发达国家高等教育财政投入机制研究

理论与现代化THEORYANDMODERNIZATION2010－07

July，2010

发达国家高等教育财政投入机制研究黄凤羽

摘彭媛

要：高等教育财政投入是中国公共财政建设的重要核心议题，系统考察发达国家的相关经验，对于中国教育财政改革具有积极意义。美国高等教育财政投入实行联邦、州、地方三级复合管理，财政拨款是其主要的经费来源；其他来源包括学杂费、服务收入、教育捐赠等。日本高等教育是主导型，实行和地方两级管理，主要对国立大学拨款，地方负责公立院校的拨款。英国部门通过的高等教育基金委员会向各高校拨款。从国际经验可以看出，各国财政拨款在高等教育总经费来源中所占的比例较高，同时应注重多渠道筹集高等教育经费。关键词：高等教育；财政投入；教育财政中图分类号：G0文献标识码：A文章编号：1003－1502（2010）04－0123－05知识经济的发展与经济全球化的推进，加深了社会各界对高等教育重要性的认识，促使各国进一步加发展快高等教育的发展。中国作为一个发展中国家，高等教育、培养高层次人才，具有更为重要的战略意高等教育义。在中国经济结构转型的市场化进程中，财政投入也进入一个以市场演进为特色的阶段。然而，中国的教育财政仍旧面临着诸多亟待解决的重日本、英国等市场要时代难题。本文试图通过对美国、经济发达国家的高等教育财政投入机制分析，借鉴其中与现时中国国情相适应的部分，以期对我国高等教育财政管理改革有所借鉴。美国高等教育投入实行三级管理系统，以地方、州为主，联邦、州、地方三级复合管对高校提供理教育投资。美国联邦下设教育部，宏观指导、咨询服务和经费资助，相当大的财权和事权掌握在州手中，形成以州管理为基础的高“中学后教育办公室”等教育管理。教育部下设的主要负责和使用奖学金、助学金、相关贷款，以及设立资助项目鼓励各州高校的改革和创新，而大部分科研经费的管理和拨付，则是由多个联邦机构共同负责，如健康与人类服务部、全国科学基金会、国防部、国家宇航局、农业部等。美国各州管理本州的高等教育，拥有对高等教育的立法权，为本州公立高等学校提供经费。在各州成立了相关管理委员会，对高校行使拨款权和监由于美国社会结构多元化的特点，各州之间的教管权。育模式及教育财政管理存在较大差异。一、美国高等教育财政投入机制美国不仅是当今世界最大的经济体，也是典型的财政联邦制国家，其高等教育财政投入呈现显著的联邦制分级特征。基金项目：教育部教育质量工程项目“需求导向型经济类人才培养模式研究”成果；中国高等教育学会“十一五”教育科学研究规划课题“公共财政改革和高等教育投入改革研究”成果，项目编号：06AIG0030034。作者简介：黄凤羽（1973-），女，天津财经大学财政系主任、教授、经济学博士。邮编：300222彭媛（1985-），女，深圳市国家税务局科员，经济学硕士。邮编：518000123

