中国城乡划分与城镇人口统计问题张庆五㈣㈣∽∽∽㈣∽∽∽∽∽Ⅻ∽ⅫⅫⅫ∽Ｃ．０９∽∽㈣∽ＭＭＭ∽∽∽ⅫⅫ∽∽∽∽㈣㈣∽∽∽∽我国城镇人口统计口径的变化建国以来，我国城乡人口的划分，大体经历了三个不同的阶段。最初阶段，主要是从１９５３年到１９６２年，郎第一和第二个五年计划期间，我国统计城镇人口的口径基本上依照１９５５年《关于城乡划分标准的规定》，按城市的市区人口、郊区人口和建制镇人口进行统计的。由于这个时期的城乡划分标准比较符合实际，市镇建制又严格执行了城乡划分的标准，城镇与乡村的划分界线处于稳定状态；尽管这个时期也曾发生过城乡人口对流的大起大落，但并未引起城乡人口统计上的非正常波动。“一五＂期间，１９５３年全国城镇总人口为７８２６万，到１９５７年增加到９９４９万，城镇人口占全国人口的比重由１３．３０，４卜升到１５．４％，发展比较正常。“二五”期间出现较大的波动，１９５８年城镇人口突破ｌｔＬ大关，到１９６０年上升到１．３亿，占全国人口的比重猛增到１９．７％的高峰’接着是１９６１年至１９６２年，国家精简职工、压缩城镇人口２０００多万人返乡，致使１９６２年末的城镇人口又下降到１１６５９万，占全国人口的比重下降为１７．３０Ａ。正因为这一时期的市镇建制能够受到城乡划分标准的制约，我国当时的人口统计年报也能够如实反映国内城镇人口增减变动的实际情况，统计数字也比较符合我国城乡人口变动的规律。第二阶段，１９６３至１９７５年，即三年调整和“三五”“四五’’期间。这个时期的情况比较复杂，经过三年调整扭转“大跃进＂的失误，紧接是“文化大’’十年。六十年代初我国国民经济遇到严重困难，采取精简职工、压缩城市人口措施，并对市镇建制采取压缩方针。后来由于“文化＂内乱的干扰，国民经济遭受严重破坏，致使这个时期的城镇人口发展缓慢。就全国市镇总人口来说，包括市镇辖区农业人口在内，所占全国的人口比重，一直徘徊在１７％的水平上，长期停滞不前。１９６３年末的市镇总人口降至１１６４４万，占全国人口１６．８％，到１９７５年市镇人口总数虽达１６０３０万，但占全国人口的比重只上升到１７．３０Ａ，仅仅增加０．５个百分点。如果考虑到城镇人口自然增长的因素，实际上，城镇人口处于下降的状态。其原因，除了经济发展缓慢的影响外，主要是与当时修订城乡划分标准、压缩城镇人口直接相关。最明显的，１９６３年市的建制标准由１９５５年规定的２万人提高到１０万人，这样使全国的城市数由１９６２年的１９８个，到１９７０年减少为１７６个，撤消了２２个市的建制。镇的建制标准，由１９５５年规定的２０００人、居住５０％的的非农业人口，到１９６３年提高到３０００人，居住非农业人口７０％以上才符合建镇标准，致使镇的数目由ｉ９６２年的４２１９个，到１９６５年下降为２９０２个，减少１３１７个建制镇。因此，按照当时修订的统计口径，城镇人口只计算市区、郊区和建制镇的非农业人口，以致１９６３年末全国城镇人口的比重，由１９６３年的１４％，到１９７５年下降到１２．３％。现在看来，造成我国城镇人口数字混乱的由来已久，主要起自１９６３年。因为当时《、关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》就明确规定，市总人口是指市区人口和郊区人口（包括农业ｋ口）Ｉ城市人口是指市区和郊区的非农业人口。１９６４年又把镇人·３‘口限定为居住镇上的非农业人口。自此以后，“市镇总人口”与“城镇人口，，两个概念经常混用，导致数字上的混乱。而经常使用人Ｉ＝ｌ数字的部门又习惯于把城镇非农业人口作为城镇人口的基数使用。