主决策的权力，遇有 法律未明确规定的物品、种类、情形、标准等问 题，司法可以凭借自身经验进行裁量处理。可 见，在突发事件处置中，司法的自主性职能 越来越广泛。 （二）具有涉及公民人身自由的司法处置执 行权 在现有法律框架内．在处理突发事件的过程 中，司法有权对公民执行司法拘留、强制带 离、暂时扣押等公民人身权和财产权的行为。 这些权力存在扩张到和剥夺公民人身权利 的危险。根据法律规定，这些权力的行使通常是 在法官或领导的决定、指导下进行的．是司 法参与审判活动，日常从事审判的安全保障 事务所必不可少的。其职能具有司法权的司法性。 也具有实际参与的被动性。司法只有司法处 置的执行权，而非决定权。但由于突发事件是一 个突如其来的，不可预见的紧急事件，它需要立 即处理．容不得拖延．否则会造成更大的损失。因 此，在司法实践中，当突发事件发生时，司法 往往突破该权利仅为执行权的，在未经报告、 请示和决定程序前先行对相关人员采取强制性 措施．而后才上报给有权决定机关。决定机关为了 妥善善后和的整体利益，事后补齐相关手续， 这也使该决定权力的司法性形同虚设 （三）职权行使具有强制性与武装性 司法也是国家的武装力量，根据法律的 规定，司法依法可以配备和使用警械、武器， ③④刘书星、孙莹：《人民司法职能的界限与冲突救济》，载《法律适用》２０１２年第９期。 如，为维庭秩序，人民司法应当遵照审判长或独任审判员的指令，对违反法庭规则的人员采取强制措施，司 法在法庭审判活动中，根据审判长、独任审判员的指令，依法履行传唤证人、鉴定人，传递、展示证据等职责。参见《人民司 法值庭规则》第３条。 ｌ０９ 司法在突发事件处置中的职权行使研究 依法可以采取强制手段和强制措施。司法的 职责中也有很多带有强制内容的事项。司法 的强制是一种直接强制，即不需要借助其他国家 机关的力量，就可施加于相对人的一种特殊的强 制。在突发事件处置过程中，司法的职责要 求司法迅速及时地处置突发事件，防止事件 升级．在那一瞬间，说理的方式不一定可行，因此 必须赋予司法一定的强制权。 二、司法在突发事件处置中的职权范 围 我国目前关于司法职权的规定主要集 中在三大诉讼法、人民法、人民组织法 以及个别行规和最高人民的内部条例、 规则等方面。 １．法律层面。《人民法》明确了司法 在性质上属于人民，但对司法的职权未 作具体规定。只作了“依照有关法律、行规的 规定履行职权”的原则性规定。《人民组织法》 第４１条第３款：各级人民设司法若干 人。这两条法律规定仅仅明确了司法的 警种地位，并没有明确司法职权包含的具体 内容。《支管理法》赋予了人民司法配 备支和关键时使用支的权力。《刑事诉讼法》 提到的“执行人员”的有关权利和义务，一定程度 上可以适用于司法。 ２．行规、司法解释层面。《人民使用 警械和武器条例》、《关于人民执行职务中实 行正当防卫的具体规定》等规定明确了人民 司法使用警械和武器的具体情况，赋予了司 法职务防卫权。《最高人民关于适用（中 华人民共和国刑事诉讼法）若干问题的解释》、《最 高人民关于适用＜中华人民共和国民事诉讼 法）若干问题的意见》以及《最高人民关于人 民执行工作若干问题的规定（试行）》等司法 解释规定了司法在维庭秩序和参与执 行过程中的部分职权。 ３．内部的条例、规则的规定。最高人民 通过规范性文件的方式，明确了司法的 职权及履行职权的具体程序和方式。《人民 司法条例》对司法的职权、组织管理、警 务保障作了详细的规定。该《条例》第７条规定了 １１０ 人民司法的职责．并在第８条到第１４ 条对司法遭遇突发事件的处置作了概括性 规定。 《人民司法押解规则》、《人民 司法看管规则》、《人民司法值庭规 则》、《人民司法安全检查规则》分别对 人民司法在押解、看管、值庭和安全检 查的过程中遭遇突发事件如何处置作了更细致 的规定。