美国是世界上高等教育最发达的国家之一，其高等教育筹资体系也领先于其他国家。尽管20世纪80年代以来，美国联邦对高等教育承担的财政责任开始减少，但财政拨款仍是其高等教育经费的主要来源，尤其是公立高等学校经费仍以公共财政投入为主。各级的教育投入一直保持在国内生产总值的7%以上。美国高等教育经费筹措的主要特点是经费多元化，主要包括三级的财政投入（联邦、州、地方）、学生缴纳的学杂费、大学通过社会化市场服务获公立学校的一倍多。1990年，公立四年制本科学院平均学费增长到4795美元，私立学院则增长到12284美元，前者增加了3倍多，后者更是增加了4倍有余。在1987年~1997年间，公立学费平均上涨了20%，而私立大学同期则上涨了31%，1999年已然上涨到11384美元，增加了43.6%。1990年~1996年，学杂费[1]占公立高校经费总额的比例由16.1%上升到18.8%。此外，随着学杂费不断攀升，学生负担相应加重，因而美国允许大学生贷款上学，以作为对高校学费收得的收益、捐赠收入及其他收入（参见图1）。销售与服务收入州拨款17%30%其它收入21%联邦拨款地方拨款13%学杂费21%16%数据来源：美国国家教育统计中心（http://www.necs.com）图12004-2005年美国高等学校经费来源构成（一）以联邦、州、地方的拨款为主体美国高等教育经费拨款的主要内容包括教育经常性拨款、资本性拨款、专项拨款。其主要做法大致与我国的“综合定额拨款+专项补助”方式相类似。教育经常性拨款则主要采用增量拨款法、公式拨款法、协商拨款法和合同拨款法（其中公式拨款法最为常用）。美国现代高等教育体系建立在以拨款为主的经济基础之上，其中，联邦高等教育经费投入一般占整体的12%左右；州保证本州公立高校约40%~60%的经费，而对于地方设立的（或以地方为主设立的）社区学院则仅给予适当资助；其私立大学则主要依据对学生的助学金和奖学金给予补贴。在地方层面上，一般不向州立大学投资，而只是对一些特殊项目给与一定的专项拨款，并通过地方与州立大学合作项目的方式来加以实施。（二）学杂费提高学费是美国教育投资模式改革的有效措施之一。学费占其高等教育总经费的比例越来越高。1970年，公立四年制本科学院的平均学费为1363美元，私立四年制本科学院的平均学费为2920美元，是124

