监督法学习辅导报告

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2006年8月27日由十届全国常委会第23次会议高票通过，国家于同日签署第53号令予以公布，自2007年1月1日施行。为了组织好监督法的学习贯彻实施，党召开了会议，全国常委会作出了安排部署。县委对学习宣传贯彻监督法非常重视，要专门举办监督法学习培训班。我就监督法颁布以来学习体会谈点初浅认识，供大家参考。

一、监督法的立法背景和重大意义

谈到监督法，首先得了解的职权。按照权力法定原则，规定了我国的国体和政体。国体就是国家性质，即“中华人民共和国是工人阶段领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。国体决定政体，即人民代表大会制度，是我国的根本政治制度，是指由人民选举并委托国家机关行使国家权力的政权组织形式。根据权力属民制度，规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。赋予了全国人民代表大会十五项职权，全国常委会二十一项职权，赋予地方县级以上常委会有以下职权：“讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级、人民和人民的工作；撤销本级的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。”这些职权概括起来就是：决定权、监督权、任免权。这就明确了监督权的来源。怎样全面理解监督权呢？

（一）监督制度是行之有效的国家监督制约制度

规定的我国国体和政体充分表明，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关，在国家中居于基础地位，国家的行政、审判、检察机关都由它依法选举产生，对它负责，受它监督。及其常委会的权力直接来自人民，它能够对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施，其它国家机关不能脱离或者违背及其常委会的意志而进行活动。国家的行政、审判、检察机关接受及其常委会的监督，就是接受人民的监督，不承认或不尊重监督权，就是不承认或不尊重人

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民的政治权力。动摇了监督权，就是动摇了人民当家作主的地位，所以说不能小看这个问题。

监督权的内涵是：及其常委会为了维护、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民和国家的意志，按照法律规定的形式和程序，对国家行政机关、审判机关、检察机关等国家机关的工作状况和、法律的实施状况，所采取的了解、调查、审议、处置的强制行为。这是从行使监督权的主体、目的、法律地位、对象、内容和方式对监督权的一个概括表述。监督权的构成因素可以分为四方面的权力：

一是知情权。有权对监督对象的情况进行了解，带有监察、督促性质。如听取工作汇报，要求将有关规范性文件报送备案审查等，都属于行使知情权的范围。

二是检查权。有权对监督对象进行考察、检查、调查，这是为了更好地行使知情权等权力，所采取的带有强制性和约束力的手段和方式。如执法检查、特定问题调查等。

三是审议权。指通过会议的形式，对监督对象提出的报告、国民经济和社会发展计划、财政预算和决算，有关规范性文件以及有关监督方面的议案，进行讨论、审查、评议、评价，提出批评和建议。必要时作出决议和决定，被监督对象必须执行。

四是处置权。指对监督对象的违宪、违法行为以及其他不适当行为（包括抽象行为和具体行为）实施处理、纠正和制裁，这是在行使知情权、检查权、审议权之后所采取的更为严厉的监督手段。如撤销或改变不适当的规范性文件，罢免或撤销违法失职的国家机关工作人员的职务，都属于行使处置权的范围。

由此可以看出，监督权的特点是：具有民主性、全局性、根本性、权威性。

进而，我们应该认识到监督权的实质，就是对权力的制约。是按照和法律赋予的职权，对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约，以保证国家机器按照人民的意志和需要来运转。

以权力制约权力的思想，是资产阶级理论家、思想家在反对封建主义的斗争中提出来的。英国历史学家约翰·阿克顿针对罗马教皇发布其“统治和权威至高无上的信条”时曾指出：“权力有的趋势，绝对的权力绝对地。”法国政治学家孟德斯鸠进一步提出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万

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古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”许多资本主义国家就是根据权力制衡的分权学说，建立了议会、和“三权分立”的制度。我们是社会主义国家，不能照搬西方“三权分立”的制度。同志早就指出：中国有三不搞，不搞多党轮流执政，不搞三权鼎立，不搞两院制，这是中国的国情所决定的。我国的监督制度，只是借鉴了资产阶级权力制约学说的合理因素，我们的权力制衡理论基础是马克思主义关于人民监督思想，我们的权力制约目的是为了维护人民当家作主的权力，我们的权力制约机制是建立在人民根本利益一致基础上的。权力机关在国家中居于核心地位，国家权力机关同行政、审判、检察机关的关系，不是平起平坐的平行关系，不是几权鼎立的关系，而是决定和执行的关系，监督和被监督的关系，制约和被制约的关系，同时又是分工合作的关系。如全国常委会立法公布后，一府两院必须执行，再对法律执行情况进行监督检查，看你是否执行走样了。它的制约效果不同于建立在私有制基础上的资本主义不同利益集团之间的矛盾和斗争，不可避免地存在互相制肘、互相扯皮、互相拆台，我们的制约制度实施合理的不过分的制约，它既有利于决策民主化、科学化，又不影响决策和实施决策的效率。正如同志指出的：“我们实行的就是人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果正确、方向正确，这种益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”实践已经证明，监督制度是符合我国国情的行之有效的国家监督制约制度。

