农业经济２０１５／１１ 发达国家性农业保险的经验及启示 ◎乔摘博 要：农业经营的风险性是产生农业保险业的根本原因，农业保险的商业性可能使市场失灵，催生了性农业保险 的兴起。借鉴发达国家性农业保险经验，健全农业保险法律体系，加大财政投入力度，建立农业巨灾风险分散转移 制度和再保险机制，创新发展模式是促进我国性农业保险健康发展的必要保证。 关键词：市场失灵风险分散再保险 一、概念的界定及特性 到几百亿元。由于目前我国处于“中等收入”国家向“高 性农业保险是相对于商业性农业保险而言的，是 收入”国家的过度时期，传统的农业保护面临的内外 国家实施的一种扶持性制度安排，以保障基本农畜产品供 压力越来越大，“三农”问题长期不能得到根本解决，所以 给和促进农民增收，稳定农村经济社会发展。它是农业保 要大力发展我国性农业保险，使农民的经营收入通过 险的一部分，是农业保险的一种特殊形态。它既有农业保 保险手段得到合理补偿，维持农民增收和农业增长，保持 险的地域性、高风险性、季节性、周期性、分散性、互助 农村长期稳定。美法日等发达国家实行性农业保险的 性、法律性和科学性等一般特征，同时又有自己的特性。 时间比较早，积累了丰富的经验，值得我们学习和探索。首先它是一种“准公品”。国外ｉ００多年的农业保险发 二、发达国家性农业保险的特点 （一）美国 展历史证明，农业保险成本高，综合收益低，仅仅依靠商 业性农业保险机构的商业化运作最终有可能导致市场失 美国实行性农业保险比较罩，形成了一套较为完善 ｌ、主导 灵，只有依靠性的力量才能从根本上化解农业风险。 的农业保险体系。其特点如下： 因为在财政补贴和税收优惠等福利性的条件下，商业 性保险公司才会愿意投入和经营，农民才会积极参保。政 美国实行的是主导型农业保险模式，具有明显的 策性农业保险具有很强的社会公益性。其次它是保护 性特征。１９３８年美国联邦出台《农业调整法》并成 “三农”的工具。性农业保险是利用农业保险 立联邦农作物保险公司，直接开展业务，其各项费用都由政 的名义，通过行政、法律和经济等手段行使了国家对“三 府承担。１９８０年代至ＩｇｇＯ年代后期，国会先后通过了《联 农”的间接保护，具有较强的社会保障功能。它分散农业 邦农作物保险法》、《联邦农作物保险改革法令》和《农业 风险，促进农业防灾减灾，增强农业综合生产能力，保证 风险保障法》，明确规定了农作物保险的性质、方式、目 了保险机构的正常盈利，同时也使农村社会稳定，经济发 的、机构和保险免征赋税等，逐步增加了保费补贴，鼓 展，农民收入增加。它作为ＷＴＯ规则的“绿箱”，不 励了农户积极参保，为联邦农作物保险业务的开展提供了法 会像其他行业的性补贴那样容易引起贸易纠纷和反倾 律依据。Ｉｇｇ６年联邦农作物保险公司开始逐步退出农作物保 销，所以一直以来深受其各成员国的高度重视和欢迎。第 险的业务经营，商业保险机构和人员开始直接经营农保业 三它是国民收入在农业生产领域的再分配。性农业保 务，这样既减少了联邦农作物保险公司的运作成本和工作 险实质上是国家对农业的一种补偿性的净投入，为“三 量，同时也分担了风险，到２ｏ。４年参与率达到了８０％。美 农”发展提供了风险保障，一旦某个区域发生农业灾害， 国农业保险的发展大致经历了联邦农作物保险公司的“单轨 保费将会在属地非属地及受灾者非受灾者之间进行再分 制”经营、联邦农作物保险公可和商业性保险公司共同经营 配，在一定程度上体现了国民收入在农业生产领域的再分 的“双轨制”和商业性保险公司单独经营的“单轨制”等模 配。 