《财政学》教案

《财政学》教案

导 论

【本章讲授内容】 介绍课程体系

介绍授课方法及学习要求 推荐本课程参考书目

教学环节要求、课时安排及考试形式 【重点】 掌握财政学理论、制度与 【难点】 财政学的学习方法和技巧

一、教学内容

经济学从大的方面看分为微观经济学和宏观经济学。其中，微观经济学是研究社会的经济细胞——企业和家庭经济行为的科学，具体点说是研究在市场对资源配置起基础作用的条件下，企业如何组织生产以实现利润最大化，家庭如何决策消费以实现效用最大化的。比如，像我们学校开设MBA的工商管理专业、会计专业、酒店管理、市场营销等专业就属于这个领域研究的范畴；而宏观经济学是研究整个社会经济运行的科学，具体说是研究如何把握经济波动和促进经济增长的。比如，像我们学校开设的财政税收专业、金融、外贸等专业就属于这个领域研究的内容。在现实生活中，宏观经济和微观经济在社会经济的各个领域进行着广泛的交叉和渗透，即使在这两大经济部门内部也是这样的。

例如：办一个企业。首先得到工商局去注册，然后要到银行去贷款，还要按时向税务部门交纳税款，企业生产出来的产品还得符合国家财政规定的成本开支范围。此外，财政根据企业的具体情况有可能给予其一定的性补贴或对国有企业进行投资，以使国有资产保值和增值。所以说宏、微观部门间有着密切的联系。另外，就是在宏观部门内部，如财政和银行两家，也要相互融通资金，以起到共同协调经济发展的作用。

因此，作为一个经济院校的学生，无论你是学财税金融的，还是学会计、工商的，都要将所学到的本专业的知识与其他有关的经济学科进行衔接，尤其是应当对国家宏观经济运行的框架有所了解，这样将来当大家走向实际工作岗位时，才能够比较容易、比较系统和全面地把所学到的本专业的知识转化到实际中去。换句话说，将来无论你是做什么工作的，都得和财政、税务部门打交道。只不过你的工作性质不同，身份不同，打交道的角度也许会有一定的差异。

那么，财政作为宏观经济的一个重要部门，它处于社会再生产的哪个环节，在国民经济中具有什么地位？财政学与其他经济学科又是如何交叉和渗透的呢？

或者进一步讲，财政资金、财政杠杆、财政与制度在社会经济发展中是如何运作的呢？这就是我们这门课程所要研究的内容。 具体包括五大部分： 1. 财政学基础理论。主要阐述处于社会再生产分配环节的财政与国家和经济之间的关系。具体包括：财政的基本特征、与市场的分工与合作、公品理论以及社会主义市场经济中财政的职能。（导论、第一章）

2. 财政收入。主要阐述财政依据什么、采取什么形式、从哪些渠道和环节组织收入，这些收入又是如何取得的。具体包括：财政收入的分类和构成，财政收入的规模分析，以及每种收入形式的生成和运行。（6、7、8、12章）

3. 财政支出。主要向大家讲述财政筹集上来的资金是按照什么标准分配出去的，投向了哪些部门，干了什么，效果如何考察。具体包括：财政支出的结构与支出方式，财政支出量效分析以及每种支出项目的生成和运行。（3、4、5章）

4. 国债。主要向大家介绍财政如何运用有偿的方式筹集资金。它包括国债投资工具的种类与功能，国债制度以及债务的一、二级市场。（9、10章）

5. 国家预算与间财政关系。①财政收支如何通过国家预算组织实施以及国家预算的工作程序。②间的纵向分配制度。重点是与地方以及地方各级财政部门之间如何划分财政收支。（11、13章）

6. 财政与宏观。如何运用税收、国债、财政投资、补贴各种财政杠杆调节社会总供求的平衡。以保证一国经济稳定发展。主要包括：财政赤字及其经济影响，财政如何与货币协调配合，以及我国财政的实践。（14章）

二、财政学的研究对象和方法

（一）研究对象

财政学是经济学的一个分支。也有人把它叫做“经济学”（Public Sector of Economics）。大家熟悉的著名经济学家、2000年度诺贝尔奖获得者斯蒂格里茨（Stiglitz）就持这种观点。但财政又不是纯粹的经济学，实际上它是经济与政治的结合体，所以我们国内的一部分学者也认为它是政治经济学的一个分支（改革以前），所以财政学是在经济学和政治经济学所揭示的一般经济规律的基础上再进一步揭示财政分配关系及其分配规律。这是财政学研究的第一个层次。

又由于财政是发生在经济基础与上层建筑领域的国家为主导的一种分配，它既包含作为经济基础的财政关系，也包含作为上层建筑的财政关系和财政制度。现实的财政活动是经济基础和上层建筑的结合体。具有经济基础和上层建筑的双重内容。这是财政学研究的第二个层次。

财政分配关系：国家凭借什么取得收入安排支出 财政制度：财政运行依据的法律、税法、采购法

财政：针对宏观经济形势：刺激需求、扩张；减少需求、紧缩 （二）财政学的方基础

从马克思主义观点来看，科学的方只有一个，那就是唯物辩证法。这是自然科学和社会科学研究都必须遵循的唯一科学的方。

唯物辩证法体现在社会科学的研究上就是从现象到本质、从具体到抽象地研究事物，再由本质到现象、由抽象到具体地描述事物的方体系。这种科学的研究方法运用到我们财政学的教学上就是：实证分析与规范分析相统一。所谓实证分析就是按照事物的本来面目描述事物，说明研究对象“是什么”，进一步讲就是按照财政活动的原貌，勾勒出从财政收入直到财政支出全过程及其产生或可能产生的经济影响；规范分析要回答“应当是什么”，按照一定道德标准和价值观确定若干准则，并据以判断研究对象目前是否符合这些准则。如果存在偏离如何调整。具体讲就是看看财政制度和财政是否符合一定准则，如果不符合如何进行改革，并据以探讨财政改革问题。

实证分析——是什么 positive economics

规范分析——应当是什么 normative economics

这是财政学最基本的研究方法，实证分析与规范分析相结合 另外， 定量分析和定性分析相结合 静态分析和动态分析相结合

借鉴一些西方经济学的研究方法

三、 参考资料

1. 教科书《财政学》东财大2001，以它为蓝本讲课。 2. 杂志 《财政研究》—— 着重理论

《税收研究》—— 着重理论 《财贸经济》—— 着重理论 《财政与税务》——理论与实践

《中国财政》—— 着重实践

【本章思考题】

1. 学习财政学应具备哪些经济理论基础？ 2. 如何才能学好财政学？

第一章 财政、与市场

【本章讲授内容】 财政的一般概念

与市场 公品理论

【重点】与市场的分工；公品理论 【难点】混合产品与纯公品的划分界限

第一节 财政的一般概念

一、从财政现象谈起

(一) 财政现象

在日常生活中常常可以遇到一些财政现象和财政问题，可以说，国民经济的各部门、各企事业单位甚至每个人都与财政有着密切的关系。

比如：① 一个国家要想安全稳定，必须得有国防、、、司法上的开支；国民经济中的一些重要的公共设施的建设，像规模宏大的水库、电站、港口、铁路等都是国家投资兴建的；还有非生产部门，像机关、学校、科研单位、医院主要靠财政拨款来维持和发展。大家的贷学金和奖学金就是财政拨的款，我们学校也是靠财政投资建立和发展起来的。

② 每年为了维持国家各项庞大的开支，就要依法向企业、单位和公民征税，国有企业还要向国家上缴利润，当税收、利润不足以抵补开支时，国家还要向社会各界发行债券等等。以上这些都属财政现象。

（二）财政问题

我们从不同的渠道和不同的角度还可以触及到一些财政问题：

比如：① 改革以来，我们经济发展了，为什么财政却连年出现巨额赤字？ ② 财政赤字与通货膨胀有什么关系？对经济会产生什么影响？

③ 为了筹建建设资金和弥补赤字国家每年发行国债和向外国借款，这种状况将永远进行下去吗？公债的发行有没有数量的等等。

④ 市场经济条件下，退休人员今后能不能得到国家的社会保障支出？

尤其是在经济全球化的开放背景下，中国如何应对入世以后的各种挑战：① 如何依据WTO的规则来规范现行的财税制度；② 如何利用WTO中给予发展中国家的优惠条款保护本国经济发展。这些均属财政问题。

二、财政的一般概念

（一）“财政”一词的来源

财政是一个古老的经济范畴，中国古代称财政为“国用”、“国计”、“度支”、“理财”等。并把财政管理部门成为“大农会”、“大农司”。但财政一词的出现在中文词汇中却只有百年的历史，据考证，清朝光绪24年，即18年，在戊戍变法诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是文件中最初起用“财政”一词。当时“财政”一词的使用，是维新派在西洋文化思想的影响下，间接从日本“进口”的，而日本则是来自英文的“Public Finance”一词。孙中山在辛亥时期宣传三民主义，曾多次应用“财政”一词，强调财政改革。成立时，主管国家收支的机构命名为“财政部”。西方国家相应的机构英文为“Treasury”，其本意是金库或国库，在我国也译为“财政部”。

但要了解财政概念，还得从财政特征入手。 （二）财政的特征（三个方面） 1. 财政分配的主体是国家

财政不是从来就有的，它是人类社会发展到一定历史阶段而产生的一种特定的经济现象。原始社会没有国家，也就没有财政。到了原始社会末期，在私有制和阶级出现以后产生了国家，国家产生后，要行使职能，就要消耗一定的物质资料，而它本身并不是物质资料的生产者，为了满足需要就必须凭借政治权力无偿地分配和占有一部分社会产品，这种特殊的分配行为就是财政。 2. 财政分配对象是社会产品，而且主要是剩余产品

原始社会生产出来的产品全部消费掉了，没有剩余，只存在一般的平均分配。原始社会末期，由于生产力的发展，产品出现了剩余，剩余产品的增加是私有制、阶级和国家产生的基础。这就使财政从一般产品分配中出来，专门为国家行使职能提供物质基础。

需要指出的是，财政分配既不是社会产品的全部，也不是剩余产品的全部，只是其中的一部分。财政收入中既包括剩余产品价值M，又包括劳动者报酬收入V部分，在我国（1985年以前）还包含一部分折旧基金C部分。

3. 财政分配目的是保证国家实现职能的需要，这种需要属于社会公共需要 这里涉及财政学的一个重要理论——社会公共需要理论 （1）社会公共需要的含义和特征

人类社会的需要尽管有多种多样，但从最终需要来看无非有两大类：私人需要和社会公共需要。在现代市场经济条件下，由市场提供私人物品用于满足私人个别需要，由代表的公共部门提供公共物品用于满足社会公共需要。那么，什么是社会公共需要呢？

① 社会公共需要：是指向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的社会条件等方面的需要。

② 社会公共需要的特征：

第一，满足社会公共需要的产品（公品）其效用具有不可分割性。这种产品是向整个社会提供的，不能将其分割成几个部分分别归某个人或集团消费。如国防、卫生防疫等，与私人产品相区别，衣服、粮食分割到某个人身体才能体现效用。

第二，满足社会公共需要的产品具有消费上的非排他性。某个集团或某个人享用这种产品并不排斥其他集团和个人享用这种产品。因此这种产品不付费或少付费。如航海中的灯塔、国道等。私人产品付费后他人不能消费，如某人买一瓶啤酒，排斥其他人消费这瓶酒。

第三，满足社会公共需要的产品取得方式上具有非竞争性。增加一个消费者不会引起总的生产成本的增加，即多一个消费者所引起的边际成本为零。私人产品增加一个多一份成本（如面包）

（2）社会公共需要包括的范围和内容

第一，保证执行国家职能的需要。包括执行政权职能和社会职能的需要。 第二，半社会公共需要。即介于公共需要与私人需要之间在性质上难以严格划分的一些需要，其中一部分或大部分也要由国家集中分配来满足。

例如：大学教育。这种需要并非全体成员都可以享用（名额的），进入大学学习具有竞争性和排他性，并且还要对享受人员索取一定的费用。从这点看，大学教育具有个人需要的特征，但由于大学教育是为国家培养高级人才的，所以在许多国家尤其社会主义国家都是由出资兴办的。享受大学教育的人员，只需付一少部分费用，这种需要具有公共的性质。西方资本主义国家的公立大学也是如此。另外，像抚恤、救济、社会保险、价格补贴等也属于这类需要。

第三，大型公共设施和基础产业的投资需要。如邮电、通讯、民航、铁路以及市政建设，这些产品在使用上具有共同性的特点，不可能被单个企业独占，具有公品的特征，社会主义国家这部分建设由出资，即使在资本主义国家，某个企业集团也负担不起，大部分仍然由投资兴建。 （3）社会公共需要是共同的、特殊的和历史的

“共同的”是指任何社会形态下都存在社会公共需要，它不会随着社会形态的更迭而消失。“特殊的”是指社会公共需要总是具体地存在于某种社会形态之中（如奴隶社会、封建社会、资本主义社会都有自己社会公共需要的内容）。如西方国家的一些福利是社会公共需要，但我们经济发展未达到，对我们来说就不是社会公共需要。像北欧一些国家，医疗、教育和养老（65岁以上）免费。“历史的”是指社会公共需要随着生产力的发展不断变化，如对农业、工业和社会教育投资，在不同历史时期，它占财政支出的比例是不同的。

农业国——比重大 后工业时代——西方国家对IT投资最大

工业国——比重小 三、财政概念的一般表述

财政概念是对财政一般特征的抽象和概括，根据以上分析：

财政是国家为了满足社会公共需要，对一部分社会产品进行的集中性分配，可以简称为“以国家为主体的分配”。

第二节 与市场

在社会主义市场经济下，商品的生产和分配主要依赖非部门而不是部门。由于我国从封建社会直接跨入社会主义社会，没有经历资本主义商品生产方式，因此，对与市场关系的研究仅仅是近20年的事。而在资本主义国家里，经济学最古老的信条之一就是认为市场经济制度有其公平合理性，特别是它导致了资源的有效配置。倘若果真如此，为什么还需要部门？与市场在一国经济运行中是如何分工的？这一节我们将具体地探讨一下这一问题。

一、资源配置的两种方式

在市场经济条件下，市场是一种资源配置系统，也是一种资源配置系统，财政是一种的经济行为，因而研究财政问题要从与市场关系说起。市场是一种有效率的运行机制，但市场的资源配置功能不是万能的，市场机制也有其本身固有的缺陷，经济学把这种缺陷称之为“市场失灵”（market failure）。市场失灵为介入或干预经济运行提供了必要性和合理性的依据，这也是分析和研究与市场关系的基础。

二、市场体系与市场失灵

（一）市场体系的运行

在市场经济中，最基本的经济活动是由家庭和企业进行的，其纽带是市场体系。 家庭是由个人组成的一个群体，他们集体做出如何赚取收入，如何把这些收入花费出去的决策。家庭作为一个经济行为主体，具有以下几个特征：

① 行为目标是效用水平最大化；

② 初始生产要素（土地、劳动力、资本）数量有限； ③ 自由出售要素服务以获得收入；

④ 自由使用其收入以购买商品和服务或取得资产。

企业是生产商品和服务的经济单位。企业从家庭那里购买生产要素，通过生产过程转换成商品和服务，然后把它们卖给家庭以获得货币。它的行为具有以下特征：

① 行为目标是利润最大化；

② 在一定技术条件下利用土地、劳动力和资本生产一定的产出； ③ 自由出售其产品以获得收益；

④ 自由使用其收益以购买生产投入。

在没有的经济中，家庭和企业之间的流量关系可以用下图描述：

货币 货币 产品市场 需求 产品 产品

家 庭 供给 企 业

供给 需求

要素服务 要素服务 要素市场 货币 货币 图1.1 市场体系

该图分上下两部分：① 在上半部分，货币与商品和服务构成一种流量，家庭为了获得商品和服务用货币与企业相交换。② 在下半部分，货币与生产要素构成一种流量，企业以货币同家庭换取要素服务。从企业流向家庭的货币是家庭的“收入”，其主要形式是劳动力的工资、资本服务的利息及土地服务的租金。

于是，整个经济体系就形成这样一种循环：家庭把收入花出去形成企业收益，企业用这些收益购买生产要素，形成家庭收入。我们看到：在没有的经济中，市场是“伟大的协调者”。在每一市场，都有两类参与者，买者和卖者。在交换过

程中买卖双方都公开他们愿意支付或愿意提供的某种商品的价格和数量。 因此，市场是联结经济个部门的纽带。在市场中，交换得以实现，价格得以形成，收入、收益、成本得以确定。市场把买卖双方，家庭与企业联结起来，实现了资源的配置效率。

然而在没有的经济运行中，市场体系要有效地发挥作用，必然要有特定的环境，其中包括完全竞争的市场、充分的信息、不存在公用品及外部效应，以及稳定的宏观经济环境、全面的收入分配机制，而这些恰恰是市场失效或失灵的领域。 （二）市场失灵及市场缺陷的表现 1. 市场失灵的含义

市场失灵指市场天然无法有效配置资源，从而引起收入分配不公平及经济社会不稳定的态势。

2. 市场失灵的表现

（1）自然垄断和规模经济（竞争失灵）

为了保证市场机制（看不见的手）能够发挥调节经济的作用，就必须有充分的竞争。然而在现实生活中，一方面产品之间总是有差别的，存在着不同程度的不可替代性；另一方面，交通费用等交易成本也往往阻碍着资源的自由转移。这些都会增强个别厂商影响市场的能力，从而削弱市场的竞争性。

例如：像自来水、电话、供电等自然垄断行业，大规模的生产可以降低成本，提高收益，即存在规模经济，一旦某个公司占领了一定的市场，实现了规模经营，就会阻碍潜在的竞争者的进入。同为新进入该行业的公司，由于生产达不到一定的规模，成本会高于大公司。因此在规模经济显著的行业，特别容易形成垄断。 在存在垄断的情况下，垄断者凭借自身的垄断优势，往往使产品价格和产出偏离社会资源的最优配置要求。，其后果是剥夺了消费者剩余，造成社会净福利的损失，既不公平也不效率。为此，各国都致力于削弱垄断的势力，如制定反垄断法或通过自己生产（公共生产）或公共定价办法，来达到更高效率的产出。西方国家法律认定为垄断就要制裁，其中一个办法就是拆分。美国电报电话拆分为四；1999年微软被美国司法部起诉为垄断，如果罪名成立，这家世界最大的软件公司将面临解体。因美国经济不景气，这件事被搁浅。 （2）信息不充分

完全竞争市场的生产者和消费者都要求有充分的信息，生产者知道消费者需要什么，需要多少，以及需求的变化；消费者也知道产品的品种、性能和质量，生产者之间也需要相互了解。而在市场经济条件下，生产者与消费者生产、销售、购买都属于个人行为，都不可能掌握充分的信息。特别是随着市场规模的扩大，信息越来越分散、复杂，加工处理信息的成本也难以为决策者所接受，从而不可避免地出现许多非理性决策。例如：生活在一个大都市的人们，是不可能为买一件衬衫而跑遍所有商店的。这样他的选择很可能不是物美价廉的一种。这就需要向社会提供有关商品的供求状况、质量价格趋势以及前景预测资料。提供信息，弥补了市场缺陷，属于公共服务的范围。 （3）外部效应

完全竞争市场要求成本和效益内在化。产品生产要负担全部成本，同时全部收益归生产者所有。外部效应说明一个厂商从事某项活动对其他人带来的利益或损失的现象。如上游水库下游可以受益，这是正的外部效应；上游造纸厂对下游河流造成污染，这是负的外部效应。① 当出现正的外部效应时，生产者的成本大于收益，利益外溢，得不到应有的效益补偿；② 当出现负的外部效应时，生产者的成本小于收益，受损者得不到效益补偿，因而完全靠市场竞争不可能形成理想的效率配置。 当出现外部效应时，可以采用税收和财政补贴加以纠正。对正的外部效应给予适当补助鼓励，对负的外部效应加税缩小产量。还有另外两个办法：① 合并与外部效应有关的企业，使外部效应内部化。焦碳加眼镜，养蜂、种苹果树；② 通过重新分配产权，由私人交易自行解决。

著名的科斯定理：只要交易无障碍（交易费用为零），不管最初产权归谁，市场机制所导致的均衡最终会达到资源的优化配置。如眼镜和焦碳（付费）。

以上三条属于资源配置失效。 （4）分配不公平

竞争的市场机制是按要素进行分配的，但人们拥有的初始要素是与人的天赋、遗传、家庭关系、社会地位、性别、种族有关，以及垄断和其他不完全竞争的存在，从而使人们之间的收入差异很大，且有失公平。这就需要按照合理的社会公平准则通过财政收支实施再分配。税收、转移支付、财政补贴、社会保障。 （5）宏观经济的不稳定

由于各国经济存在着周期性的波动，有必要启用财政货币调节社会的总需求，以保证宏观经济的稳定增长。

后两条属于市场的缺陷，头三条属于市场失灵。

三、失效及其表现

（一）含义

用活动的最终结果判断的活动过程的低效性和活动结果的非理想性。对于“市场失灵”的认识使西方国家在20世纪30年代—60年代期间采取了一系列干预经济的措施。然而到了20世纪70年代，这些措施所存在的问题日益暴露，经济学家和政治学家们开始注意“失灵”现象。我们可以概括为以下几个方面。 （二）表现

1. 有限信息。信息不足是“市场失灵”的表现之一。然而现实经济生活相当复杂，许多行为的结果是难以预料的。私人经济部门难以完全掌握完全信息，事实上也很难做到这一点。因此，即使抱着全心全意为社会服务的目的，也难免出现决策的失误，“犯错误”并不少见，一再修改自己的决策甚至否定过去的做法也是常事。

2. 对私人市场反映的控制能力有限。采取某种后，它对私人市场可能的反映和对策往往为力。例如：采取医疗保险或公费医疗，都无法控制医疗费用的上升；一些国家为了使收入分配更公平，对高收入者征收高额累进税，却把这些人赶到税率低的国家定居，随之失去了他们的资本和智慧。 3. 决策时限和效率的。这首先体现在做出一项决策要比私人部门决策慢得多，因为当中要经过这样几个时滞：

第一，认识时滞。这是从问题产生到被纳入考虑的这一段时间。如果是决策，那么还要加上地方反映、报告问题的时间。

第二，决策时滞。这是从认识到某一问题到最后得出解决问题方案的那一段时间，当中可能要经过反复讨论、争论，做出决策决非易事。

第三，执行与生效时滞。这是从公布某项决策到付诸实施以至引起私人市场反映的时间。

任何公共决策都不可避免上述时滞，在一些时候，当针对某一问题的真正起作用的时候，情况已发生了变化，它已不是什么重要问题了。

除了时滞问题外，有时实施情况和最初意图可能不一致。因为的制定者和执行者一般不是同一个机构。在更多的时候，由于的执行结果在很大程度上取决于执行人员的效率和公正廉洁，而自己的利益或偏好与社会利益和偏好往往不一致，这会使执行的结果大打折扣。

4. 决策程序的局限性。的决策会影响到许多人，但真正做出决策的只是少数人，不管这少数人是由选举产生的还是其他方式指定的，他们在决策时总会自觉不自觉地倾向自己所代表的阶层或集团的利益，而且一旦既得利益集团形成，这种格局就很难打破。

由于“失灵”的因素存在，不能过分夸大对纠正“市场失灵”的作用。另外，干预本身也是有成本的，税收是筹资的主要方式。在征税的过程中会产生征收成本，另外，由于税收干扰了私人部门的选择往往还会带来额外的效率损失，即税收的超额负担。只有在市场失灵导致的效率损失大于这些税收成本的情况下才需要干预。

总之，单纯的市场机制和单纯的机制都是不可取的，两者都有优越性，但又都有其自身不可克服的缺陷。只有两种机制相互配合，才有助于实现理想的目标。

四、与市场的基本分工

1. 从作用范围上看，活动的界限应在市场失灵领域，而市场机制的调节应在失效的领域。

2. 从作用的层次上看，活动主要在宏观经济层面上，而市场经济主要在微观经济层面上。

3. 从公平与效率准则的实现上，主要致力于社会公平，市场主要致力于效率。

那么，在市场失灵领域是如何运作的呢？弥补市场的失灵一般是通过提供公品来进行的。

第三节 公品理论

前面已经讲过，人类的需要虽然五花八门，但从最终需要看无非两大类：一是私人个别需要；二是社会公共需要。在现代市场经济条件下，由市场通过提供私人物品来满足私人个别需要，由通过财政提供公品来满足社会公共需要。

一、公品的特征

（一）概念 P22

所谓公品是指具有社会公共需要性质的产品和服务。 （二）与私人产品相比，公品具有两个特征

1. 非排他性（Non-Excludability）：无法排除他人从公品中获得利益。公品的消费是集体进行的，共同消费的，其效用不能在不同消费者之间分割。它包含两层意思：① 在技术上不易排除不为公品付费者；如国防。② 某些公品虽然在技术上可以排他，但排他成本很高，以至于在经济上不可接受。如卫生防疫、绿化、环保

2. 非竞争性（Non-Rivalness）：任何一个消费者对公品的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影响整个社会的利益。非竞争性包含两方面的含义：

① 边际生产成本为零（MC=0）。这里所说的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际生产成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际成本。在公品的情况下，消费者增加和产量增加导致的边际生产成本并不一致。

例如：海上灯塔是较典型的公品。增加一艘船经过邻近海域得到的指引并不需要增加任何生产成本。但要再造一座灯塔，则边际生产成本显然并不为零。

我们讨品非竞争性时强调的是消费者增加所带来的边际生产成本（不是产量增加带来的MC）。

② 边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象。

例如：不拥挤的桥梁，非满载的火车车厢，为饱和运转的计算机等。

以上两个条件同时满足才符合非竞争性。事实上，消费者增加带给供给方的生产成本为零，并不足以说明其边际社会成本为零。

如：公路和桥梁，对生产者来说，只要不到必须拓宽的程度，增加一个消费者并不会增加生产成本。但从消费者角度看，因为消费者一般是不喜欢拥挤的，拥挤对他们来说是一种成本。虽然在一定消费量以下，并不存在拥挤，即拥挤成本为零。可是当消费者的人数增加到一定的程度，拥挤就会被明显地感受到。

严格具有以上两个特点（实际上是三个）的公品被称为“纯公品”（Pure Public Goods）。

根据以上分析，纯公品与纯私人产品的区别可以通过表明个人消费和总消费的关系的方程来体现：

I）对私人产品来说，某一商品的消费总量等于每个消费者所消费的该种商品的总和，这意味着私人产品是能在消费者之间分割的。这意味着私人产品是能在消费者之间分割的。

II）对公品来说，每个消费者实际消费的公品的数量就等于该公品的总量。即：它表明公品在消费者之间是不能分割的。

二、公品的分类

从不同的角度划分公品是充分认识公品的各种经济价值的前提，它直接关系到如何把握各类公品在社会总产品体系中的地位和作用。一般来说公品的分类应本着以下原则：① 应具有一定的经济研究意义。即这种划分可以展示出公品的某种特点，能够引申出一些研究结论。② 能够服务于的经济管理。部门能够根据不同类别的公品实施不同的宏观。据此可以从两个角度划分公品：

1. 从公品的特征上看，可把公品划分为纯公品和准公品

现实生活中的产品可分为三类：纯公品（Pure Public Goods）、纯私人产品（Quasi-Public Goods）以及介于二者之间的准公品，也叫混合产品（Mixed Goods）。纯公品是指具有严格的消费上的非排他性，取得方式上的非竞争性（边际生产成本为零、拥挤成本为零）。而纯私人产品是指具有完全的排他性和竞争性特点的产品。这两种产品构成了全部社会产品的两极。然而在现实生活中，产品的性质并非象理论描述的那样泾渭分明。实际上很大一部分产品处在这两极之间，它们或者只具有非竞争性，不具有非排他性，或者只具有非排他性，不具有非竞争性，或者具有不充分的非竞争性和非排他性。我们通常把它们叫做“混合产品”，或不纯公品、准公品。包括由私人部门生产的公用品和由公共部门生产的私用品。

纯公用品、纯私用品和混合品的划分 排他性 非排他性 竞纯私用品 混合品 争1. 排他成本很低 1. 集体消费，但存在拥挤 性 2. 由私人企业生产 2. 由私人部门生产或直接由公共部门3. 通过市场分配 提供 4. 资金来源是销售收入 3. 通过市场或按国家预算分配 例如：食品、衣服等 4. 资金来源是销售收入或税收收入 例如：公园、公共游泳池、共同产权资源（城市绿地等）

非竞争性 混合品 1. 具有外部性的私人用品 2. 由私人企业生产 3. 通过市场分配、辅之以补贴或校正性税收 4. 资金来源是销售收入 例如：学校、交通系统、社会保障、接种疫苗、有线电视、非拥挤的桥梁 纯公用品 1. 排他成本极高 2. 直接由提供或在与签约情况下由私人企业生产 3. 资金来源是强制性的税收收入 例如：国防、法律制度、社会治安、环境保护 2. 从公品的层次上看，公品可分为全国性公品和地方性公品 公品由一国来提供，而又分为和地方。对于受益范围不受的公品，如国防、外交等不受地区，只要是本国国民都能享受，其提供者只能是一国的，这类公品属于全国性的公品；而有些公品，如义务教育、交通、、消防、环境保护、路灯等，只能是就近的居民才能享受到，受益者具有明显的地理空间，只能由当地来提供，这类公品属于地方性公品。