（二）监督是党和国家监督体系的重要组成部分

在我国的政治、经济、文化和社会生活中，的确存在各种形式的监督，包括党组织的纪检监督以解决违犯党纪的问题；的行政监督以解决违犯政纪的问题；检察机关的司法监督以解决违犯法纪的问题。此外，还有政协的民主监督，民主党派的监督，群众监督、监督等，这些监督制度同监督制度一起，共同构成了党和国家的监督体系。在这个监督体系中，监督具有最高的法律效力。为什么这样讲呢？

第一，监督不同于党组织的纪检监督。党内监督条例规定和党章规定，对违犯党纪的党组织或党员，由纪检部门监督查处，它对党员的最高处分是开除党籍。至于违犯政纪国法的，根据情况分别由行政监察部门、司法部门或常委会实施监督，不能用党纪处理代替监督。

第二，监督不同于的行政监察。行政监察机关对国家行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员实施监督，而监督同监督在监督对象、

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内容、程序、处理权限等方面都是不同的，可以说层次更高、权力更大，不能互相代替。

第三，监督不同于检察机关的法律监督。的监督对象是特定的，而监督的范围更广泛。

第四，监督不同于的司法监督。有权依法撤销行政机关作出的不适当的具体行政行为，如行政许可、行政处罚决定等，可以对一府两院的抽象行为和具体行为实施监督。

第五，监督也不同于政协的民主监督。政协的民主监督是社会主义民主政治建设的重要内容之一，有权对、法律实施情况以及大政方针贯彻执行情况进行监督。但政协的民主监督，不具有国家权力的性质，没有法律效力，它主要是通过提批评建议的形式发挥监督作用的。

的监督，则代表国家和人民，对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督，是最高层次、最有权威的监督，其他国家机关和社会组织以及它们的监督机构（不包括政党）都必须置于的监督之下，这种监督具有至上性和不可侵犯性。行使监督权，也是保证其他职权，如立法权、决定权、任免权得以行使的前提和条件，否则，其他职权的行使就难以保证到位。

（三）党的几代领导人都十分重视监督制度建设

这要从英明领袖说起。早在1945年7月，抗战胜利前夕，爱国民主人士黄炎培先生到延安访问，当时他已经清楚地看出中国党领导的必将取得胜利，于是就向提出了中国党执政后如何跳出历朝历代兴衰更替的“调期率”这样一个重大问题。与黄炎培有一段发人深思的对话。黄炎培先生说：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也浡焉，其亡也忽焉’。一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能够跳出这周期率的支配力。大凡初时，聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了，精神也就渐渐放下了，有的因为历史长久，自然地惰性发作，由少数演变为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。也有为了区域一步步扩大了，它的扩大，有的出于自然发展，有的为功业欲所驱使，强求发展，到干部人才渐见竭蹶，艰于应付的时候，环境倒越加复杂起来，控制力不免趋于薄弱了。一部历史，‘政怠患成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之，没有能跳出这周期率。诸君从过去到现在，我略略了解的了，就是希望找出

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一条新路，来跳出这周期率的支配。”当即斩钉截铁地回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督，才不敢懈怠。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这个回答非常严肃，深刻。的这个回答，就变成了建国后的人民代表大会制度。

改革开放之初，总设计师同志深刻地总结了我国历史的与现实的、正面的与反面的经验教训，特别是十年的沉重教训，并研究了国外的经验，在《思想，实事求是，团结一致向前看》这篇讲话中指出：“最重要的是一个制度问题，‘制度’带有根本性、全局性、稳定性和长期性。为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”所说的制度问题当然也包括监督制度。

1990年3月，总在全国、政协会议重要讲话中指出：在我们国家政治生活的各种监督中，作为国家权力机关的监督是最高层次的监督，监督‘一府两院’的工作，是及其常委会的一项重要职责，这种监督既是一种制约，又是支持和促进。