这样习以为常也就不以为然了。第三阶段，自１９７６年至今。这十几年，是我国城镇人口过猛增长的时期，也是城镇人口统计口径问题暴露愈加充分的时期。主要是城镇概念不清，城镇人口数字混乱，城镇中农业人口超前膨胀，城镇人Ｉ：１结构体失去城镇的基本涵义、性质及其特征。从这个期间城镇人Ｉ＝ｌ增长的特点看：１）市镇数量大增。城市数，由１９７６年的１８７个，到１９８７年上升为３８１个，增加１９４个，翻了一番。建制镇，由１９７８年的２８５０个，到１９８７年上升到９１２１个，增加６２７１个，翻了三番还多。２）城镇人口大幅度上升。全国不含农业人口的城镇人口，由１９７６年的１１７９５万，到１９８７年上升为１９１２９万，净增７１２２万，比原来增加６０．４％。包括农业人口在内的城镇总人口（市区人口＋郊区人口）增长的势头更猛，由１９７６年的１６３４１万，骤升到１９８７年的４９７７６万，净增３３４３６万，增加了两倍。３）城镇总人口中的农业人口超前增长。在城镇总人口中，妒７６年农业人口比重已经达到２９．６％，到１９８７年上升Ｎ５０．３％，过了半数，而且增长速度过快。１９８１年的农业人口占城镇总人口的比重突破３０％，１９８４年突破４０ｏＡ，１９８９年又突破５０％，超过了城市非农业人口。在镇的总人口中，１９７８年农业人口占２４％，到１９８４年上升到６１．６ｏＡ，特别是到１９８７年又扶摇直上到７４％。城镇中农业人口大幅度增加的主要原因，一是扩大城市郊区划进来的，二是县改市裹进来的，三是镇管村圈进来的。４）城镇人口结构引起变化。在１９６３年以前，我国城镇人口的结构体，非农业人口占８０％以上，农业人口不到２０％，比较正常。近期城镇农业人口迅猛增长的结果，到１９８７年城市非农业人口降为４９．７％，建制镇非农业人口降为２６％。城镇非农业人口与农业人口的结构体，在城市为１：ｌ，在建制镇为１：３。由于区划因素形成的城镇农业人口超前膨胀，必然促使城镇人口结构体导向逆变。这种状况在部分城市尤为突出。目前全国３８１个城市中，按１９８７年末总人口在１００万至２００万的５８个“大城市”中，有２８个市的农业人口占城市总人Ｉ＝ｌ的比重平均高达８７％，而城市的非农业人口只占１３％。更有甚者，江苏的宿迁、淮安、兴化市，浙江临海市，安徽亳州市，山东日照市，湖北麻城市，这７个市的总人口都在百万以上，但其中的农业人口也都超过了９０％。象这样的“大城市”，实际上成了“大乡村”。由此可见，城镇人口的统计口径急待改进。解决城镇人口统计口径问题的途径城镇人口与乡村人口的区分，是当前我国研究城乡人ＦＪ结构急待解决的重要课题。但要看到，现在研究解决这个问题的难度较大，涉及方面的问题比较复杂，随着深化改革又面临许多新的情况和新的问题，通过修订城乡划分标准的路子能否解决城乡人Ｅｌ划分中的实际问题值得考虑。这是因为：１）城镇人口与乡村人Ｉ＝ｌ的差异，不仅在空间上聚居的规模和集中的程度不同，城乡的社会条件与经济特征不同，居民的生活方式与生活水平不同，而且城乡之间存在着广泛而又大量交叉、互为渗透等复杂现象，经常处于此长彼消的演变过程，要在城镇人口与乡村人口两个对立范畴之间，清晰地划出一条合理的分界线是比较困。难的。２）城镇化是一个多元化的复杂综合体，加之我国地域辽阔，经济发展的不平衡性，城镇地理条件的差异，反映到实际：亡作中，人们对市镇建制标准理解上的不同，往往导致对标准掌握上的不一致性，市镇建制又很难避免与“标准”的脱节现象，也会给城镇人目与乡村人口的区分带来不利的影响。