对河北省农村新民居建设中有关土地问题的调查

近年来，各地围绕建设社会主义新农村，正在陆续开展大规模的新民居建设工程。新民居建设涉及农村建设用地重新整理和利用，对治理空心村、盘活村庄闲置土地，增加耕地后备资源，缓解当前建设用地紧张具有重要意义。同时也能有效拉动投资，启动农村消费，带动相关产业发展。近日，记者就新民居建设中有关土地问题在河北省进行了调查采访。

今年3月17日，河北省下发了《关于大力推进新民居建设示范工程，加快社会主义新农村建设的实施意见》，提出今年在全省先启动1000个村开展新民居建设示范建设，到2012年全省15%左右的行政村完成新居建设改造任务。 采访中，各地普遍反映，开展大规模新民居建设，主要面临资金和用地两大难题。对国土资源部门来说，需要认真研究制定相应的措施，既要满足新民居建设用地需求，而且要确保耕地总量不减少，质量不降低，增加城镇建设用地空间。同时还要通过对土地进行市场化运作，为新民居建设提供资金支持。

农村用地现状 问题背后看潜力

据统计，截止到2008年底，河北省建设用地总量为2691亩，其中村庄建设用地1481万亩，占全部建设用地的55%；

农村人均占地达到238平方米，与目前城镇人均占地130平方米相比超出80%。从全省整体情况看，农村建设用地比重过大，土地利用粗放，闲置浪费现象比较突出，但同时也蕴藏着巨大的节地潜力。新民居建设不仅是新农村建设的需要，更是节余土地、治理空心村、增加耕地后备资源，缓解建设用地紧张的战略选择。近年来，结合开展社会主义新农村建设，河北省一些地方在新民居建设方面初见成效，节地明显。

大量土地得到节余。藁城市蔡家岗村目前正在进行新民居建设，已建起六层村民住宅楼5栋，建筑面积27000余平方米，80户村民迁入新居。村干部告诉记者，蔡家岗村村庄建设占地912亩，按照规划，全部改造完成后村民小区占地只需100余亩，可节余土地近800亩。应该说，这个村是新民居建设节地的典型。省国土资源厅有关人士认为，通过重新规划，实施“平改楼”工程，推动村庄向社区转变，节地潜力非常巨大。按一个行政村平均节地80亩（保守估算），到2012年全省完成7500个新民居建设示范村（扣除复垦部分），可为全省腾出建设用地50万亩左右。如果完成全部农居改造，全省预计可增加建设用地400多万亩。 “空心村”得到治理。临城县东镇镇西羊泉村是个比较典型的“空心村”。记者到该村采访时，一台挖掘机正在施工，拆除位于村中间的部分闲置的老旧房屋。村干部介绍，

西羊泉村有220户，村庄占地457.8亩，户均占地2亩多，其中空闲宅基地就有200多亩，占到全部村庄建设用地的44%，浪费严重，目前该村正在结合新民居建设，进行“空心村”治理。从全省情况看，目前河北省不同程度存在“空心村”现象的村庄约有7500个，占全部村庄的15%左右，空心村面积平均在20%—30%左右，造成土地闲置浪费约10万亩左右。形成“空心村”的主要原因是村庄建设缺少规划，建新不拆旧，村庄盲目外延发展。近年来，河北各地积极开展“空心村”治理，已取得不少成效。开展新居建设，实际就是对整村进行重新规划，拆旧建新，能从根本上解决多年来形成的“空心村”问题。

城镇建设用地得到缓解。新民居建设节余的大量农村建设用地，按照减少农村建设用地，增加城镇建设用地的增减挂钩原则，集中用于在城镇周边集中连片安排工业项目，能从根本上破解建设用地瓶颈制约，满足较长时期的建设用地需求。近两年来，河北省一些地方充分利用新民居建设节余的土地和开展砖瓦窑复垦，通过开展增减挂钩试点，全省增加城镇建设用地6万多亩，解决了大量项目用地，缓解了建设用地计划指标不足问题。开展新民居建设无疑为进一步推动城乡建设用地增减挂钩创造了更为有利的条件和机遇，为城镇建设用地提供了更加广阔的空间。