进而言之，地方性和全国性公品之间最大的、最主要的区别在于前者受地理空间的，后者在主权范围内不受地理空间。

因受益范围不同而得出的公品层次性的理论概括是十分重要的。这直接关系到与地方之间事权与财权的划分。一般理所当然地承担起全国性公品的提供，地方公品要根据谁受益睡负担的原则，分别由各级地方来提供。这是我们后面讲间财政关系的理论基础。

【本章思考题】

1．市场失灵和失灵各表现在哪些方面？ 2．私人产品与公品的划分标准是什么？ 3．与市场在资源配置方面是如何分工的？

第二章 财政的职能

【本章讲授内容】 混合经济与介入

资源配置职能 收入分配职能 稳定经济职能

【重点】财政三大职能的内容

【难点】财政三大职能在实践中的运用

财政职能是指财政在社会经济生活中所具有的功能。它是财政这一经济范畴的本质反映，具有客观必然性。财政职能是一国（国家）职能的一个重要组成部分，同时，又是实现（国家）职能的一个重要手段。

第一节 混合经济与介入

一、混合经济

市场经济运行中所产生的无效率、不公平及宏观经济失衡要求从多种方面介入社会经济运行，从而现代经济成为市场机制和机制的混合体。混合经济的基本特征是市场的自发调节和国家干预的结合，具体讲大致显示出以下几方面特点：

1. 在混合经济下，社会经济活动不仅要满足个人的经济目标，而且还必须满足某些公共目标；

2. 在混合经济下，社会经济活动不仅取决于个人的经济决策，而且取决于以为代表的公共经济决策；

3. 在这种下，处理经济问题的方法，是介于自由放任（自由市场）与管制（集中计划）这两种极端方法之间的“中间方法”；

4. 在这种下，与企业个人、国家与市场通过职能分工而建立起经济上的合作关系；

5. 在这种下，由于加入经济过程而造成的个人经济自由的相对减小，可在一定程度上通过选择自由而得到补偿。

根据以上特点，混合经济的定义如下：

混合经济是当代国家以社会目标补足私人目标，以经济补足个人经济，以调节补足市场调节的一种机制，在这种下，国家与市场、与企业和个人通过职能分工合作，以实现国家经济稳定增长和社会福利的最大化。

显然，在混合经济中，干预是于市场一致的干预，因为这种干预并不是对市场的否定，而是对市场运行所产生的消极后果的纠正。

世界各国的混合经济呈现着不同的模式，一些国家主张市场因素多些，另一些国家则倾向于计划多些；一些国家的公共部门大些，另一些国家的公共部门可能小些。造成各国混合经济差异的因素是多方面的，最重要的是：

① 各国经济发展水平 ② 各国社会与政治结构

③ 各国占统治地位的意识形态

二、对市场（经济运行）的介入

从上一章我们了解了市场失灵和干预的领域，据此，可以推断出市场经济下财政的职能。不过，在总结财政职能之前，我们首先把作为一个部门置于市场运行之中，以便弄清部门与财政部门在整个经济运行过程中的相互联系以及实现财政职能的手段。在第二节中，借助一个高度简化的收支循环图，我们分析了在没有参与的纯粹的市场经济运行情况。然而在现实生活中，作为一个部门无时无刻不参与着经济活动，因此，我们在前面的图中加入部门，看看部门与非部门之间的关系。

货币 货币 产品市场 需求 产品 产品 提供公用品 提供公用品 家 庭 政 府 企 业 供给

征税 征税 供给 需求

要素服务 要素服务

要素市场

货币 货币 图2.1 介入

从图中我们看到，家庭提供的要素和企业提供的产品不仅被非部门购买，也被部门分别在产品市场上和要素市场上所购买。除此之外，还向家庭和企业提供公用品，但并没有经过市场，亦即消费者并不直接付费，其资金来源只能靠征税或举债。具体讲它说明两点：

第一，部门作为买者同时出现在要素市场和产品市场上，因此，部门的购买行为成为价格机制的一个组成部分。这表明，活动可以通过影响市场机制，引导部门的行为。

第二，对于市场体系不予提供或提供的数量不足的公用品，部门将直接向非部门提供，并以征税的方式为这种活动融资。

上图表现的是封闭经济的运行，而且省略了资本市场。如果考虑资本市场的存在，部门还可以通过举债为其活动融资。这样，部门参与市场经济运行，弥补市场缺陷的主要手段就包括支出（购买和转移）、税收（直接税和间接税）以及公债（内债和外债）。

综合以上所讲，在混合经济中，市场机制失灵的领域，恰恰是财政应发挥作用的领域，在这些领域职能一般被概括为：资源配置职能、收入分配职能和稳定经济职能。

第二节 资源配置职能

资源配置职能的问题是经济学研究的逻辑起点。任何社会可用来生产的资源无论在质还是在量上都是有限的，如土地（自然资源）、劳动力和资本，而这些资源要用来满足的人类的需求是无限的、多样的，于是产生了如何在各种需求之间最优配置的问题。应该用何种方式做出资源配置的决策，应该如何促进社会资源的最优配置，这正是财政学要回答的基本问题，即如何利用这个权力配置好资源。

一、资源配置职能的含义

（一）资源配置的最优状态

资源配置的理想状态是19世纪末、20世纪初意大利著名经济学家帕累托提出的效率准则（Pareto Efficiency）。它是指在既定的资源、生产技术水平和收入分配的格局下，倘若社会已不可能在减少一种物品的产出和不损害一个人的利益的前提下，使另一种物品产出增加或使另一个人受益，则该资源配置是有效的。这是帕累托在他的《政治经济学讲义》一书中首先提出生产资源的最适度配置问题。这一概念可以从三个逆进的层次上去把握：

1. 帕累托标准：如果至少有一个人认为A优于B，没有人认为A劣于B，则从社会角度看A优于B。

2. 帕累托改进：利用帕累托标准对资源配置状态进行“好”与“坏”的判断。如果既定的资源配置状态的改变，使至少一个人的状况变好，而没有使任何人的状况变坏，则认为这种资源配置状态的变化是“好”的，否则是“坏”的，这种好的资源配置的状态的变化称为“帕累托改进”。

3. 资源配置的最优状态：对于既定的资源配置状态，所有的帕累托改进均不存在，在这种状态上，任何改变都不可能使至少一个人的状态变好，而不使任何人的状态变坏，即帕累托改进为零，这种状态为帕累托最优状态。

这种理想的状态只能作为一种参照物，使现实的资源配置向这一状态无限地趋近。

（二）财政的资源配置职能

财政的资源配置职能是指通过财政收支活动及相应的财税的制定、调整和实施，对社会现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向进行调整，以达到最大的社会经济效益。

二、财政资源配置职能的主要内容

（一）调节资源在产业部门之间的配置

调整产业结构不外乎两条途径：一是调节投资结构（即增量调节），二是改变现有企业的生产方向，即调整资产存量结构，促使一些企业转产。在这两方面财政都发挥着作用：

首先，调整投资结构。① 调整预算支出中的投资结构。例如，目前应加大能源、交通、资源基础产业和基础设施的投资，减少一般加工工业投资；② 利用财政税收和投资引导投资方向。通过不同的税率、不同的折旧率及不同的贷款利率来实现。

其次，调整产业存量结构。过去主要靠对企业实行“关、停、并、转”的行政手段，今后根据市场经济要求，除必须的行政手段外，主要通过兼并和企业产权重组来进行，针对不同产业实行区别对待的税收。

（二）调节资源在不同地区之间的配置

我国幅员辽阔，但地区间经济发展极不平衡。东部集中了国家先进的工业，高精尖技术和丰富的信息资源，全国产值GDP的3/4都出自东南沿海；西部地区生产力发展水平比较落后，但有丰富的原材料资源储备和廉价的劳动力市场，据有关部门估算，东西部最大的差距达50年（相当于我们与日本的差距）。其原因：一是由于历史的地理的和自然条件方面的差异。二是由于纯粹的市场机制导致资源往往向经济发达地区单向流动，从而使滞后地区更加落后，发达地区也更加发达。这就不利于经济的长期稳定均衡地发展。

因此需要运用财政支出、税收、公债、补贴、财政及等方面的手段调节资源在不同地区间的合理配置。

50年代末—60年代初期，为调整地区经济结构我国曾搞了一个“三线”建设，生产力布局开始向内地转移，损失浪费极为严重。

改革开放以来，我国通过推行“梯度推移”的战略，优先发展东部沿海地区，在这一过程中倾斜式的财税作为一种“双刃剑”，一方面促进了东部地区的迅速崛起，同时却在另一方面拉大了东西地区的差距。

1999-2000年国家正式提出西部大开发战略。

（三）调节全社会资源在和非部门之间的配置

社会资源在和非部门之间的分配比例，其根据主要是社会公共需要在整个社会需要中所占比例。这比例不是固定不变的，而是随着经济的发展、国家职能和活动范围的变化而变化。应当使部门支配和使用的资源与承担的责任相适应，支配的资源过多或过少都不符合优化资源配置的要求。

例如：过去下，大包大揽，资源配置权大，现在市场经济条件下，不直接插手微观企业，资源配置权小，市场经济条件下，调整行为既有补位也有退位：

补位：社保、福利、环境优化、就业。 退位：生产领域对企业直接管理。

第三节 收入分配职能

一、收入分配职能的含义

（一）收入分配的基本涵义

一般来说，收入分配涉及两个层次的内容：一是功能收入分配，二是规模收入分配：

功能收入分配又称要素收入分配，它研究劳动、资本、土地等生产要素所得的收入在国民收入分配中所占的份额，即从收入来源的角度来研究收入分配。

规模收入分配（又称个人或家庭收入分配），它研究处于不同阶层的个人和家庭的得到的收入在国民收入中所占的份额，即从收入所得者的规模与所得收入规模之间的关系的角度研究收入分配。显然人们通常所讲的收入分配是指后一层意思，即规模收入分配。即处于不同阶层的个人或家庭所得到的收入有多大差距。不过二者有一定的联系：大规模收入分配受功能收入分配的制约。这在私有制国家表现的特别明显。所以这就更需要在功能收入分配的差距表现的特别大时，通过调节规模收入分配以达到公平分配的目的。 （二）收入分配差距的衡量指标

为衡量不同阶层的个人或家庭所得的收入差距有多大，国际经济学界通常采用一个指标：基尼系数。它是根据一国的洛伦兹曲线计算得出的。洛伦兹曲线是美国统计学家洛伦兹提出的，它表示的是收入所得者的百分比与所得收入百分比之间的关系。意大利经济学家芬尼利用一个公式把洛伦兹曲线的思想比较精确地表示出来。

按照西方国家通行的标准：①0.2＜基尼系数＜0.3 收入分配相对平等

②0.3＜基尼系数＜0.4 收入分配状况较为合理 ③0.4以上，收入分配差距大

我国基尼系数在1996-1998年间分别为0.424、0.425、0.456。 （三）收入分配职能

收入分配职能是指财政在国民收入分配中，通过对参与收入分配的各主体利益关系的调节，克服市场机制缺陷造成的收入和财富分配不公以及按劳分配不能完全保证实现的财富分配不公，从而达到公平合理分配的目标。

二、收入分配职能的内容

收入分配的目标是实现公平分配，而公平分配又包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平（规则公平）强调要素的投入与要素的收入相对称，它是在市场竞争的条件下由等价交换来实现，这种公平与效率相一致。社会公平（包括起点公平和结果公平）是对以上（市场）分配的偏差所造成的收入差距维持在各阶层所能承受的范围内。财政学探讨的是社会公平，因为前一个公平（经济公平）已由市场在交换中解决。

收入分配职能主要表现在以下几方面： （一）调节企业利润水平

在调节企业利润水平上：① 企业的税收负担要适度。使税收既满足国家行使职能的财力需要，又要使企业有自我发展、自我积累和自我改造的能力。② 企业的利润水平要能反映企业的经营管理水平和主观能力状况。 （二）调节居民收入水平

现阶段，我国实行的是按劳、按资、按需分配相结合，并以前者为主。个人收入既要合理拉开差距，又要防止过分悬殊。要做到这一点就要通过税收、转移支付手段，还有国家的一些收入分配。具体讲：

税：在取得收入时超过一定数额须征收“个人所得税”，对高档消费品征收消费税，在收入存量环节征收“财产税、遗产税和增予税”。

转移支付：对贫困阶层给予补贴，许多城市都有最低贫困线。社会保障支出、保险、救济。

收入分配：调工资（行政事业单位）

第四节 稳定经济的职能

一、经济稳定的含义

一个国家的宏观经济运行的好坏主要是从国民产出、就业、物价水平和对外贸易四个方面进行评价。因此，这四个方面的目标也就构成了宏观经济的主要目标。

（一）经济增长

一国的经济实力和经济成就最终是以国民产出水平和增长速度为标志的。实际国民产出的高水平和稳定增长是一国最高层次的目标。这一目标靠一国经济稳定来实现。2001年，GDP=95800亿元，增长率7.3%。

（二）充分就业

它是指有工作能力且愿意工作的劳动者能够找到工作。这里“充分”就业并不意味着全部可就业人口100%的就业，而是指就业率达到某一社会认可的标准。比如：95%、97%等。一般这一指标通常是从失业率的角度来衡量的。1-就业率=失业率

（三）物价稳定

它是指物价总水平的基本稳定。的制定者并不关心价格水平本身，他们关心的是价格水平的变动，因为影响人们生活水平的并不是价格水平，而是价格水平变动所发生的经济调整。即对人们产生影响的是价格水平的变动过程，即通货膨胀和通货紧缩过程。通胀率即物价上涨率，是某种商品价格指数从一个时期到另一个时期增长的百分数。

（四）国际收支平衡

它是指一国在进行国际经济交往时，其经常性项目和资本项目的收支合计大体保持平衡。在开放的经济条件下，国际收支平衡是经济稳定的一个重要标志。

二、财政稳定经济职能的内容

要实现一国经济的稳定增长，关键是要做到社会总供给与总需求的平衡，包括总量平衡和结构平衡。财政在这两方面都能发挥重要作用。关于结构平衡，实质上是一个资源配置问题，前面已作讲述，这里着重对财政在调节社会供求总量平衡方面的手段作一分析。

（一）通过财政预算进行调节

这主要是通过作为财政收支计划的国家预算来进行的。

1. 当社会总需求＞总供给时，可以通过实行预算收入＞预算支出 结余 2. 当社会总需求＜总供给时，可以实行国家预算支出＞预算收入 赤字 3. 当社会总需求=总供给时，可以实行预算收入=支出 中性与之配合 （二）通过制度性安排，发挥财政“内在稳定器”的作用

内在稳定器是指那些在经济中能自动地趋于部分抵消总需求变化的财政措施或手段。如累进所得税制和转移支付制度。这表现在财政收入和支出两方面的制度。 1. 在收入方面，主要实行累进所得税制。在这种税制条件下，当经济过热出现通货膨胀时，企业和居民收入增加，运用税率相应的提高，税收的增长幅度超过国民收入增长幅度，从而可以抑制经济过热；反之，当经济萧条时，企业和居民收入下降，运用税率相应降低，税收的降低幅度超过国民收入的降低幅度，从而可以刺激经济复苏。当然，上述作用是以所得税，特别是个人所得税在整个税收中占有相当大的比重为前提的。目前，在我国企业所得税实行比例税率，而个人所得税又微不足道，这种作用十分微小，但从长远看，作为一种制度安排，仍然有借鉴意义。 2. 在财政支出方面，主要体现在转移性支出（社会保障、补贴、救济、福利支出等）的安排上，其效应正好同税收相配合。经济高涨时，失业人数减少，转移性支出下降，对经济起抑制作用。反之，经济萧条时，失业人数增加，转移性支出上升，对经济复苏起刺激作用。 就我国经济运行的实践来看，从1979-2001年这20年中国经济发展的特征可以概括为两个阶段：

1. 1979-1996年，我国经济特征是一种“短缺经济”的卖方主宰市场。

2. 1996-2003年，供给过剩的“买方市场”特征。1996年软着陆以后，宏观经济形势发生了新的变化。

【本章思考题】

1．掌握三大职能的含义。 2．三大职能作用在哪些领域？

第三章 财政收入概述

【本章讲授内容】 财政收入的分类与结构

财政收入的数量分析

【重点】财政收入的部门结构；财政收入规模的确定 【难点】财政收入的合理界限

财政作为以国家为主体的分配活动包括两个阶段：一是国家凭借政治权力或生产资料的所有权占有一定的社会产品的过程，即财政收入阶段；二是国家按照一定的政治经济原则，将占有的社会产品用于社会生产和生活的过程，即财政支出阶段。

在商品货币经济条件下，财政收入作为一个过程，它是财政分配的第一阶段，即组织收入、筹集资金的阶段；作为一定量的资金，它是国家占有的以货币表现的社会产品的价值。

第一节 财政收入的分类与结构

为了研究影响财政收入的各种因素，寻找增加财政收入的途径和加强对财政收入的管理，需要对财政收入进行不同的分类。

财政收入分类的必要性导源于财政收入的复杂多样性，长期以来，各国财政学者都十分重视对财政收入的分类，并提出了各种各样的分类主张，如有的将财政收入分为直接收入、间接收入和预期收入；有的分为经常收入和临时收入；还有的分为强制收入和自由收入等。各种分类都有一定的道理，但具有理论和实践价值的分类应合乎两方面的要求：① 要与财政收入的性质相吻合。财政收入既是一个过程，又是一定量货币收入，其分类应体现这一点；② 要同各国实际想适应。如我国是一个发展中的社会主义国家，经济结构与其他国家大不相同，财政收入的构成与其他国家也有一定的差异，财政收入分类必须反映这一现实。

根据以上两点要求，把我国的财政收入从以下几个方面进行划分：

一、按收入的形式分类

财政收入的形式是指国家取得财政收入的具体方式，即来自各方面、各部门、单位和个人的财政收入通过什么方式上交给国家。在世界各国，取得财政收入的主要形式都是税收，除此之外，其它非税收收入，视各国的政治制度、经济结构和财政制度的不同而有所区别。当前，我国财政收入的形式主要有以下几类：

（一）税收收入

税收是征收面最广、最稳定可靠的财政收入方式。目前在我国，税收收入占全部财政收入的90%左右，是财政收入的最主要形式。

（二）企业收入

这是指国有企业上交国家财政的利润收入，包括国有企业的租赁费、股金分红收入等。利改税后，利润收入在财政收入所占比重已经很少，今后，随着国有企业产权形式的改革和实行税利分流，这一比重必将不断提高。

（三）债务收入

这是国家财政通过信用方式从国内、国外取得的借款收入。 （四）其他收入

在财政收入中占的比重不大，但包括的项目多、性强，主要有：

1. 事业收入：指和地方各部门所属事业单位向国家交纳的收入，组织有偿服务、办各种培训班，印刷材料。

2. 规费收入：是指国家机关为居民或单位提供某些特殊服务时，所收取的手续费和工本费。如工商执照费、商标注册费、结婚证书费、护照费等。

3. 罚没收入：是指工商、税务、海关等国家机关依法处理的罚款收入。

4. 国家资源管理收入：指各单位经国家批准开采国家矿藏资源，按规定向国家交纳的管理费。

5. 公产收入：是指国管山林、芦苇等公产的产品收入。

财政收入按收入形式分类和国家预算科目相一致，有利于编制国家预、决算。

二、按经济成分分类（所有制构成）

目前，我国经济是以全民所有制经济为主导的、多种经济成份并存的经济结构。这必然反映到财政上来，即财政收入按经济成份分类有来自于国营、集体、个体、外资、中外合资企业收入。在我国经济建设的不同历史时期，由于所有制结构不同，财政收入的构成不同。初期，多种经济成份并存，财政来源于公有制经济的收入有50%，来源于其他经济成份的收入近50%；1957年，生产资料社会主义改造以后，财政收入主要来源于公有制经济收入，其他方面的收入大大减少。到了1979

年改革前，财政收入基本上来源于公有制收入，占90%左右。改革以来，由于我们发展了多种经济成份和多种经营方式，来自于公有制经济成份以外的收入逐年增加。这两年，非国有经济在社会总产值中所占收入比重为40%，上交财政的收入才占20%多，穷其原因，主要是财政收入制度没有及时地随经济结构的变化，作相应的调整。从而出现在税负上国有重于集体、集体重于个体：

名义 国有 55% 70%

集体 8级 55%（最高） 私营 35% 合资 33%

从1994年起，统一企业所得税制度。

三、按经济部门分类

国民经济的部门结构可以从两个角度来划分：一是指传统意义上的国民经济结构，如工业、农业、建筑业、交通运输业、商业等；二是指现代意义上的产业结构，即第一产业、第二产业和第三产业。传统的国民经济部门结构和产业结构互有交叉，但其涵义都不相同，产业结构的划分是以满足人们不同层次的需要为出发点。一般认为：第一产业是为人们提供最基本需要的食品，它类似（相当于）农业（包括牧、副、渔业等）；第二产业提供其他更进一步的物质需要，相当于或类似于工业和建筑业；第三产业提供人们物质需要以外的其他更高层次的需要。它包括除上述部门以外的其他所有部门。下面我们就结合这两种划分方法谈一下经济部门结构对财政收入的影响。

（一）农业与财政收入的关系

广义的农业，即大农业包括农、林、牧、副、渔等各业；小农业指种植业。农业是国民经济的基础，没有农业的发展，国民经济其他部门的发展和财政收入的增加都将受到制约。从这个意义上讲，农业也是财政收入的基础，农业对财政的这种基础地位表现在以下几个方面：

1. 农业以税收入的形式直接向国家提供财政收入

农业上缴财政的税收收入包括农业税和农村税收两部分。农业税是向种植业征收的税。建国以前，在新民主义时期农业税占区整个税收收入的80%，是当时财政收入的支柱。建国后，为了使农业休养生息，国家采取了稳定农民负担的轻税。加工工业给国家提供的积累越来越多，所以到现在农业税只占全部财政收入的30%左右。但它始终是我国财政收入的一项重要来源。农村税收是指向农村工商业征收的税。随着乡镇企业的发展，农业除了向国家提供农业税之外，还向国家提供一定的流转税和所得税。

2. 农业以价格差价的形式间接向财政提供收入

这种间接的方式就是国家通过制定计划价格体系，使农产品的收购价格低于其价值，把农民创造的一部分价值转移给工业部门和商业部门。再由这些部门以税收利润的形式上缴财政。这实际上是前面说过的工农业产品价格剪刀差问题。农民创造的价值在农产品的收购时没有全部实现，在商业部门和工业部门得以完全实现。这样国家财政通过一种隐蔽的渠道以价格的形式再分配了一部分农民收入。这部分收入要远远超过农业税收收入。所以在衡量农业对财政收入的重要性时，不应光看到税收，还应把剪刀差这部分收入加进去，才能比较真实地反映出农民对国家的贡献。

工农业产品价格剪刀差问题目前还解决不了，原因是价格的改革涉及到方方面面，虽然我们正在理顺这种不合理比价，但长期积累的问题，不可能一下子就

消化了。1978年改革时，有人说财政一年通过价格形式从农民手中拿走200亿元，这些年农副产品收购价格提高了，但支农工业品的价格也在涨，所以剪刀差并未缩小多少。

3. 在现行的价格制度下，农业丰歉对财政收入存在着两种相反的影响

① 从总体上看，农业丰收会促进整个国民经济的发展，从而有利于财政收入增加；② 但由于目前我国农副产品存在购销价格倒挂问题，其差价是由财政进行补贴，，补贴的办法或是对企业实行减税、免税，或是弥补企业亏损，或者是在提高零售价格的同时给职工以物价补贴，最后反映在财政上不是减少财政收入就是增加财政支出。在这种情况下，农业越丰收，收购的农产品越多，财政补贴额越大，负担也越重，这是今后一个需要研究和解决的问题。

从以上分析中我们可以看出，农业与财政的关系是非常密切的。由于农业受自然力的影响大，所以农业的丰歉在很大程度上影响着财政收入的状况。俗话说：“八月十五放光明”，即每年阴历八月十五就可以看出这一年农业的丰歉来。有些工业品是以上年的农产品为原料的，所以当年农业收入影响着下一年度的工业收入。

了解到农业对财政收入的重要性，就要千方百计地支持和促进农业生产的发展。例如，建国以来，我国对农村种植业一直按常年产量征税，常产是初核定的，50年来我们只调整过一次，且增产不增税，对开垦荒地三年免税；在工商税上对农机、化肥、农药等支农工业品实行低税。这些税收制度，在促进农业生产的发展上起了很大的作用。

我国加入WTO后农业是受影响较大的产业。 新名词——新东北现象

最近两年美国出口到中国的大豆相当于中国大豆年产量1500万吨，我国现在粮食库存5000亿斤。

加入WTO后，美国农产品还要大量在中国登陆，国内农产品的价格还要下降。 东三省是我国的粮食大省，素有“粮食稳压器”的作用，占全国粮食产量的40%。我国加入WTO后，对农业的冲击很大。如大豆进口增长快，原来东三省往南方运输销售，现在东北人讲我们的粮食进不了山海关了，怎么办？有人主张东北应打“绿色”牌。

（二）工业与财政收入的关系

我国的工业体系是在50年代末60年代初开始建立起来的，“一五”时期

（1953-1957）连续发了几年公债，为经济建设筹资，建成几个大钢厂（鞍钢、本钢、首钢、武钢，宝钢后来建），汽车行业，石油业。

上世纪末，西方国家利用蒸汽机、动力机完成了由农业经济向工业经济的转化。而我国清闭关自守，使得我们与西方国家的生产力发展水平相差1个世纪。今天改革开放20多年后，1994年西方国家实现了网络化，而我国1995年也实现了网络化，仅仅相差1年。现在internet、电子商务、国际互联网在各国迅速发展，改革之初，我国电子信息产品在世界排50位，1997年排6位，1998年排4位，在我国产业中，工业目前还是国民经济的主导，也是财政收入的主要来源。这是因为：

① 工业的技术装备好，劳动生产率高。每个工人全年创造的产值相当于15个农民全年创造的产值。如1987年国营工业企业的全员劳动生产率为12000元，而农民只有770元，1：15比例。

② 工业产值的增长速度比农业快。比如1990年，全国工农业总产值增长20%左右，农业只增长6%，目前工农业总产值中工业占60-70%。

③ 在国民经济中占主导地位的国有经济纯收入的较大部分要上缴财政。 关于如何管理好企业，我国商界的一些精英有他们自己的想法。 1. 加入WTO对中国工业的（产业的）影响 2. 汽车

3. 造纸 4. 钢铁

5. 服务贸易（信息产业、金融） （三）建筑业与财政收入的关系

建筑业是一个特殊的工业部门。它也创造产品和价值，但其产品的生产方式和实现方式都不同于一般工业。住房商品化以前，从我国对建筑业产品的管理办法来看，其产品一般都不经过流通，其价格只包括成本和一定程度的利润（即是国家法定利润），在这样价格结构下，建筑业所创产品的价值在本部门没有得到完全实现，所以一直以来，财政来自建筑业的收入很少，不足1%。而国外（日本、美国）建筑业是其财政收入的支柱。随着我国经济发展，工业制度和价格制度的改革，我们目前已基本实现了建筑产品商品化。这也是经过几年的努力一步步走到现在这个程度。但建筑业实现的财政收入仍不多，房子闲置5000万平方米，大批安居工程闲置70%。原因是房价不合理。全国房价1700元/米2，大连3000元/米2，北京6000-7000元/米2。目前全国350万特困户，人均不足4米2（双人床那么大），房地产商手中空房5000多万米2。由于价格问题，供求无法相适应。

以上我们讨论了第一产业（农业）和第二产业（工业、建筑业）对财政收入的影响和制约，下面我们主要考察一下第三产业与财政收入的关系及其变化趋势。 （四）第三产业与财政收入的关系

第三产业的范围极为广泛，从总体上可分为两大部分：一是流通部门；二是服务部门。具体包括交通运输、邮电通讯、商饮、物资供销、金融保险、旅游、文化教育、广播、卫生体育、社会福利等。所有这些部门一个共同特点是从事服务或服务性活动。经过这一环节使社会产品最终完成再加工和由生产领域向消费领域的转化。

按照传统的经济思想，只有工业和农业才是国民收入和财政收入的主要来源，其他部门和行业只能处于从属地位。但在经济发达国家，这一传统思想已被经济实践所否定。在这些发达国家，第三产业在国内生产总值中的比重已达60%以上，提供的财政收入也占整个财政收入的50%以上。在我国，由于经济发展水平较低，第三产业不够发达，但也显露出迅速增长的态势。随着我国生产水平的提高，经济模式的转变和消费观念的更新，今后，第三产业必将得到进一步迅猛发展，并将成为财政收入新的基础和主要来源。

第三产业部门在财政分配上的特点是财源比较分散，同时各部门盈利和上缴税利水平也不够稳定。从目前情况看，我国财政税收部门对第三产业的财务管理还不够严格，也没有系统化科学化的管理制度，所以这些部门“跑、冒、滴、漏”现象十分严重。为了实现财政收入的稳定增长，制定适应第三产业特点的财政分配制度，并严格以法治税，是今后财政税收制度改革的一个重要课题。

最近两年我国国家税总在全国搞“金税工程”。核心就是实现税收征管网络化。

第二节 财政收入的数量分析（界限）

财政收入的规模是衡量国家财力和在社会经济生活中行使职能范围的重要指标。从历史上看，保证财政收入持续稳定增长始终是世界各国的主要财政目标，尤其在财政赤字笼罩世界的现代社会里，谋求财政收入增长更为各国所重视。