入的有效平衡。（三）服务收入美国高校利用自身优势，通过开展校企间的合作研究，为企业培训人才并提供咨询服务；或在双方自愿的前提下，进行合作研究和开办合作研究中心、工程研究中心、研究院等。目前，在美国研究型大学的研究和开发经费（R&D）中，有相当一部分经费来自于工商业界的投入。此外，美国高校创办和经营企业也较为普遍，如开办校内附属企业，既能为学生提供勤工助学的机会，也能为学校筹集一定的经费。（四）教育捐赠美国高等教育的捐赠历史较为悠久，有很多著名高校就是由私人捐赠的（如耶鲁大学、哈佛大学、斯坦福大学、康乃尔大学等）。近年来，美国高校接受捐赠的范围逐渐扩大，不仅局限于本土，已然扩大到世界范围。由于众多个人与企业将巨额财富捐赠给高校，使得捐赠收入也成为教育经费的重要来源之一。尤其是私立高等院校的捐赠收入，已达到其整体教育经费的10%左右。美国高校接受捐赠的形式包括现金捐赠、证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠等，最为多见的是例行年度募捐和大额捐款。一些大学将筹集捐赠收入作为一项重要工作，成立专门的筹款机构，由专职人员有组织地开展多种筹资活动。（五）彩票收入发行彩票是美国高等教育的另一种筹集资金渠道。其中全美最有影响力的奖学金项目，是佐治亚州创办的“希望奖学金”项目。该项目从1993年成立以来，通过发行彩票收入共资助13万名该州学生就读公立高等院校，获得奖学金311万美元。（六）扩大招收外国留学生招收外国留学生也成为美国高等院校缓解经费紧张的重要措施之一。据统计，过去20年中，美国高等学校的外国留学生人数增加了3倍。近年来，随着各国赴美留学人数的激增，美国本土学校从招收外国留学生中获得的经济收入十分可观。据2009年统计，外国留学生每年为美国带去近180亿美元的收入。①（二）学费收入20世纪70年代初，日本国立大学的学费只有12000日元，而私立高校的学费高达十几万日元。70年代后，日本国立、公立大学的学费均不断增长，公立大学与私立大学间的学费差距有所减少。1988年，公立大学的学费约占教学成本的15%~20%。私立高校私的在校生占整个高校在校人数的70%~80%以上，立大学的成本补偿比例高达60%。尽管为振兴私立学校、减轻学生家庭负担，日本采取了一些鼓励私二、日本高等教育财政投入机制在治理结构与文化传统方面，日本是当今发达国家中与中国较为相近的国家之一，其在经济与社会发展中发挥重要的引导和管理作用。在高等教育财政投入方面，日本仅以相对少量的拨款，推动了高等教育数十年的迅猛发展。日本高等教育属于主导型模式，实行和地方两级管理，共同分担高等教育的财政拨款责任。主要对国立大学拨款，②也对公立大学和私立大学提供补助。地方负责公立院校的拨款，并制定地方自治会计制度。其中国立大学由文部省拨款，通过国立学校特别会计制度进行，地方禁止负担国立大学财政；公立大学教育经费主要来自地方的公共事业支出，国家给予适当补助；私立高等院校可通过私学振兴财团等途径获得一定的资金投入。在日本教育经费来源中，除了拨款、学费外，校产收入和捐赠收入也是经费的重要来源。（一）拨款在日本，国立大学、公立大学、私立大学间的区别是，国立、公立大学的日常经费主要来自于、地方，私立大学则主要由学费解决。国立大学的教育经费主要依靠税收开支，国立学校特别会计制度是日本高等教育财政制度的核心。国立学校特别会计制度遵从议会的统一管理，由文部大臣编制预算，提请国会审议表决。根据国立学校特别会计制度，其收入包括的各项财政拨款，学费、入学金、审查费等自筹资金。所有收入原则上不能滞留于学校内部，均需上缴到国立学校特别会计，纳入公共预算加以统一管理和分配。为消除地区差异、革除教育不平等现象和减轻地方财政负担，日本制定了国家负担财政补助和地方交付税金制度。每年从地方财政缴纳的税收中提取一定比例，专项用于地方公立高等学校。人办学和国家补助的，但多数家庭均将工资中相当部分用于子女教育。对收入较低的家庭来说，这难免在相当程度上构成了沉重的经济负担。国立大学是日本重点扶持的对象，需要通过严格的考试选拔才能被录取，从而获得的低学费补贴。但从国立学校“特别会计收入”占高校总收入的变化趋势来看，这一比例从20世纪60年代中期的82%，已然下降至90年代中期的62%。这表明即使是日本的国立高校，包括学费、注册费等非财政性拨款的收入，在其收入中也日益占有举足轻重的地位。（三）贷款资金与收费制度相适应的是日本的助学贷款制度。从20世纪80年代起，日本将国立大学长期实行的名为助学金、实为无息贷款的大学生资助制度，调整为利息3%的贷款制。另外，日本还有较为完善的勤工助学制度，大学生收入的近20%来自于打工收入。日本国立大学对家庭困难的学生还有减免学费的规定，但能够获得减免的学生却往往非常之少。（四）其他收入除前述各项资金来源外，校产收入和捐赠收入也是日本高等教育经费的重要来源。对向学校捐赠物品和捐款的个人、企业、社会团体，实行免税或允许税前扣除、捐款作为亏损等减免税，以鼓励教育捐赠行为。三、英国高等教育财政投入机制英国是世界上最早实行高等教育拨款基金制的国家之一，通过的专门性机构（即高等教育基金委员会）向各高校拨款。按地区分布，英国分别成立了英格兰高等教育基金会、苏格兰高等教育基金会、威尔士高等教育基金会，负责大学及高等教育机125