随着突发事件的不断增多，最高人 民又于２００８年出台了《人民司法 预防和处置突发事件暂行规则》、２００９年出台了 《关于人民预防和处理执行突发事件的若干 规定》（试行），并在《人民司法执法行为 规范（试行）》中进一步重申了人民司法 在执行不同职务过程中遭遇不同类型突发事件 的处置流程和操作规范。 对上述法律法规、规范性文件加以梳理，抽象 概括与提炼，笔者把司法在突发事件处置中 的职权概括为以下几类： １．约束权。约束，是指基于特定行政目 的，在一定条件下．由有关机关依法所采取的暂 时拘束人身自由的一种行政强制措施。约束主要 在于保护公民避免遭受生命或身体即将面临的 危害。司法在处理突发事件过程中，既有保 护性约束，也有预防性约束。为了防止当事人自 伤自残，可能采取保护性约束措施。如把被告人 单独关押于“软包装”羁押室，或者对被告人使 用脚铐或背铐方式。为了防止被告人庭审时情绪 过于激动而自伤、自残或伤害有关人员或突发疾 病，可能采取预防性的约束措施。如庭审过程中， 不打开手铐。撤除被告人席．改由押解法警全程 束缚其双臂的方式。对于司法处理突发事件 而言，这种约束权是必要的。但因为约束是在违 反当事人意愿或在其无法表达意愿的情况下暂 时将当事人拘束于特定范围内、构成对人身自由 的剥夺，因此，其立法应该遵守我国《立法法》中 法律保留原则的规定，符合人身自由的处罚 和强制措施必须有法律的授权且不得委托的规 定。但是，现行的法律并未赋予司法这一权 力。司法无法从现行的法律授权中求得根据， 只有内部的条例、规则、规定或规范中，赋予 了司法在处置突发事件的过程中一定的约 束权。例如，暂时看押、约束性保护措施等，＠因 司法在突发事件处置中的职权行使研究 此，现行司法约束权的立法根据值得商讨。 ２．扣押权。所谓扣押，是法定机关以危害防 止为目的、临时结束权利人（所有权人或占有人） 对实物控制权的一种强制措施。扣押仅改变的是 占有关系而非所有权关系。扣押权配置应当 符合下列条件：一是扣押物应具有危险性或有预 防危害的必要性：二是作为查证案件证据的物 品。我国刑事和行政处罚方面的法律都有“对与 案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押”的规 定。因为扣押是改变对物的占有关系，在形态上 涉及到对物的占有。当对物的占有不能顺利进行， 需要以强制力执行扣押时，就必须要有法律的授 权。同时在程序上还要注意合法公开，例如应当 附有当事人或关系人的书面证明，并载明扣押的 理由及扣押物清单．如果依当时情形无法证明者， 则应当制作记录。并说明理由，并及时通知物的 所有人或对物有事实上合法物权的人。我国司法 扣押权配置的法律依据主要有《刑法》、《刑 事诉讼法》、《安全检查规则》等＠。司法在配 合进行强制执行的过程中，具有配合实施搜 查、查封、扣押、强制迁出等执行行为的权力。而 这些行为就涉及到扣押权的行使。 ３．即时强制权。司法的即时强制权是指 遇有严重影响审判工作的人或物。司法为了 维护审判秩序，在来不及发布命令，科以相对人 义务，或者即使发布命令也难以达到目的时，可以 不经过预先的告诫等程序，直接对相对人的人身、 财产或场所施以强制力的行政权力。如先行 采取必要的经济措施，强制带离现场、盘问、约束、 扣留、使用武器警械等。其中支、戒具的使用权 是即时强制权的终极形式和最终保障。即时强制 权具体表现为：（１）强制带离。如根据《人民 司法条例》第８条的规定，在法庭审判过程 中，人民司法应当按照审判长或者独任 审判员的指令，对违反法庭规则，哄闹、冲击法 庭，侮辱、诽谤、威胁、殴打司法工作人员、诉讼参 与人或者其他人员等扰乱法庭秩序的．依法予以 强行带离，执行罚款或者拘留。（２）先行采取必要 措施。如出现危及法庭内人员人身安全、被告人 或者罪犯脱逃等紧急情况时。司法应当先行 采取必要措施。（３）现场控制嫌疑人，采取训诫、 制止等处置措施。