财政收入的规模也就是财政收入的总水平，通常用绝对数如财政收入总额，或用相对数如财政收入占国民生产总值或国民收入的比例来表示。一国财政收入的规模有多大，并不仅仅以的意愿为转移，它要受各种政治经济条件的制约和影响。下面我们就首先分析一下，影响财政收入规模的诸因素。

一、制约财政收入规模的因素

（一）总量制约因素：技术经济发展水平对财政收入的影响

一个国家经济发展水平可以用该国一定时期的社会总产值、国民生产总值和国民收入几个指标来表示。目前，世界上存在着两种不同的核算体系，即国民经济核算体系（SNA）和国民经济平衡表体系（MPS）。它们分别适用于西方国家和我国及少数发展中国家。虽然统计口径和指标有些差异，但并不影响我们对这一问题的分析。

一个国家的经济发展水平越高，社会产品就越丰富，其国民生产总值和国民收入也就越多。在一般情况下，该国的财政收入规模也越大。从世界各国的现实状况来考察，发达国家的财政收入规模大都高于发展中国家，而发展中国家中的中等收入国家又大都高于低收入国家。绝对数是如此，相对数也是如此。这恰恰验证了我们前面所讲过的财政原理：经济决定财政。

生产技术水平也是影响财政收入总量的一个重要因素，但它内涵于经济发展水平之中。技术进步（Y增速加快，物耗降低）对财政收入的影响更为直接：上世纪初一些发达国家经济增长因素中，技术进步所占的比重为5.2%，到本世纪中叶占40%，1970年代60%以上。在我国技术进步对财政收入的影响大于对整个经济的影响。据粗略测算，技术进步对财政收入增长的贡献是其他因素的2.5倍，它所创造的国民收入，每百元可提供50元财政收入，其他因素仅为13元。

技术进步所占因素（对GNP的贡献） 上世纪初 5.2% 中叶 40%

70年代 60% （美日 80%）

（二）相对量制约因素：对财政收入/国民收入（或GNP）的影响

财政收入占国民收入的比重又可称为“国民经济的财政负担率”。在国民收入既定的前提下，这一比重取决于以下两个因素：

① V与M的比例关系，或M占国民收入的比重，可称为剩余产品价值率；② M

中财政集中部分与非集中部分的比例关系，或者说，财政收入占M的比重，可称为财政集中率。

设： N = 国民收入， F = 财政收入， 则：

F/N = 剩余产品价值率×财政集中率 = M/N×F/M

假设 = 50%×60% = 30% 下面我们就分别考察一下影响M/N和F/M的因素。 1. 影响剩余产品价值率M/N的因素 （1）劳动生产率的高低

根据马克思的劳动价值学说，劳动者的劳动日可分为必要劳动时间和剩余劳动时间。在劳动日长度不变的情况下，提高劳动生产率，就可以缩短必要劳动时间，相对扩大剩余劳动时间，从而扩大剩余产品价值所占比重。决定一个社会的劳动生产率的因素有：技术装备程度、劳动者对技术熟练程度、劳动组织和管理水平等。 （2）劳动者再生产费用

劳动者再生产的费用，是一种客观需要，它受生产过程的技术要求、社会的平均文化水平、生活习惯、道德因素与制约。通常情况下，V的最低限量是劳动者的平均消费水平不能低于过去，且随着劳动生产力的提高而不断提高。现实地看，V的提高程度，决定于国家的分配。

综合以上两个方面的因素：剩余产品价值率最终取决于V的增长率与劳动生产率的增长幅度之间的对比关系：

A. 当V的增幅＜劳动生产率增幅时，M/N的比例上升； B. 当V的增幅＞劳动生产率增幅时，M/N的比例下降； C. 当V的增幅＝劳动生产率增幅时，M/N的比例不变。 为提高M/N，必须做到“A”。 2. 影响财政集中率F/M的因素

（1）所有制结构：国有企业，国家集中的程度较高，对集体企业和其他企业，国家集中的程度较低，因此，国有经济在国民经济中所占的比重的变化，必然会影响到财政集中率。

（2）国有企业财务管理：国有企业利润在国家与企业之间的分配比例是由企业的财务管理决定的。在统收统支的下，财政集中率很高（企业利润大部分上缴）。随着经济改革，扩大企业财权，财政集中率必然相对降低。

二、我国F/N的合理界限

F/N的比例过高过低都不利于经济发展和处理好各方面关系。在我国研究其合理的界限，大体有两种方法：

（一）经验数据法（对比分析法）

从我国历史上各个时期的F/N的比例中寻找一个比较合理的比例，然后，根据当前经济条件做必要的调整，同时借鉴国外经验，确定一个合理比例。

建国以来我国各时期F/N的数据如下：

“一五”（1953-1957）时期 33% “二五”（1958-1962）时期 38% 三年调整（1963-1965） 34% “三五”（1966-1970）时期 35% “四五”（1971-1975）时期 35% “五五”（1976-1980）时期 37% “六五”（1981-1985）时期 28% “七五”（1986-1990）时期 24% “八五”（1991-1995）时期 24-25%“九五”（1996-2000）时期 24%

分析：“一五”时期和“三年调整”时期，国民经济的各种比例关系协调，经济发展速度较快，人民生活不断改善，这一比重比较适度；“二五”、“三五”、“四五”、“五五”时期，国家积累率过高，使得财政集中率较高，造成经济结构比例失调，人民生活水平下降；改革以来，国家调整了国民收入分配格局，使收入向个人和企事业单位不断倾斜，造成了财力严重分散的局面，如上表所示，从横向比较来看F/N，不仅低于原苏联、东欧国家（50%以上），也低于西方发达国家（40%以上）这一指标。

综观我国历史，借鉴国外经验，考虑到经济改革的发展趋势，一般认为，我国财政收入占国民收入比重提高到30%左右较为合适。 （二）要素分析法

根据国家职能的活动范围，确定财政支出范围的大小。目前我国的财政支出中，按国家职能划分，主要包括两大类：

一类是与国家的社会管理职能有关的支出，主要项目有国防、行政、科教文卫、城市维护、援外等。这部分属经常性支出，是必保的。其中大部分是“人吃马喂”，具有刚性。这部分开支通常需要占到国民收入的20%左右。

另一类是与国家经济建设职能有关的支出，主要有基建技术、物储等方面的投资（主要用于基础性建设），大体上占其国民收入10%左右。

三、提高F/N比重的途径

（一）提高经济效益：采用先进技术、高科技，提高管理水平，降低成本，扭转亏损。

（二）适当调整分配：即调整国家和企业、集体、个人之间的分配比例。 主要是控制住物价补贴、工资奖金发放和企业留利水平。

（三）严肃财经纪律，加强财政管理和监督：堵塞财政收入的跑、冒、滴、漏。

【本章思考题】

1．分析各产业部门与财政收入的关系。 2．如何确定财政收入的规模？

第四章 国家税收

【本章讲授内容】 税收的形式特征

税收原则

税收制度的构成要素（税收术语） 税收分类 我国现行税制

【重点】税收制度的构成要素；税收分类；主要税种税制 【难点】税率；税负转嫁与归宿；

第一节 税收的形式特征

一、税收的概念

税收是历史上最早出现的一个财政范畴，它是在奴隶社会伴随着国家的产生而产生的，只要国家不消亡，税收在任何社会制度下都是不可缺少的，并且，随着人类社会的不断发展，其作用会显得日益重要。

举例说明

那么什么是税收呢？

税收是国家依据法律规定，按照固定比例对社会产品进行的强制、无偿的分配，它是财政收入的主要形式。

（一）税收的形式特征（三性）

税收的特征也就是税收作为一种分配形式，与其他分配形式相比有什么不同，它通常被概括为三性：即强制性、无偿性和固定性。

1. 税收的强制性：是指税收的征收依靠的是国家政治权力，纳税人必须根据税法规定照章纳税，违反就要受到法律制裁。

税收征收依据的是政权，所以一般来说它与生产资料的占有没有直接关系。我国税法是经过全国人民代表大会讨论通过的，但其中有些临时规定是搞的，应该逐渐走向立法。外国企业和个人在我国纳税主要是看人民代表大会通过的法律文件，他们不承认这个文件以外的其他规定。从这点看我国税法有些地方还不够健全。我国在税收立法上存在着“三层法制”现象，第一层是会的立法；第二层是制定的条例；第三层是财政部、税务总局和海关总署制定的法规。而西方立法原则基本上是一层。

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2. 税收的无偿性：是指国家征税后，不再归还纳税人，也不向纳税人付出任何代价和报酬。

税收的这个特征是针对具体纳税而言，即税款交纳后，国家与纳税人之间不再有直接的返还关系。它和我们后面要讲的国债、收费等财政收入形式不同，也与银行信用不同，它们都是需要偿还或付出代价的。

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3. 税收的固定性：是指国家征税是按照法律预先规定的标准（税率 = 税额 / 课税对象）征收的，不经国家批准，不能随意改变。

税收的这一特点又与上缴利润和各种罚没收入不同。它既把国家和企业、个人的分配关系通过法律的形式固定下来，从而保证了财政收入的稳定性，也有利于维护纳税人的合法权益。

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税收的上述三个特征是密切联系的：① 税收的强制性决定税收的无偿性，因为有偿无需强制征收。② 而税收的强制性和无偿性又决定税收征收必须固定性。否则，国家可以随意征收，那就会侵犯、剥夺现存的所有制关系。税收本身是对所有制的一种侵犯，但由于税收的固定性，则把这种侵犯在所有制允许的范围内。

税收是以上三性的统一，缺一不可，只有同时具备这三个特征才构成税收。

第二节 税收原则

税收既是筹集财政收入的基本手段，又是实现资源配置、收入分配公平以及经济稳定增长的重要工具。因此，在税收制定、税制设计中必须符合某些基本要求，以便上述目标的实现。这些基本要求即是税收原则。由此可见，税收原则既是制定税收、设计税收制度的指导思想，也是鉴别税制优劣的准则。现代国家税收原则主要包括公平与效率两个方面。

一、效率原则

（一）含义：税收征收所引起的资源在公品和私人产品之间的配置，以及资源在私人品之间的配置（用税收影响相对价格所至）均要求达到资源配置的效率准则。税收的效率原则体现在以下三个方面。 （二）内容

1. 充分且有弹性：充分即税收应满足提供适当规模的公品的资金需要。它要求通过征税获得的收入能充分满足一定时期财政支出的需要，为此要选择合理的税制结构模式，尤其是确定主体税种。一般来说，应选择税源充裕而收入可靠的税种作主体税种。

有弹性是指税制设计应能使税收收入随着国民经济的增长而增长，以满足长期的公品提供的需要。税收谈它表明公品在消费者之间是不能分割的。性：税收收入增长率与经济增长率之间的比率。

税收弹性反映了税收对经济变化的灵敏程度： ① 当ET = 0时，表明税收对经济增长没反映 ② 当ET = 1时，表明税收与经济是同步增长的

③ 当ET＞1时，表明税收增长快于经济增长，参与NI分配比例增加

④ 当ET＜1时，表明税收增长速度落后于经济增长速度，T间绝对量增加，但

参与NI分配比例下降。

一国税制的设计应使税收具有较好的弹性，一般来说，应使ET≥1，以保证国家财政收入与国民收入同步增长，无须通过调整税基、变动税率、开征新税种来增加收入。

2. 节约与便利

税收是通过强制的手段将一部分资源从私人部门转移到部门。在这一转移过程中，不可避免地会造成资源的损耗，即形成税收筹资成本。税收成本包括两部分：

（1）税收对资源配置的影响而产生的超额负担。利用需求曲线和消费者剩余 理论来计量税收的超额负担。税收超额负担：因税收而导致的 福利损失（包括收入效应和替代效应引起的）需大于收到的税收（因 为若将税收返还给个人，个人仍存在福利损失），二者之差即为税收产生的无谓损失，也被称为税收的超额负担（Excess Burden）。

（2）税收的征收成本。节约与便利要求在税制设计中将税收的征收成本降到最低限度。税收征收成本包括两个方面：一是征管成本：从方面来说，税收的课征需要设立一定的机构，耗费人力、物力、财力；二是缴纳成本：纳税人为履行纳税义务，需要保存一定的记录，需要进行法律和税务方面的咨询，需要花一定的精力按时足额交税。

具体讲，节约与便利就要求通过简化税制，合理设置税务机构，提高征管人员素质，改进征管手段等措施降低征纳双方的成本。 3. 中性与校正性

中性与校正性是从税收对纳税人经济行为影响的角度出发，考虑如何维护和提高私人品之间资源配置效率的问题。

（1）维护税收中性，减少税收效率损失

所谓中性税收：是指不会因征税而改变产品、服务以及要素的相对价格，从而影响纳税人的经济决策，能够维持市场资源有效配置的税收。或言，尽可能避免非中性税收而导致税收超额负担或效率损失。

（2）发挥税收的校正性作用，提高资源配置效率

当市场配置资源是有效率的情况下，就应采取中性税收；但是如果私人品生产具有外部性，或消费者的偏好不正确，生产者之间不能充分竞争，则市场配置资源会存在低效率，这就需要通过区别对待的税收对市场缺陷进行校正。例如，对污染制造者征税，使其外部成本内在化；对生产和提供具有外部效益的产品的生产者给予税收优惠或补贴，使其外部效益内在化。

二者关系：税收中性原则是为了维护市场资源配置的有效性，而校正性原则是为了校正市场资源配置的低效率，二者都是为了实现税收的效率目标。

例如：1994年以前的税制较多地强调了税收的校正性，1994年税制较注意体现税收中性原则。但并未放弃校正性原则，如通过设置特殊消费税来体现税收对市场资源配置低效率的校正。

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二、公平原则

（一）含义：一般从两个角度来理解：一是税收作为收入再分配的手段应纠正市场在收入分配方面存在的缺陷，实现经济公平和社会公平；二是税收作为公共提供的筹资手段，其成本要在社会成员中进行合理分摊。 （二）内容

1. 平等竞争的原则：这一原则所遵循的是规则公平（经济公平）和起点公平。着眼点是通过税收为市场经济的行为主体（企业与个人）创造平等竞争的环境。具体讲，就是通过税收将那些因竞争规则不规范（如行业垄断、国家定价过高）和客观条件优越（企业资源条件、个人遗产继承等）给行为主体带来的高收入征收到国家手中，从而使其收入水平取决于主观努力状况。

2. 受益原则：该原则也遵循着规则公平。根据市场经济所确定的等价交换的原则来确定个人应承担的税负。即：个人所承担的税负应与他从公共提供中的受益相一致。受益多者，税负重。

在实践中，由于公品具有非排他性和非竞争性，每个消费者都会隐瞒自己对公用品的偏好，所以提供的绝大多数产品无法通过受益原则来补偿。以受益原则为提供筹措资金的方式若采用税收形式，被称为“特定受益税”。

3. 能力原则：遵循的公平准则结果公平。该原则认为应根据纳税人的能力来确定应承担的税收。它包括横向公平和纵向公平。横向公平是指经济能力或纳税能力相同的人应当交纳相同数额的税收，即以同等方式对待条件相同的人；纵向公平是指经济能力或纳税能力不同的人应当交纳不同的税收，以不同的方式对待条件不同的人，纳税能力强的人应当多交税。

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第三节 税收制度的构成要素（税收术语）

一、什么是税收制度

税收制度是国家规定的税收法令、条例和征收办法的总称。

税收制度是由纳税人、课税对象、税率、附加和减免、违章处理等基本要素组成的。

二、税制构成要素

（一）纳税人：是税法规定的直接负有纳税义务的单位和个人，它是交纳税款的主体。纳税人可以是自然人，也可以是法人。所谓自然人一般是指公民个人，所谓法人，是指依法成立并能行使法定权利和承担法律义务的社会组织，如企业、社团等。

与纳税人相对应的一个概念是——负税人。纳税人是直接向国家交纳税款的单位和个人；而负税人是最终负担税款的单位和个人。在纳税人能够通过各种方式把税款转嫁给别人的情况下，纳税人只起了交纳税款的作用，纳税人不是负税人。如果税款不能转嫁，纳税人同时就是负税人。

（二）课税对象：是征税的依据，即确定根据什么征税。也是纳税的客体。课税对象规定着征税的范围，是确定税种的主要标志，即一种税区别于另一种税的起因于课税对象的不同。

与课税对象有关的两个概念： 1. 税源：是指税收的经济来源或最终出处。有的税种课税对象与税源是一致的，如所得税，税源与课税对象都是纳税人的所得；有的税种课税对象与税源不一致，如财产税的课税对象是纳税人的财产，而税源往往是纳税人的收入。课税对象解决对什么东西征税问题，税源则表明纳税人的负担能力。

2. 税目：是课税对象的具体化，它规定着征税的具体依据。其作用两个方面：一是明确征税范围，二是解决对课税对象的归类。

（三）课税标准（计税依据）：国家征税的实际依据。由于征税对象的形态各异，有的是商品，有的是财产，也有的是所得，国家征税就必须按统一的标准对课税对象进行计量，如对各种各样的商品必须按其货币价值进行统一衡量。另外出于某些考虑，计税依据有时并不是课税对象的全部，而只是一部分，如个人所得税。应税所得经过一系列扣除抵免之后才是计税依据。

（四）税基：是征税的客观基础，主要解决对什么征税的问题。税基是明确征税对象，确定计税依据，划分税收类型的主要依据，税基可以从广义和狭义不同角度划分：

（1）广义税基：从宏观角度考察，可把整个税基归为以下几种类型：

① 国民收入型：以国民收入为课税基础，各种所得税就属这种类型。 ② 国民消费型：以居民消费支出为课税基础，如各种商品税。 ③ 国民财富型：以社会财富为课税基础。

（2）中义税基：指具体税种的课税基础，也称课税对象。具体包括：

① 以商品销售额为课税基础 ② 以增值额为课税基础 ③ 以利润额为课税基础 ④ 以个人收入额为课税基础 ⑤ 以工资额为课税基础 ⑥ 以财产额为课税基础

（3）狭义税基：是计算税额时的课税基础，也可称为计税依据。在现代税制中，由于计税时的各种扣除，使计税依据仅为课税对象的一部分。如个人所得税。

我们习惯上讲的税基就是指狭义的税基，扩大税基是指扩大课税对象中的征税部分。

（五）税率：是一税额与课税对象之间的比例。税率是计税的尺度，反映税收的深度。税率的高低直接关系到国家财政收入和纳税人的负担，因此，它是税收制度的中心环节。

我国现行税法中税率可分为三种：

1. 比例税率：是不分课税对象数额的大小，只规定一个比例的税率，它一般适用于对流转额的课税。

在具体运用上比例税率又分为几种类型：

① 单一比例税率：即一个税种只规定一个税率，如企业所得税采用的税率是33%。

② 差别比例税率：即一个税种规定不同比率的比例税率。按使用范围又可分为： I）产品差别比例税率：对不同产品使用不同的税率，如消费税，贵重首饰10%，化妆品30%，甲类烟45%。

II）行业差别比例利率：对不同行业采取不同的税率，如营业税采取的税率，服务业5%，建筑业3%。

III）地区差别比例税率：按照不同地区，规定不同的税率，如农业税，黑龙江19%（最高），13%（最低）。

③ 幅度比例税率：国家只规定最低税率和最高税率，各地可因地制宜在此幅度内自行确定一个比例税率，如营业税，娱乐业5-20%。

2. 累进税率：按照课税对象数额的大小规定不同等级的税率。课税对象数额越大，税率越高；反之，则越低。它一般适用于对所得额的课征。累进税率按累进的程度和方法不同又分为三种：

① 全额累进税率：是把课税对象的全部数额都按照与之相适应的等级的税率征税。

② 超额累进税率：把课税对象按照税额的大小划分若干不同登记，对每个等级分别规定相应的税率，分别计算税额，然后相加求和，一定数量的课税对象，可以同时使用几个等级税率。

假设：某公司月所得额为3500万元，税率表如下： 级次 课税对象（万元） 税率 % 1 M≤1000 10 2 1000＜M≤1500 20 3 1500＜M≤3000 30 4 M＞3000 40 分别按全额和超额累进税率计算该公司应纳税额。 解：按全额计算：应纳税额 = 3500×40% = 1400万元

按超额计算：应纳税额 = 1000×10%+500×20%+1500×30%+500×40% = 850万元

全额累进税率与超额累进税率具有不同的特点，主要表现在：

a. 在名义税率相同的情况下，全额累进税率累进程度高，税负重；超额累进程度低，税负轻。如上例，全额税负1400万元，超额是850万元。

b. 在所得额级距的临界点附近，全额累进会出现税负增加超过所得额增加的不合理现象；超额累进不存在这个问题。

假设：甲所得1000万元，应纳税额 = 1000×10% = 100万元 乙所得1001万元，应纳税额 = 1001×20% = 200.2万元

如果用超额累进税率计算 应纳税额 = 1000×10% + 1×20% = 100.2万元 即乙的所得比甲多1万元，而乙纳的税款比甲多100.2万元。 所以实际工作中都采用超额累进税率。

c. 在计算上，全额累进税率计算方便，超额累进税率计算复杂。但这只是技术上的问题，可以采用“速算扣除法”予以解决。

速算扣除数 = 全额累进数额 － 超额累进数额

运用这一公式可以把超额累进税率计算公式改进为： 超额累进税额 = 应纳税所得额 ×适用税率－速算扣除数 = 3500×40%－550

= 850万元

③ 超率累进税率：它与超额累进税率不同的是超额累进税率是按照征税对象绝对额的增加而累进的，如利润额、工资额等；超率累进税率是依据征税对象相对量的增加而累进的。该相对数越高，税率也越高；反之，则越低。如工资利润率、销售收入利润率等。

如以前的工资调节税这个税种规定：

级次 工资增长额/核定工资总额 税率% 1 7%以下 0 2 7%-12% 30 3 12%-20% 100 4 20%以上 300

3. 定额税率（固定税额）：是按单位课税对象直接规定一个固定税额，而不采取百分比的形式。定额税率与价格没有直接关系，它一般适用于从量定额征收。 如：现行消费税，啤酒220元/吨，汽油0.2元/升； 土地使用税，每平方米征多少税额。

以上都是法律上的税率形式，即税法中可能采用的税率。若从经济分析角度去考察税率，则有另外的种类和形式。 税率分析方法

1. 累进税率与累退税率

这是分析税收收入再分配效果的重要工具。累进税率的特点是纳税人收入越高，所承担的税负占其收入比例越高，具有较强的收入再分配效果，如我国目前对工资薪金征收的个人所得税；累退税率是纳税人收入越低，所承担的税负占其收入比率越高，因此，它对收入再分配具有反向调节作用。例如，一些使用比例税率和定额税率的税种具有累退性，如对生活必需品征收的消费税，富人和穷人的税负相同，具有累退性。

2. 名义税率和实际税率

名义税率就是税法所规定的税率。实际税率就是纳税人实际缴纳的税额占课税对象的比例，它反映了纳税人的实际负担率。在某些情况下实际税率与名义税率不一致，产生差异的原因：

① 税收减免

② 税收征管上的漏洞

③ 通货膨胀因素（累进税率下）

前两个因素导致名义税率高于实际税率，第三个因素在实行累进税率的情况下，会因“档次爬升”（名义收入因通货膨胀而增长，从而适用较高税率），而产生实际负担率高于名义负担率情况。 3. 平均税率与边际税率

边际税率：课税对象数额的增量中税额所占比重。

例如： 所得额 增量部分税额 边际税率

2000元以下免税 0 0

2500元 100 20%

3500元 420 42%

可见，所得税超额累进税率表中每一级的税率实际上都是相应级距所得额的边际税率。

平均税率：全部应纳税额占全部课税对象数额的比例 例： 所得额 增量部分税额 平均税率 2000元以下免税 0 0 2500元 100 3500元 420

（六）附加、加成和减免

纳税人负担的轻重主要是通过税率的高低来调节的，但除此之外，还可以通过附加、加成和减免等措施来调整。

1. 附加和加成是属于加重纳税人负担的措施

附加：是地方在正税之外，附加征收一部分税款。通常把按国家税法规定税率征收的税款称为正税，而把正税以外征收的附加称为副税。

加成：是对特定纳税人的一种加税的措施，有时为了实现某种或调节措施，对特点的纳税人实行加成征税。加一成等于加正税税额的10%，加二成等于加正税税额的20%，以此类推。

2. 属于减轻纳税人负担的措施有：减税、免税、起征点和免征额

减税就是减征部分税款；免税就是免交全部税款。减免税是给予纳税人鼓励和照顾的措施。

起征点：是税法规定的课税对象开始征税时应达到的一定数额。课税对象未达到起征点的不征税；但达到起征点时，全部课税对象都征税。

免征点：是指课税对象中免于征税的数额。

税法具有严肃性，而税收制度中关于附加、加成和减免税的有关规定则把税收的法律严肃性和必要的灵活性密切地结合起来。

（七）纳税环节：就是对处于运动中的征税对象，选定应交纳税款的环节。一种税只在一个流转环节征税叫“一次课征制”；一个税种在商品流转中选择两个环节征税叫“二次课征制”；一个税种在商品流转的各个环节多次征税，叫做“多次课征制”。

（八）纳税期限：是指纳税人向国家交纳税款的法定期限。各种税都明确规定了税款的交纳期限，纳税期限是税收“固定性”特征的重要表现。一般有1天、3天、5天、15天、1个月等。

（九）违章处理：是对纳税人违反税收法规所采取的处罚措施。

1. 欠税：是指纳税人因故超过税务机关核定的纳税期限，未交或少交税款的行为。

2. 漏税：是指纳税人并非故意未交或少交税款的行为。

3. 偷税：是指纳税人使用欺骗或隐瞒手段逃避纳税的行为，如伪造、涂改、销毁帐册，虚增成本，乱摊费用等。

4. 抗税：是指纳税人拒绝遵照税法规定履行纳税义务的行为。

对违章行为的处理有：征收滞纳金、处以税务罚款、税收保全措施、追究刑事责任、税务复议。

第四节 税收分类

世界各国的税收制度不同，税种名称不同，且多少不一，有的几十种，有的上百种，为了便于分析研究，有必要对税种从不同角度进行分类。

一、按课税对象分类

这是最基本的一种分类方法，我国现行税种按课税对象可分为五大类： 1. 对流转额的征税 2. 对所得额的征税 5. 对行为征税 3. 对资源的征税 4. 对财产的征税

西方经济学把税收主要划分为三类：商品劳务税类，所得税类和财产税类， 对行为征税划在商品劳务中的消费税里。

二、按计税依据分类：从价税和从量税

从价税是以征税对象的价格为依据，按一定比例计征的税种，如、关税、营业税等；从量税是以征税对象的数量（重量、面积、件数）为依据，规定固定税额计征的税种。如资源税、车船土地使用税等。

三、按税收的归属权分类：税、地方税、地方共享税

在我国收入划归的税种是税，收入划归地方的税是地方税，收入由和地方分成的税是共享税。消费税等为税，营业税为地方税，企业所得税（50%，50%）、（75%，25%）、印花税（88%，12%）、资源税（海洋石油为，其他为地方）为共享税。

四、按税负是否转嫁分类：直接税和间接税

（一） “税负转嫁”概念：指纳税人在交纳税款之后，通过种种途径而将税收负担转移给他人的过程。也就是说，最初交纳税款的法定纳税人，不一定是该项税收的最后负担者，他可以把所纳税款的部分或全部转嫁给他人，只要某种税的纳税人和负税人不是同一个人，便发生了税负转嫁。

税收的归宿：税收负担的最终归着点或税收转嫁的最后结果。税收经过转嫁，总要把负担落在负税人身上。只要税负转嫁的过程结束，税收便找到了归宿。

厂商 批发商 零售商 消费者 100+10 110+10 120+10 130 （二） 税负转嫁的方法

按照经济交易过程中税收转嫁的不同途径，可把税负转嫁归纳为以下几种： 1.前转（Forward Shifting）

纳税人将其所纳税款，通过提高商品或生产要素价格的方法，向前转移给商品或生产要素的购买者或最终消费者负担的一种形式。 2.后转（Backward Shifting）

纳税人将其所纳税款，以压低生产要素进价或降低工资、延长工时等方法向后转移给生产要素的提供者负担的一种形式。

后转一般是由于市场供求条件不允许纳税人以提高商品销售价格的办法，向前转移税收负担。

3.消转（Diffused Shifting）

纳税人对其所纳税款，既不向前转嫁也不向后转嫁，而是通过改善经营管理，改进生产技术等方法，补偿其纳税损失，使其支付税款之后利润水平不比纳税前减少，从而使税负在生产发展和收入增长中自行消失。由于纳税人并未把税负转嫁给他人，也没有特定的负税人，因而它是一种特殊的税收转嫁形式。 4.税收资本化（Capitalization of Taxation） 税收还原

生产要素的购买者将所购生产要素未来应纳税款，通过从购入价格中预先扣除（即压低生产要素购买价格）的方法，向后转嫁给生产要素的出售者。

税收资本化主要发生在某些资本品的交易中。例如，征收土地税，土地购买者便会将预期应纳的土地税折入资本，将税负转嫁给土地出售者，从而表现为地价下降。此后，名义上虽然由土地购买者按期纳税，但实际上税款是由土地出售者负担的。

（三） 税负转嫁的条件与影响因素

基本条件：商品或要素的价格能够自由变动。

在价格可以自由变动的情况下税负转嫁的程度受以下因素影响： 1.不同税种，税负转嫁程度不同

商品税较易转嫁，所得税一般不能转嫁。

与商品价格关系密切的税种较易转嫁：消费税、、关税、营业税 与商品价格关系不密切的税种不易转嫁：所得税、财产税

2.供给弹性大、需求弹性较小的商品较易转嫁；（生活必需品，食盐）

供给弹性小、需求弹性大的商品不易转嫁。（非生活必需品，高档消费品）

在市场经济中，价格是由供给和需求的均衡点所决定的。课税由于会破坏原有的均衡关系，因此，会使价格发生变动，而价格变动的幅度有取决于供给弹性与需求弹性的对比关系。

供给弹性：攻击曲线上某一点处产品数量变动的百分比与产品价格变动的百分比之间的比率，即：

供给弹性越大，曲线越平坦，税负越倾向于由买方负担，即税负较易转嫁；反之，则相反。

原因：供给弹性较大的商品，生产者可以灵活调整生产数量，最终使其在所期望的价格水平上销售出去，因而所纳税款完全可以作为价格的一个构成部分转嫁出去；而供给弹性小的商品，生产者调整生产的数量可能性小，从而难以控制价格水平，税负转嫁困难。

需求弹性：需求曲线上某一点处产品数量变动的百分比与价格变动的百分比之间的比率，即：需求弹性越大，曲线越平坦，税负越容易由卖方负担，即税负较难转嫁；反之，则相反。

原因：需求弹性越大的商品，买方可以通过调整购买数量影响价格，税负转嫁比较困难，如新上市的背投；需求弹性较小的商品，其价格最终决定于卖方，所以可以顺利地实现税负转嫁。

结合起来考虑：

① 供给弹性＞需求弹性时，税负大部分由消费者负担，税负容易转嫁； ② 供给弹性＜需求弹性时，税负大部分由生产者负担，税负较难转嫁； ③ 供给弹性＝需求弹性时，税负由供求双方均摊，供求双方共同负担税款，

税负转嫁只能部分实现。

3.课税范围宽广的商品较易转嫁，课税范围狭窄的难以转嫁。课税范围广，消费者找不到替代品，只好承受税负转嫁损失；范围窄可以找到替代品，使税负转嫁失效。

（四） 税负转嫁能否实现的分界线

1.直接税：是指由纳税人直接负担，不易转嫁的税种，如所得税、财产税等； 2.间接税：是纳税人可以将税负转嫁他人的税种。主要对商品征收的各种税：消费税、、营业税等。

第五节 我国现行税制

我国从改革开放初期1979年建立起来的税制体系，经1994年的税制改革，已经由过去的单一税制转化为多种税、多层次、多环节发挥作用的复税制体系。我国现行税制体系（94年开始运行）设置了18个税种，共5大类。

一、流转税类

流转税是以流转额为课税对象的税种。流转额包括商品流转额和非商品流转额。

（一）转额课税的特征

1. 课税普遍且具有隐蔽性

2. 计税依据是商品和劳务的流转额，能保证财政收入的及时稳定

3. 普遍实行比例税，计算简便 4. 流转课税较易转嫁 （二）流转税税种

我国现行流转税主要设置四个税种：即、消费税、营业税和关税。我国新税制改革参照国际通行的做法，建立了一个以规范化为核心的、与消费税、营业税和关税互相协调配套的流转税制。即在工业生产、商品流通领域普遍实行；有选择地对某些消费品征收消费税；对交通运输、金融保险、建筑安装、文化、体育、娱乐服务等产业征收营业税；在进口环节征收关税。下面我们就概括地介绍一下流转税的这些税种。

1.

