积极稳妥推进户籍管理制度改革

解读二十

积极稳妥推进户籍管理制度改革

于虹

〔内容提要〕户籍制度是一项基础性社会管理制度。户籍管理制度改革事关人民群众切身利益、经济平稳较快发展和社会和谐稳定。辽宁省户籍管理制度改革工作，已经取得了较好成效。为促进人口合理有序流动，推动城乡经济社会协调发展，构建和谐社会，必须继续坚持正确原则和采取切实举措，更加积极稳妥地全面推进全省户籍管理制度改革工作。〔关键词〕户籍制度改革措施

户籍制度是在我国建国以后创立并逐渐形成的一套人口户籍管理制度，是一项基础性社会管理制度。户籍制度在管理身份信息、保持社会稳定、推进经济建设等方面起过十分重要的作用。但是随着经济社会的发展和改革，特别是社会主义市场经济的逐步完善，以人为本的和谐社会建设的深入推进，户籍制度的局限性也越来越突出。近年来，按照国家有关户籍管理制度改革的决策部署，辽宁省努力解决户籍管理制度改革实践中的突出问题，取得了明显成效。《辽宁省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出，积极稳妥推进城镇化，优化城镇空间布局，提升城镇综合承载能力，培育发展县城和中心镇，引导农村人口有序转移，使城镇化发展与经济社会发展水平相适应，保持城镇化水平位居全国前列。因此，进一步积极稳妥推进全省户籍管理制度改革，有利于促进人口合理有序流动，推动城乡协调发展，构建和谐社会，必将对全省城镇化发展和社会主义新农村建设起到更加有力地推动作用。

一、全省户籍管理制度改革的基本情况

近年来，省认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的有关要求，积极适应城镇化发展和新农村建设需要，先后两次出台户籍管理制度改革。

2002年2月，省出台了关于进一步改革户籍管理制度的意见，部署了全省户籍管理制度改革工作。2009年4月，省又做出了关于深化户籍管理制度改革的若干规定，在全省取消了“农业户口”“、非农业户口”性质划分，打破户口“二元”结构，实行统一的“居民户口”登记制度，降低了城市购房落户标准。2009年12月，省直有关部门按照省要求，制定了沈阳经济区户籍管理制度改革实施意见，统一了沈阳经济区8个城市的户籍管理。总体来看，由于积极稳妥地贯彻省有关文件精神，初步形成了顺畅、执行有力的良好局面，取得了较好的社会效果。

全省户籍管理制度改革充分体现积极稳妥，改革创新。各地从适应经济社会发展需要出发，陆续出台了“购房落户”。沈阳、鞍山等13个城市（除大连以外）都降低了城市落户门槛，在“购房落户”方面，实行了只要购买城市建设规划内的合法住房，不分城市居民、农村居民，无论新房、旧房，不受住房面积，均可以落户。全省小城镇“购房落户”更趋合理，尊重购房人意愿，可以在县（市）镇所在地购房落户，有力地促进了县域经济发展。

全省户籍管理制度改革注重引进人才，尊重意愿。

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辽宁经济2012.02LiaoningEconomy为鼓励吸纳经济发展所需要的专业技术人才、高层次人才和特殊性人才，各市纷纷放宽人才引进落户，规定普通高校、中专毕业生和企业所需人才的落户，既可以落在单位，也可以落到亲属家，还可以落到人才中心的集体户口。为服务于经济建设，全省已为各类人才入驻办理了四千多户、万余人口的落户手续。

全省户籍管理制度改革侧重鼓励投资，支持创业。各市已经纷纷出台鼓励，为投资兴办实业的人员落户创造条件。各市（除本溪、营口、阜新和葫芦岛市以外）均设定一定的投资数额，对于符合数额要求的投资人均可办理落户。近年来，全省共为二千多户、五千多位前来投资兴办实业的人员办理了落户手续。