总高度重视党的执政能力建设，十六届四中全会专门作出加强党的执政能力建设的决定。由于我们党是执政党，党的执政地位是通过党对国家行政机关的领导来实现的。加强党的执政能力建设，同时也是加强国家政权建设，核心问题是要提高领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力，提高两个“水平”、两种“能力”，教育是基础，制度是保证，监督是关键。为了有效地保证国家机关及其工作人员把人民通过法定程序赋予的权力用来为人民谋利益，必须把对权力运行的制约和监督纳入制度化、法律化的轨道。胡总亲自部署督促了监督法的起草、修改和立法，并主持召开党外人士座谈会，专门就监督法的修改稿同各民主党派、全国工商联领导人以及无党派民主人士坦诚交谈，征求意见，专题就立法问题召开这样的座谈会是第三次（一次是修改，一次是反国家法草案），充分说明党对制定监督法的重视程度，也充分说明监督法立法的重大意义。从此，使的监督工作有了具体的法律依据。

（四）监督法出台的历史过程

制定监督法，初始动议于六届全国，即1986年，当时的委员长是彭真同志。在六届全国三次会议上，许多全国反映了地方工作特别是监督工作中遇到的一些困难和问题，因为只有这个根本大法的原则规定，

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而无具体的操作程序规定，各省都是以监督条例的形式作出规定，各地做法不尽相同，要求全国立法加强监督工作。对此，彭真委员长反复考虑后提出：现在，国家正在行政政治改革，在涉及上的一些问题没有解决前，全面讨论问题的条件还不具备。他提出，当前应就监督等问题，开展调查研究。根据委员长会议决定，由陈丕显、黄华副委员长主持，就监督问题开展专题调查研究，在总结各级监督工作经验的基础上，提出了加强监督工作的初步意见。

1988年3月，七届全国一次会议召开。陈丕显副委员长在全国常委会工作报告中指出，要从政治改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对监督工作的认识，要认真总结开展监督工作的经验，建立监督工作的专门机构，制定监督工作条例。

1990年，七届全国常委会党组正式向提出了关于制定监督法的建议。同年，中国党十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众关系的决定》中，建议全国常委会拟制订实行工作监督的监督法。1990年10月，全国起草了第一部监督法草案，这个草案只规定了全国及其常委会的监督工作，没有涉及地方。

1991年，万里委员长指出，要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位。随后，全国开始了执法检查工作。

1993年，八届全国常委会在委员长的主持下，通过了《关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》，为新一轮监督法的起草工作提供了经验。

1998年3月，监督法的立法正式列入了九届全国立法计划。委员长每年都对监督法的立法问题到全国各地调研，并在其委员长任期的最后一年即2002年8月16日全国常委会第二十九次会议上对监督法草案进行了首次审议。

2004年8月，在委员长的主持下，十届全国常委会第十一次会议对监督法草案进行了第二次审议。2006年6月，十届全国第二十二次常委会进行第三次审议。2006年8月27日，十届全国常委会第二十三次会议对监督法草案进行了第四次审议，并表决通过了监督法。

制定监督法的工作，从上个世纪八十年代中期六届全国开始酝酿到正式出台，历经七、八、九、十届全国，前后20年，可见制定这部法律的重要、艰难和慎重！主要是因为这部法律的政治性很强，涉及我国的政治和国家体

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制，涉及如何处理好加强监督与坚持党的领导的关系，如何处理好加强监督与支持和、依法行使职权的关系，这需要通过实践、认识，再实践，再认识这样一个过程，积累经验，统一思想。比如，最先起草时只是规定全国的监督工作，而且只是工作监督，这是很不全面的，越修改越完善越准确。所以说，20年磨一剑！这是我国历史上第一部关于各级常委会如何行使监督权的重要法律，也是我国立法史上耗费时间最长的一部法律，实属来之不易，是集体智慧的结晶，是在高度民主基础上高度集中的产物，体现了党的正确主张同人民共同意志的统一。

二、监督法的立法原则和基本精神

确定正确的立法原则，是提高立法质量的重要保证，也是统一思想认识的前提条件。政治局常委会于2003年11月、2005年12月和2006年5月先后三次听取全国常委会党组的专题汇报，就监督法的立法指导思想、原则、思路等重大问题进行研究，提出了明确意见。根据党会议精神，制定监督法总的指导思想是：以为依据，以理论和三个代表重要思想为指导，坚持走中国特色政治发展道路，总结我国监督工作经验，坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况作出规定；实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面意见不完全一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。

根据这样一个立法原则，监督法的基本精神我认为体现在这样两个方面： （一）监督法的调整范围和执法主体

这从监督法的全称就可以看出来：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，也就是说监督法是规范县级以上常委会的监督工作的，而不是规范各级的监督工作。各级是指人民代表大会由组成，而常委会是由人民代表大会选举产生的常设机构，由主任、副主任和委员组成，常委会内又设立各个专门工作委员会。县一级的一般设有财经委、法工委、代工委、环资委、农工委、科教文卫委、人事任免委。常委会机关设办公室。监督法明确了县以上各级常委会是执法主体，这在第一条的立法宗旨即立法目的中已经明确。为什么这样规定呢？一是根据规定，各级和县级以上各级常委会都有对同级和、的监督权，但人民代表大会与常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会每年举行一次例会，听取和审议“一府两院”的工作报告，对成绩给予肯定，对缺点提出批评，提建议意见，当