（1）概念：是以法定增值额为征税对象征收的一种税。所谓增值额是指企业或个人在生产经营过程中新创造的那部分价值。相当于商品价值（C+V+M）扣除在生产资料的转移价值（C）之后的余额，即V+M，它主要包括工资、利润、利息、租金和其他属于增值性的费用。

此概念需要说明两点：第一，法定增值额是在理论增值额的基础上又加减了一些因素；第二，就商品流转的全过程而言，一个商品生产和流通的各个经营环节的增值之和，相当于该商品实现消费时的最后销售总额（价格）。

生产经营环节 销售额 外购商品价值 增值额 棉花 100 0 100 布 200 100 100 西装 500 200 300 批发 700 500 200 零售 P=1000 700 300 1000 是1954年首先在法国产生的，1960-1970年代欧共体国家普遍推行了，除发达国家外，发展中国家积极推进，到目前为止，世界上近60个国家实行了。在我国，它是1984年二步利改税后出现的一个税种。当时只对12中商品征，大部分商品征产品税，但1994年的税制改革把原征产品税的商品都改为征，同时取消了产品税。

（2）为什么要开征？

① 适应性强，有利于生产经营结构的合理化

a. 能克服产品税重复征税的弊端，有利于专业化协作生产的发展

举例说明

b. 有利于生产组织结构的合理化

生产经营环节多了，不加重企业的税负，生产经营环节少了，也不减少国家财政收入，适应经济。

举例说明

② 有利于扩大国际贸易往来

a. 有利于鼓励出口。出口产品所累计交纳的很容易确定，即出口产品收购金额乘以适用税率。各产品的增值额也就是产品的最终销售价格。目前我国出口退税率已达15%，绝大部分产品都以不含税的价格出口。

b. 在进口方面有利于维护国家利益。对进口产品按其进口金额的全值乘以适用税率，就可以使进口产品和国内产品在平等的条件下竞争，更好地维护进口国的经济利益，保护国内产品生产。

③ 有利于国家普遍、及时、稳定地取得财政收入

从横向看，凡是从事生产经营的单位和个人，其生产经营中的增值额都应交纳；从纵向看，不论生产经营经过多少环节，每道环节都应按其增值额大小纳税。另外，实现销售额就要纳税，保证及时性。

（3）的类型

各国在实行时，外购扣除项目各有不同，主要表现在固定资产价值的扣除上。所以，按各国对固定资产的不同处理方法，可分为三种类型：

① 生产型（GNP）：对购进固定资产价值不允许做任何扣除。 增值额 = 销售收入－外购中间产品及劳务支出 = 折旧＋工资＋租金＋利息＋利润

其税基与国民生产总值GNP一致，所以称之为“GNP”。存在着一定程度的重复征税，目前我国属这一类型。

② 收入型：对购进固定资产价款，只允许抵扣当期应计入产品成本 的折旧部分。

= 销售收入总额－外购中间产品－固定资产折旧 = 工资＋租金＋利息＋利润 其税基相等于国民收入NI，此类税基与前面讨论的理论上的增值额概念相一致，是严格意义上的。

③ 消费型：对当期购入的用于生产应税产品的固定资产，允许从当期增值额中一次扣除。

= 销售收入－外购中间产品及劳务－同期购入的固定资产价值

其税基仅限于消费资料价值，而固定资产价值不在课税之列，西欧各国大都实行此类。

目前我国正在探讨的转型（生—消），以实现与WTO接轨。

（4）制

① 纳税人：生产经营应税产品的各类企事业单位和个人。 ② 税率：三档 零税率 出口产品 17% 大部分产品

13% 少数产品，粮食、自来水、支农工业品 ③ 计税公式：应纳税额 = 当期销项税额－当期进项税额

销项税额 = 销售额×税率

= 当期销项税额－当期进项税额

= 销售收入×17%－外购商品和劳务×17%

生产 零售 消费 100＋17 117＋100＋17 234

（200×17%） 234/（1+17%）=200（税基） 应纳税 = 34－17 200×17%=34（总和） 零售商用收回的34元税款抵扣上一环节已纳17元，只交17元

2. 消费税

是国家为了体现消费，对生产和进口的应税消费品征收的一种税。

消费税的征税对象 : 一些过度消费会对人身体、社会秩序环境有害的商品，烟酒、鞭炮等

奢侈品，如贵重首饰、化妆品等 高能耗高档消费品，如轿车、摩托车等

税率：消费税采取从价定率和从量定额两种办法计征。其税基为含消费税而不含的销售价格。

消费税应纳税额 =应税消费品数量×单位税额 （从量定额征收）

或者 =应税销售额×税率 （从价定率征收）

P = 成本＋消费税＋利润 （价内税）

即从价定率征收的消费税的税基与同税基。换句话说，消费税是的税基。

3. 营业税

是对在我国境内销售应税劳务或不动产的单位和个人征收的一种税。 应纳税额 = 营业额×税率

营业税为纳税人销售应税劳务、转让无形资产或不动产的全部价款，税率为行业差别比例税率和幅度税率两种。

4. 关税

是对进出国境或关境的货物和物品征收的一种税。在我国关税包括进口税、出口税和过境税。

关境又称“税境”，国境是一个主权国家的领土范围，二者大部分情况下一致。但存在关税同盟、自由港、保税区时二者不一致：国境内设自由港、保税区时，关境小于国境；几个国家结成关税同盟时，关境大于国境。

从世界各国所采取的关税来看，关税又分为以下几种：

（1）财政关税：主要是为了增加国家财政收入而征收的关税。 保护关税：主要是为了保护本国的工农业生产而征收的关税

（2）差别关税：对同一种进口货物，由于输出国家或生产国家不同而使

用不同的税率征收的关税

优惠关税：是对待特定的受惠国给予优惠待遇，使用比普通税率较低的

优惠税率。（WTO成员国之间可以享用一些优惠待遇）

（3）关税壁垒：指一国为了外国商品进入本国市场，对一些商品，远远

超过保护本国工业生产的需要，制定税率非常高的保护关税。比如，我国钢铁、汽车、医药、造纸等产业高关税。

非关税壁垒：是为了保护本国经济的发展，在关税壁垒之外采用的种种

行政手段和其他经济手段外国商品进口。进口配额、许可证、卫生检疫等。2002年3月，我国出口欧盟的蜂蜜由于技术壁垒被退回，造成3000万美元损失，认为我国氯霉素超标。农产品也有许多未通过技术检验而被退回的。

二、收益税类

收益税是以纳税人的收益额为征税对象的一种税，收益额可分为纯收益和总收益。

纯收益 = 生产经营所得－成本 企业所得税、个人所得税等 总收益 = 纳税人的全部所得 农业税

对收益的课税最早兴起于英国（应付战争），我国在清朝末年提出对收益课税，时期实行。目前我国的收益税种有四种：

（一）企业所得税：是对我国境内企业（外商企业除外）的生产经营和其他所得征收的一种税。国有企业、集体企业、私营企业、联营企业、股份制企业都是企业所得税的纳税人。税率为比例税率33%

应纳所得税 = 收入总额－成本、费用和损失 应纳税额 = 应纳税所得额×适用税率

（二）外商投资企业和外国企业所得税：是对在我国境内设立机构的外商投资企业和外国企业的境内外所得，以及未在我国境内设立机构的外国企业来源于我国境内的所得征收的税种。

这就涉及两个概念：① 法人居民的判定。在我国判定法人居民的标准为管理机构的所在地；自然人居民的判定。我国现行的个人所得税判定居民为连续居住满一年，国际标准为连续居住满183天。

② 税收管辖权：是一国在征税方面所行使的管辖权力。税收管辖权按属地和属人两种原则确立。

属地原则：凡是来源于本国领土范围内的应税收入、所得、财产，不论其是本国人还是外国人取得的都要征税。按照这一原则确立的税收管辖权叫地域管辖权；

属人原则：凡属于本国居民或公民的一切应税所得、收入、财产，不论其来源于本国还是他国都要征税。按照这一原则设立的税收管辖权叫居民（公民）管辖权。

（三）个人所得税：对我国居民的境内外所得和非居民来源于我国的个人所得征收的一种税。

个人所得税的课税对象为：

① 工资、薪金所得，每月收入800元，9级超额累进税率5%-45%

② 个体工商业主和企事业单位承包经营和租赁经营所得 5级超额累进

税率5%-35%

③ 利息、股息、红利所得 20%

扣除：工资薪金公民每月800元，非公民每月4000元。

承包经营和承租经营每月800元，劳务报酬、特许权使用费、稿酬每次

4000元，4000元以上扣20%

利息、股息、红利不扣除。

（四）农（牧）业税：以农业总收入即不扣除任何物化劳动和或劳动的农业总收入。实行地区差别比例税率。课税对象为常年产量。1985年农业税改为“折征代金”。把实物折成货币征收。

牧业税：对马、牛、骆驼、绵羊、山羊等5种牲畜征收的税。按牧业总收入和牲畜头数来征。

三、财产税类

是对纳税人所有的财产课征的税。

（一）遗产税：是就被继承人死亡时所遗留的财产额课征的税。目前我国尚未开征。

（二）房产税：是对城镇、工矿区的房产向产权所有人和承典人征收的一种税。 计税依据是房产余值（原值削减10%-30%）和房租收入。

（三）契税：是在房屋买卖、典当、增与或交换订立契约时由承受人交纳的一种税。

（四）车船使用税（外国人车船使用牌照税）：是对行驶于我国境内的车船，按其种类定额征收的一种税。

（五）土地：是对有偿转让我国国有土地使用权及地上建筑物等产权的单位和个人征收的一种税。严格讲，属于土地税，放到资源税类比较好。

四、行为税类

是以纳税人的某种特定行为作为征税对象的税种。

（一）社会保险税：是国家通过立法对企业、职工、自由职业者支付或取得的工资课征的一种税。目前已有43个国家开征，我国目前尚未开征。

（二）证券交易税：是对我国境内发生证券交易行为的单位和个人征收的一种税。目前我国尚未开征。

（三）固定资产投资方向税（投资方向调节税）：为了贯彻国家产业，引导投资方向，对在我国境内从事固定资产投资行为的单位和个人征收的一种税。2000年取消。

（四）印花税：是对书立、领受应税凭证的行为征收的一种税。如经济合同、产权转移书据、营业帐簿等。证券交易印花税

（五）城市建设维护税：是以纳税人实交的、营业税税额为计税依据的税种。分别与两税同时交纳。

城市： （ + 营业税）×7% 县镇： （ + 营业税）×5%

（六）车辆购置税：销售额的10%，2001年开征。 （七）教育附加：以流转税为税基。

五、资源税类

（一）资源税：是对在我国境内开采矿产和盐资源的单位和个人取得的级差收入征收的一种税。

（二）耕地占用税：是对占用农田耕地建房或者从事其它非农业建设的单位和个人征收的税。

（三）土地使用税：是对在城市和县城占用国家和集体土地的单位和个人征收的一种税。

资源税类都采取从量定额的办法征收。

总结

1. 流转税：消费税、、营业税、关税（主要是进口税）

城建税、教育附加（以流转税为税基）

2. 所得税：外商投资企业和外国企业所得税、企业所得税、个人所得税 农（牧）业税（含农村特产税）

3. 财产税：土地、房产税、契税、车船使用税（牌照） 4. 资源税：两种土地税（耕地占用税和土地使用税）、资源税 5. 行为税：印花税、城市建设维护税、车辆购置税

我国新税制由原来流转税为主的税制结构转换为以流转税和所得税并重为双主体、其他发挥特殊作用的税种相配合的税制结构。从规模上看流转税占税收60%，所得税占20%，其他税种占20%。

【本章思考题】

1．如何理解税收的公平与效率的原则？

2．试比较全额累进税率与超额累进税率的特点。 3．举例说明税负转嫁的方式。 4．为什么要开征？

5．如何理解大、中、小口径税基？

6．税法中的税率与经济分析中的税率有何不同？

第五章 国债

【本章讲授内容】 国债原理

国债制度

【重点】国债的特点、作用；发行条件及方式；偿还方式及资金来源 【难点】发行条件及发行方式

第一节 国债原理

一、国债的概念

（一）什么是国债？

国债是国家为了满足实现其职能对资金的需要，按照有借有还的信用原则，从国内外吸收和偿还资金的一种方式。

这里需要区别与国债密切相关的两个范围。 公债和国家信用。

① 从静态的角度讲，公债是一定时间点上一国所负担的债务，而由和地方组成。按照国际上通行的做法，一般把所负担的债务称为国债，而地方则称为地方公债.

② 国家信用是一个大的范畴，它包括国家筹资信用和国家投资信用。 国家筹资信用—主要国债：以债务人身份发行国内外债务 国家投资信用—以债权人身份安排财政支出拨改贷、周转资金 （二）公债的产生和发展

公债是在最早的财政收入形式——税收出现之后，随着国家的发展而出现的一个财政分配范畴。据有关文献记载，早在公元前4世纪的奴隶制时代，希腊和罗马就出现了国家向商人、高利贷者和寺院借款的情况。但这在当时仅仅是偶然的现象和临时的措施，公债仍处于萌芽时期。

进入封建社会，公债得到了进一步的发展，许多封建主、帝王和城市共和国每当财政遇到困难，特别是发生战争时，就要发行公债。

到了资本主义社会，公债得到了真正的发展。据史料记载，12世纪末期，在当时经济最为发达的意大利城市佛罗伦萨，曾向金融业者募集公债。到16-17世纪公债已广泛地流行于欧洲资本主义国家，成为资本的原始积累有效工具。

19世纪末20世纪初，资本主义由自由竞争阶段进入垄断阶段，资产阶级国家也从“夜警国家”一跃成为全能的统治者。由于国家职能的空前扩大，以及国内外战争和经济危机的频繁发生，财政入不敷出，致使公债发行规模越来越大。19世纪初，整个资本主义世界公债总额不过20-30亿美元，到20世纪初，竟高达300亿美元，发展到第一次和第二次世界大战期间，公债成为筹集军费的重要途径，大约有20-80%的军费来自公债。

二次世界大战后，西方各国纷纷奉行凯恩斯主义的赤字财政，公债成为弥补财政赤字、干预经济的重要手段。尤其是70年代以来，公债规模迅速膨胀，进入80年代以后，各主要资本主义国家的公债更是有增无减。以美国为例，1980年公债总额突破1万亿美元，1986年4月又突破2万亿美元的大关，1990年突破3万亿美元，1992年突破4万亿，成为世界上最大的债务国。巨额的债务负担，已经成为资本主义国家经济生活中的一个沉重的包袱。

我国在封建社会的唐代，就已经有对富户举债的记载。在半封建半殖民地的旧中国，也曾多次发行公债，其性质基本上是属于资本主义类型的。建国以来，我国发行公债的情况如下：

第一阶段 建国初期 1950年发行人民胜利折实公债3.02亿元 1954-1958年发行经济建设公债35.44亿元 第二阶段 1981-2002年 我国累计举借内债总额26000亿元，其中2001

年余额为15000亿元，占GDP16%；2002年余 额为18700亿元，占GDP18%。

二、国债的特点

（一）自愿性

自愿性是指公债的发行或认购是建立在自愿承受基础上的。买与不买、或购买多少，完全有认购者视其具体情况自主决定。这一特点使它与其它财政收入形式，如税收、利润有明显的区别。

税收是以国家政治权力为依托，依据法律强制课征的。任何纳税人都必须依法纳税，否则，就要受到法律的制裁。因而税收的形式特征之一就是它的强制性。而国有企业的利润上缴是以国家对资产所有权为依据的。因为国家是生产资料的所有者，自然可以直接占有国有企业一部分利润，任何国有企业都必须按规定的比例上交利润，因为国企利润上交带有产权回报性质，而不论国有企业是否愿意。而国债是以国家的信誉为依托，发行公债就应以借贷双方自愿互利为基础，按一定条件与认购者结成债权、债务关系，国家不应该、也不可能强制单位或个人购买公债。否则，债信将大受影响。

（二）有偿性

有偿性是指通过公债筹集的财政资金，国家必须作为债务按期偿还，除此之外，还应按事先规定的条件偿付利息。这一点也区别于其它财政收入形式。

如通过征税取得的财政资金，国家既不需偿还，也不需要对纳税人付出任何代价。因而税收的特征之一就是无偿性。国家通过利润形式取得的财政资金，也不需要承担偿还义务或向国有企业支付任何代价。但这并不排除国家对国有企业的投资，它与上缴利润之间并无直接联系。也就是说，国家投资并不是对国有企业上缴利润的一种回报，而是为了保证国有资产的保值和增值，发展和壮大国有经济。而公债的发行是国家作为债务人以偿还和付息为条件，向国债认购者借取资金的暂时使用权，因而国家与认购者之间必然具有直接的返还关系。

（三）灵活性

公债的发行与否及发行多少，一般完全由依据财政收支的状况灵活加以确定，并非通过法律形式预先规定。

这种灵活性是公债区别于其它财政范畴的一个突出特征。大家知道，税收是按照国家法律规定的标准征收的，即在征税之前就要通过法律形式规定征税的比例。这一比例一旦确定，不得随意变更。只要纳税人发生纳税行为，就得依法纳税，而不管当时国家财政状况如何；国有企业上缴利润虽然要随企业的盈亏状况而在数额上有所变动，但一般来说，在社会主义市场经济的条件下，国有企业由于实行自负盈亏、核算，其向国家上缴的利润依经营方式不同总要依据一个大体的固定比例进行，这一比例在一定时期内具有相对稳定性。公债发行则完全不同，其发行数额是由根据财政状况灵活加以确定的。在大多数国家，每年发行的国债数额常常要随财政状况而出现较大的起伏。也就是说，公债这一筹集资金的形式既不具有发行时间上的连续性，也不具有发行数额上的相对固定性。

公债的上述三个特征是密切联系相关的：公债的自愿性决定于公债的有偿性，因为如果是无偿的话就谈不上自愿认购。而公债的自愿和有偿性，又决定和要求发行上的灵活性。否则，如果连年发行固定的公债，其结果或者一部分推销不出去而

需要派购，或者筹措的资金处于闲置状态不能发挥效益。自愿性、有偿性和灵活性是统一的，只有同时具备这三个特性的财政范畴才能构成公债，缺一不可。

三、国债的作用

（一）筹集财政资金。

运用国债的形式动员国内外的闲散资金，用于国家的经济建设和弥补财政赤字。1981年我国发行的40亿元的国库券、1988年80亿元的财政债券以及19年发行的120亿元的保值国债都是为了弥补赤字而发行的。其他年份发行的债券有的是弥补了赤字，有的是搞了建设。

实例见卡片

（二）调节经济运行 1. 调节供求平衡

a. 1980-1996年，短缺经济，需求>供给，发行国债把过剩的购买力吸引到国家

手中，用于扩大供给。

b. 1996-现在，买方市场，供给>需求，通过发行国债，动员居民储蓄，用于投

资和消费支出，从而带动民间的需求，拉动经济增长。如1998-2001年实行的积极财政。 举例说明

2. 调节产业结构

用国债把地方的一部分预算外资金集中起来投向国家急需的能源、交通等重点建设项目上。这样既减少了预算外资金的盲目、重复建设，又缓解了国家资金紧张的矛盾。使目前不太合理的投资结构得以矫正。

举例说明

3. 调节货币流通

当流通中的货币量大于商品流转所必须的货币量时，运用国债形式回笼一部分货币，可以防止因货币流通量过多而引起的通货膨胀，从而达到稳定经济的目的。当经济发展需要资金启动时，可以买入国债，向流通中注入资金。

举例说明

四、国债的种类

（一）按发行的期限不同，可分为短期、长期、中期国债

短期国债是指偿还期在1年以内的国债。短期国债的发行，通常是为了弥补国库由于季节性原因而发生临时性入不敷出。在西方资本主义国家，短期国债主要指国库券。短期国债由于其流动性较强，可成为金融市场上银行开展公开市场业务的主要对象，所以可根据需要随时发行。我国近两年特别重视短期国债的开发，并以此配合金融的实施。

中期国债是指发行在1-10年之内的国债。中期国债由于期限较长，可以相对稳定地使用债务收入，因而在目前各国发行的国债中占有重要的地位。我国建国以后发行的国债和国债券，中期国债占有很大的比例。

长期国债是指发行期在10年以上的国债。发行长期国债对是比较有利的，因为在短期内不必筹措偿债基金，因而不会给财政造成压力，尤其在通货膨胀的条件下，如果利率稳定，那么期限越长，偿债的负担就越轻。但在60年代以后，长期国债的比重逐渐下降。

长、中、短期国债的划分标准是相对的。随着客观形式的变化，划分标准也可作适当调整。

另外，在国债发行的期限上，还有一种“无期国债”，又称永久国债，它不规定到期时间，债券持有人无权要求偿清本金，但可按时领取利息。可根据需要，可随时按市场价格购回国债。这种永久国债在18世纪的英国曾大量发行，现在各国基本上不再发行了。

举例说明

（二）按发行的地域不同，国债可分为国内国债与国外国债

在国内发行的国债称为国内国债。国内国债的债权人多为本国的企事业单位、金融机构和居民个人。其还本付息均以本国货币支付；国外国债是在国际金融市场上发行的国债或以契约形式向国外取得的借款。国外国债的债权人为外国、国际金融机构、外国商业银行、外国企业或个人等。其还本付息用外币支付。发行国内国债表示本国资源在不同用途之间的转移，它不改变国内资源的总量。但发行过多，容易造成国内资金紧张，利率上扬；发行国外国债会导致资源在国家之间转移，进而影响到国内资源总量的增减变化。发行失度会引起国际收支的不平衡，甚至会使一国陷入严重的债务危机，在政治、经济上受治于债权国，如南美、东欧、非洲的一些国家就是如此。

举例说明

（三）按国债的流动性，国债可分为可转让国债与不可转让国债

可转让国债又称为上市国债，它是指债券可以在证券市场上公开买卖的国债。西方发达国家的国债多数是可转让国债，它之所以受欢迎，是因为认购者在资金周转困难时可以随时出售，具有较强的灵活性。

不可转让国债又称为非上市国债，它是指债券不可以在市场上公开买卖的国债。如美国发行的“特别证券”、我国1988年以前的国库券都属于这一类。这类国债利率水平通常要高于一般国债，且多采用记名方式发行，以防止上市出售影响债券市场的稳定。

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（四）按券面形式，国债可分为：凭证式国债、凭证式国债、记帐式国债券 凭证式国债券：不可转让，没有二级市场的风险，安全可靠，记名、挂失，类似于西方国家的储蓄债券，适合于个人投资者购买。

无记名国债券：可上市，有风险，不记名、不挂失，实物券，适合于各类机构投资者和一部分资金实力强、有一定风险意识的个人投资者。

记帐式国债券：可上市，有二级市场风险，完全通过电脑网络系统发行、流通、转让、兑付，投资风险强，适合于机构投资人。大部分采取贴现发行方式。2002年起该债券也可在银行柜台购买到。

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（五）按利息的支付方式分为：零息国债、附息国债和附息国债 零息国债：国债到期时随本金一起一次性支付利息

附息国债：按票面利率每一年（或半年）支付一次利息，一般票面上附有息票，剪息票附息，无纸化发行可凭证券帐户在规定附息日领取利息。

贴现国债：券面上不含利息或附有息票，以低于票面额发行，按票面额偿还，发行价格与票面额的差额，即为所得利息。

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第二节 国债制度

一、国债的发行

（一）国债的发行条件 1．国债的面额

国债面额是国家债券上标明的金额。它是在确定发行规模和发行对象的基础上，为方便推销，在尽可能降低发行成本的前提下而设计的。

国债的发行总额若较大，为了尽可能地扩大国债的推销范围，应以大小票面额兼备为优，若发行额较小，则应视国债的发行对象确定票面额。具体讲：①国债的发行对象若以机构投资者等大宗资金为主，应以较大面额为宜，如我国发行的大面额国库券有1000元、5000元、1万元、10万元。后又根据实际工作需要，改为可记名的收款单形式；②若以城镇居民的闲散资金为主，应采用较小面额的国库券，如我国对个人发行的国库券面额曾有1元、5元-10元-20元-50元-100元-1000元几种。对于一些购买数量较大的个人，可采用大面额国库券或开具国债收款单的形式。

2．国债的利率

国债利率是指在一定时期内举债所借入的本金额与其派生的利息额之比。一般用百分之几表示：利率 = 利息额 / 本金 ×100%

利率按计算时间：年%，月‟，日‟

分 厘 毫

（1）国债计息的方法

单利计息：不管公债期限长短，债券利息仅按本金计算；

复利计息：在债券到期之前，按一定期限（如一年）将所生利息加入本金，在计算利息，逐期滚算。

例如：1996年5年期的凭证式国债，年利率为13.06%，一张10,000元的国债到期利息是多少？

A. 单利：利息 = 本金×利率×期限 = 10,000×13.06%×5＝6,530元 B. 复利：利息 = 本金×[(1+利率)期限－1]

= 10,000×[(1+13.06%)5－1] = 8,473.31元

本利和：10,000×(1+13.06%)5 = 18,473.31元 （2）影响国债利率的因素

国债投资者关心较多的是投资收益，通俗讲，就是购买国债与银行存款和其他投资相比合不合算。所以国债利率的高低是否恰当，既与财政负担密切相关，又对国债的发行产生重要的影响。国债利率的确定一般考虑以下因素：

①金融市场借贷利率水平。公债利率原则上应与金融市场利率是一致的。如果公债利率低于市场利率，则公债的推销就较为困难，若想以低于市场利率的条件发行，在正常情况下也只能折价发行；反之，如果公债利率高于市场利率，则又会增加国家的负担，而且这样一来，又会迫使市场利率提高，影响商业的发展。

②市场物价水平。国债利率的确定还应考虑市场物价的上涨和回落情况，即以正常年景的利率水平为基数，加上物价上涨率或减去物价回落率。国家应建立国债利率与物价指数挂钩的制度，以维护国家信誉和债权人的利益。特别是中长期债券的发行应采取保险措施， 1995年发行的三年期凭证式国债券也实行保值补贴14%+到期月份的物价上涨率。