３）随着时代的发展，改革的深化，过去长期建菠在市镇建制基础上的城乡人口划分问题甚多，市镇建制与城乡人口划分问题之间又存在着ＥＩ身的特殊·４。性，已经显示出各自不同的研究领域，如把两个问题硬捏在一块解决，又必然加大这个问题的复杂性，不幂｛Ｉ于问题的解决。从当前实际情况看，市镇建制标准与城乡人口的划分，应当作为两个问题，分别考虑。因为二者之间有着明显的差异。一是出发点不同。市镇建制多从城乡经济发展的共同需要出发，本着城乡一体化的指导思想考虑问题。在城乡关系问题上以“合的思想＂为主导。而城乡人口划分问题的出发点是“分的思想”，如何把城镇人口与乡村人Ｉ：１加以科学的区分，能够如实反映我国城镇化的发展进程。二是着眼点不同。市镇建制，一般都把城镇发展作为战略决策，从城镇的长远规划和城镇建设规模考虑问题。而城乡人口则分所面临的是现实问题，是如何围绕城镇人口自身特征来探索城镇人口与乡村人口合理划分问题。三是侧蘑点与归宿点咆不相同。市镇行政建制是国家的一级政权组织，多从有利于地方行政组织领导和行政管理的角度，侧重于市政建设、经济起飞和社会发展等多方面的实际需要来考虑Ｉ而城乡人口的划分，主要是统计问题，侧重于城镇人口结构的现状和人口特征，如何运用统计手段，对不同时期的城镇化水平进行量的分析。由此看来，要解决城镇人口划分的口径问题，有必要探索新的途径。如果与市镇建制问题搅在一块解决，难免顾此失彼，在实际执行中，城乡划分的标准对市镇建制难以起至ＩＪ制约的作用，往往出现脱节的现象，也不乖ｌＩ于问题的解决。有关城镇人口统计问题的思考一、城市市区和居住镇上的农业人口，应当作城镇人口统计，没有必要将他们排除在城镇人口之外。一是因为居住城区和镇上的农业人几数量不多，大部又是菜农或工农兼业户，经济收入和生活水乎较高，生活方式也与城镇居民有许多近似之处，尽管他们从事农、Ｉｋ生产或户口性质有改变，实际上已成为城镇型的农业人口，在人口统计划分上应以城镇人口相待。二是因为居住在城镇的农业人口，处在城镇居民包围之中。在不同程度上与城镇居民共同享用城镇的道路、交通工具、邮电、通讯、供水、供电、文教、ｊｎ生医疗等城市基础设施和公用事业，以及社会保障事业，城镇规划、市镇建设、行政管理等各项工作，都需要将他们纳入规划之中，也不宜将他们排除城镇人口之外。三是从人口地理学角度来说，他们久居城镇，不论统计地域人口或计算人口密度，也不应将其辖区人口从居所地分割出去。由此可见，将城镇内的农业人口计入城镇是必要的，也是比较合理的。这样大体上可以与六十年代以前的城镇人口统计口径保持一致，便于同历史人口资料比较分析。二、对市镇郊区乡村人口的统计问题，情况比较复杂。现有市郊辖区范围有大有小，市郊的经济发展水平不一，非农业人口的比重有高有低，加之近儿年由县改市的城市将四周大量乡村人Ｉ：Ｉ随着改革也被裹进城市，如何统计郊区人口需要慎重考虑。从城市来说，城市郊区是城市不可分割的组成部分，属于市辖区的一个地域空间，将城郊适当范围内的乡村地区划为郊区是必要的，将少量乡村人口计入城市也是合理的。因为：１）城市是一个经济复合体，城市需求的农副产品、奶制品等，离不开市郊农业区这个基地。２）市政建设、经济发展、城市功能扩大，市辖各部门单位不可能都局限在畸窄的地区范围之内，伴随城市扩展，周围农田需要征用，这些农户势必转为城市居民。３）城市规划、旧城改造、某些工厂、医院、交通站场，物资仓库等一些特殊单位需要扩散，以减轻城区压力。鉴于郊区对城市发展具有重要作用，故对散居郊区的非农业人口和插花居住近郊区的农业人口作为城市人口统计也是必要的。