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然是监督，但这只是一个总体上的监督，不可能对、、的工作实施经常性的监督，经常性的监督权只能由常委会行使。二是尽管的监督权早已存在，各级常委会也在行使，但迫切需要加以规范。因此，监督法调整的是各级常委会与同级、、之间的监督与被监督的关系，常委会既是监督的主体，也是监督法的执法主体。

同时，监督法既规定了监督主体实施监督的行为，也规定了监督对象接受监督的行为，即要求常委会行使监督权时怎么做，又要求、、应该怎么做，就执行法律而言，“一府两院”也是监督法的执法主体。只有和一府两院都按照监督法的规定去做，才能达到立法之目的。

（二）常委会行使监督权应正确处理好的几个关系

监督法从推动党和国家事业发展，维护最广大人民的根本利益，实现国家长治久安出发，把各级常委会行使和法律赋予的监督职权纳入了规范化、程序化的轨道，作为常委会如何正确行使监督权，依法做好监督工作，还必须处理好这样五个关系：

一是监督与党的领导的关系。实质就是行使监督权必须在坚持党的领导这个政治总原则下进行。坚持党的领导与发挥国家权力机关的作用是一致的。常委会在其全部活动中坚持党的领导，最重要的、最根本的是坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚持党的方针，贯彻党的重大决策，依照法定程序，在充分发扬民主的过程中实现党的正确主张和人志的统一，保证党的主张得到贯彻落实，如换届中的人事安排方案由提出，再经常委会票决任命的过程就是如此。常委会每年的工作要点都是报经县委同意后才执行的。再比如，县城城区防洪堤建设捐资是县委意图，但经提请常委会作出决议后，城区的人民群众就容易接受，而且执行的效果比较好。

二是加强监督与支持“一府两院”依法行使职权的关系。及其常委会的职权是审议、决定事关全局的重大问题，然后由、、去执行，并将执行的结果向报告。不能代替依照法律规定分别属于和、的职权，常委会对、、的工作，既要制约、监督，又要支持、促进，是在制约监督中支持促进的。国家权力机关即，行政机关即，审判机关即，检察机关即，虽然职责分工不同，但目标是完全一致的。这种政体有利于各个国家机关各司其职，既能充分发扬民主，避免权力

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过分集中，又能使国家的各项工作有序进行，提高工作效率，集中力量办大事。按照依法治国的要求，绝不允许有法不依、执法不严、违法不究，绝不允许滥用职权，失职渎职，徇私枉法。常委会如果不把监督工作搞好，就是失职；如果具体经办依法应由和、办理的事情，就是越权。常委会对、、进行监督，既不能失职，又不能越权。如有权审查批准财政预决算，但不能代替直接做预算，而是在审查财政预算草案的过程中，提出建议意见，甚至对重大的问题作出决议要求执行。比如前年要求财政安排事业单位养老保险金的建议采纳了，于2005年一次增加600万元财政支出用于弥补事业单位养老保险金收支缺口。再比如，受理的一年约300件信访件，根据分类，涉法涉诉的转办理，错案也由启动内部监督程序予以纠正，不去认定和办理具体案件，属于检举控告类的，可以交给、反贪局、、监察局、审计局、财政局、安监局等主管单位办理。也就是说不大包大揽，不越俎代庖。

三是集体行使监督权与分工负责的关系。是最讲民主的地方，常委会的领导同志虽然也有工作分工，但在决定重大问题，行使权力的时候，是严格按照民主集中制的原则办事，常委会每个组成人员都享有平等的表决权，一人一票，少数服从多数。

四是常委会行使监督权与人民代表大会和人民群众的关系。常委会是本级人民代表大会的常设机关，由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督，这就明确无误地表明，常委会一要受人民代表大会的监督，二要受人民的监督。接受监督的形式，一是报告工作，二是通报情况，三是应向社会公开的要公开。

五是常委会对“一府两院”的工作情况进行监督与对工作人员进行监督的关系。“一府两院”作为国家机关是由工作人员组成的，是由组成部门和直属机关以及垂直协管单位组成的。这些机关都要按照职能职责开展工作，而工作又都是人去做的，也就是由、、的领导组织带领全体工作人员去进行具体工作的。审议专项工作报告，对执法情况进行监督检查，实际上是既监督工作，同时又监督人，把对人的监督寓于对工作的监督之中，既不是单纯的监督工作，又不是孤立地监督某一个人，专项工作没搞好，肯定要找原则，并追究有关责任人。对专项工作的调查审议和法律法规实施情况的调研检查，