如《条例》第９条规定，对以暴 力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职 务的．人民司法应当及时予以控制．根据 需要进行询问、提取或者固定相关证据，依法执 行罚款、拘留等强制措施。（４）对闯入审判区的人 员强行带离和现场控制。如《安全检查规则》第 ｌＯ条规定，对不宜进人审判区域而强行进入的． 人民司法应当依法强行带离；对涉嫌违 法犯罪的，人民司法应当予以控制．并视 情节及时移送机关。（５）采取强制措施强行 疏散旁听人员或束缚被告人、阻止强行闯入者进 人审判法庭或者对被执行人员进行束缚和控制。 ４．安全检查权。安全检查权的依据来自《最 高人民人民司法安全检查规则》， 是突发事件处置中的一种预防性职权行使，是指 人民司法根据有关法律法规的规定，依 法防止物品和禁止物品进入审判场所，保证 庭审活动参与者人身、财产安全和审判工作顺利 进行的一种职务行为。安全检查权行使的目的是 为了禁止进入法庭的人员以及有可能携带 物品、管制物品以及危险物品进人审判场所、伺机 实施不法行为的嫌疑分子而实施的，但由于进入 审判场所的人员复杂。安检人员无法确定这些复 杂人群中，哪些是禁止的特定人群，不得不 扩大安全检查的范围，达到几乎人人安检。安全 检查行为中涉及、管制或危险物品的强制寄 存、收缴等又体现为对他人财产权一定程度的限 制和剥夺。这就使安全检查权在行使过程中不得 不扩大对公民权利的侵害。 ⑤⑥《人民司法条例》第１２条：人民司法在履行职责过程中，遇当事人或者其他人员实施自杀、自伤等行为 《最高人民人民司法安全检查规则》第１２条对查出的物品、管制物品和危险物品的处理：（一）Ｘ寸物 时．应当及时采取措施予以制止和协助救治，必要时应当对其采取约束性保护措施，并视情节移送机关。 品实行寄存制。对物品的物主证件和物品的件数、型号进行登记，经受检者确认签字后，发给寄存号牌。物品暂时寄存 于物品柜内，待庭审结束后，凭本人证件和号牌，在确认物品齐全、完好并签字后取回寄存物。对寄存物品应妥善保管，防止损坏或 遗失；（二）对不许私人携带的支、刀具等管制物品予以收缴，由司法部门统一处理；（三）对查出的易燃易爆物品、强腐蚀性物品 等危险物品和其他不得带人法庭的物品，在确保没有危险的情况下，按物品寄存方式处理或按有关规定予以收缴。 司法在突发事件处置中的职权行使研究 另一方面，由于被检查人员的身份和携带物 品的不明确性，其犯罪企图具有突发性质，不易事 先察觉，因而也会对安全检查人员的人身构成威 胁。因此，也有必要赋予司法在行使安全检 查权遭遇突发事件时，拥有更多强势职权来应对。 所以，对受检者以语言形式对抗安全检查时，法警 应该以口头劝说为主，并向对方明示拒绝安全检 查可能承担的法律后果，即拒绝接受安全检查或 不服从安全检查人员安排的不得进入审判法庭， 同时，司法在行使正当防卫权时具有依 法使用警械、武器的权力。警械一般包括警棍、催 泪弹、高压水、特种防暴、手铐、脚镣、警绳等 警用器械：武器则指人民按照规定装备的 支、弹药等致命性警用武器。⑧司法在押解人 犯中遭遇暴力抗拒、行凶等突发事件时，必须采 取正当防卫行为．且在防卫过程中可以依法使用 警械和武器。同时。人民判明有国家规定的 警卫、守卫、警戒的对象和目标受到暴力袭击、破 不听劝告者 可依法采取强制措施。如果行为人 坏或者有受到暴力袭击、破坏的紧迫危险的：以 拒绝接受安全检查，并不断逼近司法，法警可 暴力方法抗拒或者阻碍人民依法履行职责 以适当后退，并严词喝令行为人不得进一步靠近。 或者暴力袭击人民，危及人民生命安全 保证自己与行为人之间的安全距离，以防突袭。如 的；在押人犯、罪犯聚众、、行凶或者脱 果行为人拒绝安检，想强行闯关，法警应该迅速 逃的、劫夺在押人犯、罪犯的，在上述紧急情形 拦截，制止其行为，并可利用警力优势，将其控制 下。经警告无效，可以使用武器。人民依照前 并带到安全地方审查。