式。但是联邦农作物保险公司代表着联邦始终没有脱离 农业是周期长、投入大和抗灾能力差的弱质产业，是 市场，一直行使着规则制定和监督职能，并为商业保险公司 高风险行业。我国是一个自然灾害多发频发国家，平均每 提供再保险，在与保险公司之间建立了“利益共享、损 年大约有６亿多亩作物和２亿人口受灾，直接经济损失达 失分担”的机制。 ※本文系国家社会科学基金资助项目“地方农地非农化失范问题及其制度规制研究”（１１ＢＦＸ０６４）的阶段性成果。 一９６— 【｛目｝探配置】 ２、鼓励和吸引商业性保险公司参与农业保险 农业经济２０１５／１１ 施对所有农业保险部门的资本运作免征一切税费的，并 ｌ９８Ｏ年代以后联邦为了降低联邦农作物保险公司的 实行高补贴。对农业保险机构直接进行性财政 运作成本和提高农业保险参与率，制定优惠，通过联邦 补贴，以保障农业保险机构的正常运转，补贴额可以达到保 －，５０％。由农业保险机构保障各级互助保险公 农作物保险公司鼓励和吸引商业保险机构和人员参与农作物 费总额的２０％－保险业务，并对商业保险公司保费及运营进行补贴。１９９４年 司的正常运行和再保险业务的开展。设立国家农业灾害 国会制定《农作物保险改革法》，规定由联邦农作物保险公司 保证基金，对各级互助保险公司给予一定的财政补贴，对农 与商业保险公司共同为农业经营者提供巨灾风险保险，同时 业生产中的不可保风险进行补偿，包括农作物收成和牲畜养 商业保险公司提供高于基本保险水平的额外风险保险，农业 殖损失。这样就赋予了各级互助保险公司兼具融资、救 经营者仅支付小额的管理费用。商业性保险结构和人员的介 济和福利等社会功能。另外还对农民所分摊的保费的剩 入，使农业保险得到了更大发展，保险范围逐步扩大，农民 余部分（５ｘ￣－－８ｏ％）进行支付。也就是说农民只需交 参保率得到极大提高。从１９９５年开始，为开办农业保险的ｌ９ 个公司提供相当于其农业保险费３１％的补贴，对其资本运营 实行赋税全免，最大限度地扩展农业保险的范围，并通 过再保险机制，有力促进了性农业保险的迅速发展。对 农民实行自愿投保，并给予其农产品价格支持及贷款优 惠，参保农民只需缴纳纯保费的一部分，其余部分由联 邦农作物保险公司进行补贴，以调动农民参保积极陛。 另外还鼓励成立非盈利性的农业保险服务性组织 ——农作物保险协会，进行情况信息的沟通和提供服 务。该组织为和立法机构进行下情上达，并为农民提供 农作物保险的法律援助和指导。 （二）法国 法国农业保险业不仅起步早（１８４０年成立第一家地区性 相互农业保险公司）而且非常完善和发达。法国性农业 保险是以资助和各级保险公司互助经营为特征的民办公 助模式来开展的，其主要特点是： ｌ、拥有比较健全的农业保险体系 法国农业发展历经磨难，农民为了保障切身利益，在上 世纪前叶相继成立了几万家互保机构，农业保险业迅速发 展。法国为了农业保险业的有序发展，对互保组织进行 了较大规模的整合，成立了互助保险机构，其它众多农 业保险机构，在的扶持下迅速发展起来，并依据自身特 点纷纷推出了相应的保险服务。法国为了扶持农业保险 业于１９６６年在大区范围内创立了各级再保险机构，并于１９８４ 年建立农业灾害基金，对互保组织不能承担的风险损失负 责。目前法国的农业保险机构由农业相互保险集团和各级互 助保险公司组成。互助保险公司分为高中低三个层次来经营 性农业保险。保险公司负责省级农业保险公司的政 策制定和再保险，省级保险公司为基层农业保险社提供再保 险，基层农业保险社对乡镇提供直接保险业务。