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将常委会审议的意见报送县委和转送有关干部人事主管部门，有助于对干部的全面考察使用。

三、监督法的主要内容和程序规范

监督法共九章4，第一章为总则，以上我讲了这么多，就是对总则的理解阐述。第二章至第八章为分则，规定了常委会对“一府两院”实施监督的内容、形式、途径及程序，第九章是附则，主要内容就是的监督权以及如何行使监督权，共有七大项。

（一）监督、和的工作

监督法规定，将听取和审议“一府两院”的专项工作报告作为工作监督的主要内容和形式。这里要弄清楚什么工作是专项工作？这个专项工作是指关系改革、发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重要大问题。既不是全面工作，也不是很小的单项工作，就这几年而言，主要指：“三农”问题、“三乱”问题、义务教育、环境保护、安全生产、水质污染、工业发展、医疗卫生、拆迁补偿、农民工工资等涉及工作的问题，涉及两院司法工作中的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等。

常委会通过执法检查，收集代表建议、批评和意见、专题调研、人民群众信访、常委会组成人员收集反映、社会公众关注度高等六个途径来了解掌握情况，选择确定听取哪些专项工作报告，列入常委会年度工作要点和工作计划。常委会在听取和审议专项工作报告之前，都要组织委员或代表参加的调查组，进行视察、调查，并形成专题调查报告，在“一府两院”向常委会报告专项工作时，将调查报告一并印发常委会组成人员审议，专项工作搞得不好的或者专项工作报告作得不好的，常委会审议时要提出批评意见，表决时这个报告有可能通不过。大家不要小看工作报告在审议时通不过的问题，这是个很大的问题，最起码表明作为这项工作的主管分管领导没尽到职责，人民不满意，负责这项工作的部门工作上还有较大差距，向交不了差！对没有通过的报告必须采取措施把问题解决了，把工作搞上去，然后再向报告，再调查审议，再表决，直到常委会满意为止。过去我们一直就是这么做的。比如，前年听取县关于“四五”普法的工作报告，审议没通过。对县触动很大，立即着手部署整改督办，补火上去了，“四五”普法验收在全市、全省属先进县，这就证明了监督是一种支持和促进。

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再比如，对环境保护、水污染防治、矿产开发秩序的检查，有力地促使下决心整顿开矿秩序，关闭黄龙山金矿、改造水厂、申报城区污水处理厂项目，建设黄姜生态科技园，来从根本上解决问题。

还有，常委会在听取县土地管理工作专项报告时，经调查审议认为，高速公路建设中存在乱占耕地、破坏耕地、拆迁户建房占用耕地未办合法用地手续导致房屋不能办理土地使用证和房屋产权证等问题，要求依法解决，并将解决的情况6个月内向常委会报告。分管高速公路协调工作的负责人在再报告时，问题仍然没有解决，常委会审议报告仍未通过，常委会决定延长办理时间并在今年再听报告，直到问题解决。

还有上一届常委会抓治理的“三乱”问题也是如此，历时一年多，先后四次调查，三次听取和审议的报告，直到突出问题解决。

本届2005年对执行工作进行专题调查，指出执行工作中存在的问题，责成努力化解执行难。领导班子认真对待的监督，几次组织执行工作大会战，有效地破解了执行难题。

监督法在对这些做法充分肯定的同时，明确规定，听取和审议专项工作报告是常委会的主要监督形式。每年大约要听二十几个专项工作报告，至于听哪些，要根据当时的情况而定，监督法只作了原则规定。监督法的规定中，明显增加了两个程序，即：常委会在听取专项工作报告前，要将视察调查收集的意见交给报告单位，报告单位在专项工作报告中对的这些意见要作出回应。也就是说，这些问题是否存在，打算怎样解决。二是突出监督实效。规定常委会对专项工作报告的审议意见交由报告单位研究处理，并将研究处理情况向常委会书面报告，常委会认为必要时，也就是说这些问题重大，“一府两院”必须解决，常委会可以作出决议，要求本级、或在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。因为是权力机关，与“一府两院”的关系是决定和执行的关系，之所以这样规定，就是要求的监督不许走过场，报告单位必须认真对待，一旦常委会确定要听专项工作报告，报告单位既要把报告做好，更要把工作做好，还要把审议的意见落实好！不抓则已，一抓就要抓到底，抓出实效才达目的。这可不是简单地一次报告不行，我再报告，只要表决通过了就算完事交差了的事情，这个规定就是向负责原则的具体体现。