如有多名行为人持械攻击 款规定使用武器．来不及警告或者警告后可能导 法警．司法可持警械或武器进行威慑，使受 致更为严重危害后果的，可以直接使用武器。 检者不能逼近自己，同时请求支援。如果袭警行 《支管理法》明确规定了人民司法警 为可能危及生命安全或可能发生武器、警械失控 察可以配备公务用和必要时使用支的权力。 的后果，执勤法警可依法使用警械或武器。 但是，法律法规和条例对司法依法使用警械 ５．司法防卫权 司法正当防卫权是 和武器的具体操作规程未作明确规定，以致于实 一种职务防卫权力，这种权力不同于公民的正当 践中因武器管理和使用的不规范而引发的恶性 防卫权。公民的正当防卫权是自主的，而非强制 事件时有发生 而中国的往往“矫枉过正”。 的，即公民可以行使也可以放弃。但是，对而 出了恶性事件之后，在处理直接责任人和相关责 言．在法律规定的情形下，必须行使职务防卫权， 任人之后，往往一纸令下将武器统一管理。而统 这是履行职责的表现，否则，就是违法。《人民警 一管理之后，一旦出现突发性暴力事件．由于通 察法》、《关于人民执行职务中实行正当防卫 讯、交通等设备的落后，就会给武器的及时使用 的具体规定》均对此有明确规定。⑦遇有人民 带来不便。笔者认为，对的武器使用不仅需 保卫的特定对象、目标受到暴力侵袭或者有受到 要完善法律法规，还要综合考虑武器的使用、管 暴力侵袭的紧迫危险时，执行收容、拘留、逮捕、 理、配备等，从根本上规范的武器使用权。 审讯、押解人犯和追捕逃犯，遇有以暴力抗拒、抢 夺武器、行凶等非常情况时，以及人民遭到 三、司法在突发事件处置中的职权行 暴力侵袭，或佩带的支、警械被抢夺等情形时， 使现状分析 人民必须采取正当防卫行为，使正在进行不 法侵害行为的人丧失侵害能力或者中止侵害行 实践中，司法在处理突发事件中，面临 为 的职权行使困境主要表现在三个方面。 ⑦执行拘留押解人犯遇有暴力抗拒、行凶等非常情况，人民必须采取正当防卫，使正在进行不法侵害行为的人丧失侵害 能力或者中止侵害行为。 ⑧如《人民执行职务正当防卫规定》第２条规定：“人民执行职务中实行正当防卫，可以按照１９８０年７月５日国务 院批准的《人民使用武器和警械的规定》，使用警械直至开射击。”第５条规定：“人民采取正当防卫行为，不负刑事责 任。”《人民使用警械和武器条例》第２条规定：“人民制止违法犯罪行为。可以采取强制手段；根据需要，可以依照本条例的 规定使用警械：使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能发生严重危害后果的，可以依照本条例的规定使用武器。” １１２ 司法在突发事件处置中的职权行使研究 （一）职权行使因缺乏有效的法律授权而受限 动性受制约 司法机关职权的有无来源于立法的合 法授权。权力与职权是两个既相关联又 互相区别的概念。权力是国家权力的一部分， 属于国家所有。根据国家权力的所有权与行使权 相分离的原理。国家通过立法将权力交由公 安、司法等部门去行使，就使原本属于国家的警 察权力转化为机关的职权。无论是中国还是 外国，所有的法律都有一个最核心的问题。即解 决权利与义务、职权与职责的问题。就是说，抽象 的国家权力要同一定的主体相结合，转化为职权， 即由特定的主体依照法律规定的内容、范围、手段、 方式来享有和行使国家权力，实现国家职能。⑨现 有的司法的立法授权包括法律法规的概括 授权和内部规则的具体授权。法律法规的概括授 权虽然赋予了司法一定的职责．但因为过于 抽象和笼统而无实际履行意义。而内部规则的具 体授权规定了司法在突发事件中的具体权 限和程序，虽对司法权的具体运用进行了细 现行司法的职权配置、运作程序、经费 保障均由《人民司法条例》等司法解释 和内部规定予以规范，这些规定对于司法在 突发事件处置中的职权行使来说过于模糊，难以 操作，又缺乏刚性执法保护条款．