这种健全的 保险体系在更大范围分散了农业风险，提高了减灾止损的赔 付能力，为法国『生农业保险提供了巨大的推动力。 ２、实行低费率高补贴 法国制定《农业保险法》，以法律的形式保障和实 ２０％－５０％的保费，就可以从那里得到，．（ ８０％）的 高额保费补贴。性的高补贴为农业保险的发展提供了有 力保障。 ３、建立风险分散机制 １９８２年７月ｌ３日法国国家再保险公司成立，对保险机构 提供再保险支持，对自然灾害造成的其他不可保风险进行补 偿。建立农业保险专项风险基金，以备巨灾之用。 鼓励和支持成立民间农业保险合作基金组织，可以对农 业再保险机构和其它菲官方的保险组织进行再保险，从而获 得补贴，使农民兼具了保险人和被保险人的身份，以求达到 互助互济的目的。这种分散风险机制能够将、保险公司 和农民的利益有机地结合起来，相互协调发展，将社会效益 和经济效益融为了一体。 （三）日本 １９２０年代末日本开始建立现代农业保险制度，实行 支持的合作互助模式。其主要特点如下： ｌ、立法先行 立法先行是日本性农业保险成功推行的重要前提。 １９２９年日本出台《家畜保险法》，将部分家畜列入保险 对象；１９３８年发布《农业保险法》，针对一些农作物实施保 险；１９４７年开始实施《农业灾害补偿法》，扩大了农作物和 畜禽保险相关险种及范围，并将补贴比例从保险费的１５％提 高到５Ｏ％。目前日本实行强制保险和自愿保险相结合的农业 保险策略。这些法律制度为实施性农业保险奠定了基 础，使性农业保险有法可依。 ２、财政大力投资 日本主要是对投保人、经营者和再保险组织进行财 政补贴。无论是自愿保险还是强制保险，都享受补贴。 费率越高，补贴率越高。例如日本补贴农民水稻保费的 ５０％．．－－６０％，补贴麦类保费的５０％－－７０％，若遇特大灾害， 将承担８０％－－１００％的保险赔款。另外日本承担互 助组合联合会的全部经营管理费用和农民互助组合的部分经 营管理费用。日本还采取连续数年无灾害损失时将一些 保费返还给投保人的优惠来调动农户参保防灾积极性， ——９７—— Ｉ资源配置】。 以便降低保险组织的道德风险。 ３、注重农业保险体系建设 农巫经济２０１５／１１ 结合的办法，分区设定农业保险补贴标准，有条件的地区可 以给予参保农户高额保费补贴，以降低其参保成本。也可以 目前日本农业保险制度是由三级组成的。日本各级 将农业保险纳入各地民生工程项目或者融入其他金融支农政 不直接经营农业保险，但是对农业保险进行指导和监督。政 策中，从根本上保障农户对农业保险的有效需求。 府鼓励成立民间互助性基层农业保险组织（例如农业保险合 作社或互助会社）来直接经营农业保险，由都、道、府、县 （三）建立农业风险分散机制和再保险机制 农业保险的目的就是分散风险，农业再保险的主要职能 基层农业保险组织联合会负责基层的各种农保业务，并为成 是分散农业保险人所承担的风险责任。当较大风险降临，超 员组织提供再保险，最后通过再保险特别会计处提供二 过保险人的承担能力时，需要建立多层次的农业风险分散制 级再保险。这样的经营体系有利于分散风险，同时减轻了政 度，将农业风险分散于各个行为体中，以充分体现农业保险 府财政负担。 三、对我国性农业保险发展的启示 虽然美法日性农业保险各具特色，但有不少共同之 处，结合我国性农业保险发展现状，至少可以得到以下 启示： （一）加快农业保险立法进程 美国法国日本｝向经验表明，农业保险的正外部性（高风 险、高成本和准公品性）决定了它不能完全依靠市场机 制来运营，必须以健全的法律法规进行扶持注的经营。