这里要作两点说明：

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1、过去常委会根据监督条例的规定，对任命的干部分期分批的组织开展述职评议，这个做法没有错，而且监督的效果十分好。监督法没有规定述职评议这种监督形式，并不是否定过去搞错了，而是将这种形式归并到专项工作审议之中去了。前面我讲到，审议工作的同时也是对负责这项工作的人的审议。实践证明：凡是在常委会审议专项工作报告时，评价较差或报告通不过的，负责这项工作的领导干部就应该反思自己了。几个回合审议仍过不了关的，党组织就得重新考虑对这个人的使用问题了。因为人民、党执政为民，党所重用的干部人民不满意会直接损害党的形象，绝不能以牺牲党和人民利益为代价而无原则的迁就某一个人。

2、过去监督手段中有一项措施叫个案监督，主要是针对和的，力度较大，效果也很明显，凡列入个案监督的问题必须限期解决，甚至就个案的办理提出指导性意见。监督法没有将个案监督定为一种监督形式，主要是防止出现干扰司法的问题，不能影响行使审判权、行使检察权，同时也考虑到毕竟不是专门的法律工作机构，也没有这个力量去解决个案问题而影响抓大事。个案问题仍然存在，比如审判中的个别适用法律不当，执行程序违法，检察工作中的事实认定不清，当事人不服而向提出上诉、申诉、控告、检举等。对这类个案，只作为信访问题转交、，启动内部监督程序予以复查认定，错了的纠正，并将处理结果报告并答复信访人。不再定个案监督，并不等于没有个案监督，涉法涉诉的信访问题就是个案，有权监督所交办的信访案件谁主管谁负责解决，不直接办理案件。

（二）监督计划、财政预决算及执行

这主要是加强对经济工作的监督，重点规定了以下内容，需经常委会审查批准：

1、审查批准财政预算、决算执行情况的报告，年初要根据人民代表大会批准的年度预算草案，审查批准详细预算方案和部门预算方案。

2、预算执行过程中，需要调整的方案要提请常委会审查批准。特别是要调减农业、教育、科技、文化、卫生、社保资金的，需由提请常委会审查批准。

3、每年6-9月应将上一年度决算草案提请常委会审查、批准。 4、国民经济和社会发展计划执行情况每年6-9月要向常委会报告。

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5、国民经济和社会发展五年规划，在实施中期，要向常委会报告规划实施情况的中期评估报告。规划经中期评估需作调整的，要经审查批准。

6、常委会每年要听取审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

对计划、财政、审计的报告一年要听几次，体现了对经济工作的重视和为人民管钱，监督财政资金使用情况，对财政预、决算的审查，监督法明确规定了审查的重点在六项内容：①预算收支平衡情况；②重点支出的安排和资金到位情况；③预算超收入的安排和使用情况；④部门预算制度建立和执行情况；⑤向下级财政转移支付情况；⑥本级关于批准预算的决议的执行情况。另外，还要重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。这样规定，比过去更统一、具体。今后，常委会听取审查财政预决算，就得按这个法定的规矩办，而不是只听个总数、算个大帐就行了的。

值得注意的是，常委会对计划、财政、审计报告形成的审议意见交由本级研究处理，并将研究处理情况向常委会提出书面报告。必要时，常委会可以对审计报告作出决议，应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。为什么要这样规定呢？这是为了加大审计监督及审计结论的执行力度。这几年，全国充分发挥国家审计署的审计监督职能作用，刮起了一次又一次审计风暴，查出了经济领域很多违法的惊天大案，经向报告后，每年有几十起经济案件被移交有关职能部门立案查处，挽回了经济损失，惩治了。

常委会就审计报告作决议，应当是关系重大的事情，比如：审计报告是否真实？审计查明的问题仅靠审计部门一家的力量难以纠正到位，必须由出面才能解决，等等。

（三）对法律法规实施情况进行检查

的监督主要是工作监督和法律监督，执法检查把工作监督和法律监督结合起来进行。过去一直就是这么做的，监督法在肯定的同时更规范。

1、怎样确定检查的法律法规。法律法规很多，常委会每年也只能选择若干重要的法律执行情况进行执法检查。

2、执法检查只能在本行政区域内进行。

3、执法检查结束后，检查组要及时向主任会议提交执法检查报告，由主任会议决定是否提请常委会审议。执法检查报告应包括下列内容：对所检查的法律法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议。

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4、常委会对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告一并交、或（谁是执法主体交给谁），一府两院应将研究处理情况由其执法主体机构送交常委会有关专门工作机构，如法工委、农工委征求意见后，向常委会报告。必要时，常委会或委托专委会组织跟踪检查，看指出的问题纠正了没有。

这项工作经常开展，效果也很好。比如，前年对行政许可法执行情况进行检查，将调查报告转交后，采取了很多措施保证行政许可法的执行。再比如，去年对执法“两制”执行情况进行调查，并将调查报告送县委以内参印发，引起了一府两院对落实执法责任制和过错责任追究制的重视，去年以来行政复议、行政诉讼以及行政错案明显下降。