宅基地矛盾纠纷得到解决。多年来，河北省农村建房基本上

没有发放过建设用地指标，一些地方村干部私批乱放导致农村宅基地未批先占问题比较普遍。如定兴县北南蔡乡大留村近10年私自发放宅基地60多宗，侵占耕地近百亩，每户少则七八分地，多则达1.5亩。由于多数形成事实违法，很难强制拆除。同时农村“一户多宅”，超面积问题也比较突出。2008年新河县对全县农村宅基地调查的数字显示，该县农村户均宅基地为1.53处。由于宅基地纠纷引发的信访问题占到目前农村信访量的三分之二以上，造成农村干群关系紧张，增加了社会不稳定因素。开展新民居统一规划建设，能有效解决多年来形成和遗留的大量宅基地方面的矛盾纠纷，改善基层干群关系，促进农村社会的和谐稳定。 破解难题关键 盘活节余土地

采访中了解到，目前河北省各地在新民居建设中遇到的难题主要集中在两个方面：一是资金，二是用地。新民居建设需要大量资金投入，河北省近年来已开展新民居建设地方的资金来源主要有两种渠道，一是村民自筹。一些有产业支撑项目，集体经济比较发达，村民收入较高的村庄，主要依靠自己力量进行新民居建设。黄骅市白庄村是河北省首批小康村，该村现有一个占地100亩的现代化五金工业园区，年产值达到12亿元，全村人均收入达到1万元以上。近年来该村投资3000万元实施“平改楼”工程，已成为河北省新民居建设的样板村。二是以地增值。一些靠近城镇附近或县

城周边的村庄，利用节余的土地，通过土地复垦、项目开发，为新民居建设积聚部分资金。目前鹿泉市上庄村、申后村在新民居建设中，利用区位优势，通过对现有建设用地进行市场化运作，达到了让村民以成本价入住新民居的目的。 但对大部分经济条件一般和缺少明显区位优势的新民居建设示范村来说，资金问题还是主要“拦路虎”。如果资金不足，会导致两个问题：一是规划期过长，二新民居建设水平不高。为此，今年，河北省已专门安排了2亿元专项资金，重点扶持省定1000个示范村开展新民居建设，并要求市、县两级财政也要安排专项资金进行集中投放，共同扶持省定示范村新民居建设。省国土资源厅有关人士认为，在新民居建设中，除了扶持，一定要做好节余出来这部分土地的文章，在给企业以合理回报的同时，让土地增值的收益较多惠及村民，这样能为新民居建设解决部分资金问题。 开展新民居建设，也是对农村建设用地重新整理和利用。由于村庄用地条件各不相同，对土地的需求也存在不同类型。从已开展新居建设的村庄看，有的村内有一定数量的空闲地、未利用地或废弃的打谷场、坑塘等，可利用现有村庄原址进行滚动开发改造，边拆边建，不需要占用新的土地。如藁城市的蔡家岗村、岗上村就是利用原村庄建设用地进行滚动开发，未新占一分耕地。

但大部分村庄需要提供一定土地进行周转，对土地的需

求主要分为两类：一是占用村边少量耕地周转。有的村庄村内空闲地和未利用地较少，需要占用村边少量耕地进行土地周转。如藁城市只照村在新民居建设中，经批准占用村边70亩耕地进行土地周转，对5个自然村进行合并。从2003年开始建设以来，目前一期、二期工程已建成两层以上农民住宅239套。全部工程完成后，村庄建设用地将由原来的629.46亩减少到3.2亩，节约土地240亩。二是整村搬迁另外选址。有的村庄由于原村址位置不适应生产生活，或处于行洪区，或受地质灾害威胁，或压覆矿产资源，需要占用耕地另外选址建设新村。如藁城市小兴安村占地260亩，原址处于滹沱河行洪区。2001年经批准将整村搬迁到附近的兴安村西侧，进行两村合并，安排建设用地203亩。通过采取建新、搬迁、拆旧同步进行方式，到2006年，小兴安村已基本完成整村搬迁，原村址进行土地复垦后，实现占补相抵后还净增耕地62.46亩。