③资金供求状况。如果社会资金的供给量充裕，国债出售走俏时，利率可相应定低；而当社会资金供给紧缺，国债推销受阻时，可以相应调高国债利率，以刺激购买者投资。

④信用状况。公债利率虽然重要由市场利率决定，但的资信状况也起着制约的作用。如果的信用比其它各经济主体的信用高，那么公债的利率适当低于金融市场的利率也不会影响其发行。如西方国家债券被称为“金边债券”，无风险，利率一般而言略低于金融债券和企业债券的利率。

⑤国债的期限长短。国债利率的确定还要视期限的长短，一般来说，期限长的债券利率高，期限短的债券利率低。

3．国债的价格

公债发行价格是指公债发行时卖给投资者的价格。一般来说，公债的发行价格按其与公债的面额的关系，可分为平价发行、溢价发行和折价发行三种。

所谓平价发行，是指公债的发行价格与公债的面额相等，例如，公债面额为100元，发行价格也是100元，所以又称等价发行；

所谓溢价发行，是指公债发行价格高于公债的票面额，例如，100元面额的公债，以101元出售，所以又称超价发行；

所谓折价发行，是指公债的发行价格低于公债的票面额，例如，100元面额的公债，以98元出售，所以又称减价发行。

为什么会出现三种不同的公债发行价格呢？这是因为市场利率处于不断变化的状态之中。而在一般情况下，公债利率确定时是按当时市场利率来确定的，公债票面利率确定后，无论今后市场行情如何变化，都应按票面所决定的利率计算和支付持券人的利息。但是由于从公债票面利率的确定到公债的实际发行需要经过一段时间准备。这样，公债票面利率与市场利率就可能出现差异。

在公债实际发行时：①票面利率 = 市场利率，则公债就按票面额发行，即平价发行；②票面利率＞市场利率，则公债可按高于面额的价格发行（以降低筹资成本）；③票面利率＜市场利率，公债则必须按低于面额的价格发行，以利于推销。

例：一张面额为100元，票面利率为10%的5年期国债券，在市场利率为10%、9%和11%的情况下，计算其发行价格，并依据发行价格决策投资。 （1）市场利率 = 10%，P1 = 100元

（2）市场利率 = 9%，P2 =（100 +10×5）/（1+9%×5）= 103.45元 （3）市场利率 = 11%，P3 =（100 +10×5）/（1+11%×5）= 96.77元

所以，投资人在购买债券时，应看收益率而不是利率，即用收益率与相同期限的其它债券和银行存款进行比较。

以上只是单利计息的发行价格，关于复利计息的发行价格还有另外一套公式。 （二）国债的发行方式

市场经济国家发行国债主要采取以下几种方式： 1. 公募招标方式：是由财政部或其委托的其他部门在金融市场上通过公开招标推销国债的方式。美国、意大利、荷兰等大多数发达国家都采用这种方式。它主要适用于中短期国家债券，特别是国库券的推销。

招标方式是通过投标人的直接竞价来确定价格（利率）水平，国家发行后投标人按报价高低进行排列，或从高价排到低价（或从低利率排到高利率），国家从高价（低率）选起，直到达到需要发行的数额为止。因此所确定的价格恰恰是供求决定的市场价格及市场利率水平。

这种方式在具体运用上有分以下几种：

① 价格拍卖。国债利率固定不变，认购者对价格投标，既可高于面值，也可低于面值。推销机构按出价从高向低依次出售，额满为止。

实例见卡片

② 收益拍卖。固定债券的出售价，认购者对债券利率进行投标。推销机构根据投标利率的高低，从低到高依次出售，额满为止。

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③ 常规拍卖。又分为常规价格拍卖和常规收益拍卖。即推销机构根据预定国债发行量决定中标者的名单后，各个中标者要按投标时自报价格（常规价格拍卖）或利率（常规收益拍卖）来认购国债。因而适用于认购者的发行条件不一致的情况。

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④ 统一拍卖。也可分为统一价格拍卖和统一收益拍卖。与前者不同的是，推销机构决定中标者的名单后，所有中标者都按投标时最后一个中标者自报的价格或利率。因而适用于发行条件是一致的情况。

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2. 承购包销方式：先由发行人（财政部）和承销人（一般为大的金融机构）签订承购包销合同，承购全部国债，然后再向社会推销的方式。日本、加拿大、德国等发达国家多采用这种方式推销国债。以日本为例：由其大藏省与辛迪加集团签订承购包销合同，由于辛迪加集团的成员都是大证券公司和银行，他们对市场情况非常了解，为了分销国债，他们要求较低的价格和较高的利率，而发行人也总是要求高价格和低利率，以便降低发行成本，因此两者之间的讨价还价也常常能确定一个接近市场水平的价格或利率。我国1991年开始承购包销。

3. 连续经销方式：推销机构受托在金融市场上设专门的柜台经销国债方式。主要适用于不可转让的国债券，特别是中长期的储蓄债券的推销。如我国的凭证式国债。

4. 直接销售方式：由财政部直接与认购者谈判出售国债的推销方式。认购者仅限于有组织的机构投资者，主要适用于某些特殊类型的国债券推销，如我国的财政债券。

（三）国债发行市场及其组成

1. 国债发行市场也称国债的一级市场，是指以发行国债的方式筹集资金的场所。在这个市场上，具体决定国债的发行时间、发行数量和发行条件，并引导投资者认购和办理认购手续，缴纳款项等。 2. 构成国债发行市场的基本要素是：

① 参与者 发行者：国家财政部门

投资者：机构投资者和个人投资者

中介机构：银行、信托投资公司、证券公司等金融中介机构 三者的关系是：发行者根据有关法律规定，按照一定程序在市场发行国债时，中介机构或代理发行销售，或是自己承购然后再分销，最后出售到投资者手中。

② 金融工具。主要是作为债权、债务关系书面凭证的各种国债券，它是国债发行市场的买卖工具。

③ 组织方式。即市场交易方式，由发行人自己经销出售和委托发行中介机构采用各种方式发售。

二、国债的流通

（一）国债流通的含义

亦称国债的交易，是指以已发行但尚未到期的国家债券为对象在市场上转手买卖的行为。

（二）国债流通市场的组织形式

从发达国家的情况看，对已发行的国债券的买卖必须通过证券公司进行，买卖双方不得直接进行私下交易。这里所说的证券公司是指专门从事发行和买卖有价证券业务的金融机构。其业务主要包括两个方面：一是代理顾客发行和买卖有价证券并从中获取手续费；二是直接参与有价证券的买卖并从中赚取差价收益。

证券公司从客户那里接受国债买卖的委托以后，一般按两种办法处理：一是自己作为买卖双方的对方分别与卖方和买方直接交易；二是自己并不直接成为买方和卖方的对方，而只是作为买卖双方的代理人，在证券交易所代为买卖。所以，国债流通市场通常有两种组织形式：交易所较易和证券公司的柜台交易。 举国债的交易所交易和柜台交易的实例，并进行比较。

三、国债的偿还 国债到期就要还本付息

（一）国债偿还方式

1. 买销法：国家直接从市场上按市价买回国债而了却债务的方法。在国债允许流通和买卖的情况下可以采取这种方法。它可以起到调节市场货币流通量的作用。

举例说明

2. 抽签法：抽签法有两种：一种是定期抽签法；另一种是一次抽签法。前者是指国家根据某种国债的偿还年限及比例，按国债的号码定期分次抽签以确定每年偿还一部分国债的方法；后者是指在国债第一次偿还之前，把归还期内所有国债按债券号码一次抽签以确定每年偿还一部分国债的方法。我国1950年代发行的国债和1981—1984年发行的国库券，都采用抽签法偿还。

举例说明

3. 一次偿还法：国家债券到期后一次还本付息的方法。我国1985年以后发行的国债券大部分采用这种方法。

4. 调换偿还法：国家通过发行新债券替换到期的旧债券一偿还国债的方法。它可以采取用新发行的债券替换到期的旧债券，也可以采取新的债券直接交换的方式。

举例说明

（二）偿债资金来源 1. 预算拨款

2. 国家经常性预算结余

3．国债投资获得的收益 4. 发行新债偿还旧债

目前我国重要采取第4种方式偿还国债，从长远看，应设立融资预算和偿债基金的办法来偿还债务。

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四、我国国债的发行和流通情况

（一）国债的发行情况

1. 发行品种： 1981年以来我国国债的发行品种（发行国债券11种） （1）国库券（1981-现今）——最初几年就此一品种

国库券是1981年在严重的财政困难条件下开始启用的，至今已连续发行23个年头。截止2002年底，累计已发16000亿。发行目的一是弥补赤字；二是经济建设。发行对象最初面向企事业单位（1981），后扩大到城乡居民（1982年开始）、金融机构（1988），发行方式也由主要采取行政派购（1981-19）继而实行派购与市场机制相结合（1990-1993），再到后来，便走向完全市场化（1994）。与此同时，发行条件逐渐向满足投资者需要方向发展，利率提高，丰富了品种和期限。除此之外，（1988）还开发了二级市场，并允许持有者将债券中途贴现、抵押，使国库券具有了相当程度的流动性。

（2） 国家重点建设债券（1987）

目的：压缩预算外固定资产投资规模，调整投资结构，更好地集中资金，保证国家能源、交通、原材料等重点建设项目的资金需要。 发行对象：地方、企事业单位、城乡居民。

发行方式：分配任务与自愿认购相结合的办法，即单位分配认购任务，对个人实行自愿认购。单位认购，发给国家重点建设债券收据，可以记名、可以挂失；个人认购直接发给国家重点建设债券，可以转让、继承。

期限：3年，到期一次还本付息。

1987年国家重点建设债券的发行额为55亿元，其中向个人发行5亿元，向单位发行50亿元。

（3） 国家建设债券（1988）

目的：筹集国家建设资金

发行对象：城乡居民、基金会组织、金融机构

发行方式：由银行负责代销，并直接发给认购者正式债券，认购者可将债券转让，也可办理抵押。

期限：2年，到期一次还本付息。

1988年国家建设债券的发行额为80亿元。

（ 4） 财政债券（1988-1993，共发行5次，总额331.亿元） 目的：弥补财政赤字。

发行对象：各专业银行、综合性银行、其他金融机构和保险公司等。

发行方式：采取分配任务法，对银行、金融机构，分别按上年各项存款实际增加数和信托存款实际增加额的一定比例分配任务；对保险公司按其国内财产险总准备金和国内财产险未到期责任准备金之和的一定比例分配任务。由中国人民银行负责代销，并发给财政债券收据。收据可在银行和其他金融机构之间抵押。

（5） 保值公债（19）

目的：调整经济结构，筹集经济建设所需资金。

发行对象：城乡职工居民、个体工商户、各种基金会、保险公司以及有条件的某些公司。

发行方式：采取由银行、财政、邮政等部门多渠道办理的办法。向认购者发给保值公债券，不记名、不挂失，可以向银行抵押，也可在国家指定的场所转让。

发行额：120亿元 发行期限：3年

利率：年利率为中国人民银行规定的3年定期储蓄存款利率加保值贴补率，再加上一个百分点。期满后一次还本付息。

（6） 特种国债（19-1991，发行5次，发行总额92.21亿元）

目的：适当集中各方面财力支援国家建设，促进经济协调发展。

发行对象：特定为经济条件较好的全民和集体所有制企业、私营企业、金融机构、企业管理部门、事业单位和社会团体，全民所有制企业职工退休养老基金管理机构、待业保险基金管理机构、交通车辆购置附加管理机构。

发行方式：有财政部组织办理，采用分配任务办法，并发给特种国债收据，可以记名、挂失，不转让。

期限：5年

利率：先是15%（19年和1990年），后调至9%（1991年） （7） 转换债（1990-1992）

目的：缓解国家财政的债务还本付息压力。 发行对象：持有当年到期国债的单位

发行方式：按当年到期国债额，发行新的债券。并用以兑换持有人持有的到期的旧债券，从而使得原有的国家债券期限延长。它实质是以发新债来还旧债的一种形式。

（8） 特种定向债券（1994-1996、1998，发行5期，发行总额60多亿元） 发行对象：向养老保险基金和待业保险基金定向发行。

发行方式：采用填制特种定向债券收款单的形式发行，不能上市流通，也不能提前兑取，到期后一次还本付息。

期限：5年。 利率：15%。

（ 9） 特别国债（1998）

数额：2700亿元

发行对象：四大国有商业银行

目的：提高国有银行资本充足率（巴塞尔协议规定8%），应对亚洲金融危机。 （10）专项国债（1998）：

数额：450亿元

发行对象：非国有商业银行。

（11）基础设施债券（1998-2002） 数额：6600亿元。

发行对象：各种投资主体。 期限：10年。 效果：带动各种投资3.28万亿元，拉动经济增长9个百分点，增加就业700-800万人。

2．国债的发行方式

从1981年恢复国债发行以来，我国国债的发行方式走过了一条：行政推销——柜台出售—承购包销——部分公开招标的道路。

也就是说，国债的发行方式由最初的完全行政分配，到1980年代中后期的探索试点，探索市场化道路——柜台交易，从1991年首次试行承购包销到1993年推出国债的一级自营商制度，再到1996年尝试招标发行，国债发行逐步向市场化迈进。 （二）国债的流通情况

1981-1984年国库券条例明文规定“不准转让和流通”。

1985年准允购买者在两年以上的国库券“贴现”，但条件苛刻。当时国家规定的贴现率是月息12.93‟，同期银行存款7.5‟。持有两年贴现仅仅能够收回本金，是一种惩罚性措施。因此出现了大量黑市交易，农村尤盛。

1988年4月1日在上海、沈阳等七大城市，开放了国库券转让市场（1985、1986年发行国库券可流通）。由于卖多买少，国库券经办机构大量积压资金。6月份开放了54个城市。

1990年以后开放的城市很多，有些县级市也可转让国库券。现在，发行期结束后，除国债券条例规定的不可转让债券外，都可以上市流通。

目前流通市场分三块： ① 上交所、深交所

② 银行的证券交易市场（1997）

③ 证券公司、银行柜台

【本章思考题】

1．试比较国债与税收的特点。 2．国债利率由哪些因素决定？

3．世界各国都采取那些方式发行国债？ 4．一般采取那些方式偿还国债？

第六章 财政支出总论

【本章讲授内容】 财政支出的分类与支出方式

财政支出规模

财政支出的效益分析 采购制度

【重点】购买支出与转移支出的划分；财政支出理论及支出的评价方法 【难点】财政支出的效益评价方法

财政支出是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金再分配活动。它集中反映了国家的职能活动范围及其所发生的耗费。

财政支出作为的重要宏观经济手段之一，已被广泛地使用。一方面财政支出直接构成社会总需求，因而变动财政支出规模可达到社会总供求关系的目标；另一方面财政支出结构的确立与调整，对社会经济结构、产业结构的形成和优化有着至关重要的作用。

第一节 财政支出的分类与支出方式

财政支出的项目繁多、数额巨大，如果没有适当的分类就很难显示财政支出的方向和职能活动的重心，因此需要从不同的视角对财政支出进行划分，以供不同的研究目的和实际操作之用。

一、财政支出的分类与结构

（一）按职能分类（按费用类别分类）

1. 经济建设费： 基本建设投资支出 支援农业支出 工交商事业费 国企挖革改资金 城市维护支出 地质勘探费 科技三项费用 国家物质储备 2. 社会文教费： 科、教、文、卫事业费

通讯、广播、体育、海洋、地震、计划生育等事业费 3. 国防费：各种武器和军事设备支出

军事人员供养支出，军事科研等方面支出

4. 行政管理费：国家机关、事业单位、司法检察机关事业费等 5. 其他支出：债务支出和财政补贴支出

意义：可以反映国家政治经济活动的全貌和各个时期活动范围的变化。 （二）按用途分类

补偿性支出：挖革改支出（比重小）

消费型支出：科教文卫、抚恤救济、社会保障、福利 国防行政、债务利息支出等

积累性支出：基本建设投资支出、发展农业支出

科技三项费用、物质储备支出等

意义：1. 便于分析和研究国民经济中积累与消费的比例关系 2. 简单再生产和扩大再生产的关系

（三）按经济性质分类 购买性支出 转移性支出

1. 购买性支出：亦称消耗性支出。是指购买商品和服务的支出。包括购买日常政务活动所需要的商品和服务以及国家投资所需要的商品和服务。前者如各部门的事业费，后者如对各部门的投资拨款。

这类支出的特点是支出时获得了等价的补偿，即财政一手付出了资金，另一手相应地取得了商品和服务。并运用这些商品和服务来实现国家的职能。在这种性质的指出安排中，如同其他经济主体一样，在从事等价交换活动，它体现了的市场性再分配活动。这类支出主要包括：各种经济建设支出、科教文卫以及国防行政支出。

2. 转移性支出：是指财政资金无偿地、单方面地转移，不能从中获取相应的商品和服务。这类支出主要包括社会保险支出、抚恤、救济、债务支出等。其特点是：财政支出未得到等价的补偿，即付出资金，却无任何所得。这类支出是否形成对市场的压力取决于获得支出的企业和个人是否进一步将所获得的货币使用出去。从财政支出环节看它并未形成市场需求。 3. 这种划分的经济意义

（1）购买支出对资源配置有直接影响，对收入分配只有间接影响，而转移支出则相反。

原因是：在购买支出安排中，掌握的资金与微观经济主体提供的商品与服务相交换，直接的商品和服务的购买身份出现在市场上。因而对社会的生产和就业产生直接的影响；由于此类支出是等价交换，所以它对收入分配影响是间接的。在转移性支出安排中，的所有资金都转移到资金受领者手中，它只是资金使用权单方的转移，微观经济主体企业和个人取得这笔资金后是否用于购买商品和服务，已脱离了的控制，所以它对分配产生直接影响，对资源配置的影响是间接的。

（2）购买支出体现的财政活动对形成较强的效益约束，而转移支出的效益约束较弱。

因为：购买支出需按等价交换原则进行，有多少钱才能办多少事，转移支出没有衡量标准，只能根据对资金受领者的具体情况做出认为是公平的判断。

结论：（1）在财政支出总额中，购买支出所占比重大时，活动对生产和就业的影响就大些，执行资源配置的职能较强；

（2）当转移支出所占的比重大些，执行收入分配的职能较强。 结构分析

一般来说，经济发达国家，较少参与经济活动，财政收入比较充裕，财政职能侧重于收入分配和稳定职能，因此，转移性支出所占的比重比较大，往往与购

买支出平分秋色；发展中国家较多参与经济活动，收入匮乏，购买支出所占比重较大。

发达国家 发展中国家

购买支出 45.2% 61.5% 转移支出 41% 22%

我国：经济改革以来，随着国民经济的迅速增长，情况开始发生变化。在全部财政支出中，购买性支出所占比重下降，而转移性支出所占比重有所上升。从1978-1985年，从2.7%上升到32.9%。说明资源配置职能减弱，收入分配职能增强，但从1986-1996年，转移支出又有所下降，原因是在转移性支出中占有较大比重的价格补贴和企业亏损补贴有所控制。这是财政支出优化的一种表现。1996年以后由于债务的还本付息急剧增加，转移支出又开始升回，到1998年已达32.1%，今后随着社会保障支出的增加，这一类支出比重还会加大。

（四）按支出的预算形式分类:经常性支出 \\资本性支出 意义：这类划分与1992-1996年国家复式预算划分相一致，便于国家有针对性地进行宏观。

这些大量的支出都是以什么方式投出去的呢？

二、财政支出的方式

从建国到现在，我国财政支出采取过两种形式：一种是无偿拨款，另一种是有偿贷款。具体到某项支出究竟应采取无偿拨款还是有偿贷款，取决于这笔资金的性质和用途，具体讲：与这笔支出是生产性的还是非生产性的，以及有无偿还能力有关。

对有偿还能力的经济建设领域的支出，一般采取有偿贷款的形式，如1979年开始对生产性的基本建设投资由原来的无偿拨款改为有偿贷款，收取利息；改革开放以后，对部分支农资金采取了“周转金”的形式，收取占用费。对某些事业支出也采取周转金的形式有偿使用。这样做的目的是为了加强资金使用单位的责任感，提高财政支出效益。这也是改革以来，由原来完全供给型财政转为部分经营管理型财政的重要内容。

对无偿还能力的行政事业单位支出，继续采取原来的无偿拨款的形式，因为这些单位属于非生产部门，无偿还能力，但财政对它们的投资又是社会发展所不可少的。如对学校、科研部门、机关、基础公益部门等投资，有社会效益，又无直接的经济效益，财政对它们的投资正体现了财政无偿性分配的特点。

第二节 财政支出规模

一、衡量财政支出规模的指标

一国财政支出规模可用绝对量指标和相对量指标来描述。绝对量指标：是以一国货币单位所表示的财政支出的实际数额，它反映了某一财政年度内，支配的社会资源的总量。由于这一指标不能反映出对整个社会资源的控制份额，同时也不便于进行国际比较，加之没有剔除物价指标对支出总量的影响，所以世界各国一般都采用相对量指标来衡量财政支出的规模。

从世界各国看，主要采用三个相对量指标：

1. 财政支出的经济负担率 = 财政支出 / GNP（GDP）

目前发达国家这一指标平均为40-50%，发展中国家平均为20%左右。

2. 财政支出的收入弹性 = 财政支出增长率 / 国民生产总值增长率 EF＞1，说明GDP增长＜财政支出增幅 EF＜1，说明GDP增长＞财政支出增幅 EF＝1，说明GDP与财政支出同步增长

3. 边际支出倾向 = 财政支出增加额 / GDP增加额

在国民生产总值增加额中用于财政支出部分所占份额，它从另一角度反映了财政支出增长趋势的变动。

我国这一指标从1978年65.6%下降到1998年18.7%。反映集中度下降。

二、财政支出增长的理论解释

从世界各国财政支出历史进程的演变来看，财政支出规模的变动总体上呈不断扩大的趋势，对于这一现象的解释有三种理论。（有三种理论观点描述了这一现象的原因）

（一）瓦格纳法则

瓦格纳（Adolf Wagner）是德国19世纪的一位经济学家，他对19世纪欧洲国家以及日本、美国进行了分析，发现这些国家当国民收入增长时，财政收入会以更大的比例增长。这一变动趋势是一致的，基于对这些经验材料的分析，瓦格纳提出一个法则，后人把它命名为瓦格纳法则。

瓦格纳法则：随着人均收入水平的提高，支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长。

这种相对增长可用一条曲线表示出来：

瓦格纳认为财政支出比率上升的最基本原因是工业化。工业化——人均收入增加——活动扩张——财政支出比率提高。具体讲包括政治和经济两方面原因。从政治因素看，由于国家活动范围的扩大，职能在加强，必然要求财政支出增加；从经济愿意看，随着经济发展，市场主体之间的关系日益复杂化，要求国家建立司法和行政制度，以维护市场秩序，这就必然导致财政支出的增长。另外，随着经济的发展，人们用于教育、娱乐、文化、卫生、福利支出的需求增加，在这方面的支出也必然增长。 （二）非均衡增长理论

这一理论是由英国经济学家皮考克（Peacock）和威斯曼（WiSeman）于20世纪60年代提出的。1961年他们联合出版了《联合王国公共支出的增长》一书，在这本书中，对英国1900-1955年公共部门的增长情况进行了研究，提出了这一理论。他们认为：

非均衡增长理论：财政支出的增长并不是均衡、同一速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中不时出现一种跳跃式的发展过程。所以有人又将这一理论称之为“梯度渐进增长理论”。

在他们的分析中，假定喜欢多花钱，居民不愿意多交税，因此，在做预算时应充分考虑居民对赋税的承受能力。① 在正常情况下（平和时期），经济发展，收入水平上升，以不变税率所征得的税收也会上升，财政支出会与GDP成正向线性关系；② 一旦发生了外部冲突，比如战争，被迫提高税率，而公众在国家危急时期也会接受提高的税率，这样战时公共支出会替代私人支出而大幅增加；③ 但危机过去以后，财政支出虽有所下降，但下降后的水平并不会退回到先

前水平，依然会比战前高，在此基础上，财政支出继续以稳定的方式向前发展。 （2）更符合实际，因为战后有大量债务还本付息，支出更会加大。 （三）经济发展阶段的财政支出增长理论

该理论是由R.A.马斯格雷夫（A. Musgrave）和W.W.罗斯托（W.W.Rostow）两人提出的。他们两人利用经济发展阶段论来解释财政支出的增长原因。把经济发展分为早期阶段、中期阶段和成熟阶段。他们认为：

① 在经济发展早期阶段，投资在社会总投资中占有较高比重，公共部门为经济发展提供基础设施（道路、交通、卫生、法律、健康等），这是以后经济起飞所不可缺少的。另外，这阶段由于私人资本积累是有限的，这就使某些资本品必须由提供。

② 在经济发展中期，的投资还继续进行，但这时只是对私人投资的补充。经济由初级阶段进入中期阶段以后，私人产业部门已经发展起来，具有较大外部性的基础设施已经建成，对他们的需求增加也逐渐变缓了。因此，公共投资支出就会下降。但这一时期，由于人民生活水平的不断提高，在满足基本生存需要的同时，开始关注其他方面需求，相应地，用于教育、卫生和安全等消费性支出在总支出中所占的比重有所上升。同时，伴随着经济发展，分化开始出现，因而用于解决收入分配的转移支出开始增加。

③ 在经济发展成熟阶段，公共支出又呈增长势头。这一时期，人均收入水平有了很大的提高，对生活质量提出了更高的要求，如汽车的普及需要更为发达的交通设施，这些都需要参与进行。这一时期公共投资的特点表现为一种对私人消费品的补偿性投资。但从总体上而言，公共性投资占GNP的比重呈不断下降的趋势。私人投资支出占GNP比重上升。

同时，这一阶段用于提高人们生活层次的消费支出将增加，资源更多地用于满足第二、第三需要，如教育、卫生等。这些消费项目需要较大的公共消费支出作为补充，这样公共消费支出占社会总消费支出的币种就上升了。此外，为了公平分配，的转移支出也将大幅度增加。

从上述分析中可以看到，财政支出增长似乎是市场经济国家经济发展中的一条规律。

三、世界各国的财政支出实践（支出规模的发展趋势）

（一）从发达国家情况看，早期的资本主义经济中，财政支出占GDP比重是比较小的，资产阶级主张国家应采取自由放任，对企业和个人的经营活动不加干预，财政职能仅限于“维持社会秩序 （二）从我国的情况来看，1. 经济改革以前，财政支出占GDP的比重是比较高的，这是由当时的所决定的。一方面，实行“低工资、高就业”，在GDP初次分配中，个人所占比重较小，同时，许多人生活必需品由国家低价乃至无偿供给；另一方面，国有企业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家，它们的固定资产和流动资金投资，乃至更新改造都由国家拨付。这种统收统支制度，必然使财政支出占GDP的币种较高。2. 经济改革以后，这种情况发生了变化。在改革之初，由于向国企放权让利和提高人民生活水平，财政收入占GDP比重呈下降趋势，由1978年的30.96%下降到1996年的11.69%，1996年停止下降，1997年开始回升，1998年到13.60%。这一比重不仅低于发达国家，也低于发展中国家的水平。由于财政支出增长快于财政收入增长，财政赤字越来越大。（用国债来弥补财政赤字）、保卫”。到垄断时期后，为了克服日益频繁的经济危机以及维持经济发展，国家加强了对经济的干预，同时，为了防止社会动荡的加剧，开始提社会保障，由此而导致财政支出的日益膨胀。同时，公债的发行和财政收入的增加也从财源方面支持了财政支出的膨胀。但近20年来，OECD国家1995年，财政支出/GDP为48%，发展中国家平均为20%左右，比较稳定。从以上分析中可知，公共支出达到一定规模时就不再扩大，保持在一个比较稳定的水平上。

四、影响财政支出规模的因素（总结）

归结前人的分析，并结合当今世界各国财政支出的变化的实际情况，我们把影响财政支出因素归纳如下：

1. 经济性因素。它主要指经济发展水平、经济的选择和经济干预的影响。

（1）关于经济发展水平对财政支出规模的影响，马斯格雷夫和罗斯托的分析具体说明了不同经济发展阶段对财政支出规模和结构变化的影响；

（2）经济的选择对财政支出规模的影响可从我国改革前后财政支出变化中得以验证；

（3）经济干预的影响从资本主义国家由自由竞争到垄断时期财政支出的变化可以充分地证实。

2. 政治因素。主要表现在两个方面：一是政局是否稳定。正如前面皮考克和威斯曼所分析的那样，遇到突发事变如战争（对内对外）财政支出必然增加；另一是政体结构和行政效率。若一国行政机构臃肿，人浮于事，效率低下，经营开支必然增多。

3. 社会性因素。指人口状态、文化背景等因素。

① 发展中国家人口基数大，增长快，相应的教育、保健以及救济贫困人口的支出压力更大；

② 一些发达国家出现人口老龄化问题，公众要求改善社会生活质量时，也会对支出提出新的需求。

第三节 财政支出的效益分析

一、财政支出效益的涵义

一国财政分配的过程，就是将一部分资源集中到手中并由支配使用。由于资源是有限的，国家在集中资源时，首先应当考虑：将有限的资源集中由支配或交给微观经济主体支配。何者更能促进经济发展和社会财富的增加？这就产生了一个效率评价问题。不言而喻，只有当资源集中在手中能够发挥更大效益时，占有资源才是对社会有意的。

所谓效益，就是人们在有目的的实践活动中“所费”和“所得”的对比关系。所费就是物化劳动和或劳动的消耗和使用；所得就是有目的的实践活动所得到的有用效果。的支出与微观经济主体支出效益存在着重要的差别：

