第八讲
预算审批与立法机关
•预算的制定不能只是遵从。一般来说，立法机关是界定总的财政责任的适宜场所。 •现代预算的一个特点是的预算必须提交议会批准。这主要是由现代的性质决定
的。
•在现代民主政治中，议会事务中的很大一部分就是“通过预算程序来批准开支，并为的各项计划筹集款项”。
•为了履行这一职能，议会内部必须发展出一系列结构、程序与规则。正如之所以需要预算是因为对于资源的申请总是超过可用的资源一样，议会面临的也是这一所有预算都必须面对的问题。议会内部的预算活动也同样要涉及资源生产、资源申请、资源配置、资源保护，也需要设计预算制度以在这些要素之间建立一个合理的联系。 一、西方议会在预算过程中的权力
•在公共预算中，议会的预算权力是议会最基本、最重要的权力。这个权力一般称为议会获得的“钱袋子”(The Power of Purse) 的权力。政治史和财政史都表明，“在历史上，议会最先从行政机关赢得的权力，是财政方面的权力，正是围绕这些权力才逐渐形成宪政。在获得财政方面的权力后，议会才获得了立法权”。
•现代议会制度乃至整个现代宪政制度实际上是在议会介入收入和支出活动并对预算进行控制的过程中发展起来的。正如议会间联盟（IPU，1986）总结的：
•在议会的历史上，议会从首脑手中获得的权力就是在财政上的权力。正是在这些权力的基础上，现代宪政体系才逐渐地成型的。议会的立法权是在议会获得了它在财政上的权力后才获得的。在他们开始要求在法律制定过程中发挥影响之前，人民要求并赢得了征税同意权。 •在现实中，各国议会的预算权力权力是不同的。根据议会预算权力的大小，艾克斯罗德（Axelrod,1988）概括了四种类型的议会：
•相对积极的议会预算 •反应型的议会预算 •边缘化的议会预算 •橡皮图章议会预算
•在采用两院制的国家，几乎所有与财政或预算事务有关的事务都是由议会中的下院控制的，上院要么完全没有影响或只有一点点影响。这样安排的原因是下院是纳税人的代表组成的而且具有广泛的代表性。
•一般地，在现代公共预算中，议会都拥有以下这些权力：
•税收、举债审批权 •支出决定权 •预算修正权
•整体审批预算的权力
•预算执行监督权与预算调整审查权 •决算审查权
1、税收、举债审批权
•国家的收入汲取行为可能会侵犯私人财产，尤其在国家的收入汲取行为不面临任何约束的情况下更是如此。所以，在现代民主制度建立之时，都赋予议会在收入上的最后决定权。 •因此，在民主国家，征税和举债的权力都是掌握在议会手中的。如果没有议会的批准，是不能自行征收税收和发行债务的 2、支出决定权
•现代政治的一个特点是支出需要经过议会审批，通过批准预算授权进行支出是现代议会履行责任和控制的重要手段。
•无论如何，支出决定权是议会至关重要的权力。只要议会控制了的支出经费，它就可以有
效地控制的，控制的行为。因为，如果没有经费支持，是不可能付诸实施的，也无法做任何事情。 3、预算修正权
•在现代公共预算中，预算一般是由首脑准备然后提交议会审查的。因此，衡量议会在预算过程中权力大小的一个指标是议会能否修改提交的预算。 •各国赋予议会的预算修正权主要有三种（Krafchik & Wehner, 1999）：
（1） 没有的权力，即议会可以向任何方向（增加或减少）改变收入和支出而不需要政
府同意。绝大部分总统制国家都是这样的。
（2） 有的权力，即议会可以在某些确定的内修正预算，通常是和增加总支出联系
在一起的。绝大部分议会制国家都属于这种类型。
（3） 平衡预算权力，即只要有一个制衡机制来确保预算平衡，议会就可以增加或减少支出
或收入。
•在现实中，即使各个国家的议会在法律上都有改变预算的权力，但是，各个国家在运用这一权力的程度上存在着巨大的差异。议会改变预算的能力受议会内部委员会的地位影响很大。
•议会内的委员会在预算过程中的作用取决于以下几方面的因素（Krafchik & Wehner, 1999）： • （1 ）委员会（或者下院本身）是否有修改预算的权力； • （2 ）委员会内辩论的时间；
• （3 ）哪些委员会介入，它们相互之间的关系； • （4 ）委员会接触研究能力的机会； • （5 ）委员会接触部门信息的机会。 4、整体审批预算的权力
•在现代公共预算中，议会要整体地审查和批准提出的包括收入安排和支出计划的预算案。自从现代公共预算确立了年度预算原则或预算的非连续性原则以来，一般地，每年都要将整体的预算提交议会审批。如果议会不审批，则不得筹集收入，也不能进行支出。 预算执行监督权与预算调整审查权
•虽然现代公共预算强调预算执行的严格性原则，但是，在编制预算时，无论是还是议会都很难准确地预测未来可能出现的变化，所以，在预算执行中，预算调整经常会出现的。然而，如果将预算调整的权力完全赋予，那么，议会批准的预算将会失去意义。所以，在绝大部分国家，议会都要介入预算调整，进行预算调整一般都要经过议会同意。当然，不同国家议会控制的程度是不同的。 5、决算审查权
