2019年第36卷第12期
农业综合执法改革背景下推进动物防疫监督执法工作的思考
李 昂1，翟海华1，贾智宁1，李卫华1，滕翔雁1，刘德萍1，万 强2
（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；
2.中华人民共和国农业农村部，北京 100125）
摘 要：推进实施农业综合行政执法改革是党在新时期部署的一项重要任务，为科学指导改革落实到位，印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，但有的地方在推进农业综合执法改革过程中出现了一些偏差。本文主要阐述了地方在推进农业综合执法改革中出现的职能切分、人员调配失当、动物检疫工作未予部署等偏差，分析了执行偏差带来的衔接不畅、效率不高等问题，并就农业综合行政执法改革大背景下，强化动物防疫监督管理执法工作提出了意见建议，重点强调了确保动物防疫监督检查和执法工作的衔接，加快相关法律法规的制修订，优化动物检疫等行政许可活动管理，强化农业农村主管部门能力建设等关键举措。关键词：动物防疫；综合执法；农业执法；法律法规；改革
中图分类号：S851 文献标识码：A 文章编号：1005-944X（2019）12-0021-04 DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2019.12.005
Thoughts on Pushing Forward Supervision and Law Enforcement
of Animal Disease Prevention under Agricultural Comprehensive Execution Reform
Li Ang1，Zhai Haihua1，Jia Zhining1，Li Weihua1，
Teng Xiangyan1，Liu Deping1，Wan Qiang2
（1. China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032，China；2. Ministry of Agriculture and Rural Affairs of the People's Republic of China，Beijing 100125，China）Abstract：One of the major tasks deployed by the Central Committee of the Communist Party of China（CCCPC）was to push forward the agricultural comprehensive administrative law enforcement reform in a new era. In order to scientifically guide the implementation of the reform，Guidance on Deepening the Reform of Agricultural Comprehensive Administrative Law Enforcement was printed and issued by the central government，however，some deviations appeared during the process in some regions，including improper division of functions，inappropriate allocation of personnel，lack of arrangement for animal disease prevention，etc. Then some questions brought by the deviations were also analyzed，such as poor cooperation among different departments and low work efficiency，and some suggestions were put forward for strengthening supervision and law enforcement against animal disease prevention under the background of the reform，especially several key measures，such as，strengthening the connection between supervision and inspection against animal disease prevention and law enforcement，formulating and amending relevant laws and regulations as soon as possible，optimizing the management for animal quarantine and other administrative 收稿日期：2019-11-01 修回日期：2019-11-20通信作者：万 强