① 两者计算所得和所费的范围不同。微观经济主体只计算发生在自身范围内的直接的和有形的所费和所得，支出不仅要分析直接的和有形的，还要分析长期的、间接的、无形的所费和所得。

② 两者的选优标准不同。微观经济主体追求的是利润最大化，不可能选赔钱方案；追求的是整个社会效益的最大化，局部的亏损是可能的，在提高财政支出使用效益的过程中，需处理极为复杂的问题。

二、财政支出的效益评价方法

由于财政支出项目千差万别，衡量支出效益的方法也有多种。针对不同的支出类别，世界各国主要采用四种方法： （一）“成本—效益”分析法

“成本—效益”分析是西方发达国家于20世纪40年代，拔私人企业中进行投资决策的财务分析法运用到财政分配领域，成为财政进行财政支出决策、从而有效地使用财政资金的重要方法。

1. 含义（基本原理）：针对确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期收益，通过分析比较，选择出最优的投资项目。

2. 项目可行性的判断标准：选择最优投资项目的依据是计算该项目的净社会经济效益。净社会效益等于效益（总收入）减去成本后的余额。一般来说，投资项目要持续许多年，在此期间，每年都发生效益和成本，必须加总这些“效益流”和“成本流”。其方法是估计项目的未来收益和成本现值，项目可行性的判定标准：

① 如果NPV>0，该项目可行（若有n个项目，都是>0可进行比较）

② 如果NPV=0，计算内部收益率，即如果r>银行贷款利率，该项目可行；否

则不可行

③ 如果NPV<0，该项目不可行

由于投资支出总是要受到预算规模的约束，在项目选择的过程中，一般选择支出既定的情况下净社会效益最大的项目。在实践中一般以成本—效益比率作为衡量指标：

① 成本效益比 = 效益 / 成本 > 1 —— B/C > 1， 小于1不可取 ② 净效益比 = （效益－成本）/ 成本 > 0 —— （B－C）/ C >0, 为负不可取 判别项目——二者之和最大

举例：假设为防止某地区洪水泛滥，决定建设防洪工程。为此，由专家提供了为实现这个目标的5个备选方案供选择。 例如 某计划项目（或方案）的成本收益表 净收益 按比率的计划项目 成本 收益 B/C （B-C）/C B-C 排列次序 I 50 100 50 2.0 1.0 2 II 25 40 15 1.6 0.6 3 III 12.5 30 17.5 2.4 1.4 1 IV 75 75 0 1.0 0 4 V 87.5 78.75 -8.75 0.9 -0.1 5 由此表可知，项目III最优，项目V最差。 比较中（B-C）/C最大差为最佳选择。多用于的公共工程支出（经济建设） 3. 实施“成本—效益”发的步骤（两步） 第一：确定备选项目和备选方案。 第二：选择方案和项目的过程：

① 详列各备选方案的成本与效益，并运用贴现方法将这些成本与效益折成现

值；

② 通过比较在备选方案中选择一个最佳实施方案；

③ 对选定的项目作机会成本分析，最后将支出项目确定下来。 成本—效益法一般适用于的经济建设支出。 （二）最低费用选择法 该方法主要分三类：

第一：根据确定的建设目标，提出多种备选方案。 第二：以货币为统一尺度，分别计算出诸备选方案中各种有形的费用予以加总。

（如项目跨年度需折算现值）

第三：按费用的高低排出顺序，供决策者选择。

最低费用选择法多用于军事、政治、文化、卫生等财政支出项目。

例：假定打算在4年内培养出1万名农学院大学生。经专家研究，提出4个可能达到目标的备选方案：① 新建5所农学院，每所招生2千人。② 扩建既有农学院。③ 举办广播电视大学农学专业。④ 组织农学专业自学考试。即便培养出的学生质量相同，费用也不相同，需要进行比较分析，选费用最低者。 （三）公共定价法

1. 概念：公共定价就是凭借行政权力规定某些产品的价格。从理论上讲，在市场经济条件下，产品的价格应由市场来决定。但是在现实生活中，价格并不是完全由市场来决定的。在某些情况下通过公共定价的方式来决定。其中缘由与现实生活中的某些市场缺陷如垄断的存在、收入分配不公等不无关系。

从定价上来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即直接制定自然垄断行业（能源、通信、交通、煤、石油等）的价格；二是管制定价或价格管制，即规定竞争性管制行业（金融、农业、教育、保健）的价格。通过公共定价方法，目的不仅在于提高整个社会资源的配置效率，而且更重要的是使这些物品和服务得到有效使用，提高财政支出效益。 2. 公共定价的方法

例：以自然垄断行业为例说明公共定价方法的选择

（1）平均成本定价法。即在保持企业收支平衡的情况下所制定的价格。从理论上讲，边际成本定价是最理想的定价方式，但它会使企业大量亏损，长此以往很难保证满足社会需要的物品。因为财政补贴也是有限度的。因此，在成本递减行业，为保持企业收支平衡，公共定价高于边际成本定价。

（2）二部定价法。价格由两部分组成：一是与使用量无关的按月或年支付的“基本费”；二是按实际使用量支付的“从量费”。因此，二部定价法是定额定价和从量定价二者合一的定价体系。也是反映成本结构的定价体系。由于该方法不管使用多少都收取固定费用，有助于企业财务的稳定。所以现在几乎所有受管制的行业，如电力、城市煤气、自来水、电话等普遍采用这种定价方法。

（3）负荷定价法。针对不同时段的需要制定不同的价格。如在电力、煤气、电话等行业按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰不同，制定不同的价格。需求高峰，收费高；需求低峰时收费低。

第四节 采购制度

采购制度源于西方国家，是控制财政支出，加强财政管理，提高财政资金使用效率的有效手段。建立这种制度的理由是：使用的是纳税人的钱，必须在纳税人的监督之下以最经济的方式进行；同时该方式所产生的商业机构必须在机会均等的条件下进行竞争。1980年代初，英国将长期由国家包揽的福利性服务和市政维修工程向私人企业招标，结果整个服务业价格降低了5.7%，节省采购开支25%，社会普遍受益，后来，美国、加拿大等西方国家竞相效仿。那么什么是采购制度呢？

一、采购的概念及运作

（一） 概念：是指各级及其所属机构（行政事业单位）为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政监督下，以法定的形式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。

（二） 采购的财政性资金运作

采购的主体一般包括采购机关和供应商。采购机关分为集中采购和非集中采购机关。其中集中采购机关主要为各级采购中心，由其负责统一组织纳入集中采购目录的采购项目，比如一些由拨款的大型采购项目，其他采购项目则由各非集中采购机关按有关规定自行组织采购。

供应商是指具备向采购机关提供货物、工程和服务能力的法人，包括本国供应商和外国供应商。

采购一般采取公开招标的方式进行。即采购机关或其委托的采购业务代理机构（统称招标人）以招标公告的方式邀请不特定的供应商（统称投标人）投标的采购方式。

二、采购的特点

与私人采购相比，采购具有以下特点：

（一）采购资金来源的公共性。采购资金来源于财政拨款和需要由财政偿还的公共借款。这些资金的最终来源为纳税人的税收和的公共服务收费。私人采购资金来源于采购主题的私有资金。由此决定采购在采购管理、采购人员责任等方面不同于私人采购。

（二）采购的非营利性。采购是一种非商业性的采购行为，它不以营利为目的，而是为了实现职能和公共利益。

（三） 采购的公开性。采购的有关法律、程序都是公开的，采购的过程也完全在公开的情况下进行，一切采购活动都做出公共记录，所有采购信息也都是公开的。

（四） 采购对象的广泛性和复杂性。采购的对象从一般的办公用品到武器、航天飞机等无所不包，涉及货物、工程和服务等各个领域。

（五） 采购具有较强的规范性。采购按照有关采购的法规，根据不同的采购规模，采购对象和采购时间要求等，采用不同的采购方式和程序，使每项采购活动都要规范运作，体现公开、竞争的原则，受社会监督。

（六） 采购的性。财政支出管理是国家管理经济的一个重要手段，作为财政支出管理的一个重要环节的采购，当然也需要承担的任务，如为保护本国产品和企业购买本国产品；根据经济周期的变化而增减采购的数量。

由于采购的主体是一国，是一个国家内最大的单一消费者，购买力非常大。据统计，欧共体国家采购占GNP的14%，美国占26%-27%，每年都有2000多亿美元的预算用于采购。正因如此，它对社会经济生活的影响非常之大，已成为世界各国经常使用的一种宏观手段。

三、我国采购的现状（及意义）

在计划经济时期，没有公共市场和私人市场之分，对财政资金的管理主要侧重于分配方面，对监督资金的使用方面重视不够，因而没有真正意义上的采购。 随着经济的发展，市场经济的确立，以我国财政部门为主体的和地方机关开始进行采购制度的试点工作，通过公开招标方式采购公务用车、办公设备、车辆维修、保险、城市绿化等商品和服务。这些试点主要集中在上海、重庆、深圳、河北省等地。

—— 上海市县两级分别从1995年开始对财政专项安排的设备购置采用采购办法，纳入采购的单位有卫生部门、科委、教育部门和其他行政单位。

—— 重庆市采购试点始于1997年，首批公开采购的是机关使用的65辆公务车，比原财政预算安排的资金节约350万元，节约率20%。

—— 深圳市的采购试点也起步于1997年，市财政部门对行政事业单位公用物资的采购实行公开招标方式，凡是用财政性资金购置单台设备超过10万元的，除特殊物资外，一律通过招标方式进行。

意义：从我国采购制度的试点工作看，该制度在加强财政资金管理，提高资金使用效率方面起到了十分重要的作用。实际上，正是由于实行该制度，使用了灵活多样的采购方式，选取报价低、质量好的供应商，一方面取得了物美价廉的商品和服务，另一方面节约了财政资金，提高了资金使用效率。目前，这项制度已在全国铺开，最主要的问题是缺乏一个明确、健全的采购的规章制度和管理体系。

【本章思考题】

1．购买支出和转移支出有什么不同？ 2．如何理解财政支出增长理论？

3．财政支出的效益评价方法有几种？各适用什么支出项目？ 4．采购有什么特点？

第七章 购买支出

【本章讲授内容】 财政投资性支出

文教科学卫生支出

行政管理支出和国防支出

【重点】投资性支出的特点；基本建设和发展农业支出的方向 【难点】投资领域的界定

在财政支出分类中，按财政支出的性质可分为购买支出和转移支出。购买支出是作为一般的市场主体，按照等价交换的原则，在市场上购买商品和劳务的支出。具体包括：国防、行政、科教文卫等消费性支出和投资性支出，基本建设、发展农业支出等。

第一节 财政投资性支出

财政投资就是以为主体的投资活动。它是国家积累基金运用的重要形式。

一、投资的影响因素及其特点

一国社会总投资从宏观层次上可分为投资和私人投资，后者又包括企业（除国有外）、个人投资。这两部分在社会总投资中所占的比重取决于两个因素： （一）经济的差异。市场经济国家，投资所占比重小些；计划经济国家投资所占比重大些。

（二）经济发展阶段的差异。根据前述经济发展阶段理论，在经济发展初级阶段，财政投资较大；中等发展阶段，财政投资比重减少；成熟阶段略有上升，但基本稳定在一个标准上。因此，发展中国家像我们正处于工业化初期，投资所占

比重要比发达国家大一些，因为市场的力量还不足以承担起全部或大部分社会投资，尤其是基础设施、基础产业、高风险产业。

投资的特点（与私人投资看重的效益、来源、领域不同）

（一）投资的公共性和基础性。存在的经济理由是弥补市场失灵，市场存在着配置失灵（由于公用品、外部性、自然垄断、信息的非对称和逆向选择），分配不公和宏观经济的周期性波动，所以必须承担起弥补市场失灵的重任。通过配置资源、调节收入分配和稳定经济发展来完成这一职责。而公品提供很大一部分是通过公共投资的形式来实现的，尤其是一些全民都能享受的基础设施、公共福利设施（医院）、基础产业，如农业、能源国民经济的“上游”部门的投资。 （二）投资的开放性和战略性特点。主要表现在两个方面：一是对高风险高科技领域的投资。如军工、航天、电信和计算机中的顶尖技术开发，国家每年拨巨资；另一方面是对落后地区投资。如西部大开发，除法规软环境的建设，增加对西部省区的投入。水力、电力、公路与基础设施投入，人才工程（西气东送、西电东输、扩招西部地区本、研生）、环境保护、退耕还林，退耕还草，这些都是战略性和开发性特点。

（三）投资的社会效益性。在市场经济条件下，社会投资可分为三大类：① 竞争性项目的投资，包括工业（不含能源）、建筑业和大部分第三产业。② 基础性项目的投资，包括基础设施、基础产业和高新技术产业。③ 公益性项目投资，包括国防建设投资、等政权设施、科教文卫等设施。在这三类投资项目中，一般以公益性和一部分基础性项目作为重点。而这三类投资具有明显的社会效益。

另外，由于我们是以生产资料公有制为基础的社会主义国家，肩负着对为数众多的国有企业的投资，但这只是作为资产所有者，一个理性投资者身份，而不是以社会管理者身份进行的投资。因此，这类钩子遵循私人投资的资金运行模式。

二、财政投资规模将呈现出增长态势

财政投资是财政支出的重要组成部分，也是贯彻国家宏观意图、促进国民经济重要产业发展的手段。加入世贸组织对财政支出的一个重大影响，就是必须强化财政投资，积极扶持国家关键性产业发展，这是关系到提高中国产业国际竞争力、促进我国经济长期稳定发展的一个重大战略问题。

中国是一个发展中国家，目前总体经济实力和技术水平都与发达国家存在较大差距，加入世贸组织对中国各个产业部门发展面临着极大压力和挑战。中国的纺织、服装、轻工、煤炭及其某些金属行业入世后虽然面临着新的发展机遇，在劳动力成本和产品价格上占有优势，短期内其产品规模和出口规模都会有程度不同的增长，甚至是国家重要的创汇产业。但必须看到，这些产业大多属于劳动密集型和资源密集型，产品多属中低档，附加值低，自创名牌不多，创新能力不足。从发展的角度看，急需利用现代技术改造我国传统优势产业，进一步提高竞争力。比如，国际上数字电视及智能家电等核心技术的发展，对我国彩电及家电行业的影响相当大。纺织行业的后整理、印染技术上不去，产品很难上档次，我们的高档面料还是要依赖进口。类似问题，如不加强尽快解决，我们传统的优势也可能会很快丧失，变成外国产品的加工基地。我国的基础工业和支柱产业如机械、石化、化工、冶金等，在国民经济中占有比较重要的地位，也具有较好物质技术基础，但与国际先进水平尚有一定差距。现在我国主要机械产品中达到世界先进水平的不到5%。机械工业不强，是国内其它行业装备总体水平不高的主要原因。我国的冶金行业，产品结构不合理，一方面线材、螺纹钢和小型材等大量过程，另一方面冷轧薄板、冷轧硅钢片、不锈钢及一些特殊钢产品，在产量和质量上远远不能满足需要，每年需要大量进口。

一些非常重要的品种，如原子能反应堆用钢板、高强度可焊钢板，我国目前还不能生产，抑制了我国机械、汽车等行业的发展。此外，我国的汽车工业以及作为国民经济重要基础产业的农业，由于技术水平、生产规模、劳动生产率及其价格、产品档次等方面都存在明显的劣势，入世后更是面临着严峻的考验。

以上分析说明，从我国现实看，尽快改变我国技术落后水平，提高产业国际竞争能力，是入世后中国经济发展和宏观面临的核心问题。而财政投资在这方面肩负着重要职责，不可推卸。当前问题是财政投资状况不尽如人意，受国家总财力的制约，投资力度不够，财政投资比重表现出长期下降趋势。财政投资占财政支出的比重1980年为28.2%，1985年为27.6%，1990年为17.7%，1995年为11.6%，1997年为11.0%，1998年为12.8%。从财政投资占全社会固定资产投资的比重看，下降更多，1981年为27.9%，到1998年已下降为4.2%，下降了23.7个百分点。财政投资是一种投资行为，是贯彻国家产业的重要工具。财政投资比重过低和下降过速，弱化了国家经济的职能作用，不利于国民经济重点产业的发展。因此，面临加入WTO的新形势，必须调整现行财政支出结构，提高财政投资比重，切实强化投资力度，这是下一步国家财政支出的一个重要取向。

三、基本建设投资支出

在过去统收统支的下，基本建设投资者基本上是由财政安排的。经济改革以来，企业留利不断增加，预算外资金和银行信贷资金大幅度增长，投资主体出现了多元化的格局，这使国家在基建投资总额中所占的比重锐减，目前大约只占1/5左右。在我国国家用于基本建设的资金就是财政的基建投资支出。其特点是规模大、内容复杂、项目繁多。为了加强对其管理和监督，有必要对这部分投资从不同角度进行科学的分类。

（一）基本建设投资的分类

1. 按投资的费用构成分为： 建筑安装工程费 占50-6-% 设备、工具、器具购置费

其它基建费用 土地征用费 青苗补偿费 搬迁费等 2. 按基本建设规模分为：大型、中型、小型建设项目 3. 按建设项目的性质分为：新建、改建、扩建、恢复建设 4. 按投资的最终用途分为： 对生产资料的购买 对消费资料的购买

5. 按投资的资金来源分为： ①国家预算内投资—国家投资

1992年4400亿支出，20%用于此 ②预算外投资—建设单位自筹 1992年占55%

③银行信贷 1992年占15% ④利用外资 1992年占1.5% （二）预算内基本建设资金的供应方式

建国后的30多年时间里，我国财政用于基本建设的资金一直采取由各级财政部门无偿拨款的方式供应，它适应了建国初期我国的工业底子薄、财力物力有限、实行高度集中的经济的要求。改革以来，随着我国有计划商品经济和市场经济的建立和发展，建设规模不断扩大，项目也越来越多，仍靠财政拨款，很难满足各种不同需要。于是出现了争项目、争投资、忽视可行性研究，损失浪费严重的情况。

因此，国家从1979年开始，在部分地区和项目上试行了基本建设拨款改贷款的制度。在5年试点的基础上，从1985年起，凡是国家预算内基本建设全部实行拨款制度，后来又考虑到有些实际情况，如非生产部门无还款能力等。1986年又重新作出决定，对预算内基本建设投资实行拨款和贷款两种资金供应。即对能直接形成效益的基建投资项目，以贷款的形式供应资金，而对科学研究、学校、行政事业单位本身无收入来源的部门继续实行财政拨款方法。根据我国目前专业银行的分工，由财政委托中国建设银行经办和管理基本建设拨改贷业务：财政将基建资金以低息供给建行，建行按时收回本金和利息交于财政。基本建设拨改贷在一定程度上克服了固定资产投资吃国家“大锅饭”的弊端，在提高经济效益和加强建设单位经济责任方面取得了较好的成效。但是，由于与“拨改贷”有关的配套措施尚未实行，如仍然存在“税前还贷”办法，使这一改革尚未达到预期效果。

从1988年起，国家对基本建设投资实行基金制，就是确定基本建设投资的资金来源，由财政部转归国家计委负责分配，并同时组建能源、交通、原材料等6个国家专业投资公司负责对固定资产投资进行开发、经营和管理。上述“拨改贷”和“基金制”的成效都是有限的，并且都存在着不少问题。

1994年撤消了6个国家专业投资公司和剥离原建设银行所承担的基本建设投资资金管理业务，组建了国家开发银行和国家开发投资公司，具体负责国家预算内基本建设资金的贷款和投资工作。为了管好这部分资金，财政部成立了基建司，全面收回了原建设银行代行的财政职能，开始实施基本建设支出预算的下达和资金的拨付业务，并实施财政监督管理、拨付国家开发银行资本金等业务工作。

（三）财政基本建设支出实践（几个实例） （四）财政投融资及其特点

1. 概念：通过融资与商业银行融资相结合，用于既体现社会效益又体现经济效益的基础产业部门的投资。它一般通过性银行来完成。

性银行资金来源多元化，既有财政拨款，也向社会融资；既可以从金融机构取得资金，又可以从资本市场取得资金。如发行金融债券等。

1. 特点： ① 是融资与商业融资相结合的投资；

② 投资方向具有特定性：扶持保护的基础产业部门；

③ 既具有较强的性和计划性，又对市场配置起补充和调节作

用；

④ 资金来源多样化。

举例说明

四、发展农业支出

（一）对农业部门的经济分析

1. 农业是国民经济的基础。农业是人们基本生活资料的来源，也是工业特别是轻工业的原料基地和工业品的广阔推销市场。农业还直接或间接地向国家提供收入。

2. 农业是既有自然风险、又有市场风险的弱质产业。

（1）农业抵御自然灾害的能力差，所以必须建立起农业的支撑体系。 农业的基础设施—重点是水利建设 支农工业体系—化肥、农机、农药等

社会化服务体系—天气预报、网上信息传播等 （2）农业的比较效益低 3. 农产品供求有其特殊性

农产品是初级产品，需求的价格弹性和收入弹性都低；供给方面受自然力影响大，易于波动。所以，一些发达国家都通过制定农产品的floor price和ceiling price来调节农产品的供求。

4. 农业自身积累能力较低（剪刀差，农产品定价低）

（二）财政发展农业的方针：农业自力更生为主、国家支援为辅

我国最突出的国情之一就是人口众多，粮食消费量大，农业资源相对稀缺。因此维持12亿人口的吃饭问题是中国经济的首要问题。目前，我国人口占世界人口的22.4%，耕地却只占世界总数的6.99%，而且贫穷落后的地区很多（近1/4），要使农业得到迅速的发展，光靠财政拨款是不行的，还必须主要靠农业自己的力量，依靠内部积累来发展，这是因为：

1. 农业机械化所需要的资金数量大，国家财政负担不起 实例见卡片

2. 农村集体经济和个体经济有可能主要依靠自己力量解决建设资金问题

实例见卡片

③ 有国家发展农业的方针、作保证。近年国家对农业的是完善和发展以家庭联产承包责任制为基础的农村双层经营。

实例见卡片

这就是为什么要坚持农业自力更生为主、国家支援为辅，从以上三个方面加以说明。

（三）适应WTO规则的要求，强化对农业的投入 1. 加入WTO，我国在农业方面的市场准入承诺

资料见卡片

2. 财政对农业的投资方向

一是加大农业和农村基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治。

二是支持农业结构调整。

三是完善农业社会化服务体系。搞好产前、产中、产后服务，增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务。

四是根据财力可能，逐步增加不发达地区的农业发展支出，并要建立起日益完善的农业救助性支出体系。

举例说明

第二节 文教科学卫生支出

一、文教科学卫生支出的性质和意义

文教科卫支出是指国家用于这些部门的经费支出。它们不同于实行核算的企业，没有固定的收入来源，或者虽有一部分收入，却不足以抵补日常的开支。为了保证科教文卫部门的事业发展，财政必须通过无偿拨款向这些部门提供经费。 科教文卫支出的性质表现在两个方面： 1. 科教文卫支出属于社会消费性支出。从内容上看仅指财政用于这些部门的经常性支出，不包括财政向这些部门拨付的基本建设支出、科技三项费用等支出。财政的这项支出大部分用于支付这些单位工作人员的工资和公用经费。所以从整体上看，它是一种社会消费性支出。

2. 科教文卫支出属于非生产性支出。科教文卫部门属非生产性部门，它们不生产物质产品，也不提供生产性劳务。从这个意义上讲，财政的这项支出属非生产性的。但这并不意味着它不重要，实际上科教文卫部门事业的发展与物质财富的生产有着密切关系，科教文卫事业在社会经济生活中具有重要意义：

首先：科学技术是第一生产力。随着经济的发展，科学技术的发展成为生产发展、劳动生产率提高的基本前提。据悉，1970年代中，经济发达国家的劳动生产率的提高，有60-80%是由于采用了新的科学技术带来的成果。这一点在三次产业中体现的尤为突出。

举例说明

其次：教育是科学技术这种“第一生产力”的源泉和基础。没有文化教育事业的发展，就没有科学技术的现代化，就不可能有农业、工业和国防现代化。今天的经济是昨天的教育，今天的教育是未来的经济。用这句话形容教育对人类社会发展的重要性再恰当不过了。

举例说明

第三：科教文卫事业的发展直接关系到人民的健康水平和物质文化水平的提高，是社会主义生产的最终目的。

举例说明

二、文教、科学、卫生事业支出的内容

（一）按支出的部门划分

1. 文化事业费：图书馆、表演艺术团体、群众文化馆等部门经费。 2. 教育事业费：中小学、大中专院校、电视教育经费等。 3. 科学事业费：教委、科协、社科院及其归口管理的事业费，如科学研究经费、

科普活动经费和国际学术交流经费。

4. 卫生事业费：卫生部及地方卫生部门的事业费，包括各类医院（专、普）、

防疫站、妇幼保健站等事业费。

5. 通讯广播事业费：指新华社及专业通讯社的事业费，以及电台、电视台事业

费。

6. 体育事业费：指国家体委和地方体委系统的事业费。 （二）按支出的用途划分

2001年改革 人员支出

对个人和家庭的补助 日常公用支出

固定资产购置和大修理

三、关于教育支出规模

1993年颁布《中国教育改革与发展纲要》明确规定，在2000年财政性教育经费支出占GNP比例要达到4%，各级财政支出中教育经费所占比例全国平均要达到不低于15%的水平。世界各国大体上都在15%，如1990年代日本16.2%，印度11.2%，美国12.4%，加拿大15.6%。

实例见卡片

第三节 行政管理支出和国防支出

一、行政管理支出

（一）性质和意义

行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使职能所需要的费用支出。行政管理属非生产性支出，是社会消费基金的重要组成部分，它是保证国家行使职能的物质需要。 （二）行政管理支出的内容

行政管理支出的内容决定于国家行政管理机关的结构及其职能。这项支出项目在我国包括：①行政支出②支出③支出④司法检察支出⑤外交支出。按支出的最终用途来看又可分为①人员经费②公用经费。 （三）对行政管理费的管理与控制

行政又分为内政和外政。我国的行政机构设置从到地方有五大班子。 1. 全国人民代表大会（省市级人代会）—最高权力机关、最高理立法机关 2. （省、市）—最高机关

财政部、人民银行、最高人民、„„、各部委

3. 政协（省市级政协）—我国的政体是领导的多党合作制，政协是参政议

政的，但无表决权。

4. 党的全国代表大会 下设

常委会（政治局委员）—政治局—委员会及候补委员—代表大会 党的代表大会的一个常设机构为党的纪律检查委员会（—省市）。 资本主义国家是三权鼎立，互不干涉。

a. 总统（部门）。以美国为例，是经过民主党和共和党在上届总统任期期满后，两党选出一名总统候选人，这两个人在全国各地游说，争取选民信任，谁获选票多，谁就是新任总统。

b. 立法部门。在美国议会是立法机构，它是由参议院和众议院组成。参议员规定每州2个，美国共有50个州，那么就是100个参议员；众议员根据每个州的人口数决定。一般参议员要比众议员地位相应高一些。经两院讨论通过的都是具有法律效应的文件。谁要违反都要受到法律的制裁。参众两院都有自己的议长，如果总统和两个议长不是一派的，工作起来就会很麻烦。

c. 司法。相当于我国最高人民和，是具体执行法律的部门。谁犯法由它来逮捕和传讯。

根据行政管理费既是必需的又是非生产性的特点，应该按照“保障供给”和“厉行节约”的原则，管好用好这些费用。目前，我国机构臃肿、人员过多，财政支出负担沉重，支出过大的问题十分严重。据统计，各省设置的党政机关平均达70多个，有的省多达100多个。初，全国“吃皇粮”的党政机关和人员只有400万人，如今是4000万人。部门数比“世界冠军”前苏联只少1个。每个部门内又按产品和实物设置了很多司、局、处室，同时各部门的职能又相互有交叉，真可谓“你中有我，我中有你”。据调查，有一个县只有一个小煤矿，也设置了一个煤管局。由此必然带来行政管理支出过大，增长过快。1990年我国行政费比1978年增长5.9倍，同期财政支出只增长2.11倍。从相对数看，行政管理支出占财政支出的比例，由1978年的4.4%，上升到1990年的9.7%，1998年机构改革之前12%。解决这一问题的关键是精简机构、压缩编制。这有待于政治和经济改革的深化，转化职能，解决权力过分集中问题。

1998年机构改革，由原来的40个部委简化为29个。而美国17个，英国19个，法国18个。

实例见卡片

二、国防支出

（一）国防支出的性质和意义

国防支出是财政用于国防建设、国防科研事业、正规化建设和民兵建设方面的费用支出。这项支出是一项消费性很大的非生产性支出，要受到国力、财力的制约，但它对防御外来侵略，保卫国家领土和主权完整具有重要意义。因此这项支出是非常必要而且是必须保证的。

（二）对国防费用规模的控制和管理

合理安排国防费用的规模是个很重要的问题，但这很难划出一个明确的标准，只能从影响国防费用规模的因素上作些分析。

1. 受国际局势变化的影响。国际局势紧张，战争危险增大，费用支出就大。如1950—1953年，抗没援朝时期，1979年的对越自卫反击战时期，费用就大。 2. 受国家财力制约。和平时期，国防建设要以经济建设为基础，适当控制开支。 另外，要处理好军工生产和民用生产的关系，实行平战结合、军民结合，充分发挥国防工业的技术优势。还要提高我国的国防费用效益。 实例见卡片（以美国为线索，近百年来几次重要的战争）