但因现在各地市郊范围大小不一，应当根据不同情况，·５。分别对待，合理地解决郊区人口统计问题。解决的办法，为了便于区分郊区的城市人口与乡村人“，有必要在二者之间划一条“三七＂临界线，作为具体区分城乡人口的界限。就是说，凡郊区农业人口超过郊区人口３０％的，其辖区农业人口作为乡村人口统计，非农业人口按城市人口统计Ｉ如郊区农业人口在３０％以下的，意味着非农业人口已经达到７０％以上，故其郊区人口全部作为城市人口统计。未设郊区的市，也可同样以“三七”线为界，对辖区人口加以判定，分别统计。这样大体加以区分，尽管带有一定的主观成分，但从中区分城镇人口的方法是可取的。第一，从发展的观点看，城镇人口的构成，实际上存在一部分“中介过渡”的农业人日。在统计城镇人口时，对于这种现象的研究，有必要运用《模糊统计学》的科学思维方法，将他们作为城镇人口统计也是合乎情理的。没有必要象过去那样，把城市郊区的农业人口完全排除在城镇之外，这不符合模糊统计学的原则。过分的纯粹，倒不准确，适当的模糊，反而符合实际。第二，由于“三七＂线的区分方法比较具体，便于区分，容易掌握，有助于将城镇人口统计口径纳入统一，避开城市建制所产生的不年Ｉ『影响。第三，对历年城镇人口统计资料的不合理部分，也可按照“三七”线进行调算，使调算后的资料具有一定的可比性。根据“三七＂线的划分方法，对编印的１９８６年全国城镇人口统计资料进行调算的结果与原报表城镇人口数加以比较，详见下表：１９８６－年－末全国城镇人口统计年数与按“三七”线调算数比较甫镇项别总人口人单位：万人１９８６年末全国人口统计报表教非农业口按“三七”线调整数城填人口１３９４５７１５６２１１０１占总人口％５３．０３２９．２７４１．８９农业人口１０８３１１４４０６２５２３７占总人口％４６．９７７０．７３５８．１１非农业人口（未调）１２２２８５９６３】８１９１占市镇人口％８７．６９８３．３３８６．∑ｌ农业人口１７１７１１９３２９１０占市镇人口％１２．３１１６．６７１３．７９乡村人口９１１４１３２１３２２３２７垒国市总人口全国镶总人口市镇人口合计２３０５９２０３６９４３４２８１２２２８５９６３１８１９１资料来源。编《全国分县市人口统计资料》，１９８７年－，中国地图出版社出版。表列数字表明，经过调算之后，１９８６年末全国城镇人口由原来的４３４２８万，降为２１１０１万。所占全国人口的比重由原来的４１．２０％也下降为２０．０２％。看来比较合理。但是，需要指出的是，调算后的镇人口数明显偏低，主要是因缺少乡镇企业从业人员这一大块。据有关部门统计，全国乡镇企业职工有８５００万，如把设在建制镇的乡镇企业的农民工按６０００ｆＪ计算，并将此处补充计入镇人口，全国城镇人口实际上应为２７１０１万，即占全国人口２５．７１％。这样看来，可能更为接近实际。经过这样调算之后，省与省之间城乡人口比例上的一些不合理现象也会得以消失。以江苏与山东对比，按原来统计口径，江苏城市总人口为１１１７万，占全省人口１７．８％，而山东城市总人口达２０６８：）５＂，占全省人口高达２６．６％。不论从城市化或工业化的水平来说，山东高于江苏是不够合理的。按”三七”线进行调算，江苏城市人口降为７３５万，占省人口１１。７％，山东城市人口降为６５０万，占省人口８．４％，较为合理。湖北与广东对比，原来湖北的城市人口占省人口３２．６４％，广东为１９．３２％，二者悬殊过大。经过调算，湖北降为１４．１２％，广东降为１１．４８％＝者比重接近，较为合理。三、建制镇的人口统计需要改进。