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licensing items，enhancing the capacity of agricultural and rural authorities，etc.
Key words：animal disease prevention；comprehensive law enforcement；agricultural law enforcement；laws and regulations；reform
加快推动实施农业综合行政执法改革，是党的十九届三中全会对新时期农业农村工作作出的重大决策部署，是整合农业执法力量、提升农业执法效果、彰显农业法治权威的重要举措，应当毫不动摇、持之以恒贯彻落实下去。动物防疫监督管理执法是《中华人民共和国动物防疫法》赋予农业农村部门的法定职责，是农业行政执法的重要组成部分。当前，正值非洲猪瘟防控由攻坚战转向持久战的关键时期，更加需要坚强有力的监督管理执法予以保障。国内部分省份已在兽医改革方面做了诸多有益探索
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，现阶段如何在推进农业综合行政执
法改革的同时，妥善解决好动物卫生监督机构（以下简称“监督机构”）及其职能划转问题，避免动物防疫监督管理执法工作弱化，需要认真研判，统一思想认识，科学有序推进。
1 对地方执行改革过程中存在的偏差应予重视
农业综合行政执法改革是新时代深化行政执法改革的重要内容，农业综合执法队伍是《关于深化党和国家机构改革的决定》要求整合组建的重要综合执法力量。2018年11月，中办、国办印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步构建了农业综合行政执法改革的顶层设计和四梁八柱，明确了改革时间表和路线图。随着农业综合行政执法改革的不断深化，包括兽医兽药、生猪屠宰等领域在内的综合执法工作进入新的发展阶段。但是，笔者在调研过程中发现，有的地方执行改革精神过程中存在偏差。
1.1 对动物防疫监督管理和执法职能“一刀切”
《指导意见》明确提出，要将“分散在同级农业农村部门内设机构及所属单位的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能剥
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离，整合组建农业综合行政执法机构”。一些地方在推进农业综合行政执法改革过程中，无视动物防疫监督管理与执法的内在逻辑关系以及工作的延续性，将监督机构承担的动物防疫监督管理职能与执法职能硬性切分，与行政处罚相关的行政检查等职能并未随执法职能划转至农业综合执法机构，动物防疫工作被人为分段，动物防疫监督管理的力量和保障均被削弱，两机构间有效衔接配合尚待磨合，对动物防疫监督管理和执法工作的实际效果产生了影响。1.2 综合执法队伍人员调配失当
《指导意见》明确提出，要“严把人员进口关”“按照编随事走、人随编走原则有序整合执法队伍”。但在调研中发现，各地基层普遍存在人员、编制、岗位不对应的情况，特别是在监督机构中，监督、执法、检疫交叉用编用人的情况广泛存在，岗位或编制无法准确反映人员工作实际和专长。而一些地方在组建综合执法队伍时，未充分考虑上述编制、岗位和人员的对应性问题，片面强调“人随编走”或简单“因编获人”，造成综合执法机构组建过程中，原隶属监督机构的人员“懂业务的过不来，过来的业务生疏”，岗位与人员错配，执法人员履职难度较改革前陡增，动物防疫监督管理和执法工作难以有效开展。
1.3 动物检疫职能承担主体未明确
《指导意见》明确提出，“农业综合行政执法队伍组建后，农业农村部门原内设机构及所属单位依法继续做好行政许可、行业管理、技术推广、例行监测、检验检测等工作”。据此，推进农业综合执法改革，应不影响监督机构继续履行动物检疫等职能。但有的地方在推进农业综合执法改革过程中，只注重执法职能的统一，忽视了同样重要的检
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疫职能的履行，未就动物检疫工作进行合理部署，单纯将监督机构划转至农业行政执法机构了之。调研发现，部分地方在取消监督机构后，未明确动物检疫职能接续承担主体，个别地方甚至出现无人、无机构合法实施检疫的情况。2 执行偏差引起的有关问题已经初显2.1 监督管理和执法工作难以有效开展
《指导意见》对农业综合执法机构和人员的执法服装、装备、车辆等保障措施作出了明确规定，农业农村部也积极按照文件精神，制定发布了《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准》，对强化执法条件保障形成了有力助推。但是，一些地方将动物防疫监督管理与执法职能切分后，对监督管理机构及其人员在服装、装备、车辆等必要的工作条件上保障不力，监督管理人员面对潜在的违法违规行为人时震慑力度和有效措施不够，难以有效履行日常监督管理职责。而且，日常监督管理是获取案件线索、启动执法程序的重要前提，动物防疫监督管理与执法机构分立后，综合执法机构无法迅速获得第一手证据、线索，合作办案的衔接仍不顺畅，不利于综合执法机构开展执法任务。2.2 监督管理机构和执法机构关系理顺难