【本章思考题】

1．为什么投资呈不断增长之势？ 2．发展农业支出的方向是什么？ 3．如何优化教育和国防支出？

第八章 转移支出

【本章讲授内容】社会保障支出

财政补贴

【重点】社会保障的内容、功能；财政补贴的特点及经济影响 【难点】社保制度的设立；财政补贴的原因

在第七章“财政支出”总论中，我们曾按财政支出的经济性质，将全部的财政支出划分为购买支出和转移支出两大类。前两章已对主要的购买支出进行了分析，本章则讨论转移支出。转移支出主要包括补助支出、捐赠支出和债务利息支出。从数额上看，补助支出占此类支出份额最大，从经济影响上看，也是补助支出最为重要。因此，本章集中讨论转移支出中的补助支出。补助支出从其对市场相对价格结构影响来看可分为社会保障支出和财政补贴支出。前者与相对价格结构基本没有联系（其变动不会影响价格的变化）；而后者与相对价格结构关系密切（其变化将引起价格结构的变化）。

第一节 社会保障支出

一、社会保障的概念及其特征

经济社会要正常运行，除了必须保证一个持续稳定的经济增长率，还要有一个安定的社会环境，这样就必须使社会成员多方面的需要得到满足。当劳动者因种种社会的甚至个人的原因不能就业或暂时不能就业时，应该享有得到一份满足自己最低生活需要的收入的权利，如当劳动者发生生病、受伤、残废、死亡时，他们需要

医疗、护理、照顾和善后；再比如，当劳动者劳动大军后，有权力得到社会照顾、安度晚年，如此等等，都属于社会保障的范围。那么什么是社会保障呢？

（一）社会保障的概念：是国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遭到其它事故而面临经济困难的公民提供的基本生活保障。

（二）社会保障的特征：社会保障作为一种经济保障形式，有以下四个基本特征：

1. 保障范围的广泛性。从保障项目上看，养老、医疗、救济、失业等；从保障对象上看，各所有制企业、事业、行政都应包括。

2. 参与上的强制性。由于保障的是人们的基本生活，它对社会个体所产生的边际效用不同，对富人边际效用低，穷人边际效用高，但对整个社会稳定有利，所以要求社会成员都必须参与保障。

3. 制度上的立法性。保障项目、标准、筹资模式、管理、监督关系都按规定的标准和程序进行。

4. 受益程度的约束性（受益人的选择性）。公民中遇到生、老、病、残、失业等急待需要物质帮助者。

二、社会保障的内容

社会保障在我国有以下三种形式： （一）社会保险

1. 概念：在我国也称为“劳动保险”，它是国家对劳动者在生、老、病、伤、残、失业时给予的物质帮助，是现代社会保障的核心内容。

社会保障不同于由保险公司提供的商业保险，两者的区别主要表现在以下一个方面：

（1）资金来源不同：社会保险的保险基金除了来自受保人或其就业的单位交纳的保险费外，一般还给予一定的资助；而商业保险则完全依靠收取保费筹集保险基金。

（2）受保利与义务的关系不同：社会保险的受保人领取保险金的权利与交纳保险费的义务在数量上有一定的对应关系，但这种对应并不像商业保险那样遵从对等的原则。

（3）实施的形式不同：社会保险是强制保险，由国家根据立法采取强制行政手段加以实施；而商业保险则一般为资源保险。

2. 内容：社会保险在各个国家由于生产力发展水平不同和财力的而有所不同。在我国有以下几项：

① 老年保险（养老保险）：向达到退休年龄的离退休职工支付。 ② 伤残保险：向未达退休年龄但却丧失劳动能力的人支付。 ③ 医疗保险：离退休、在职职工患病的医疗费。 ④ 疾病生育保险：向休病假、产假职工发放的工资。

⑤ 工伤保险：向负伤职工支付的病假工资、医疗费、伤残补助金。 ⑥ 丧葬补助：向死亡职工支付的一次性补助。

⑦ 待业保险：目前只在国有企业实行，向待业职工发放的基本生活保障金。 （二）社会救济

是国家通过财政拨款，向生活确有困难的城乡居民提供资助的社会保障计划。

1. 特点：① 资金全部由从一般财政收入中筹集，受保人不需要交纳任何费用。② 受保人享受保险待遇需要接受一定形式的经济状况调查，国家向符合条件的个人和家庭提供资助。

2. 内容：我国的社会救济由部门负责管理

① 城乡困难户救济 ② 农村“五保户”救济 ③ 灾民救济

（三）社会福利及优抚安置

社会福利主要是指民政部门对盲聋哑和鳏寡孤独等社会成员提供的各种物质帮助。其资金大部分来自国家预算拨款。如社会福利院、福利厂、盲聋哑学校等。

优抚安置：按规定对法定优抚对象提供确保一定生活水平的保障项目。退役军人、烈士家属、专业军人、伤残军人等。

三、社会保障的功能

（一）社会保障的社会功能。

1. 社会补偿功能。主要体现在社会救济和社会保险两方面。一是根据最低生活标准判断贫困者（贫困线）达不到的，给予补偿（每个城市都有该标准）；二是对劳动者在其生命周期遇到各种风险失去收入给予补偿。它是一种事后补救手段，也是一种事前预防措施，可以分散风险。

2. 社会稳定功能。社会成员生活不保障是社会不稳定的重要因素，所以社会保障是社会的安全网和减震器。

3. 社会公平功能。西方国家征收“社会保险税”，雇主和雇员各负担一半，高收入多交，少收入少交，累进税率，国家支出时向贫困者、弱者倾斜。 （二）社会保障的经济功能

1. 投融资功能。发行财政特种定向债券，所筹资金用于基础产业投资、基础设施建设，这也是西方国家的普遍做法。

2. 平衡需求功能。自动稳定器作用。经济衰退—多补贴，繁荣—少补贴。 3. 收入再分配功能。对市场经济造成的收入分配不公再分配，包括“垂直性再分配”和“水平性再分配”。前者从高收入向低收入转移；后者从劳动向非劳动、健康向伤残转移。

4. 人力资源的合理流动功能。在每个企业都交保险费，退休不靠企业，靠保险公司发保险费，有利于资源合理流动。

四、我国的社会保障制度

社会保障制度：就是有法律规定的按照某种确定的规则经常实施的社会保障措施或体系。

（一）传统下的社会保障

在统收统支的产品经济的模式下，我国的社会保障体系被分为两块：

① 集体所有制单位社保，起资金来源于集体经营的提留，以公积金和公益金等形式存在着，其保障对象仅限于集体成员；

② 国营单位。来源于国营单位福利基金，运用于本单位职工。国家统收统支。 除此之外，国家还面向社会提供社会保障，但项目少（只有抚恤、救济和灾害补助）、数额不大。大多数年份只占财政支出2%不到。

从特点上看：① 这种社会保障制度是同就业制度联系在一起的。只要在国营和集体企业谋得一份职业，就可获得一系列社会保障，生老病死都有人过问。② 在

资金运用上实行的是“现收现付制”，当年提留当年用。在国家财政和企业单位的预算和会计帐目设有专门的资金来源。这项支出是收多少支多少，虽然有制度，但无明确的计划。

（二）十一届三中全会以来对社会保障制度改革的内容

1. 在国有企业内部，试行退休费用统筹办法。企业按核定比例向统筹部门交纳基金，企业所需退休费，由该部门支付给职工。

2. 建立了劳动合同制职工的养老保险制度。1986年我国进行了招工制度改革，实行了劳动合同制。其退休养老基金来源由国家、企业和劳动合同制职工三方负担。

养老保险大连从1984年开始，通过建立两个帐户，当年筹资18亿。 个人帐户 19% 个人帐户 19% 辽宁省按工资总额27%提取： 大连

社会统筹帐户 8% 社会统筹帐户 8% 大连市社会统筹资金的收缴率大97%。

3. 建立了企业职工待业保险制度。1986年7月，为了配合劳动合同制和企业破产法的实施，国家向破产企业职工、解除劳动合同职工以及辞退职工提供一定的待业救济金。

4．行了医疗制度和职工病假和死亡待遇的改革试点。实施了医疗费与个人利益挂钩办法，以减轻国家和企业的负担。

五、我国现行社会保障制度的改革（完善）

（一）国外社会保障制度的经验

1. 前苏联（独联体国家）社会保障的特点（措施）

① 社会保障覆盖的范围是全社会。国家对全体劳动者的社会保障问题有一个通盘的考虑。国营企业、国家机关和集体农庄的社会保障都有一定的制度规定。

② 社会保障收支都反映在国家预算收支项目上。

③ 社会保障资金的运筹方式是“基金收付制”。它有利于国家从宏观上对社会保障基金进行管理。

2. 西方国家的社会保障制度（特点）

西方国家的社会保障制度始创于19世纪的80年代。当时的德国俾斯麦通过了历史上第一个“社会保险法”，规定了对工人受伤、病残和年老时制服一定数额的保险金。但那时这项制度并未被西方国家所效仿。只是到了本世纪30年代大危机时，工厂倒闭，大量职工失业，西方国家才纷纷建立起社会保障制度。这套制度运行至今，已形成了相当大的规模。从财政收入一方看，为实行社会保障制度筹措资金的“社会保障税”已成为仅次于个人所得税的第二大税种。从支出一方看，社会保障支出已超过其他一切支出项目，独占鳌头。虽然各国社会保障的实施及运转各有特色，但共同点可以概括为以下几个方面：

① 保障项目名目繁多。以美国为例，实施保障项目有300多个，如老年退休、失业补助、医疗、住房、社会服务、公共卫生、交通安全、儿童照顾等。

② 社会保障的资金来源于“社会保障税”，采取源泉扣交法。

③ 社会保障支出由集中安排。从资金来源、运用、保障标准、收支程序，都有明确法律规定。

④ 实施的社会保障制度有明显的“宏观动机”。社会保障支出的制度化，使其收支与财政收支以及国民经济运行构成某种函数关系，社会保障支出随经济周期而发生反方向的变化，可能弱化经济周期的波幅。正像美国经济学家萨缪

尔森所说的，社会保障支出具有内在稳定器的作用，经济繁荣时，准备金增加，抑制过多支出，降低物价；经济萧条时，使人们获得收入，保障生活水准不降低。 （二）对现行我国社会保障制度的改革（完善）

加入WTO，使我国的就业和收入风险更加凸现出来，由于部分产业及其相当一部分国有企业将会受到程度不同的冲击，我国失业人数（包括下岗职工）趋于增加，财政需要相应增加这部分失业人员的最低生活保障及在就业费用。如果因加入世贸组织而产生的失业人数按500万人、人均费用每年3000元计算，则需要财政每年拿出150亿元资金。这一新增支出因素无疑将会加重财政负担。

实际上，进入“九五”时期，随着经济结构调整和国有企业改革进程的加快，我国的失业问题已经十分突出，国家财政为此投入巨额资金强化社会保障，不仅解决失业人员的基本生活保障，还在实施下岗职工再就业工程方面取得了积极进展，从而有效地缓解了社会矛盾，促进了社会稳定。但现在我国城镇仍有1300-1500万失业人员，加入WTO进一步扩大了失业规模，我国当前和未来的失业问题日益严重。因此，入世后如何健全和完善社会保障制度，强化社会保障预算，成为今后一个时期国家财政面临的一项重大任务。 1. 逐步扩大社会保险的范围

目前，我国社会保险的范围狭窄，主要包括国有企业、城镇集体企业和国家机关、事业单位。而大多数乡镇企业和“三资”企业以及个体劳动者都没有纳入社会保险的范围。而且保险的待遇也存在差异，国营优于集体。不利于劳动者在不同经济成分之间的合理流动。因此，逐步扩大社会保险范围是必要的。一国社会保险实施范围的大小，受社会制度、人口年龄结构、政治环境等因素的影响，但最终是由该国的经济条件决定的。目前社会保险的统筹范围应主要包括：国家机关、国有企事业单位、城镇集体企业、中外合资、合营和外资企业的职工。 2. 完善社会保险的个人交费制度

举办的社会保险，其资金来源在世界各国并不完全相同，但大多数国家实行由国家、企业和个人三方负担保险的办法。我国目前社会保险的资金来源，除1986年以来招收的劳动合同制职工本人交纳一部分外，对大多数固定工人来说，由国家和企业两方负担。从工资制度和整个经济改革的方向来看，个人负担一部分社会保险费是必要的。这两年我国“社会保险税”这个新税种将会出台。 3. 选择适合我国国情的社会保险基金的筹集模式

可供选择的社会保险基金模式有三种：一是“现收现付”方式，当年的保险基金收入仅用于满足当年支出的需要，不为以后年度的保险支出储备基金。二是“完全基金式”，保险基金收支计划，不仅要满足当前的社会保险需要，还要有足够的积累，以备以后年度保险支出的需要。三是“部分基金式”，保险基金收支计划，在满足当前支出需要的前提下，留有一定的剩余，用于长期支出的需要。

从世界各国的情况看，对于医疗、生育、失业方面的保险，一般都实行现收现付的筹集模式。对于“养老保险基金”则采取不同的模式。

① “现收现付”式的养老保险制度，可以减轻近期内个人国家财政和企业的养老保险负担，但它最大的问题是难以应付人口老化的严重挑战。而我国人口年龄目前正从“成年型”向“老年型”转化，为应付这一人口老化的问题，我国的养老保险不宜采用现收现付筹集资金模式。现收现付——年轻人（在职人）交保险支付已退休人员保险费。

② 基金式养老保险制度，能够应付人口老龄化的挑战，同时可以起到积累资金和促进经济增长的作用，因而为许多发展中国家所采用。但是从我国实际情况来看，目前尚不能实行完全基金式社会保险制度。因为我国目前实行的是现收现付式，已经退休或即将退休的职工过去并没有进行养老储蓄，实行完全基金式之后，年轻职工既要负担退休职工养老金，又要为自己将来退休储蓄，这是国家财政和企业、

职工个人都难以承受的。所以比较可行的做法是实行部分基金式，即在保险基金收入满足支出后，留有一定的积累。差额部分最终还得财政补助。 ①在职人员为自己以后积累一部分 基金式养老筹资模式 ②为已退休人员交纳一部分 ③以后过度到完全为自己

第二节 财政补贴

一、财政补贴的概念和特征（作用）

财政补贴的企图都直接或间接地与价格有关，即价格长期偏低，而又暂时难以提高所至。总所周知，价值规律是商品经济社会中最重要的经济规律，它要求商品价值等于价格，或围绕价值波动。但是，即使在完全市场经济中，单纯依靠价格自动发挥调节经济作用也是有其局限性的。因为如果任凭价格杠杆发挥作用，则会引起周期性的有时是剧烈的社会经济波动。为了控制和减少这种振荡，在一定范围内运用财政补贴手段就成为必要的选择。可见，价格补贴杠杆可以防止物价波动带来的一系列的连锁反应，保证生产和生活的安定，只要运用得当，可以对价格杠杆的作用进行补充和完善。

那么，什么是财政补贴呢？

（一）财政补贴的概念：是国家为了某种特定的需要向企业或居民提供的无偿补助。国家实施财政补贴实质是把纳税人的一部分收入无偿转移给补贴受领者。因此从性质上看，财政补贴是国家进行收入再分配的一种形式，属于财政的一种转移性支出，与其它转移性支出不同点在于它的起因与价格有关，它实际上是在发挥补充价格的调节作用。与其它财政杠杆相比有什么特点呢？ （二）财政补贴的特征及作用

1. 性：财政补贴是根据某项规定，用国家给予补贴的办法，来代替少数重要商品计划价格调整的局部性措施。当个别商品的计划价格已经不适应生产和流通的需要，而调整价格又与当前的形势相悖时，为了避免调整价格引起的连锁反应和震荡，用财政补贴来代替局部的价格调整，是一项变通可行的措施。

2. 时效性：价格补贴是在某种具体商品的价格不合理，而调整计划价格的条件又不成熟的时限内才采取的临时性措施。待调整计划价格的条件和时机成熟后，将用新价格代替原有价格，对商品原定的价格补贴也将随之取消。时效性表现为补贴项目有增有减的变动规律，而不是递增不减的发展规律。

3. 补偿性：财政补贴是一种利益补偿。比如价格补贴是支付给低价销售的经营者的一种价亏补偿，它和商品相对价格的变化存在联动关系。补贴标准一经确定，其补贴数额也将随商品总价格而变动。

财政补贴的作用：

1. 纠正不合理的价格结构，有助于价值规律发挥作用。为了缩小剪刀差，提高农副产品收购价格，向其价值靠拢是符合价值规律的作法，收购价格提，为了稳定城市物价，销售价不提，国家给工商业以亏损补贴，或提高销售价格，给城市居民副食品补助。

2. 纠正市场缺陷，借以实现国家的社会福利目标。市场按照价格信号来配置资源，这样就不可避免地产生周期性有时是剧烈的价格波动，当出现这种经济波动时，通过价格补贴保护生产者的利益。如粮食生产过剩时，通过规定保护价（收购价不降低）维持农民的利益。“floor price”，生产国计民生产品，给予保护价，保证职工就业（低于成本出售，给予亏损补贴）。

二、财政补贴的内容及形式

（一）补贴内容

1. 价格补贴：是国家为安定城乡人民生活，由财政向企业或居民支付的、与人民生活必需品和农业生产资料的市场价格有关的补贴。具体包括以下几种：

① 农副产品价格补贴 a.商业企业价差补贴。粮食、棉花、肉食品、蔬菜 b.城镇居民的副食品价格补贴

② 农业生产资料的价格补贴：化肥、农药、农业用电、农用塑料薄膜等

③ 日用工业品价格补贴：向商业企业支付的亏损补贴，成本上升，销价不变，

如民用煤、猪皮革、学生课本、报刊新闻纸等

④ 工矿产品价格补贴：指财政对地方调出省外的统配煤、国家收购的黄

金、白银等工矿产品，因调出或收购价格较低给予的补贴。

2. 企业亏损补贴：主要指国家为了是国有企业能够按照国家计划生产、经营一些社会需要但由于客观原因生产经营中将出现亏损的产品，而向其拨付的财政补贴。按企业经营性质可分为：

① 国内经营企业亏损补贴

a. 计划价格偏低的原材料工业亏损补贴，冶金、有色金属、煤炭等 b. 商业、粮食部门经营购销倒挂商品亏损补贴 c. 农机、农垦、农牧企业亏损补贴 ② 外贸企业亏损补贴

a. 进口亏损：以国际市场价格进口，以国内市场价格出售，差价补贴 b. 出口亏损：对低于收购价格的销售价格给予补贴（为换取外汇） 价格补贴与企业亏损补贴的区别：

① 价补与市场零售商品有关，而企补主要与工业生产资料有关； ② 价补受益人为城乡居民，企补受益人为相关企业；

③ 价补多在流通环节，向商业企业提供， 企补多在生产环节，向生产企业提供； ④ 价补是购销价格倒挂的价差损失，

企补是经营价格倒挂而向企业提供的费用和合理留利补贴。

3. 财政贴息： 是指国家财政对使用某些特定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。它实质上等于财政代替企业向银行支付利息。财政补贴一般用于以下用途：

① 促进企业联合，发展优质名牌产品

② 支持沿海城市和重点城市引进先进技术和设备 ③ 发展节能机电产品

在具体做法上，财政贴息有半补贴和全补贴两种。 4. 对一些公益事业的补贴：住房、煤气、水电、交通 （二）财政补贴的形式（方式） 1. 从财政补贴支出的方式看，

① 直接列入国家预算支出：价格补贴、财政补贴

② 冲减预算收入：将补贴支出作预算收入退库处理，冲减预算收入。

如企业亏损补贴

2. 从补贴的会计处理方式看（预算处理方式）

① 明补：指直接将补贴纳入预算指出，按程序直接支付受补贴者。

如居民副食品补贴。

② 暗补：受补贴者不直接获取补贴，只是从减少上缴和节省支出上受益。如

住房、煤气、水电等补助。

三、我国财政补贴的改革

（一）存在问题

财政补贴特别是其中的价格补贴是一种世界性的财政经济现象。据联合国粮农组织1975年收集的58个国家的资料，其中有54个国家实行价格补贴制度。我国的价格补贴始于1953年，当时只有棉絮一种。1958年开始对大批“5小企业”进行亏损补贴，以后财政补贴制度得到不断发展。从实践上来看，目前我国运用财政补贴还存在以下问题：

1. 补贴范围过宽，数额过大，超过了财政的负担能力。

长期以来，我国的价格体系和工资体系不太合理，为了缓解这一矛盾，形成了名目繁多的财政补贴。从项目上看已达100多种；从规模上看，补贴已占财政收入的30%，已成为财政的沉重包袱，严重影响了其他支出的安排。

2. 夸大了补贴的调节作用，妨碍了其他经济杠杆作用的发挥。

财政补贴是价格杠杆和财政杠杆配套运行新形成和派生的补偿杠杆，同价格、信贷、税收、工资等经济杠杆相比，财政补贴只起辅助作用，即对其他经济杠杆的作用结果进行补充和矫正。如果夸大其作用，会影响其他杠杆作用的发挥。如价格补贴过大，会使价格信号失灵（真），不利于正常的经济活动。像目前煤炭、电力、原材料等能源和初级产品价格偏低，一方面影响了这些部门发展，另一方面又造成对能交原使用的严重浪费。

3. 滥用补贴杠杆不利于加强经济核算

国家对企业的补贴仅限性亏损，但许多企业改革性亏损和经营性亏损划分不清，常常出现以性亏损名义弥补经营性亏损的情况，形成预算约束的软化，不利于企业加强经济核算。还有对职工生活补贴增多，人为地造成了劳动力再生产费用偏低，使成本不实，收益虚增，不利于资源的合理配置和有效使用。

此外，在财政补贴的具体办法上也有欠妥之处。大量暗补使受益者感受不到。 针对财政补贴制度存在的问题，应加以整顿和改革。趋利除弊，使之真正发挥调节经济的积极作用，为此应从以下几个方面完善我国的补贴制度： （二）改革办法

1. 合理确定补贴范围及规模

从合理发挥财政补贴杠杆调节作用的角度看，今后我国财政补贴应主要限于以下范围：① 对农业的补贴；② 对基础产业和短线产品的补贴；③ 对开发新技术新产品的补贴；④ 对宏观效益和社会效益大的项目的补贴。

财政补贴已成为各国财政支出的重要项目，补贴的数量必然受各国财政承受能力的制约。一般地说，西方主要资本主义国家财政补贴额占财政支出的比重大体稳定在2-10%左右，苏东国家在10%以上，根据东欧国家的经验，财政补贴支出占财政支出的15%为宜，超过这一指标应通过硬性措施调整降低。从我国财政支出的负担能力来看，这一指标控制在10%左右以及不低了。 2. 科学确定补贴标准

财政补贴特别是价格补贴很难规定一个固定的标准，从价格补贴与商品价格的联动关系来看，价格补贴是对价格低于价值不同程度的价值补偿。每项价格补贴的最高限度就是弥补价格背离价值的差额。

① 生产部门的补贴额 = 平均成本 + 平均利润 －出厂价

② 流通部门的补贴额 = 进价 + 流通费 + 商业平均利润－销售价格 ③ 对消费者补贴额 = 应补贴商品价格上涨增加的开支

3. 加强财政补贴的管理

为了防止盲目增加补贴项目，保护本地区的落后产品，应加强对补贴款的监督管理，同时严禁冒领、挪用补贴款。 4. 改进补贴方式

国家对居民个人的补贴有两种方式：一是直接向居民支付货币，增加其货币收入，即所谓“明补”；二是以低于价值的价格向居民提供消费品，增加其货币收入的实际购买力，所谓“暗补”。

国家无论以何种形式向居民提供补贴，目的都是增加居民的福利。但对不同的补贴项目而言，“明补”和“暗补”所体现的公平性是不同的。我国对居民个人的福利性财政补贴，大部分采用“暗补”形式。由于“暗补”是补在商品上，谁享用商品，谁就能得到补贴；享用得越多，补贴受益也就越多。因此，对于并非每人都能享用或消费个体，差异较大的商品进行“暗补”并不十分公平。这个问题突出表现在房租补贴上。在我国由于住房商品长期供不应求，许多人得不到住房，因而享受不到国家补贴，而住房面积大的人，享受的补贴也就越多。为了是补贴能够公平合理，应将“暗补”改为“明补”，体现在工资收入中，这样没有住房的人也能增加一些收入。

【本章思考题】

1．如何完善我国的社会保障制度？ 2．如何完善我国的财政补贴制度？

第九章 预算及间财政关系

【本章讲授内容】 预算概述

预算的程序 间财政关系

【重点】部门预算及其内容；分税制财政 【难点】部门预算的编制；间税权的划分

第一节 预算概述

一、预算的概念及构成

（一）概念：预算是经法律程序批准的年度公共财政收支计划。 预算是比税收、国债都要年轻的一个财政范畴。它起源于英国。其英译为“budget”（原意为皮包）。其功能是反映的财政收支状况。从形式上看，预算就是按照一定的标准将财政收入和支出分门别类列入特定表格，从内容看，是对财政收支的计划安排。由于我国大部分财政资金是通过国家预算分配的，所以预算被称为“小财政”，或从狭义的角度讲，预算就是财政。 （二）预算的组成

我国国家预算的组成是与我国财权的结构和行政区域的划分密切联系的，原则上凡是有一级财权，都应有一级预算。目前，我国国家预算由预算和地方预算组成，地方预算又由省、市、县、乡四级预算组成。

二、预算的分类

（一）从预算的组织形式上看 : 单式预算\\ 复式预算

一般来说，预算的组织形式有两种：一是行政组织形式，即预算的级次（前面已讲），另一是它的技术组织形式，分为单式和复式。

从技术组织形式上看，国家预算是一个具有法律地位的技术性文件，它是以一览表的形式反映预算年度的收支和平衡状况的。那么这一览表如何组成的呢？

1. 单式预算是传统的预算组织形式。其做法是在财政年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。其优点是：符合预算完整性原则，便于立法机关审议批准和公众了解。缺点是：没有把全部收支按经济性质分类汇编，不利于经济分析和有选择地进行宏观控制。

从历史上看，在第二次世界大战以前，世界上大部分国家采用这种预算组织形式，战后大部分西方国家陆续放弃了这种形式而改为复式预算组织形式。目前实行单式预算的国家有美国（联邦预算）、独联体、东欧国家以及我国在1992年以前。（1998年以后我国又变为单式预算）

2. 复式预算：从单式预算演变而来，其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。这种组织形式的典型例子是把国家预算分为经常预算和资本预算两个部分。最早采用这种预算组织形式的国家是北欧的丹麦和瑞典。

经常预算是编制的满足经常性开支的预算，其支出用于文教和行政国防等方面经费开支，收入主要是税收；资本预算又称建设性预算，它是综合反映建设资金来源与运用的预算。其支出主要用于经济建设，其收入主要是债务收入。这种预算组织形式的优点：一是可以根据收支的不同性质，分别进行分析与管理，有利于国家职能的分离；二是便于有针对性地进行宏观控制；缺点是：打破了预算完整性原则，编制复杂，两种预算的分界线有时难以确定。

我国1992年以前单式预算，1992-1996年复式预算，1997年开始设立“一般预算”、“基金”、“债务预算”。

（二）按计划指标的确定方法 增量预算\\ 零基预算

增量预算指财政收支计划指标是在以前预算年度基础上，按照新的预算年度的社会经济发展情况加以调整后确定的。

零基预算指财政收支计划指标的确定，只以社会经济在预算年度的发展状况为依据，不考虑以前年度的财政收支状况。

目前世界各国的预算主要采用增量预算方法，零基预算尚未成为确定预算编制的一般方法，通常只用在某些具体收支项目上。

三、国家预算的原则和立法

（一）原则

在历史发展的不同时期和不同国家，提出过不同的预算原则，其中影响较大、并为大多数国家所接受的主要有以下原则：

（1）公开性：是指全部的预算收支必须经过人代会（议会）审查批准，并向社会公布，让人民共同监督。

（2）完整性：这是指国家预算应包括它的全部财政收支，不准少列收支、造假帐、预算外另列预算。按理说预算外收支也应在预算中有所反映，我国目前没这么做，国外预算不分内外，国家财政资金就是指预算。

（3）分类性：各项财政收支必须依据其性质分门别类清楚列出。

（4）可靠性：指国家预算收支的数字必须真实，计算准确，不能假定，更不能任意编造。

（5）年度性：指国家预算必须按年度编制，要列清全年的财政收支，不允许将不属于本年度的财政收支内容列入本年度的国家预算之中。

预算年度：亦称财政年度，是指国家预算收支起止的有效期限，通常为一年。

① 世界上大多数国家的预算年度采用历年制，即从公历1月1日—12月31日止。如中国、法国、德国、西班牙等；

② 有些国家采取跨年度制，如英国、日本等国是从当年的4月1日—次年3月31日止；美国、泰国等国家从当年的10月1日—次年9月30日止。

（6）法律性：是指编制的国家预算，一旦经过国家最高权力机构批准以后，具有法律效力，必须贯彻执行。

以上原则是预算建立的一般性原则，每个国家还可根据具体情况进行调整。一个国家的预算原则通常体现在预算法中。

国家预算法是国家预算管理的法律规范，也是组织和管理国家预算的法律依据。国家预算法主要有三种类型：权责法（以划分各级预算管理的权力和责任为内容），组织法（以预算组织和管理的基本规定为内容），程序法（以国家预算的编制、审查和批准的程序为内容）。1992年发布了新的从《国家预算管理条例》，这是我国国家预算逐步走向科学化、法制化、正规化的标志，并为今后制定《预算法》打下基础。1994年，八届二次会议通过了我国的《预算法》（第一部）。