（四）规范性文件审查备案

规范性文件是指除国家法律、条例以外，由各部、省以上、制定的法规规章，各级地方常委会、所作的决定、命令、决议等具有强制性的规定，是抽象行政行为。监督法规定，县级常委会有权撤销乡镇人民代表大会作出的不适当的决议、决定。比如，上届县常委会撤销了六郎乡作出的号召农民集资修路的决定，因为不符合减轻农民负担的精神，县级常委会对本级发布的决定、命令经审查，认为有下列不适当情形之一的，有权予以撤销：

1、超越法定权限、和剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的，如非法拘禁、违法摊派钱物或义务工等。

2、同法律法规规定相抵触的，如违法设卡不允许郧西黄姜卖往外地的命令就应撤销。

3、有其他不适当的情形，应当予以撤销的。这一款规定是比较活的、自由裁量的，起码来说发布的决定或叫土不得人心，绝大多数人反对的。

按照司法改革精神，最高人民、最高人民作出的司法解释，应当报全国常委会备案审查，不涉及县一级。

规范性文件备案审查，是实施法律监督的一个重要手段，实践中有二个不够：一是在出台规范性文件前不主动报送审查备案；二是常委会也研究的不够，因为审查出问题了就应撤销。这对的权威有很大影响，最好的做法是：先报送备案审查后再出台，万一有不妥的规定，发现指出沟通后，自行纠正为好。

（五）询问和质询

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询问和质询虽然写在一起，但我认为程度是不同的。监督法的规定中也有区别，三十四条规定常委会审议议案和有关报告时，一府两院或与报告有关的部门，应当派有关负责人起码是分管领导到会，听取意见，回答询问。这只是就委员们有不太清楚的问题或疑问，要搞明白，当场提问当场解释回答清楚就可以了，询问也是一种监督形式。

质询就不一样了，监督法规定，县级常委会组成人员（含正副主任和委员）三人以上联名，可以书面提出质询案，由主任会议决定交由受质询的机关答复。一旦作为质询案，就是在听取审议报告、一般询问基础上，启动了力度稍大一点的监督程序。提质询案的人应当写明质询对象、质询的问题和内容，肯定不是一般的小事情。主任会议可以决定质询的答复方式，常委会上或专委会上，口头答复或书面答复。答复质询案的情况报告可以印发常委会会议。提质询案的人过半数对受质询机关答复不满意的，可以要求再答复，经主任会议决定后，由受质询机关再作答复。为了强调第一责任人的责任，监督法第三十规定，以口头形式答复质询案的，由受质询机关负责人到会答复；以书面答复的，由负责人亲自签署。这样规定提醒的是，对待的询问和质询都不能马虎。

（六）特定问题调查

常委会所进行的特定问题调查，是对属于职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清，这个问题是特定的，不是对所有问题的调查，而且是重大事实，不是一般小事。比如要决定撤销某文件，或撤销某的职务，必须慎重，所以要调查清楚后才能作决定。

特定问题调查的提议由主任会议或五分之一以上委员联名，提交常委会审议通过，成立调查委员会。调查委员会的组成人员从常委或本级中提名、常委会通过，有关单位必须接受调查并提供必要的资料，调查委员会向常委会负责，提出调查报告，调查时可以聘请有关专家参加。比如某一重大工程出现质量问题，认为要追究这项工程主管的责任，对这类问题的调查认定，就必须请专家鉴定。特定问题调查是由常委会作出的，调查委员会的调查工作结束后，要向常委会提交调查报告，常委会再根据报告作出相应的决议、决定。

（七）撤职案的审议和决定

常委会监督的最高权限和最严厉手段就是在代表大会闭会期间，常委会可以决定撤销本级如县个别副的职务；可以决定撤销由常委会任命的组成人员（县组成部门的、主任）不属人数；可以决定

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撤销副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员；副检察长、检委会委员、检察员的职务。常委会撤职案的办理程序是：

1、“一府两院”可以提出撤职案； 2、主任会议可以提出撤职案；

3、常委会五分之一以上委员联名可以提撤职案，但要经主任会议决定是否提请常委会表决。

撤职案一旦决定，应组织调查委员会对拟撤职对象的问题进行调查，在提请常委会表决前，被提出撤职的人员有权在常委会上提出申辩意见。

撤销职务的决定权在常委会，方式是无记名投票表决，常委会全体组成人员的过半数通过有效。

常委会撤职案有以下几个特点： 1、与常委会的任命权相一致；

2、撤职不是免职，免职是因工作需要正常的组织调整履行职务任免程序，撤职是对不称职人员的一种处理，而且不得易地做官，只能当公务员；

3、行使撤职权一定会慎重的，因为是集体行使职权，一旦撤销某的职务，没有复议、申诉、诉讼等救济途径，所以说监督是最高层次的监督，是最具法律效力的。

四、认真学习，深刻领会，严格执行监督法

监督法的颁布实行，为各级常委会履行监督职权提供了法律依据和法律保障，但并不等于说有了监督法就自然而然能达到监督效果了。法律的生命力在于实施。要实施好这部法律，就必须对这部法律认真学习，深刻领会，准确把握，严格执法。在对监督法的学习理解上，有几个认识问题要解决。