因而势必导致 司法在突发事件处置中的主观能动性受制 约。 第一，按照现行法律规定，司法在 处于从属地位。实际工作中，司法承担着纷 繁复杂的服务职能．真正需要由司法行 使的职责反而没有赋予司法行使，一定程度 上影响了司法效率的提高。一是有法警之名不履 法警之职。部分基层的法警以法警编制进 入，实际工作中被借调到执行、立案等部门 工作，或通过司法考试后即转为审判岗位，削弱 了司法的力量，造成各基层实际承担法 警职责的警力严重不足。二是履职不全面。部分 法警是的专职司机，很少承担押解、值庭、协 助执行强制措施等应有之责。三是现有司法 因工作职能技术含量低．专业性弱．无自己的职 务优先性．逐渐沦为了的附属物和勤杂工 司 法每天忙忙碌碌，却碌碌无为。这不但进一 步弱化了司法的职能，降低其职务优先性．也 使得系统内部，法官与司法无科学分工， 权责不清，彼此之间难以形成有效监督，不利于 提高工作效率。 第二．民事诉讼法和刑事诉讼法赋予了人民 对于严重妨碍人民依法履行职务的行 为可以采取拘留、罚款等司法强制措施的权力。但 那只是赋予的审判长或独任审判员的权力。 司法在法庭审判过程中，遭遇突发事件，应当 按照审判长或者独任审判员的指令行使．只有强 制带离的执行权，而没有决定权，而审判员是文 官，通常缺乏果断决策的魄力，遭遇突发事件时， 常因害怕、慌乱而使采取强制措施的职权在实践 中很难起到迅速及时遏制突发事件的作用。 第三，司法在处置突发事件过程中的权 化规范，但非有效授权。首先，《人民法》第１８ 条明确指出，对司法职权的授权只限于有关 的法律、行规。内部规则所指称的人民 内部的规章、制度在立法效力和层级上仅能属于 司法解释。这些文件非《人民法》第１８条的 准用性规则。其次，《立法法》第８条规定，人 身自由的强制措施和处罚属于只有全国及 其常委会通过法律才能规定的事项。其他立法主 体创制的规范性文件不得规定这些事项。司法警 察在处理突发事件的过程中，使用武器、采取强 制手段、强制措施在一定程度上涉及对公民人身 自由的剥夺或等。现行法律并未赋予司法警 察上述涉及人身权的强制措施的权力。所以 从法理上来讲，司法在处置突发事件过程中， 采取对当事人人身自由的强制措施的执法 都因援用的最高人民的规则进行执法是与 《立法法》第８条的规定相冲突而缺乏合法有效 的法律授权。因此，司法虽然是我国人民警 察的警种之一，但其在突发事件处置过程中 能够行使的职权并无明确的法律依据。 （二）司法在突发事件处置中的主观能 力设置模糊，可操作性差，缺乏刚性的执法保护 条款。一方面，《人民司法条例》、《人民 ⑨吕世伦、李英杰：《职权与职责研究》，载《北京行政学院学报））２０１１年第１期。 ｌ１３ 司法在突发事件处置中的职权行使研究 司法预防和处置突发事件暂行规则》 （以下简称《规则》）、《人民司法执法细则 （试行）》、《人民司法执法行为规范（试 行）》以及最高人民出台的四项规则等虽然 规定司法遭遇突发事件时可以采取强制手 段、可以使用武器、可以强行带离现场、可以采取 法律规定的其他强制措施等．但具体设置模糊．可 操作性差。《人民法》第１０条和《人民 使用警械和武器条例》第９条都只针对相应情形 规定了“可以使用武器”这样笼统和概括的规定， 而对于如何使用，使用到何种程度，均语焉不详， 难以操作．这给司法在职务防卫过程中的武 器使用带来了很大的困惑。现行立法对于能够实 际赋予司法刚性执法支持的具有一定威慑 力的约束权和即时强制措施，例如检查、搜身、强 行带离现场、暂时看押等行为仅仅是点到为止，不 敢深究。立法尚且如此遮遮掩掩，也难怪司法 在执行中缩手缩脚，形同虚设了。另一方面，《人 民法》第３５条规定了对于人民依法履 行职权的行为予以法律保障．对于抗拒执法 活动的，可以进行治安管理处罚、追究刑事责任。 但是，从程序设置来看。上述执法权均属于 的范围，司法没有相应职权。在实际操 作过程中，司法遇有抗拒执法的情形．