构的教学经费和经常性科研经费的分配。英格兰高等教育基金会属于半官方机构，并不隶属于英国教育与技能部。但高等教育基金会必须定期向教育与技能部汇报工作，与该部讨论大学经费需求，并提供相应的分配方案，而教育与技能部对高等教育基金会的决策，则给予相当程度的尊重与信任。尽管如此，预算对高等教育的实际拨款金额，也仍旧需要议会投票表决之后才能最终确定。当议会决定拨款后，高等教育基金会和教育与技能部将通过备忘录来规范彼此间的权利与义务，高等教育基金会需对经费分配的去向负责，教育与技能部则对高等教育基金会开展拨款指导工作。高等教育基金会对各大学提供经费补助，各大学则需向基金会提出学校发展规划及相关建议，还要提供资金运用的相关情况，以便分析公共资金的运用绩效。英国高校经费主要来源是大学基金、研究资助、学生学费、民间捐赠及对外合作研究经费等。还有一部分经费来自于大学与公司、企业及欧共体合作的研究项目经费以及慈善基金的研究奖学金等（参见图2）。学费与助学金23%社会捐赠2%科研经费16%目拨款、奖学金资助、向高校提供科研设施。议会教育与技能部高等教育基金会大学/学院公共服务与科学部研究基金会咨询委员研究基金会资料来源：HigherEducationFundingCouncilforEngland,ModelFinancialMeaorandumbetweentheHEFCEandInstitutions,1996.（二）研究资助和产学研结合英国高等教育经费的另一主要来源是申请研究资助。主要来源途径包括：一是由下属的科学、自农业、医学、经济与社会五个研究委员会设置然环境、的研究奖学金；二是申请课题获得的机构给予的研究资助；三是慈善基金。高校除了从机构申请获得科研经费外，还可以与其他大学、公司、厂矿企业还组建了全国性的教学公等合作获得研究经费。司，组织和协调高校同企业之间的产学研合作。（三）学费收入在英国高等教育经费来源中，本土学生的学费所占比例很小，每学年大约在2000英镑左右，大大低于而且外籍学生。大约65%的学生能得到全额助学金，部分学生还能从当地获得全额或部分奖学金。此外，学校还在住宿方面给予补贴，这也是英国作为福利国家的重要特征之一。近年来，受国际上高等教育公共经费投入比例减少，学生负担的费用结构变化的影响，英国明确提出，逐步增加个人在高等教育中负担的比例。1991年启动了高校经费投入改革，实施“补偿性贷款”计划，在“无息”、“以收入还贷”“、无须担保”等优惠条件下，以纯贷学金取代了奖学金。[2]（四）民间捐赠近年来，英国社会各界针对大学的捐赠，呈现日益上升的趋势。捐赠者往往以获得某些研究成果或共享某项知识产权为条件，这种互惠交换式的捐赠是英国教育经费筹集的重要特色之一。牛津大学和剑桥大学下设各学院的经费，也主要来自大财团和社会各界的捐赠。其他的大学得到的捐助款占总经费收入的比例，也基本上保持在3%左右。其它服务收入19%拨款40%数据来源：张小萍：《公共财政下中国高等教育财政投入，第74页，中国市场出版社，2009。优化研究》图2英国高校的经费来源结构（一）财政拨款英国大学教育经费主要来源于财政拨款，其中最重要的是由高等教育基金会确定的大学基金。该基金“核心拨款+边际拨款”方式，来委员会采用竞争性的分配大学基金。此外，高等教育基金委员会还设有专项拨款，用于资助各院校的特别计划与项目。而对各大学的科研经费，则通过所谓的“双重科研拨款”进行。所谓双重科研拨款制度通常将的科研拨款分为经常性拨款和项目拨款两部分。在经费分配上充分重视研究成果的质量，每隔四至五年进行一次综合评价，根据评分等级决定拨款数额。基金委员会对大学科研工作的资助，主要针对科研项目，包括科研项126