第二节 预算的程序

预算的程序又称预算的过程，大体分四个阶段：预算的编制、预算的审批、预算的执行和决算。

一、预算的编制

一般来说，预算的编制由行政机关负责。在我国为部门中的财政部门。具体讲是通过编制和汇总各部门的预算形成总的预算。 （一）部门预算及其内容

1. 部门预算是由各部门编制，经财政部门审核后报议会（立法机构）审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。即部门所有的收支都通过部门预算的形式反映出来。

2000年以前，我国向全国人民代表大会提交的是收入按类别、支出按功能的汇总预算。人代会批准后，财政部门和有预算分配权的部门分别将有关预算批复到各部门，各部门再将预算批复到所属预算单位，部门没有一本完整的预算。 2000年起，我国财政部修改预算编制，试行部门预算。 2. 部门预算的主要内容

部门预算是一个涵盖部门所有收支的完整预算。它包括行政单位及其下属的事业单位预算。具体包括一般预算和基金预算两部分。

基金预算由基金预算收入和基金预算支出组成。收入为按国家规定取得的基金收入，支出是部门按国家规定从基金中开支的各项基金。

这样，部门预算要求各部门的财务部门一个口对财政部门。 3. 部门预算的编制方法：“两上两下”

a. 由各部门编制预算建议数上报财政部门（一上）；

b. 财政部门与有预算分配权的部门审核该部门的预算建议数后下达预算控制数（一下）；

c. 部门根据预算控制数编制本部门的预算报送财政部门（二上）； d. 财政部门根据人民代表大会批准的预算批复部门预算（二下）。 4. 部门预算与传统预算编制方法的异同点 P318

二、财政预算的审批

审批预算的机构是国家的立法机构，立法机构的名称因各国政体的不同而不同。我国实行人民代表大会制，各级预算由同级人民代表大会批准。

三、预算的执行

预算执行是各级财政部门一项经常性工作，包括：① 及时足额取得收入；② 按工作任务和进度拨付资金；③ 组织预算执行中的收支平衡。即在预算执行中，由于某些临时的和特殊的原因，引起原定收支规模和结构的变化，需要财政部门组织新的平衡，即对原计划进行调整。常见预算调整方法有：

1. 动用预备款：各级预算的预备费，是为了解决某些临时性急需和事先难以预料的开支而设立的资金。预备费应控制在下半年用。占各级预算支出1-3%（我国预算法）。

2. 预算科目之间的经费流用。是指预算支出科目之间的经费相互调剂。有的科目不足，有的科目有余，为了充分发挥资金使用效益就需相互调剂。

3. 预算的追加和追减。追加是增加收支；追减是减少收支。预算执行中如遇特殊情况，可按一定审批程序办理预算的追加和追减。 4. 预算的划转：指由于行政区划或企事业单位隶属关系改变必须同时改变其预算的隶属关系。将其原有预算划归新的领导部门或接管单位。 四、决算

是预算执行的总结，也是国家各项经济活动在财政上的集中反映。国家决算也要提交全国人民代表大会审查批准。

第三节 间财政关系

一、财政职能在与地方间的分工

财政的三大职能：资源配置、收入分配和宏观（经济稳定和增长），在单一的情况下，只能由唯一的行使。但是，在一个多级中，就产生了一个财政职能如何分工的问题。哪些职能归，哪些职能归地方行使，这也可称为与地方间事权的划分。它是处理间财政关系的基础。 （一）收入分配、经济增长——职能

现代公共经济学认为，在一般情况下财政的收入分配职能和经济稳定与增长职能只能由行使；而资源配置职能则由和地方共同行使。

例如1. 就收入分配职能而言，在开放的市场经济条件下，全国形成统一的大市场，劳动力、商品、资本能自由流动，如果某一地方实行高福利的收入分配，对低收入者提供更多的补助，对高收入者课征重税，则低收入者流入，高收入者流出，这样财政收入则下降，支出则增加，导致高福利难以实施。

例如2. 提供相同水平的公品，落后地区比发达地区税负重，需出面集中发达地区部分收入转移给落后地区。 就经济稳定与增长职能而言：

当出现通货膨胀和紧缩时，一般由采取增税减支或减税增支来促进经济增长，如果这些措施由某个地方单独行使，则力度不够，会形成贸易漏损。

例如，一个地区行使扩张性财政（减税增支刺激需求），结果新增的有效需求可能用于购买外地商品和劳务，对本地经济刺激不足；同样如果某地区实行紧缩性财政，可能会使对外地商品和劳务的需求减少，本地区经济仍然过热。在这种情况下地方财政失效。

（二）资源配置职能由和地方共同承担

资源配置职能是各级通过提供公品来实现的。

在第一章中我们按公品的层次性把其分为全国性公品和地方性公品。其依据是受益范围的大小。全国性的公品理所应当地由来提供；地方性公品要根据谁受益谁负担的原则，由各级地方负责提供。和地方的行为目标和职责范围和相互间在财政收支上的划分原则也由此而来。

二、间财政收支关系

在明确了财政职能在与地方之间分工问题，即事权划分问题之后，接下来要考虑的就是如何在间划分财政收支的问题。上面是分事权，下面是分财权。 不同的财政收支划分表现为不同的财政管理。它是一种规定各级财政管理职责和财政收支范围的一项根本制度。从建国到现在，我国共实行过三种类型的财政管理。

（一）统收统支（高度集中）财政管理。财权、财力高度集中于，地方几乎没有财权，可支配财力很少。我国在建国初期和上世纪60年代三年调整时采用过。

（二）统一领导、分级管理。在统一、统一制度和统一计划指导下，地方财政实行分级管理，地方具有一定的预算调整权和机动财力，但不构成一级的预算（没有税收公债立法权）。我国1953-1980年近30年时间里采用这种。

从1980-1993年间我国实行了多种形式的分级包干，特别是1980年代末实行的划分税种、核定收支、分级包干为以后分税制（规范化）财政管理奠定了基础。

（三）分税制财政管理

1. “分税制”含义：是一种以分税为主要特征，以划分与地方事权与财权为内容，并同时配套实施间财政转移支付制度的财政管理。 2. 分税制的内容

（1）“分税制”是以间事权为基础，确定各级的支出责任和支出范围。一般来说，完善的分税制必须以成熟的市场经济为基础，各级职能仅限于弥补市场缺陷。

（2）划分各级的财政收入和税收管理权限

各国在税收划分上，一般分为税、地方税以及与地方共享税。各级都有自己相对稳定的税源。与地方分别成立税收管理体系，分征分管。具体讲包括分税、分权、分征、分管。

A. 分税：有两种形式：一是完全按税种划分，哪些归，哪些归地方，哪些共享。多数国家采用这种形式，我国分税制也是这样的；二是按税源实行分率分征。即对同一税源各级财政分别按不同税率征收，如美国（彻底）。

B. 分权：各级在税收方面的立法权、征管权和减免权。 税——立法 地方税——地方立法 共享税——立法

C. 分征：分设两套税务机构分别征税——国税局、地税局 D. 分管：和地方各自使用各自税款，不得平调。 （3）实行规范的转移支付制度

① 转移支付：一个国家的各级间在既定的事权、支出范围和收入划分框架下财政资金相互转移。包括上级财政对下级财政的拨款，下级财政对上级财政的上解，共享税的分配以及不同地区间的财政资金转移。

② 转移支出有两种模式：

纵向：上下级间的资金转移； 美国 60%

日本 70%

横向：财力富裕的地区向财力不足地区转移资金。

我国1994年开始正式运行分税制预算管理。这一首先是依据与地方的事权划分支出范围，在此基础上，本着事权与财权结合的原则，按税种划分与地方收入，即将收入划分为税、地方税、与地方共享税三部分。 税：消费税、中企所得税、关税

地方税：营业税、地企所得税、个人所得税、其它地方税

共享税：（75：25）、资源税（ 除海洋石油外、大部分归

地方）、证券交易税（50：50）

所得税内外合并实行总额分成：2002年与地方5：5分成 2003年与地方6：4分成

划分的结果：收入得大头，地方得小头，地方收入不抵支出部分，由对地方实行转移支付制度。

【本章思考题】

1．预算可以从哪些角度划分？ 2．为什么编制部门预算？ 3．如何理解分税制？

第十章 财政的宏观

【本章讲授内容】 财政收支平衡 财政

【重点】我国财政赤子的形成及弥补；财政的类型及适用范围 【难点】财政赤字的口径；财政货币协调配合

第一节 财政收支平衡

一、如何理解财政收支平衡

（一）财政收支平衡的概念

财政收支平衡是指当年财政收支在量上的对比关系。这种对比，不外乎有三种情况（结果）：一是收入>支出，有结余；二是收入<支出，有赤字；三是收支相等。通常我们把收支相等和略有结余以及略有赤字视为财政收支平衡的标志。

在编制年度预算（计划）时，上述三种情况都可能出现，但是，在预算的实际执行中，以及年终的决算中，收支绝对相等的情况是罕见的，可能出现的只是两种情况，或是结余，或是赤字。

在出现节余的情况下，有个结余数量大小的区别，结余过多意味着现有的物资没有得到充分的利用，形成积压和浪费，这样会制约国民经济的发展速度，因此在我国财政实践中，把略有结余视为一种理想的财政平衡标志。

另外，在以往的习惯上，我国对一切财政赤字不问数量大小，都视为不平衡的标志，实际上，正像财政结余中有个数量大小的差别一样，财政赤字也有一个数量大小的差别。如果是略有赤字，也应当视为平衡，或者看作是基本平衡。因为按照我国现行的做法，上年结余是不列入当年财政收入的，这样，连年的结余累计起来，势必转化为大量的结余，从而影响正常的经济发展速度，而略有赤字是对略有结余的必要的补充和校正。这里就涉及到一个平衡的期限问题，从各个预算年度看，可能会出现某些年度的略有结余，而另几个年度略有赤字，但就某个期间来看，比如五年、十年来看，财政收支是平衡的。因此，考察和研究财政收支平衡不能只局限于静态平衡，只看到一个财政年度内的收支对比状况，还应考虑年度之间的联系和衔接，研究未来财政收支的发展趋势，以求得一个时期内的动态平衡。 （二）财政平衡的方法及财政赤字的计算口径

由于世界各国平衡财政收支的方法不同，或者说不同国家对财政收入量计算口径上存在差异，导致了赤字的内涵几乎发生了质的区别，综合各国（根据各国）财政收入计量的不同方法，我们把财政赤字的口径大致划分为三种类型：

1. 明显的财政赤字。指国家预算收入中不包括国债收入，财政收支相抵，使赤字额一目了然，美国的预算制度就是这样。

2. 隐蔽的财政赤字。与上述相反，它是把国债收入作为财政收入的一部分，财政收支相抵基本平衡。从表面上看财政收支是平衡的，但实质上是有赤字的。只是由国债抵补罢了。日本就属于这种情况。它不但将公债收入列入财政收入项目，并且，公债的发行额视财政支出的实际需要而定，就是说，财政赤字基本上是通过发行公债来弥补的。因此尽管日本预算中没有列出财政赤字的项目和数额，而且多数年份有结余，但是，公债收入一栏却基本上反映了赤字的规模。

第一种口径：财政赤字=（经常收入+债务收入）－（经常支出+债务支出） 第二种口径：赤字或结余=经常收入－经常支出（含债务利息支出）

当今世界各国对债务的处理方法不尽相同，但大多数国家采用第二种口径。我国1994年以前第一种口径，1994年以后第二种口径，但债务利息也不列入经常支出，从2000年开始，债务利息支出列入经常支出，本金列入债务基金预算。 3. 净财政赤字。只有极少数国家存在“净赤字”。这也是中国1994年以前计算赤字的独特方式。首先，与美国不同的是我国将公债收入列为财政收入的范围，抵消一部分财政赤字。其次，与日本不同的是我国的财政赤字并没有全部被公债发行所弥补，在减去内外债收入以后，仍然有一部分支>收的差额，只能将这部分差额在国家预算中用红字表示出来。因此，在我国预算中所发生的赤字是扣除了由国债所弥补的数字以后的“净赤字”。

显然，如果我们按照中国的口径去计算美国预算收支差额，他不但没有赤字，很可能还会出现盈余。相反，如果按美国的定义去衡量我国的预算收支差额，那么应该把我国的“净赤字”额加上国债发行额的总和，作为预算赤字数额。按这一指标计算，我国的财政赤字与美国相差不了多少。1986年我国财政赤字占GNP比重是2.2%，与1980年代的美国不相上下。

二、我国经济中的财政赤字及其产生的原因

在我国财政经济工作中，建国—1998年前一直坚持“收支平衡、略有结余”的方针。在财政支出中贯彻“量入为出”的原则正是这一方针的具体体现，但在实际执行中或执行结果出现财政赤字是在所难免的，这是世界各国财政所不能回避的问题。那么，如何看待这种不平衡现象呢（如何认识财政赤字呢）？在分析我国经济中的财政赤字现象之前，需要先明确几个概念。 （一）财政赤字和赤字财政

1. 财政赤字：它包括预算赤字和决算赤字。

（1）预算赤字：是指在编制预算时，就存在收不抵支的情况，预算列有赤字，不代表执行的结果也一定有赤字。因为在执行过程中可以通过采取增收节支的措施，实现收支平衡。

（2）决算赤字：是指预算年度终结时，财政支出数>收入数，出现了差额，在会计处理上习惯用红字表示，所以称“赤字”。通常所说的财政赤字是指“决算赤字”。

决算有赤字，可能是因为编预算时就有，也可能是预算执行中出现的减收增支的因素而导致的。总之，以上两种赤字，从指导思想上说，并不是有意识地安排赤字，也并非在每个财政年度都会出现赤字，只是由于经济生活中的一些矛盾一时难以解决导致的个别年度和少数年度的赤字。

2. 赤字财政：是指国家有意识地用赤字来调节经济的一种。亦即通过赤字扩大支出的规模，刺激社会有效需求的增长。因而实行赤字财政不是个别年度或少数年度存在赤字，它的主要标志是连年的巨额赤字。我国改革以来，大部分年份在做预算时，就有赤字存在，但并非主观上想采用赤字财政。1998-2000年连续四年赤字财政。

（二）建国以来我国的财政赤字情况及其成因

虽然我们在理论和实践中一直主张“收支平衡、略有结余”，但在现实经济生活中仍有不少年份出现了赤字。按现行的统计口径，赤字年份可分为两个阶段，1950-1978年的29年中10年有赤字，而在1979-2003年的25年中，除1981、1985年外，其余23年都有赤字。

各年赤字表 （亿元） 年份 赤字 年份 赤字 1979 -135.41 1991 -237.14 1980 -68.9 1992 -258.83 1981 37.38 1993 -293.35 1982 -17.65 1994 -574.52 1983 -42.57 1995 -581.52 1984 -58.16 1996 -529.56 1985 0.57 1997 -582.42 1986 -82.9 1998 -922.23 1987 -62.83 1999 -1743.59 1988 -133.97 2000 -2299.00 19 -158.88 2001 -2516.54 1990 -146.49 2002 -3098.00 2003 -3198（预算） 我国财政赤字产生的具体原因可以按上述两个阶段进行分析：

1. （第一阶段）：1950-1978年的29年中，赤字总额266.6亿元，赤字情况如下：

（1）1950年赤字2.9亿：是战争造成的，在非常时期为了保证战争的最后胜利和巩固新生政权，不得在这一年概算上留下缺口。

（2）1956年赤字18.3亿：这是由于工作上急噪冒进，基本建设规模过大，工资增长过快，动用历年结余，使信贷计划失衡造成的。

（3）1958-1961年四年连续赤字，累计金额达180.3亿元。这几年赤字是“三年大跃进”的产物，在左倾思想指导下，实行大计划、高指标，造成“工业报喜、商业报忧、库存积压、财政虚收”的后果所至。

（4）1967-1976年的10年中有四年赤字（1967、1974-1976），累计金额达65.1亿元。这一时期，由于国民经济遭到严重破坏，有些年份基建规模又失控，整个经济基本上靠石油工业来维持，赤字不可避免产生。另外，相当一部分在当时竟解决的问题拖延下来。所以真实的赤字规模要比列出来的还要大。

总之，1978年以前的财政赤字，除1950年以外，根本原因是经济上的“左倾”指导思想，经济上急于求成或盲目追求高速度，基本建设规模过大造成的。 2. （第二阶段）：1979-2003年这25年中，累计赤字17742.46亿元。

1979年以来出现的财政赤字，主要是我国采取的重大改革措施造成的。经济改革的过程中，也就是物质利益关系的变革和调整过程中，必然会对财政收支产生重大影响，这些改革措施主要有：

（1）调整价格，特别是提高了农副产品收购价格。

在提高农副产品收购价格而销售价格不变的情况下，会增加价格补贴或企业亏损补贴，如果相应地提高其销售价格，则会增加对居民的补贴。1978年价格补贴占财政收入1%，1990年占11.5%。如果加上企业亏损补贴，财政收入29%。 （2）调整国家与企业主要是国营企业之间的分配关系。

1979年以来，国家与企业分配关系的改革一直沿着减税让利的思路进行的，其结果是企业自行支配的财力逐年增加，国家集中支配的财力不断下降。如1978年企业留利率为3.7%，1988年上升为55.6%。

（3）提高职工收入水平。1978年全部职工平均工资为615元（年），1990年达2140元，增长了2.48倍，工资增幅超过了劳动生产率增幅，它从减收增值两个方面影响财政平衡。

（4）改革过程中，财政收入机制不完善和财政支出增长的刚性趋势。偷漏税——税收流失。

（5）1998-2001年，国家采用积极财政，刺激需求，1998-2000年发国债5100亿元，使赤字累计达49.82亿元。

经过以上几个方面的改革，使国民收入分配格局发生了重大的变化，这突出表现在财政收入占国民收入的比重由1978年的37.2%，下降到1990年的19.2%，2000年的13%。与此同时，财政承担的任务非但没有减轻，反而有所加重，这必然导致财政赤字的产生。

三、财政赤字的经济影响（弥补方式）

财政赤字对经济的影响是一个复杂的经济过程和问题，不能笼统地讲赤字有害还是无害，科学的态度应该是根据不同的情况，对赤字进行具体分析。

财政赤字对经济的影响，在很大程度上取决于财政赤字如何弥补，我国弥补赤字的方法有以下三种方式： （一）动用财政历年结余

能否动用财政结余弥补赤字，曾有过争议。按理说，只要财政结余是真实的，就应该是可以动用的。在我国银行代理财政金库的条件下，任何时候，财政收入在未使用之前，银行都可以作为信贷资金来源把其贷放出去。如果说财政结余不能动用，就等于说财政收入不能动用，这显然说不通。当然在动用财政结余时，应考虑到对信贷的影响。因为财政结余已构成银行信贷资金的一个长期性来源，动用结余意味着减少信贷资金。如果没有新的补充资金或者说信贷规模不能作相应的压缩，就可能导致信用膨胀和通货膨胀。这就是说，结余能否动用，实质上是个财政信贷综合平衡的问题。目前我国的现实是，由于财政连年赤字，已无结余可供使用。 （二）发行债券

通过发行债券即借国债的办法来弥补财政赤字，是世界各国通行的做法。因而被认为是弥补赤字的可靠方法。因为发行债券，一般只是引起货币资金的在分配，不增加货币供应总量。但这也要做具体分析：

1. 个人购买债券，有两种情况：一是居民通过减少即期消费来购买债务，这实质上是把消费基金转化为积累基金，从而加快建设速度；二是用减少储蓄来购买债券，这会减少银行信贷资金的来源，从而影响到信贷收支。 2. 企业单位购买国债也有两种情况：一是企业单位通过减少即期生产与消费支出购买国债，这不会影响到货币流通；二是在购买债务同时，生产和消费支出保持不变，这必然会增加银行的贷款的压力，影响信贷收支平衡。

3. 银行购买债券：①如果是银行购买债券，而不相应压缩对专业银行的再贷款规模，则如同财政向银行透支一样，会直接扩大货币供应；②如果购买债券的是商业银行，若相应地减少贷款规模，则不会对货币流通产生影响，若允许专业银行拿债券到银行贴现，则会扩大货币供应量。 （三）向银行透支和借款 这是在以上两个措施采用后，还不能弥补完赤字的话所采用的办法。一般来说，向银行透支和借款，会引起信用膨胀和通货膨胀的后果。当然银行信贷资金比较充裕，或者在财政透支后，贷款规模有压缩的余地，也可以避免出现信用膨胀和通货膨胀。

（四）增加税收

从以上分析中可以看出，不论采取哪种方式来弥补赤字，赤字对经济发展是有害还是无害，关键要看财政信贷能否实现综合平衡。如果银行信贷有较强承受能力，财政信贷实现了综合平衡，财政赤字就不会给影响带来危害，反之，则不然。总之，既不能无条件地主张用赤字刺激经济发展，即所谓“赤字无害论”；也不能对赤字一概排斥，认为在任何条件下都是有害的。应趋利避害，正确发挥财政赤字宏观中的作用。

1998-2001年积极财政，用赤字来刺激经济增长。因为居民储蓄S=7.38亿元（2001年底），银行信贷存差3万亿，完全可以在购买公债后实现信贷收支平衡。

第二节 财政

一、财政与国民产出的决定

在现代混合经济中，市场失灵（market failure）需要通过对经济的干预来解决。它的存在也正是宏观经济产生及其运用的客观基础。财政是一国运用税收和财政支出对经济总量和结构实施宏观的重要手段。下面我们就具体看一下一国如何运用这一工具调节经济运行。 （一）市场经济的“缺口”分析

在市场经济中，自发形成的总需求与总供给的均衡，经常不能符合充分就业的要求。即市场经济不能避免经济衰退和通货膨胀，这就需要调节社会需求，以达到充分就业和稳定物价的目标。

西方国家的分析机构（如美国总统顾问委员会）采用分析“三种缺口”的方法来估计经济形势，提出依据。这三种缺口是国民生产总值缺口（GNP gap）、紧缩缺口（deflation gap）和膨胀缺口（inflation gap）。

1. 当实际的GNP＜充分就业GNP时，可计算出GNP gap和deflation gap。（我们可以借助总支出——450线图形分析这一问题）

(1）国民生产总值缺口（GNP gap）就是衡量的国民产出低于充分就业水平的国民产出的差额。图中AE与450线点E决定均衡的国民产出，而充分就业国民产出为，

国民生产总值缺口（GNP gap）= YF－Y0；

（2）紧缩缺口是指总支出水平低于充分就业所要求的总支出水平的差额： def － gap＝ AEF － AE0

2. 在已实现充分就业的情况下，如再增加总支出（总需求）就会超过可能的最大生产量（总供给），从而产生通货膨胀的压力。 通货膨胀缺口（inf-gap）=AE1－AEF

这一缺口可以表示出把总支出降低多少才能实现充分就业的国民产出而不发生通胀。

西方机构通过估计紧缩缺口和膨胀缺口的规模，运用财政支出和税收，扩大或缩小社会总需求，消除这些缺口，维持充分就业的均衡。但增加或减少财政支出和税收的数额并不需要达到紧缩缺口和膨胀缺口的规模，因为增加或减少财政支出和税收，会导致私人收入和消费支出的增加或减少，这又将引起私人收入和消费一系列的再增加和再减少，以致于社会总需求变动的规模大大超过财政支出和税收的变动规模，这就是财政的乘数效应（Multiplier Effect）。

（二）财政乘数效应（计算）

上面分析了财政支出和税收是如何影响国民产出的，这个问题是指财政对国民产出影响的程度（幅度）。

财政乘数是指财政的变动而引起的国民产出变动的倍数。具体包括财政支出乘数、税收乘数和平衡预算乘数。可用公式表达出来（假设投资没有变动）。 一国通过调节总需求达到充分就业和稳定物价的目标，不仅要了解紧缩缺口和膨胀缺口的规模，而且要正确估计这些措施的乘数效应，才能确定财政措施的适当规模。对乘数估计过高或过低都会产生不利的后果（不是不到位，就是矫枉过正）。

二、财政的类型

按照国际经济学界比较通行的说法，财政可分为两大类：自动的财政和相机抉择的财政。

（一）自动稳定的财政（automatic fiscal policy）

自动的财政就是不用基于对经济形势的判断去主动选择执行某种，而是依靠在经济中自动发挥调节社会总需求的稳定经济的财税制度。它有个专有名称叫“内在稳定器”（bulit-in stabilizers）。内在稳定器作用主要体现在两个方面。

1. 自动调整的税收制度

在发达的市场经济国家中，所得税特别是其中的个人所得税由于数额大而且具有累进性，在税收中处于主体地位。其变动对社会需求产生着重要影响。如当经济高涨特别是过热时，居民所得增加，有更多人进入纳税行列，而且有些人进入较高纳税档次，结果税收增加超过居民收入增加幅度，从而可以抑制总需求进一步增加，稳定物价；相反当经济衰退时，居民收入减少，有更多人退出纳税行列或进入较低纳税档次，增加可支配收入，抑制总需求下降。企业所得税也有同样作用。 2. 自动增减的转移支付制度

这里说的转移支付不是指与地方财政之间的转移支付，而是指对居民个人的转移支付。主要是失业救济金的发放和对个人的其他福利支出。在经济繁荣时，社会能提供更多就业机会，失业救济金的支付大大减少，有利于遏止需求进一步膨胀；当经济衰退时，失业人数增加，失业救济金支付增加，从而增加消费需求，减轻需求的下滑和经济衰退。

需要指出的是，内在稳定器作用的大小，取决于税收结构、转移支付结构及其水平。像美国等发达国家，实行的是所得税为主的税制，且税收的累进性明显，转移支付名目较多，数额较大（北欧高福利国家），自动稳定器作用相对来说比较明显。而我国是以流转税为主体的税制结构，个人所得税在税收收入中所占比例较小，社会保障水平因经济发展水平的制约也较低，所以内在稳定器作用很弱。其实，即使在发达的市场经济国家，它的作用也很有限：内在稳定器只能对经济的剧烈波动起到某种遏止和缓解作用，而不能改变经济波动的大趋势。熨平经济周期、稳定经济发展的目标只能依靠相机抉择的财政，并且通过它与货币和收入等宏观经济的综合作用来实现。 （二）相机抉择的财政

1. 扩张性财政（expansionary fiscal policy）

扩张性财政是总需求<总供给，出现通货紧缩和严重失业时，采取的减少税收、增加财政支出的。目的在于增加就业、促进经济回升，直至实现充分就业和经济的稳定增长。

实行该，一般情况下要出赤字，要做赤字预算，所以它也叫赤字财政。出现赤字就要弥补，弥补的办法无非是发行通货和发行公债。用公债来弥补已是各国最常见的选择。

2. 紧缩性财政（restrictive fiscal policy）

紧缩性财政是在社会总需求超过总供给、出现较严重通货膨胀时，实行的增加税收（提高税率和开征新税种）和减少财政支出的，旨在消除通货膨胀，稳定物价。

3. 中性财政

是一种单纯从财政自身需要出发，即仅仅为了保障公共消费需要而实行的。在市场经济条件下，其实质就是不干扰市场机制的作用。该多在社会供求大致均衡、经济基本上呈稳定增长态势的环境中实施。在当代这种作用的环境已较少存在。

三、财政与货币的搭配

从经济运行的实际看，财政的实施不是孤立进行的，而是与货币（有时收入）搭配运作的。

货币主要指银行运用货币工具（利率、法定准备金和贴现率、公开市场业务、信贷规模），通过增加或减少货币流通量，从而达到调节总需求的一种经济。

两种的组合有三种类型：

（一）双松（经济衰退、失业增加） 增加财政支出 减少税收 —— 松财

减低利率 扩大贷款 —— 松货（放松银根） （二）双紧（经济过热、通货膨胀） 减少支出 增加税收 —— 紧财 提高利率 减少贷款 —— 紧货

（三）一松一紧（总量基本平衡或失衡不太严重情况下） 松财紧货：财政出现赤字，银行就抽紧银根

松货紧财：银行信贷出现逆差，财政压缩支出力争结余

不同搭配模式既是宏观经济形势的要求，同时也必将对整个国民经济产生不同的影响。因此，两大要协调配合。

四、财政的实践

从1979-2000年这20年，中国经济发展的特征可以概括为两个阶段：

（一）1979-1996年，我国经济特征是一种“短缺经济”，即卖方市场主宰。短缺经济一词是匈牙利著名经济学家科尔奈提出的：需求过旺、供给不足。我国在这十几年中接连不断地发生着高通货膨胀，如1984、1986、1988、1993年。在这种情况下，财政是作为反通胀和供给短缺而发挥作用的。

实例见卡片

（二）1996-2003年，供给过剩“买方市场”特征。1996年软着陆之后，宏观经济形式发生了新的变化：a. 有效需求严重不足，失业率居高不下；b. 经济发展速度不断下滑；c. 物价持续下跌，从1997年10月负增长，到1999年11月连续下跌26个月；d. 货币增幅递减，M0和M1增幅从1996-1999年持续下降（从18%-18%-10% M0）。通货紧缩的特征已经显现。

从1998年中起，我国实行了积极的财政和稳健的货币（从理论上讲是财政货币的双松搭配）。

资料见卡片

【本章思考题】

1．分析我国财政赤字的成因及经济影响。 2．分析财政不同类型的适用范围。

3．结合我国实际谈谈财政货币的运用。