只能 求助于机关或移送机关处理。 （三）责任风险导致司法怠于行使职权、 执法刚性不足 司法的职权要求司法不论遇到何 种程度的突发事件，都要勇于面对，积极应对，不 得逃避或懈怠。突发事件具有紧迫性、突然性、多 变性、后果不确定性等特点。留给司法处理 的时间也非常有限，许多处理时机稍纵即逝。如果 没有把握最佳的解决事件时机．就会错失良机，造 成突发事件的进一步升级。 人民赋予了司法越来越多的自主 性司法职能。但是，如前述。一方面，司法警 察采取强制处分措施不符合职权法定的法治原 则。另一方面，司法使用武器警械权缺乏可 操作性。规定只说按照人民使用警械和武器 的相关规定执行。对于在何种情形下可以使 用警械武器的规定较模糊，在突发事件控制过程 中，既要能达到有效控制事态发展，各种手段的 运用又要符合比例性原则这一要求有些强人所 １１４ 难。现实中，强制性措施的运用极易受到人们的 质疑，以至于在执法时会感到茫然无措。无 论“为”还是“不为”都要承担责任．都将陷入巨大 的责任风险中。不依法采取措施控制事态属于失 职：依法采取了相关措施。由于突发事件本身的 后果不确定性等因素导致事态扩大甚至造成了 伤亡，再加上的不当干预，就会被认为处置不 当，激化了矛盾，被迫承担相应责任。这导致司法 在突发事件处置中，不敢使用正当的职 权。在实践中，司法处置突发事件时基本上 没有携带警械和武器，也较少采取强制性措施。司 法因缺乏法律的明确授权，虽有职责却没有 实际职权，在面对突如其来的突发事件时，有的找 借口拖延、推脱、躲避，有的只是单纯的消极劝 说，“踢皮球”或毫无原则和立场地充当和事佬，不 敢果断采取必要强制措施来保障的司法权 威和防止危机升级．以至于“无理访”的当事人越 来越多，气焰也越来越嚣张。给增加了很多的 工作量，浪费大量的司法资源。有些突发事件因 得不到当事人满意的处置，进而演变为恶性事件。 四、完善立法、厘清执法边界、强化刚性履职 （一）完善相关法律法规，明确规范司法 职权 对公权力的行使，法无明文授权则禁止 是现 代法治的一项基本原则。司法作为国家机构 的组成部分，其职权配置及履职程序应遵循这一 原则。现有司法的职权配置及履职程序只有 提升到法律层面，才能科学配置司法的职权， 规范司法履职程序。 第一，制定法律明确规定司法的具体职 权及运行程序，具体建议如下：一是由全国 常委会制定统一的《司法法》，规定人民、 人民的司法的职权和履职程序。针对 人民司法职权部分，可由最高人民 提出立法建议，交由全国常委会讨论通过． 作为《司法法》中人民司法的部分 内容。二是在《司法法》中设置授权性条款。 如：最高人民、最高人民可以依据本 法律的授权制定司法职权行使的具体细则 及规定。三是最高人民可对现行的《人民法 院司法条例》进行修改，拓宽司法遭遇 司法在突发事件处置中的职权行使研究 突发事件时可采取的具体职权，以及采取职权的 程序和方法。尤其是要赋予司法对发生在法 院内部或者审判、执行工作过程中的违反法律规 定或法庭规则的行为的即时强制权、必要的身体 约束权以及违禁物品的收缴权。 第二，为了做好与《司法法》的衔接工 作，建议在三大诉讼法以及《人民刑事诉讼 规则》里重新规定司法的职权，使之与《司法 法》中规定的司法职责相配套。 第三．司法的自主性职权缺乏细则 规范，很容易导致司法在履职过程中面临风 险，导致实践中司法为了明哲保身。怠于行 使该职责，而无法及时有效地制止突发事件。因此， 应该对突发事件处置中，涉及到自主性司法 职权行使的内容进行进一步细化，可以由最高人 民以《规范细则》或《操作流程》的形式对司 法遭遇突发事件时的处置进行规范，以利于 实践中的参照实行。并且以立法的形式明确规定 涉诉突发事件的启动程序和控制程序，具体到谁 是突发事件的总指挥，谁有权决定是否出动 处置性警力和警力规模，是否采取强制措施等细 节问题。 （二）厘清权的执法边界，赋予司法 内的治安管理处罚权 监狱人民和人民、人民的司 法及一样。都属于人民。 具有全社会范围内的行使职权的权力。人民 司法的职责仅限于维护司法审判 工作的顺利进行。按照现行司法实践的做法，法 院内部发生的或者法庭审判过程中、法警参与执 行过程中遭遇的违反法律规定或法庭规则的行 为，由审判长决定，由法警对相关人员采取强制措 施。但如果事件升级，可能构成行政违法或刑事 犯罪时。司法应该移交机关处理。此外 的其他违法行为和突发事件基本上归属于 的执法范围。 但是．实践中，对于发生在内部的扰乱 审判秩序的行为．司法难以及时制止。一 是虽然法律规定，对妨碍人民履行职责、阻 碍审判工作的行为，可行使拘留权予以制止 和惩治。但如前所述，该职权的行使需要审判长 或独任审判员决定，司法只有执行权，这可 能会因为审判员的迟疑而导致突发事件处置错 失良机。二是司法拘留有严格的适用条件，对于不 适用司法拘留但漠视或严重挑衅司法权威 的行为，司法无法及时有效回应．导致当事人 有恃无恐，挑衅的突发事件越来越多。三是在 内部发生的可能构成行政违法或刑事犯罪 的突发事件的发展非常迅速。如果介人及时，能避 免酿成悲剧。而对这类事件，司法没有有效 的处置权，只能交由机关处理。从通知到 等待到达需要一定时间。等到介入时，事 态的发展可能已经非常严重。四是长期以来，我 国处罚权过于集中在手中，司法鲜 有处罚权。为了打破一家独大的局面，建议 立法直接赋予司法以内部的治安 管理处罚权，可以通过修改或增加相关法律规定 扩大司法职权范围，例如《治安管理处罚法》 中规定的留置盘问、行政警告、罚款和行政拘留 等治安处罚权也可以适用于发生在内部或 者审判、执行工作过程中的违反法律规定或法庭 规则的行为等突发事件处置过程中。 （三）规范强制性措施和武器使用规则，最大 限度保护公民合法权益 为了避免司法在行使职权过程中侵害 公民的合法权利．司法职权的行使应该遵循 合法性原则、相称原则、程序原则。 第一，为了贯彻相称性原则的要求，立法应 当规范强制性措施的使用范围。相称原则要求司 法处置突发事件时采取的措施要与突发事 件的危害相一致，不能脱离司法目的来或者 剥夺公民的人身、财产权利。建议在最高人民法 院的规范细则中，可以根据突发事件的程度采取 劝说、阻止、制止、责令退出、强制带离、强行扣 押、收缴、检查等程度不同的措施。不同程度的措 施对应的情形也要清楚明了。细则制定的宗旨是 尽量采取危害最小的方式来制止突发事件。如依 法使用警械时，要首选足以制止突发事件危害最 小的警械，如警棍、辣椒水等。只有当行为人进行 武装抗拒或威胁到他人生命，迫不得已，不使用 武器而采取其他措施无法制止时，才可以使用武 器。武器使用后，必须向有关部门提交纸质的武 器使用报告，一般应尽量避免对儿童使用武器。 第二。在规范武器使用上，建议立法应该对 突发事件或危险行为进行分级分类，针对不同类 型和不同危险级别的突发事件，可以采取不同程 １ １ ５ 司法在突发事件处置中的职权行使研究 度的武器使用级别。可以针对不同突发事件的类 型分别设置使用武器、谈判和控制的基本标准。 在使用武器中，还应该设置击毙、击伤、使用武器 进行非致命部位的射击、鸣示警、携带可以展 示以增加威吓性、携带但不得展示等不同级别的 使用情形。 第三，明确规定司法在突发事件处置中 的履职程序。司法职权行使也是针对相对人 行使的一种公权力，应该遵守公权力履行的相应 ｌｌ６ 程序，履行者应该首先表明身份、告知要采取的 强制性措施并说明理由等。例如，在进行安全检 查工作时，首先要告知有关人员安检的规则，检出 性物品、违禁品需要暂存或收缴时，应该说 明理由。对于在突发事件中对当事人采取了强制 措施或使用武器的，要做好解释说明工作，针对 当事人或其亲属对处置有异议的，应当经过相应 的听证程序或司法程序，把司法公民权 利的处置方式置于司法审查之下，以体现其公正性。