在采访中，记者感受到，新民居建设蕴藏着巨大的节地潜力，只要运用好城乡建设用地增减挂钩，及时提供部分周转地，不仅能破解新民居建设用地难题，满足用地需求，而且能确保耕地占补平衡，破解城镇建设用地瓶颈制约。 立足节约用地 明确用地原则

开展新民居建设，是对原农村建设用地的重新规划利用，因为村庄条件差异，在土地利用方面也存在不同类型。

通过采访不同的村庄，从河北省的情况看，主要分为四种类型。一是原址原用。有的利用原址改造建设新民居的村庄，原有的建设用地用途不变，范围不变，腾出的部分土地主要用于拓宽道路、建设公共设施等。这类村庄一般原占用建设用地面积不大，村内空闲地不多，腾出的土地空间有限，也不需要占用村边耕地进行土地周转。二是部分土地复垦。有的村庄将村庄改造后腾出的部分土地复垦成耕地，主要用于归还周转用地，实现占补平衡。三是部分土地用于项目建设。有的村庄将村庄改造后腾出的部分土地直接用于项目建设，发展乡镇企业。城镇周边处于规划区内的部分村庄，也有的将原有集体建设用地转为国有建设用地，进入土地市场。四是多用途混合利用。有的村庄在对原村址进行改造后，一部分土地用于住宅建设，一部分土地用于复垦，一部分用于开发建设。

土地是新民居建设的载体的基础，必须研究好土地，解决好土地难题，才能对新民居建设起到支持和保障作用，促进农村建设用地合理利用。通过调查采访，需要国土资源部门认真研究解决的问题主要有三个：一是供地问题。建设新民居不可避免要占用部分耕地，在确保占补平衡的前提下，必须提供部分周转用地，保障新民居建设用地需求。二是规划问题。新增建设用地，尤其占用基本农田，都涉及到对现行土地利用总体规划调整问题，需要研究如何与正在

修编的土地利用总体规划和新的村庄建设规划进行衔接，解决审批难问题。三是违法问题。多年来各地村庄实际占地面积普遍扩大，很多都缺少合法用地手续，属于事实上的未批先占，在新民居建设中需有相应处理办法。

目前，河北厅正着手研究新民居建设中涉及的有关土地问题。有关人士告诉记者，新民居建设要立足两点：一是农民得实惠。要通过制订优惠和对土地进行市场化运作，让农民尽量得到较多的土地增值利益。二是土地要节约。新民居建设必须体现节约用地，除满足住宅用地外，要通过对原村庄占地复垦一部分，开发一部分，在耕地占补平衡的基础上，增加建设用地空间。在用地原则方面，有关人士提出：一是科学规划原则。在编制村庄建设规划时，要立足实际，统筹安排住宅用地、公共设施用地、农机具集中存放场地、道路、复垦耕地、项目用地，同时要为今后发展预留一定备用地。二是节约用地原则。新区规划应提倡建二层以上多层农民住宅，每户住宅建筑面积原则上二层楼房原则不超过200平方米，多层楼房原则不超过150平方米。规划设计独门独院的村庄，每户占地面积不得超过《河北省农村宅基地管理办法》限定的标准。村民住宅区规划面积原则上不得超过原村庄面积的三分之二，农村居民点人均占地（包括公共基础设施和道路等）应控制在150平方米以内。三是增减挂钩原则。对通过旧村新建改造腾出的部分建设用地，要积极

开展土地复垦，实行增减挂钩，集中连片用于发展工业小区，以缓解新增建设用地指标不足问题，支持区域经济发展。 解决新民居用地 必须坚持创新

按照现行的法律法规和土地利用总体规划，在农村新民居建设中存在不少方面“障碍”，需要以改革创新、实事求是的精神，勇于冲破传统束缚，勇于突破固有模式，勇于闯出新的路子，既要支持发展，又要规范管理，通过制订新的灵活的土地，保障新民居建设用地，缓解资金压力，实现农村土地利用最优化、效益最大化。采访中，各地国土资源部门围绕如何破解新民居建设用地难题，支持新民居建设，积极思考研究，提出了不少建议。