应当看到，建制镇的人口结构是衡量地方工商业发展·６‘和区域城镇化程度的一个重要标志。因为我国的乡镇企业主要集中在小城镇，建制镇成了乡镇企业的重要基地。乡镇企业的发展，既带来小城镇的繁荣盛盛，又伴随着愈朱愈多的农业剩余劳动力向非农业劳动领域转移，乡村人口向城镇的转移。根据我国的国情和地方工业发展的状况，农业劳动力向非农业领域转移的特点是离士不离乡镇。虽然他们的农业户口帽子尚未摘掉，但却无法改变他们置身于城镇常年参加生产劳动的事实。而且作为乡镇企业基地的小城镇，拥有乡镇企业固定的生产组织、技术装备和从业人员，有的核算制度，承担经济责任和纳税义务，已经形成相当稳定的经济实体，他们的从业人员即便是农业户口，也应作为镇的非农业人口进行统计。但是按照现行的人口统计报表制度，却把他们排除在镇人口之外，是不合理的。镇的人口统计，除了原在镇上注册登记为常住人口的城镇居民和已迁入的集镇自理口粮户外，还应包括尚未改变农业户口性质的下列人员：一是在镇上注册登记的农业户口；二是原在乡村居住的农业人口，已常年脱离农业生产，成为乡镇企业固定的从业人员；三是凡在镇上有固定经营场所、取得营业执照，常年从事经商、贩运、理发、缝纫、修理服务等行业，已经脱离农业生产一年以上的人员。为了避免重复计算，防止统计报表出现新的混乱，上述二、三两项原是农业户口的人，除应按其常住户口所在地进行人口统计年报外，可在镇人口统计报表中，将二、三两项作为附加指标，另行计算。四、城镇人口的名词术语，应该有个科学的、统一的法定名称。尤其涉及人口统计指标的词语，应有明确的概念，明确的涵义。当前急待统一的几个名词术语：１）市镇辖区县总人口。是指城市的市区、郊区和管辖县的总人口，但不得用它代称一个市的城市人口。２）市辖区总人口，是指市区人口，包括辖区乡村人口。由于一些城市的郊区范围过大，乡村人口过多，这项指标也不得代称这个城市的城市人口。３）城市人口，是指按城市人口统计口径统计的人口，包括城区的非农业人口和农业人口；郊区的非农业人口如已超过７０％的，即可计入全部郊区人口；如郊区农业人口已超过３０％的，只计入郊区非农业人口为城市人口。４）镇辖区总人口，包括镇管理的乡村人口。不得用它代称建制的人口。５）镇人口，是指建制镇上注册登记的常住人口，包括已迁入的自理口粮人口，但不包括镇周围的乡村人口。作为附加指标统计的乡镇企业从业人员，也应作为镇人口的一个组成部分，合称镇人口。６）城镇人口，是指城市人口和镇人口的合称。此外，市辖县的人口仍应按过去亦法，依照全国县人口的统计方法和统计要求，列入县的序列进行统计汇总，其分项指标也不介入城市人口统计。五、城市规模等级的划分问题。１９８４年批准颁发《城市规划条例》第＝条规定划分为三级：即５０万人以上的为大城市，２０万人以上不足５０万人的为中等城市，２０万人以下为小城市。也有同志主张分为四个等级，将大城市分为两级，即百万人口以上为特大城市，５０万至１００万为大城市。现在看来，从我国城市人口规模和实际工作需要来说，宜将我国城市分为五个等级。即将百万人口以上大城市分为两个档次，即１００万至２００万为大城市，２００万以上为特大城市。将百万以下分为三个档次，ａＰ５０万至１００万为大中城市（或称一级中等城市）２０万至５０万为中小城市（或称二级中等城市），２０万以下为小城市。这里把中等城市作为两个等级加以区分，使大中城市与中小城市上下之间都有一个适当的跨度，比较符合人们习惯使用上的区分方法，也便于从城市发展的决策中考虑问题。（作者工作单位：中国大学）·７·