全省户籍管理制度改革坚持规范管理，保障权益。随着经济社会的不断发展，针对一些非城镇居民久居城市、户口丢失、子女或父母投靠入户、计划生育超生落户等问题，各地机关结合实际，积极争取当地、支持，进一步放宽入户条件，有效解决了一批历史遗留的户口问题。近年来，全省共解决“三投靠”户口22.2万户、33.1万人，解决户口遗留问题21.3万件。

虽然辽宁省在推进户籍管理制度改革中取得了较大成效，但仍存在一些问题：一是制定存在脱节，依附在户籍上的一些没有完全消除。一些部门仍然按照“农业户口”、“非农业户口”来制定不同的，不能从统筹城乡协调发展上出台相关法规。二是“购房落户”门槛过低，增加了社会保障和公共财政的负担。三是国家惠农的实施，城市人口向农村倒流的现象日趋明显。四是城市房价增长较快，农村居民到城镇购房落户意愿不强。这些问题还有待于在工作实践中进一步加以认真妥善解决。

二、推进户籍管理制度改革的必要性

自从1958年，我国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》以来，国家逐步确立了一套严格的户口管理制度，并按照户口身份来执行教育、卫生、医疗、就业和社保等一系列。户籍制度并非中国的独创，国外也有类似的管理制度，只不过是名称不同而已。但是和国外登记制度相比较，中国的户籍制度除了担负基本的登记功能，提供比较准确的人口数据外，还有一个重要的功能，那就是和不同的户口性质相配套实行不同的福利待遇，以及通过户籍管理来达到人口

迁徙的目的,这是我国的户籍制度所独有的。这一计划经济下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生和就业等诸多方面的不平等。

由此可见，现行的户籍制度并不仅仅是一个简单的登记制度，它承担着各种其他的社会功能：区分了城乡户口的差别，对人口的流动，尤其是农村到城市、小城市到大城市的人口流动进行，和不同的户口类别相对应，有不同的福利标准。现行户籍制度的附加功能并不是孤立的，而是和我国选择的经济发展模式相适应的，虽然不是计划经济的必然产物，但是在当时户籍制度建立并逐步形成的历史条件下一种必然的选择。正是户籍制度的这些附加功能使得户籍制度在现代经济和社会的发展中越来越不相适应。

不可否认，户籍制度在我国历史中曾经起过一定的积极作用。在为制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料的同时，户籍制度也在维护治安、打击犯罪方面起到了巨大的作用。但是随着社会主义市场经济的发展，户籍制度在人口流动的同时也制约了经济和社会的良性发展，并且进一步加剧了城乡差别、地区差别。现行的户籍制度与社会主义市场经济的发展要求不相适应，市场经济的发展以及劳动力资源的合理定价和优化配置，需要以人口的迁徙自由来保证。人口不能自由流动，实际上是提高了劳动力的使用成本。现行的户籍制度与改革开放的发展进程不相适应，产业结构的优化升级、经济发展方式的转变、对外开放程度的不断扩大，都在客观上要求包括劳动力在内的各种要素依据实际需求进行优化组合，人口自由流动必然产生各种不良影响。

随着改革开放的不断深入，特别是辽宁省实施三大区域发展战略以来，新型工业化进程明显加快，城市化水平持续提高，社会主义新农村建设全面展开，而现行的户籍管理制度在完善基本公共服务、促进社会公平正义、适应产业结构调整等方面的弊端则逐渐显现，不能从统筹城乡协调发展上为构建和谐社会创造良好的条件和宽松的氛围。现行户籍管理制度在一定程度上制约了全省经济社会的全面、协调和可持续发展，影响了辽宁老工业基地振兴战略的实施步伐，迫切需要采取积

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发展战略LiaoningEconomy极稳妥的举措加以改革。

三、推进户籍管理制度改革的主要举措

全省户籍管理制度改革要适应城镇化发展需要，按照国家有关户籍管理制度改革的决策部署，继续坚定地推进户籍管理制度改革，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的。同时，遵循城镇化发展规律，统筹推进工业化和农业现代化、城镇化和社会主义新农村建设、大中小城市和小城镇协调发展，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