（五）外国留学生收入目前，英国在校大学生中的外国留学生比例已超过15%，每年可获得大约15亿美元以上的经济收入，是同期煤、电、天然气出口总额的两倍多。如果加上外国留学生的日常开销，英国通过教育产业化的创汇收入将更为可观。注释：①数据来源：腾讯网，http://www.roxox.com/news/htm/hu－lianwang/20091122/news_48.htm。②日本从小学到大学都有国立、公立和私立学校。国家设置的学校称国立学校（如横滨国立大学）；地方设置的学校称地方公立学校（如横滨市立大学）；学校法人所设置的四、国际经验对中国的启示（一）高等教育财政拨款的经验与启示从上述分析可以发现，虽然各国高等教育拨款的具体范围大相径庭，但财政拨款在总经费来源中所占的比例均处于较高水平，而且各国高等教育财政拨款主要由教学拨款、科研拨款和学生经费三部分组成。从目前各国的高等教育财政拨款模式来看，以上三国主要采用公式拨款法、专项拨款法、增量拨款法等方式，其中公式拨款法是发达市场经济国家高等教育普遍采用的一种拨款模式。此外，近年来高等教育拨款也开始采用绩效指标作为常规拨款模式的辅助方法，但绩效拨款模式存在量化困难等问题，公式拨款法仍是一种难以被替代的有效方法。（二）多渠道筹集高等教育经费的必要性与可行性从19世纪初，世界各国逐步形成了公共资助的高等教育体系。因为国家是高等教育的最直接、最大的受益者，因此高等教育目前仍以投资为主，即使采用多渠道筹措经费，公共财政作为主要投资者的责任和义务仍然不可或缺。另外，随着社会经济发展，公共财政体系对高等教育的投入力度渐趋加大。总体而言，各国高等教育经费仍旧是以财政性经费为主。尽管各国都表示尽量多地承担高等教育经费，并尽可能对学生提供资助，但是由于现实财力终究有限，其经费缺口总是难以得到解决。为此，各国高校往往各显其能，多渠道筹措经费，包括扩大个人、家庭资助范围，发展高校有偿服务，校办企业创收，鼓励私人、社会团体、企业的捐赠以及招收外国留学生，争取国际资助等多种方式。发达国家的实践也证明，多渠道筹措经费是一项应长期坚持的有效，这对于促进中国高等教育的快速发展、提升高等教育的普及程度，具有重要的启示意义。学校叫私立学校（如早稻田大学）。参考文献：[1]张小萍，谭章禄.高等教育学费定价的国际比较研究[J].中国物价，2005，（7）.[2]何军，李虹.英国教育收费问题的思考[J].北京物价，2003，（1）.[3]Tilak,JandhyalaBG.,HigherEducationandDevelop－mentinAsiasource[J].EducationalPlanningandAdministra－tion,2003,(04)[4]Bird,R.A.,ReflectionsontheBritishGovernmentandHigherEducation[J].HigherEducationQuarterly,1994,48(2).[5]HenryM.Levin,CyrnsE.Driver.,CostofanEduca－tionalVoucherSystem[J].EducationEconomics，1997，（5）.[6]MarkC.BergerandThomasKostal,Financialre－sources,regulation,andenrollmentinUSpublichighereduca－tion[J].EconomicsofEducationReview,2002,(21).[7]HilmerM.J.,Post-secondaryFeesandtheDecisiontoAttendanUniversityoraCommuityCollege[J].JournalofPub－licEconomics,1998,67（3）.329-348.[8]吕炜.高等教育财政：国际经验与中国道路选择[M].大连：东北财经大学出版社，2004.[9]胡娟，张伟.哈佛大学资金来源、筹资模式及其启示[J].高等教育研究，2008,(5).[10]马蔡琛.公共财政人才投入资金的预算管理问题研究[J].财政研究，2009,(9).[11]刘向东，张伟，陈英霞.欧美高等教育机构经费来源及其启示[J].高等教育研究，2005,(5).[12]吴惠，刘志新.中国高等教育财政投入与经济增长关系模型[J].哈尔滨工业大学学报,2009,(7).[13]乔玉全.21世纪美国高等教育[M].北京：高等教育出版社，2000.责任编辑：马泰127