•决算审查权是指议会对于上一个预算年度的收支决算进行的审查。决算是对上一个年度的预算执行情况的总结。它一般是由财政部门汇总、审核，然后送专门的审计部门审核，最后报送议会（一般是下院）进行审查。许多国家议会都设有决算委员会，专门负责审查的决算报告。决算委员会提出的报告最后在议会进行表决。
•议会进行决算审查的目的是分析在执行预算的过程中是否偏离议会同意的支出目的，是否有违规行为，是否很好地履行了公共责任。 二、中国在预算过程中的权力
•对部门预算进行审查，就是了解部门将要花多少钱、做什么用。因为部门所花款项来自财政支出，纳税人有权知晓所缴赋税的用途与去向，因而作为纳税人代言人的拥有对预算予以审查的权力。 •《》第六十二条规定：
•全国人民代表大会：审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告 •《 》 第六十七条规定：
• 全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案
《预算法》关于预算审查和批准的规定
第三十 在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于和地方预算草案的报告。
地方各级在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。 第三十九条 预算由全国人民代表大会审查和批准。 地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。
第四十条 乡、民族乡、镇应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级备案。县级以上地方各级应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级报送备案的预算汇总，报上一级备案。
县级以上地方各级将下一级依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。将省、自治区、直辖市依照前款规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。
第四十一条 和县级以上地方各级对下一级依照本法第四十条规定报送备案的预算，认为有同法律、行规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。
第四十二条 各级预算经本级人民代表大会批准后，本级财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位批复预算。 三、审查预算的主要内容 （一）编制审查
1、 预算是否按程序编制
2、 编制预算资料是否齐全，预算报表与资料的衔接联系是否准确符合逻辑 3、 预算报告是否完整、准确、真实
4、 预算编制是否符合现行财政和规章制度要求 5、 预算指标调整是否遵守制度和手续 （二）预算收入审查
1、 预算收入计划是否与国民经济计划相衔接
2、 预算收入计划数是否与上级下达的任务数一致，审查时要注意有无利用预算管理有意
抬高或压低收支计划的现象 3、 预算收入计划构成是否合理
4、 预算收入计划是否贯彻，符合制度规定 5、 预算收入计划是否落实 （三）预算支出审查
1、 是否体现厉行节约、讲究效果的要求 2、 审查基本建设支出 3、 预算支出结构是否合理 （四）预算收支平衡审查
1、 注意审查两种倾向：一是地方赤字预算，二是结余多，保守求稳 2、 有无虚假平衡
3、 是否根据现行规定按预算总额设置一定的预备费，以保证预算的可靠性和稳定性 四、对预算草案的审批程序
•立法机关的作用应当是“审批未来的行为”，而不是批准已经生效的盖章通过的决策。 •各级审查和批准预算的过程分为两个阶段：一是初审阶段，二是审查和批准阶段。
（一） 初审阶段
初审是指在召开人代会之前，由各级财经委员会和有关的专门委员会对预算草案主要内容进行初步审查。
（二） 各级人代会审批预算草案的程序：
1、 部门有关负责人向人民代表作关于本级总预算草案的报告并提交预算草案
2、 人民代表分团或分组对预算草案进行审查 3、 人民代表可提出质询
4、 大会团用书面形式通知并提出要求
5、 秘书处和财经委收集并讨论代表的有关意见和建议，修改预算审查报告，
并向大会团提出审查报告
6、 召开全体会议，根据审查报告，通过人民代表大会关于预算的决议 7、 公之于众
8、 各级财政部门及时办理批复预算手续：30日内
9、 各部门自财政部门批复本部门预算之日起15日内批复所属各单位预算