《指导意见》明确提出，“整合组建农业综合行政执法队伍后，一般实行‘局队合一’”，这意味着在基层综合执法机构实质上就是农业农村部门，而监督机构是农业农村部门的下属机构，二者存在领导与被领导的关系，对动物防疫监督管理和执法进行切分后，这种上下级的关系可能造成案件在移送和衔接环节存在一定障碍。一种极易出现的情况是，综合执法机构认定监督机构对案件的调查和证据收集不充分，反复要求调查，而监督机构在不具备相应执法条件的情况下，搜集固定案件线索和证据的能力不足，而案件线索、证据往往是转瞬即逝的，造成对案件的查办难以有效开展，监督机构和执法机构都将面临较大的行政问责风险。
2.3 动物检疫人员有效配备难
动物检疫工作是监督机构的一项重要法定职能，是防范染疫动物、动物产品流入市场和加工环节的重要关口。在一些地方，随着动物防疫监督管理与执法职能的切分，监督机构人员编制压缩，人员配备更加捉襟见肘，且经常被上级部门借调或抽调人员参与其他工作。监督机构作为农业农村部门下属机构，不具备直接沟通编制保障部门的条件，无法及时充实动物检疫人员力量。在那些改革中没有明确动物检疫工作承担主体的地方，动物检疫人员力量更加缺乏保障。
3 切实把改革精神落实落地
农业综合行政执法改革是党在新时代推进农业现代化发展的一项重要决策部署，在推进落实过程中，要坚持以**新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以改革文件精神为导向，不断强化动物防疫监督管理执法和动物检疫工作，实事求是，确保改革符合实践需要，切实服务于乡村振兴战略、健康中国战略的顺利实现。
3.1 努力确保动物防疫监督检查和执法工作的衔接
在推进农业综合执法过程中，要指导地方坚决落实文件精神和要求；对改革尚未完成的地方，要及时指导其充分研究动物防疫监督管理工作的延续性，推动地方把监督机构承担的监督管理和执法职能统一划转农业综合执法机构，“由其集中行使，以农业农村部门的名义统一执法”，确保监督检查和行政处罚的紧密衔接和有效实施；对改革已完成，且将动物防疫监督管理与执法职能切分的地方，要研究制定监督管理与执法的衔接机制，确保二者的有效衔接、有序开展。3.2 加快相关法律法规的制修订
要发挥好法治对改革的推动和保障作用，在推进农业综合执法改革过程中，应加快推进乡村振兴促进法的制定，为推进农业综合执法改革提供强有力的法治环境，同时加快包括《中华人民
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共和国动物防疫法》等专门性法律的梳理修订，确保农业综合执法机构依法履职。此外，要加强农业法律实施细则等配套法律规范建设，不断优化完善综合执法的程序和环境，规范执法行为，提高执法权威。
3.3 强化农业农村主管部门能力建设
牢牢抓住改革的有利时机，指导地方农业农村部门按照《指导意见》和《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准》的要求，积极争取地方和财政部门支持，统一改革认识，积极争取“话语权”，把农业综合执法队伍组建好、装备好，推进动物卫生监督管理执法工作的标准化、规范化建设，切实提高综合执法机构的履职能力。同时，在组建农业综合执法机构过程中，严格按照《指导意见》提出的“严把人员进口关”的要求，细化、落实选拔程序，把人员素质和能力作为选拔标准，更着力打造高素质执法队伍。
3.4 强化动物检疫等行政许可活动管理
认真研究、充分考虑动物检疫等工作的重要性和延续性，按照《指导意见》部署，指导地方不断强化监督机构在实施动物检疫、防控非洲猪瘟等重大动物疫病方面的职责，维护养殖业生产安全的同时，提高国家整体生物安全水平和农产品质量安全水平，为实现新时代中华民族伟大复兴的“”注入生机和活力！参考文献：
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制改革调研[J]. 中国动物检疫，2017，34（10）：29-32.
（责任编辑：孙荣钊）
（上接第20页）4 结论
本次调查发现：大连市奶牛副结核病流行率较高，流行较为严重；年龄、胎次是奶牛副结核病感染的重要风险因素，奶牛腹泻与奶牛副结核病相关联；奶牛场户对奶牛副结核病认知程度不高，对该病的危害了解不多。因此，大连市需重视对奶牛副结核病的防控，采取综合防控措施，阻止本病的继续蔓延，并在有条件的场户开展净化；各奶牛场应严格做好生物安全工作，在引进奶牛时严格检疫，防止引进阳性牛、隐性感染牛；兽医部门应该加强科普宣传，增强奶牛场工作人员对副结核病的判断力，提高其防范能力。
参考文献：
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（责任编辑：朱迪国）
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