我国小额信贷发展的问题与对策

我国小额信贷发展的问题与对策

【中文摘要】分析小额信贷的定义及国际上成功的运作模式，总结小额信贷在中国的发展所体现出来的中国特色，并从性质定位、可持续发展以及风险控制等方面指出其存在的问题，针对问题提出相应的解决意见和建议。

【关键词】小额信贷；国际模式；中国特色；资金来源；产品创新

The Problems and Solutions of the Microfinance in China

[Abstract]The article definites the micro-credit and scans the sucessful models operating in the world.The characteristics that the micro-credit does in China,and from the nature of the position,sustainable development and risk control to point out the problems.To deal with the problems,we put out some suggestions and solutions.

[Key words]micro-credit;international models;Chineses charateristics; funding sources;product innovation

目录

我国小额信贷发展的问题与对策 .................................................................................................. 1 一．小额信贷的基本含义、分类及运作模式 .............................................................................. 1

（一）福利主义阵营代表——孟加拉乡村银行（GB）模式 ........................................................................................ 1 （二）制度主义阵营代表——印尼人民银行乡村银行（BRI） ................................................................................... 2

二．我国小额信贷发展现状及存在的主要问题 .......................................................................... 2

（一）.性质定位问题 ......................................................................................................................................................... 4 （二）.可持续发展问题 ..................................................................................................................................................... 4

1.可持续性融资 ........................................................................................................................................................... 4 2.可持续性盈利 ........................................................................................................................................................... 5 （三）风险控制问题 .......................................................................................................................................................... 6

四．对策与建议 .............................................................................................................................. 6

（一）与商业银行合作，解决资金来源问题 .................................................................................................................. 6 （二）产品创新：灵活设定利率，放宽股东数量，取消无抵押贷款 .......................................................... 7 （三）提高风险管理 .......................................................................................................................................................... 8

1.在信贷业务发展时，要把握“贷前调查、贷中审查、贷后检查”三关。 ............................................................ 8 2.推广信用评级，使贷款发放更高效。 ................................................................................................................... 8 3.提供贷后服务，保障小额信贷资金的安全。 ....................................................................................................... 9 (四)加大激励，完善法律法规。 ............................................................................................................................... 9

一．小额信贷的基本含义、分类及运作模式

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小额信贷是指转向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。世界银行扶贫协商小组（CGAP）认为，小额信贷是指为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄和汇款等多方面的金融服务。根据中国的实际情况，杜晓山(2004)认为小额信贷包括两个基本层次的含义：为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务和保证小额信贷机构自身的生存与发展。综合以上两个定义，王曙光等（2008）认为小额信贷是向传统上难以获得基本金融服务的贫困人口和弱势群体提供的持续的信贷服务，是一种基于接收贷款者信誉的无抵押、无担保的小额度的信用贷款，以实现贫困人口的自我脱贫和贷款机构的可持续发展为最终目标。

国际上比较成熟的小额信贷模式或实践机构根据其目标差异，清楚地分为福利主义和制度主义两大“阵营”。福利主义阵营以孟加拉乡村银行为代表，制度主义阵营则以印度尼西亚人民银行乡村信贷部为代表。

（一）福利主义阵营代表——孟加拉乡村银行（GB）模式

孟加拉乡村银行被誉为世界上规模最大、效益最好的扶贫模式。1976年其创始人尤努斯博士尝试发放小额贷款给穷人，1983年得到的承认并获得贷款支持。其主要特征有：

1.向穷人贷款，以妇女为主要对象，但不直接与单个贫困农户发声联系，而是与项目实施最基层的小组和中心发生关系。一般5人自愿组成一个小组，5至6个小组组成一个中心。定期召开小组会议、中心会议，进行收款活动，也交流致富信息，传播科技知识等。

2.提供小额短期贷款，连年扶持。贷款期一般为一年，从第二周开始还贷。如借款人能按规定还本付息，贷款金额增加，连续扶持直至脱贫为止。

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3.贷款以小组内联保代替担保。贷款的发放一般按“二二一”顺序。每次借款必须储蓄一定数额作为所有组员的共同在保证，发放贷款时贷款人需把5%的贷款部分作为基金扣留。

4.银行来源多元化。最初银行的资金主要来自于联合国发展金融组织及支持，20世纪90年代以后，允许会员持有银行股份并逐渐降低对低成本资金的依赖，从商业资源中获得可借贷资金，实现银行的可持续发展。