一是监督法的制订历经20年之久，可以说是二十年磨一剑！这把剑锋利与否，言下之意是监督法硬不硬？不仅是从事工作的同志即行使监督权的人关注，“一府两院”即被监督的同志也十分关注。我认为监督法初学觉得不硬，细学深入研究，觉得很硬！它从保障常委会行使监督权的角度，按照梯次递进的方式，授予常委会很多、很高、很大的权力，这包括：知情权——听取专项工作报告；视察权、检查权、调查权、决定权、督办权——对决议落实情况再报告；批准权、询问权、质询权、审议权、建议权、批评权、交办权、审查权、撤销权、任免权、撤职权等，而这些权力在其他国家机关是不同时具备的，真正体现了是最高国家权力机关。

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二是监督法管不管用？我认为监督法本身是很硬的，是很管用的！至于实践中作用大不大，那要从这几个方面来考察：①执法主体即集体是否积极作为，严格按法律规定办事；②被监督对象是否守法，也按法律规定办事，不违法；③是否支持，真正做到依法执政，并充分发挥常委会这个领导集体的作用和借助依法行使监督权这个制约机制，保证的正确决策在“一府两院”的具体工作中得到全面落实；④行使监督权的目的是发展社会主义民主，推进依法治国，而不是与谁争权，更不能用撤销了多少干部的职务，否决了“一府两院”的多少报告为衡量标准。法律的本质作用在于维护统治阶级的利益对企图违法的人起到威慑作用，而不在于按照法律惩罚了多少人！少犯法、无人违法才是法治社会、和谐社会追求的最高境界。

三是监督法只管任命的干部，对不是任命的部门的负责人以及各单位的副职和一般干部不起约束作用。这种认识就大错特错了！可以说，监督法的管辖权限是很广泛的，是一般专门法律所不具备的。从狭义上理解，是监督“一府两院”的工作和执法情况的；从广义上理解，是对所有具备法律授权、具有执法资格的单位和执法人员都有法律效力的。因为：

1、不是一个抽象的概念，而是由领导班子、组成部门和直属机构组成的庞大体系，无论你是组成部门、直属单位、垂直管理单位、双重管理单位、行政的、事业的、一级单位、二级单位，都是系列的，行使的都是法律赋予的职权的一个组成部分。监督同级，并不是只监督领导班子，而是监督系统，系统内任何一个单位的问题，都属于的问题。

2、不是由几个院长组成的，而是由法庭和各局科室队组成的，监督是从所属机构的工作入手的。

3、也不是由几名检察长组成的，而是由所属局、科、室组成的。 4、无论是系列所属各单位或两院所属各单位，都不是空架子，而是由干部即公务员、工作人员组成的，国家的每一部法律都有一个执法主体单位，即县以上国家机关，每一项法律的运用都是由执法人员具体操作的，按照执法“两制”的规定，谁搞错了谁负责，追究谁的责任。

5、负责制是讲究层级的，即下级对上级负责，分管的向主管的负责，、、向负责。监督权的行使也是讲究层级的，与干部的管理权、任免权相一致的。不会直接去管某一个工作人员，但谁的孩子谁抱走，哪一个单位的工作人员在行使权力中出现了违法的问题，被检举到了或被在视

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察调查中发现了，就监督他的上级主管负责人来调查处理这个人的问题，并将处理结果向报告。认为这个处理结果过不到位，就会责成这个单位或者有处理权的单位再处理，直到处理到位为止。所以说，的监督是广泛的而不是针对某一个人的。

总之，监督法以这个根本大法母法为依据，以保障各级常委会依法行使监督权，发展社会主义民主，推进依法治国为目的，以“一个中心，两个基本点”基本路线为指导，按照民主集中制的原则，集体行使监督职权，对“一府两院”实施工作监督和法律监督，在党的领导和人民代表大会的监督下开展工作，依照监督法和其他有关法律规定的程序，行使监督职权，与“一府两院”一起，按照“三个代表”的要求，在监督中支持，在支持中监督，共同努力为维护广大人民群众的根本利益，建设和谐社会而奋斗！

2006年12月30日

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