２００２ 年我国重新修订了《农业法》和《保险法》，首次提出了 性农业保险的概念，并确立了逐步建立和完善性农业保 险制度的总体思路。在经过了多年的探索和实践后，先后颁 布了一系列关于“三农”发展的纲领性文件，对发展性 农业保险做出专门强调和明确要求，为加快推进我国性 农业保险发展提供了理论依据和导向，但是总体可操作 性不是太强，效果不明显。尽管２０１３年３月ｌ目我国开始施 行《农业保险条例》，可是此条例的约束陛还是不太强，实施 细则过于笼统，存在着责任不清和依据不当等问题。这在很 大程度上抑制了性农业保险的发展。所以要尽快落实 《农业保险条例》，制定《农业保险法》和《性农业保险 法》，为性农业保险的Ｊｌｌ￣ｒＪ实施提供法律依据和制度保 障。 （二）加大财政投入，建立财政补贴机制 从美法日等发达国家的经验中可以看出的大量投入 对性农业保险的发展起着巨大的推动作用。 经过多年的农业保险试点，我国财政支持力度在加 大，手段在多样化，各试点省区财政补贴亦在增加，但是当 前我国缺乏农业保险财政补贴的长效机制，也没有建立巨灾 补偿基金。所以要从建设现代农业和促进农民持续增收的宏 观层面来调整国民收入分配格局，合理调整和优化性财 政补贴结构，加大各级财政对农业的投入力度，为性农 业保险发展夯实物质基础。要借鉴发达国家经验，尽快建立 我国运营高效的农业保险补贴机制，为保险机构提供经营管 理补贴、利税优惠和再保险等资金支持及保障，变“弱 质农业”为“强质产业”。对农户采取强制参保和自愿参保相 一９８一 的共济性。发达国家正是通过这样的实际操作来分散风险 的。所以我国要在支持下，立足国内国际两个市 场，引入风险转移制度，构建和完善农业再保险体系，逐步 设立专业性再保险公司，平抑风险，良陧发展。要坚持多元 化多渠道的筹集原则，逐步建立我国巨灾保险基金，解除保 险机构和农户的后顾之忧。 （四）探索和实施适宜的性农业保险模式 尽管美法日等发达国家的性农业保险发展背景、政 策和体系等方面有所不同，可是都在长期Ｉ；勺发展中逐渐摸索 出来了适合国情特点的农业保险模式，实行了性管理和 商业性运营相结合的方式，降低了财政负担，提高了经营效 益。由于我国国情复杂，采用某个单一的性农业保险模 式不具普遍意义，要在借鉴发达国家成功模式的基础上，积 极探索我国性农业保险模式。可以适时设立国家农业风 险管理局或性农业保险监管机构，统筹全国性农业 保险工作，不同地区要积极探索和实践适宜的农业保险模 式，最终通过国家规范和整合，形成适宜的具有中国特色和 地方特色的性农业保险模式。就目前我国的试点情况来 看，构建国家、省市县和乡村“三级式”农业保险体系和信 息共享机制具有现实意义。具体来说就是商业保险机构通过 乡村农民合作组织或农业龙头企业为基础的基层服务体系直 接经营性农业保险，省市县再保险机构对商业保险机构 负责，最后由国家性农业风险管理机构对商业保险机构负 责，进行二次再保险。这样各行其事，各负其责，共同推动 我国性农业保险的ＪＩｌ￣ｌｊ发展。 参考文献： …黄庆河国外农业保险模式分析及对我国农业保险发展 的启示【Ｊｌ西部金融，２０ｌｌ（３）：４ｌ一４２ 【２匪韧我国农业保险发展影响因素的实证分析［ＪＩ北京工 商大学学报（社会科学版），２０１２（６）：７２ ７《５ 【３ｌ张旭光，柴智慧，赵元凤典型国家和地区的农业保险 发展模式概述【Ｊｌ世界农业，２０１３（１）：ｌ９—２４ ●作者单位：开封党校河南开封４７５０００