（二）制度主义阵营代表——印尼人民银行乡村银行（BRI）

印尼人民银行小额信贷部（BRI—UD）是印尼唯一一家从事小额信贷业务的国有商业银行。BRI—UD通过存贷利率差所获得的信贷服务收入，完全可以覆盖其运营成本，并利用所获利润不断扩展金融服务业务的广度和深度。

BRI—UD的小额信贷组织机构分为四层，分别为总部——分行——支行——乡村营业所。其小额信贷业务，选择在贫困县以上、信用状况合格、有潜力的个人或家庭小作坊作为目标客户，期限最长为2至3年。贷款之允许用作流动资金或购买固定资产；贷款在300美元以上的，可以用汽车、土地等物品作为抵押物；贷款在300美元以下的，不需要任何抵押。BRI—UD小额信贷总的原则是：满足顾客需求、能够盈利、简单化。

二．我国小额信贷发展现状及存在的主要问题

早在建国初期，农村信用社就有零星的针对农户资金需求额小额信贷，但是是小规模

不同于国际规范意义上的小额信贷。1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将

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与国际规范接轨的孟加拉乡村银行模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，联合国开发计划署以及一些国际组织也相继在我国开发了一些小额信贷项目。1996年至2000年，在继续借助国际援助资金的同时，中国利用小额信贷服务这一金融工具，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以机构和农业发展银行、农业银行为运作机构，实施性小额贷款扶贫项目。2000年至2005年，农村信用社作为农村正规金融机构，在中国人民银行的推动下，借助银行再贷款的支持，逐步接入和快速扩展了农户小额信贷的试验。2005年开始，国家出台了相关，放宽了农村金融市场的资本和机构的准入。2006年，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，以“低门槛、严监管”为特点，开放农村金融市场。2007年以来，多家村镇银行挂牌成立，标志着民间、外资和国有资本共同参与的农村小额信贷机构多元化格局逐步形成。

小额信贷在中国的发展，也具备了一些中国独有的特色。刘文璞（2005）曾分析道：“在中国，一些小额信贷机构异化的倾向几乎随处可见，其表现为：将贷款的增长集中在高人口密度地区，把目标群体逐渐转向农村中富裕和比较富裕的农户等。结果，一般商业性金融具有的那些弱点（不愿支持弱势群体），在这一类小额信贷中会重新再现出来。”另外，如刘民权（2003）所说：“非正规金融的信息优势预期活动的范围之间存在此次消彼长的关系。非正规金融的接待活动只能针对少数的对象展开，许多非正规金融组织通常有其自己相对固定的客户，这造成非正规金融市场的割裂。对于大多数中国农民来说，有‘关系’就意味着有‘信息’和‘信用’；对公司来说，熟悉的‘地缘’和‘人缘’是其对贷户进行核查和监督必不可少的条件，也是一直以来民间借贷控制成降低风险最重要的途径。在资金和信息流通不畅的情况下，很难避免存在‘人情贷款’和‘灰色交易’。”也有学者从社会资本的角度对同一问题进行了分析，如李兰兰（2008）认为：“社会资本在小额信贷有效运作当中的作用主要体现在克服信息不对称、降低贷款机构的信息搜寻与监管成本，降低借款者的贷款获得成本上。”

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小额信贷在中国的发展过程中，也不可避免的出现了一些问题，主要有：

（一）.性质定位问题

小额信贷公司虽不吸收公众存款，但也是经营贷币信用业务的特殊企业，理当属于金融业范畴。可《关于小额贷款公司的指导意见》（下称《指导意见》）（银监发[2008]23号）中未明确其金融属性，只是规定小额信贷公司是不吸收贷款的有限责任公司或股份有限公司。小额信贷公司以工商企业之名进行金融业务操作，造成了运行中的一系列问题。

首先是其身份定位与法律适用性的问题。按《指导意见》规定：小额信贷公司并不是金融机构，而是有限责任公司或者股份有限公司。只提供贷款业务使它不同于商业银行，不适用于《商业银行法》；而贷款业务本质上又是一种金融行为，不同于一般的有限责任公司，又不能适用《公司法》；贷款业务更是收取商业利润并采取商业化的经营方式以实现资金利用的商业行为，不同于以财政为后盾的性银行，不能接受相关的法律（李芮，2007）。

其次是制度设计带来的监管问题。中国银监会负责监督管理金融机构及其业务活动，而小额信贷公司没有获得金融业务许可证，不是金融机构，所以不受银监会监管。浙江省规定由试点各地金融办负责指导和督促小额信贷公司的监督管理，但金融活动的监管是一项需要具备专业知识技能和丰富经验的机构才能胜任的工作，许多地方出现了监管主体的虚化，没有一个明确的、专业的机构负责监管小额信贷公司的业务活动。