开展城乡建设用地增减挂钩。今年河北省被国土资源部列入城乡建设用地增减挂钩试点，河北厅已决定将安排的12000亩用地指标，全部用于解决新民居建设周转用地。但由于指标有限，不可能满足所有新民居建设示范村所需周转用地。为此有关人士建议，不足部分应通过土地置换办法解决。对原农村建设用地通过复垦新增加的耕地，进行等量置换，进行指标有偿转让。鼓励列入新民居建设示范村，本村没有条件进行土地复垦实现占一补一的，可在设区市范围内异地购买复垦指标。

严格制定和执行规划。不论是通过增减挂钩还是土地置换解决周转用地问题，都要统一纳入村庄建设规划。各地在

编制新的村庄建设规划时，要与正在修编的新一轮乡镇土地利用总体规划衔接，重点做好村庄周围原基本农田的重新调整划定，同时设置红线，框死村界，防止今后村庄继续盲目外延发展。对确需占用村边少量耕地进行新村建设，有条件通过复垦补充耕地的，在编制村庄建设规划时，以第二次全国土地调查核实的实际地类、用途、位置、面积、权属为依据，参照正在修编的新一轮乡镇土地利用总体规划，按照占一补一的原则，将需占用的耕地和复垦补充耕地位置、面积统一纳入村庄建设规划，经省国土资源厅批准后按新的村庄建设规划执行。通过复垦归还周转地时限不得超过6年，复垦后的耕地要拿出30%左右用于归还原村庄无合法批准手续多占的耕地。

鼓励企业参与新民居建设。为帮助解决新民居建设资金不足问题，调动企业参与新民居建设积极性，可探索实行城乡建设项目捆绑运作。即将农村新民居建设项目与城镇规划区的国有建设用地出让地块进行项目捆绑，由企业通过招标、拍卖或挂牌方式取得新民居建设开发权和城区国有建设用地使用权。企业先期投入资金按规划要求建设新民居及其配套设施，以成本价或低于成本价供农民入住。另一方面，由通过测算以即期市场平均价，协议出让给企业一定面积的城镇建设用地，供其进行开发建设，以此形成一种企业

先下乡支农然后进城获利的土地运作新模式。

优惠土地供应。对处于城镇规划区内的新民居建设示范村，通过拆旧建新腾出的建设用地，凡村民自愿转为国有建设用地并按出让方式供地的，按照让利于民的原则，可按评估地价的40%收取土地出让金。对安置原村民的住宅土地和公共设施用地，可采取划拨方式供地。建立宅基地退出机制。按照一户一宅原则，对迁入新民居村民的原宅基地，原则上不予补偿，由村集体统一收回、统一规划使用。从2009年开始，在新的村庄建设规划编制和审批前，各地应暂停宅基地审批发放。

为新民居建设提供技术支持。国土资源部门要先期介入，对新民居建设示范村做好地质灾害危险性评估，开展农业地质调查，地热普查等，帮助新民居建设示范村科学选址、科学复垦，合理利用新能源。土地开发整理资金要向新民居建设示范村倾斜。各地国土资源部门在安排年度土地开发整理项目和资金时，要向列入新民居建设示范村重点倾斜，支持新民居建设示范村通过开展土地开发整理和复垦，增加耕地面积，提高耕地质量。对涉农资金实行集中使用。新民居建设需要大量资金，在由各级提供财政专项资金补贴的同时，应对各部门现有的各类涉农资金进行集中捆绑使用。

经过测算，新民居建设公用基础设施部分投入平均每亩需要1万元，财政专项资金及有关部门涉农资金补贴应主要侧重支持列入省级新民居建设示范村的基础设施建设。

与优化产业结构相结合。按照工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中的原则，对通过村庄新建改造腾出的用于发展项目的集体建设用地，应纳入统一的城乡建设用地市场。由当地按照产业规划和布局，统一安排使用，避免零打碎敲，在新上项目时出现村村点火、户户冒烟。新民居建设要与节能减排相结合。在采访中了解到，藁城市蔡家岗村在新民居建设中，采用新型的浅层地源热泵供暖技术，用于集中供暖，既节省能源，通过回灌技术又可解决污染，而且与传统的烧煤锅炉供暖相比成本较低。河北省地热资源较为丰富，建议在有条件的地方进行全面推广。同时应大力在农村推广沼气技术。