旧城改造模式及法律风险
近期各地旧城改造规模逐渐扩大，社会资金正在大量涌入其中，企业投资旧城改造项目也越来越多。但国家层面对旧城改造并无专项规定，各地规定并不统一，直接导致了旧城改造实践的混乱。
本文拟结合我省及郑州市现有法规及典型案例，总结出旧城改造中特点，梳理归纳企业参与旧城改造的途径、方式、操作流程和法律关系。通过对企业参与旧城改造的投资模式的深入调研及探讨，为今后企业、进行旧城改造提供参考。
一．旧城改造的背景
随着城市的发展，旧城无论是在功能上还是结构上都不再适于现代城市发展的要求,城市的老化是进行旧城改造的根本原因。此外，以庞大的人口规模为背景而展开的城市化与现代化进程,对我国城市土地供给造成巨大压力,旧城改造成与“城中村”改造成为城市土地集约化利用的有效选择, 积极而有效的旧城改造与“城中村”改造工作将有利于提高城市土地资源的利用效率。鉴于此，我们各地大规模开展旧城改造，不断提升城市环境，提升居民的生活品质。
二、旧城改造的定义与范围
目前，我国国家层面的法律法规没有直接定义旧城改造的概念，但部分地区在进行旧城改造时所出台的一些地方规范性文件有明确定义。
《郑州市旧城改造暂行办法》规定，旧城区域内国有土地上建设年代久远、基础设施不全、影响城市功能、建筑结构陈旧、存在安全隐患以及因公共利益需要拆迁的房屋及其附属物均纳入旧城改造范围。旧城改造范围原则上控制在城市“三环”以内。
三、旧城改造的土地管理与供应
我国法律对旧城改造的土地供应没有规定专门的法律规范。郑州市规定，成片改造开发建设用地按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让。区建议安置区和配套开发区土地出让建议起始价（底价），报市旧改办审批。
投资开发整理土地的单位未竞得土地的,由区按实际投入成本加同期银行贷款利息退还。退还费用计入土地拆迁安置成本。
四、旧城改造的模式
从旧城改造的主体划分，旧城改造模式可以分为主导型和开发商主导型两类。
(一) 主导型
该种模式主要指地方作为旧城改造活动的主体和责任人，全面负责旧城改造、旧城改造方案、居民住宅拆迁补偿方案、居民安置方案与居民安置过渡方案的制定和具体实施，包揽与旧城改造有关的所有工作的一种改造模式。
（二）开发商主导型
该模式指通过市场机制引入有实力的房地产开发企业，借助其雄厚的资金、技术实力
和建设经验，由开发商主导，与当地合作完成旧城改造项目的改造模式。
目前我国国家层面尚未制定专项法律规定统一各地的旧城改造活动，因此各地关于旧城改造的模式和程序一般均由地方根据本地区的实际情况以地方规章的形式加以规定。《郑州市旧城改造暂行办法》第十四条规定，旧城改造主要采取市场化运作方式进行改造，由区组织招商确定项目开发企业。
五、企业参与旧城改造的方式
企业通过与区签订合作协议的方式，参与旧城改造项目的前期工作。旧城改造项目用地通过招拍挂的方式获取土地使用权；摘牌的企业退出项目经营，退还其前期投资。
六、旧城改造的优惠
由于旧城改造项目成本高、风险大、周期较长、拆迁工作复杂，一般的开发企业不愿意介入，需提供多种优惠以吸引资金雄厚、建设经验丰富的开发企业。因此，企业可以根据各地旧城改造的优惠，与当地协商获得有利的开发建设条件。
经过对我国主要城市旧城改造法规优惠的梳理，目前各地对于企业参与旧城改造提供的优惠主要可以分为以下四类:
(一) 组织上的优惠
对于旧城改造作出规定的地区通常都会设立市级旧城改造工作领导小组（名称有细微的区别）作为本市统一领导、组织、协调旧城改造工作之机构，下设旧城改造工作办公室
作为日常工作机构。在具体职能上各地规定各异，大部分地区机构的职能为行政性组织协调，并不具有办理所有旧城改造涉及手续的“一站式”服务功能。
(二) 制度上的优惠
虽然目前在层面尚没有出台旧城改造的专项规定，但是不少地方出台了关于旧城改造的大量地方性法规或规章，郑州市出台了专门针对旧城改造的综合性规定，并针对旧城改造的特点出台了细节性的规定，为郑州市的旧城改造项目改造提供了有利的制度保障，为企业参与旧城改造提供了明确的指引。
(三) 土地方面优惠
部分城市规定旧城改造建设用地范围内的非经营性土地可以全部以划拨方式供地，经营性用地以协议方式出让。郑州市规定，成片改造开发建设用地按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让。
(四) 其他优惠
除前述优惠外，郑州还规定了减免行政事业性规费、相关手续办理的绿色通道等优惠。
七、旧城改造的法律风险
（一）风险
我国没有制定旧城改造的法律、行规，旧城改造的规定散见于各类文件及地方政
府的规范性文件，当地主要看领导人的更迭可能导致当地旧城改造的变化，可能会给开放商带来变化的风险，但该类风险事先很难预见，预防的手段在合同中事先约定权利义务不因的变化而变更。
（二）主体资格风险
按国家及郑州市的规定，只有区级才有权对外招商确定旧城改造的主体。在工作中，开发商与事处、社区签协议的也较常见，这类协议主体不适格，可能导致协议无效的法律风险。因此，开发商参与旧城改造要与区级签订合作协议，以保障自己的开放利益。在与事处签订协议的情况下，建议取得区的确认，或根据项目进度，与区级签订协议。
（三）土地未摘牌的风险
开发商前期参与旧城改造，会面临在土地招拍挂时未摘牌，不能继续参与该项目的风险。我们建议在合同中设置此种情形下的退出机制及的补偿保障机制，保障前期投入的合理回报。
（四）拆迁迟延的风险
在旧城改造中，被拆迁居民的利益诉求不完全一致，部分项目可能存在“钉子户”，导致拆迁进展缓慢，影响项目的进展。鉴于此，参与项目前，应综合评估拆迁工作及存在的障碍、风险，拟定完善的征收补偿方案。