（二）.可持续发展问题

1.可持续性融资

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根据《指导意见》规定，小额信贷公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐助资金，以及来自不超过两个银行业金融机构不超过资本金50%的资金，不得进行存款活动。鉴于资本的逐利性本质，来自机构的捐赠资金不会太多，在目前不能吸收存款的情况下，小额信贷公司的最大融资杠杆只有1.5倍，和担保公司的10倍、银行平均的12.4倍相差甚远。在目前融资环境里，主要靠提高成本资本金运营的小额信贷公司实际上异化成为投资公司，要承担巨大风险，不可能形成持续盈利的商业模式。“只贷不存”的制度设计，会导致再融资需求旺盛而已贷资金短期内没有收回的额情况下所面临的而后续自己你短缺问题，也将严重影响公司的可持续性发展。

2.可持续性盈利

（1）效果相互冲突。针对小额信贷的利率是扶持性的，监管部门规定4倍的基准利率给了小额信贷公司充分的风险补偿手段。但财政却是收紧的，又加之定位的不明确，小额信贷公司营业税率超过5%，企业及个人所得税率平均达25%。除上述主体税种外，小额信贷公司还可能涉及诸如城市维护建设税、房产税、土地使用税、印花税等其他税种。这种利率和税收上的悖论既反映了小额信贷公司监管的政出多门，也反映了我们对小额信贷公司的发展缺乏长远规划。

（2）业务品种少。按现行管理办法，小额信贷公司可经营贷款业务、企业财务咨询业务和“经省批准的其他业务”，而实际能从事的只有贷款业务。再从产品属性来看，小额信贷业务刚刚起步，小额信贷的供给与需要的大资助的广大居民及企业之间的信息交流并不完全，贷款人得到贷款机会还要一定程度的竞争实现；小额信贷业务的执行前提是将“三农”及中小企业作为一个群体看待，在设计产品时具有整齐划一性特点，但对于同一产品，不同人群的接受能力不同。产品的整齐划一实际上是将更多的具有接受小额信贷冤愿望的人拒之门外。业务品种单一大大削弱了企业的盈利能力。

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（3）扶持缺乏。《关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》（下称《实施意见》）明确将小额信贷公司纳入小企业贷款和“三农”贷款补偿范围。但从目前的来看，扶持迹象并不明朗。没有动力来鼓励小额信贷公司发放小额、分散的涉农贷款以服务“三农”经济。2009年6月18日银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（下称《暂行规定》），该办法的出台意味着符合条件的小额信贷公司将逐渐获得金融牌照，可以从事吸收存款等银行业务。虽然银监会出台了这样的措施，让小额信贷公司看到了新网，但其严格的条件使得近期能够转为存折银行的小额信贷公司实际上并没有，这意味着很《暂行规定》形同虚设。

（三）风险控制问题

首先，我国农业保险普及率低，自然灾害发生后，风险就全部转移到金融机构身上。其次，抵押模式不完备，农民、中小企业贷款抵押品少，而一些资产比如土地使用宅基地等贷款人愿意用来抵押，我国这方面的法律法规目前还不够完善。

四．对策与建议

（一）与商业银行合作，解决资金来源问题

商业银行作为正规的金融机构，资金雄厚、运行规范、监管严格、制度健全，这些优势可以很好的补充小额信贷公司的先天不足；而小额信贷公司作为土生土长的金融组织，依靠自身掌握的“软信息”、网点分布广泛等特点，恰好能够弥补商业银行在农村金融市场上“水土不服”的劣势。

假定商业银行以其正常的贷款利率向农村小额信贷公司批发贷款，这符合商业银行“批

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发行”的业务特点。按照银监会的规定农村小额信贷供暖公司的贷款利率最大可以在央行规定的基准利率基础上上浮4倍，目前我国农村地区正规金融机构的贷款利率基本上是央行基准利率的1.5~2倍，这表明商业银行与小额信贷机构有合作的可能性。

商业银行从表面上看福利没有增加，但从长远目光来看，商业银行福利也有潜在的增加。首先，银监会颁布的《关于加强银行业金融机构社会责任的意见》中指出，认真履行社会责任可以很大程度上提高商业银行的知名度和良好的品牌形象，商业银行支持新农村建设，解决三农问题，很明显会提高其在农民心目中的形象与地位。同时随着城市金融竞争的白热化，开辟农村市场是商业银行未来的必然选择，而现阶段商业银行对农村金融机构批发贷款可谓是渐进式进入农村市场，为将来的进入奠定基础。从上述分析可以得出，商业银行与信贷公司的合作会形成1+1>2的效果。