1.切实把握积极稳妥推进户籍管理制度改革的原则。户籍管理制度改革事关人民群众切身利益、经济平稳较快发展和社会和谐稳定。因此要充分考虑当前全省经济社会发展水平和城市综合承载能力，特别是容纳就业、提供社保的能力。必须尊重农愿，切实保障农民合法权益。必须坚持统筹规划，着力完善配套。必须坚持分类指导，做到积极稳妥、规范有序。同时，要坚持改革创新，建立新型管理制度。既要以开阔的眼界、创新的思维推进改革，又要从实际出发，因地制宜、量力而行，把改革的力度、发展的速度与城镇综合承载能力结合起来。要坚持协调发展，统筹城乡经济社会建设。加快发展县域工业，以工促农、以城带乡，走出新型城镇化发展道路，引导农村人口自愿有序向中小城市和小城镇集聚，促进大中小城市和小城镇协调发展，推动城镇化发展和社会主义新农村建设良性互动，逐步实现城乡基本公共服务均等化，保障社会公平正义、和谐稳定。

2.加强户籍管理制度改革的相关配套衔接工作。由于户籍管理制度改革涉及社会低保、征兵优抚、医疗保险、土地、住房、就业、教育等诸多方面，因此，必须统筹兼顾、分类指导，综合协调、规范有序地加以配套改革。应组织各相关部门，围绕辽宁省深入户籍管理制度改革进行专题调研，在此基础上研究出台城乡统筹发展的指导性。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际情况放宽外来人口落户条件。例如，在城市务工一定期限的新生代农民工，可以提供“廉租房”等，使他们共享改革发展成果。、改革发展、人力资源与社会保障、财政、教育、计划生育和卫生等有关部门，应当按照各自职责分工，制定有

关配套措施，做好相关衔接，切实贯彻落实关于户籍管理制度改革的有关文件精神。

3.采取切合实际且较为灵活的户籍管理规定和办法。要坚持因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工转为城镇居民，优先解决举家迁徒农民工以及新生代农民工的落户问题。实行农民工市民化。对暂时不具备落户条件的农民工，要改善公共服务条件，加强权益保护，为农民进城就业和定居创造良好的制度环境。在工作实践中，有些切实可行的办法应积极推广采用。如，在居住地具有合法固定住所的居民，准予在居住地落户。同时，对被国家机关、团体、企事业单位正式录用、聘用人员，允许在工作所在地落户。就读于辽宁省大、中专院校的学生或者省外大、中专院校的学生，毕业后在辽宁省就业的，凭单位录取证明直接将户口迁移到就业单位所在地落户。夫妻间相互投靠，或者父母与子女间投靠的，以及赡养孤寡老人的，在被投靠方或者赡养人的合法居住地落户。外商、华侨和港、澳、台同胞在辽宁省投资、兴办实业或者引进资金技术具有一定规模的，可安排其一定数量的国内亲属在城市落户。外阜人员来辽宁省投资、兴办实业的，允许在工作所在地落户。

4.提高对户籍管理制度改革工作的认识，规范管理，加强督导，确保实施到位。户籍管理制度改革工作性强、涉及面广，任务艰巨、责任重大。因此，在户籍管理制度改革工作中，要坚持统筹规划、服务大局，完善配套，规范工作制度，简化办事程序，提高办事效率。要坚持以人为本、尊重意愿，切实保护广大群众切身利益，方便人民群众生产、生活，努力达到“群众满意、满意”。要坚持因地制宜，创新管理，加强对户籍管理制度改革工作的监督、检查和指导，加大工作考核力度，全力做好户籍管理制度改革的培训、业务辅导工作。要充分认识户籍管理制度改革工作的重要性和复杂性，切实把认识和行动统一到国家的决策部署上来，切实将国家户籍管理制度改革工作精神落到实处。

（作者单位：辽宁省信息中心）

责任编辑：晓枫

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