（二）产品创新：灵活设定利率，放宽股东数量，取消无抵押贷款

过分加重对利率的管制会歪曲资金的适用价格并造成金融资源不合理的配置，同时，会直接对商业性金融机构在农村金融市场上的盈利水平造成不良影响。小额信贷作为一位扶贫手段并不是权宜之计而是一种经济行为，应充分考虑信贷资金的回笼和可持续的财务发展。国际上很多半途而废的小额信贷项目就其根源是因为亏损巨大。鉴于此，金融监管部门应在市场经济机制下，扩大利率浮动区间，使灵活的多种利率适用于小额信贷。

在小额信贷公司转轨到金融行业的过程中，对小额信贷公司的股东人数都进行了，这在一定程度上遏制了小额信贷公司的发展。实际上对小额信贷公司进行股东人数的是没有必要的，小额信贷公司本来就是商业行为，该进一步放开股东人数的，从而扩大小额信贷公司的发展资金基础。这样，不仅可以是大量的农村游资找到正规的投资渠道，而且可以提高小额公司的管理水平和风险抗御能力。

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小额信贷无抵押获得看上去是惠及所有用资者的事情，实际上无抵押就意味着贷款风险，为了减少贷款风险，贷款业务会倾向于非贫困农户的用款需求，这样贫困农户的用款权就被剥夺了。从国际上看，很多国家的银行法规定金融机构职能提供一定比例的无抵押独爱款，而小额信贷机构的贫困客户通常也无法提供相应的抵押，无抵押贷款的阻碍了小额信贷机构向穷人的拓展。

（三）提高风险管理

风险管理是小额信贷公司生存的根基。小额信贷公司不能吸收公众存款，贷款资金来源主要为公司净资产及股东投入，贷款总体规模相对较小。在相对的贷款规模下，只有良好的风险控制体系才能保证小额信贷公司现金流健康，才能保证公司的可持续发展。

1.在信贷业务发展时，要把握“贷前调查、贷中审查、贷后检查”三关。

信贷业务部、风险管理部和审计部要构筑起风险控制的三道防线。三部门都要指派专人通过计算机系统进行日常非现场检查，相互配合开展现场检查。发挥三道防线的作用，当前更重要的是发挥信贷部门的作用。要承担制度的制定，激励制定，贷后管理一系列职责的要求的制定。风险管理和内审部门要加强培训，从第三方分析判断风险情况，做好贷后管理工作，尤其是不良贷款的催收工作。信贷、风险、内审三道防线的检查督促不仅对代后工作进行了规范，也从源头上更为有效地进行了控制，为业务发展起到了保驾护航的作用。

2.推广信用评级，使贷款发放更高效。

根据借款人的还款记录等信息评定出信用等级，参考信用等级确定放款的数量和期限。

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建议省分行信贷部建立和完善客户基础数据库，加强对市分行及县支行数据库的管理和指导，为信用风险评估的顺利开展打下良好基础。

3.提供贷后服务，保障小额信贷资金的安全。

小额贷款具有笔数多、客户杂、管理难度大的特点，为保证资金安全，可以为贷款人办理贷款保险。贷款人是贷款业务的核心，因此贷款人履行保险义务的情况对于贷款业务具有决定作用，如因贷款人发生意外而无法履行贷款义务，同样会给贷款业务造成相关的损失。二是可以根据贷后管理对象的信用程度不同区别对待，确定重点与非重点监控。对信用等级较高、经营相对稳定的额客户，以电话回访方式与借款人交谈，掌握近期经营情况等；对信用等级交叉、经营变化大的客户进行现场回访调查。

(四)加大激励，完善法律法规。

鉴于当前中国还不完善的金融环境，应及时制定小额信贷的相关法律法规，并使用国家强制力保证它的实施。首先应依法明确小额信贷的发放对象。其次要依法明确小额信贷的存款业务、职能监管机构及非存款金融机构的合法地位，最重要还是要依法加大社会信用治理力度。在相关方面，首先可以借鉴国际上的成功案例，联系中国作为农业大国的特殊国情，尝试由到地方设立层级风险投资基金，对弱势地区、产业的薄弱环节提供支持，培育出更多合适的借贷主体。其次，参见世界上小额信贷的管用做法，建立由地方、金融机构共同出资组成的小额信贷风险补偿基金，来解决信贷风险中的补偿问题。再次，尝试建立农村性保险公司，并设立相应的保险基金，为农户、农业和农村提供循环互助的保险链条，为开办小额信贷的金融机构提供保险服务和补偿服务。

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