“民告官”立法：“重庆不简单，敢为天下先”
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来源：《公民导刊》 2018年第12期
记者 宋婷婷
1987年，重庆在全国率先推出了“民告官”的地方性法规《重庆市行政诉讼暂行规定》（以下简称暂行规定）。对此，原全国常委会副委员长王汉斌曾称赞：“重庆不简单，敢为天下先！”
本刊采访了原重庆市中级行政庭庭长皮宗泰，当年，由他负责的行政庭组织起草了该法规。
立法建议
“起草该暂行规定，源于我们在一次座谈会上提出的建议。”对于起草暂行规定的原因，皮宗泰记忆犹新。
1986年12月，原重庆市中级行政庭正式成立，由皮宗泰任庭长。在此后半年左右的时间内，全市21个基层均成立了行政庭。随着行政案件逐渐增多，法官们在实际操作中遇到了不少问题。
“例如，行政诉讼中对当事人的称谓问题，对行政机关称被诉人还是被告？还有举证、调解适用法律等规范性文件的问题，以及对行政机关是否使用传票的问题等。虽然现在看来这些都已经不是问题，但在当时却令我们倍感棘手。如果不解决，势必影响行政审判工作的开展。”皮宗泰回忆称。
为了进行相关调查研究，多次邀请有关单位负责人、律师或公民召开了不同类型的座谈会，其中就包括1987年那一场意义重大的座谈会。
1987年1月6日，邀请了当时的市、市以及西南大学行教研室等20多个单位的相关人员参会。大家在会上畅所欲言，就行政审判中产生的困惑进行交流讨论。
最后，提出的一个建议为此前的困惑、纠结和讨论找到了一个出口——重庆能否制定一个行政诉讼的暂行规定？
建议一提出，便引来了反对声。有人质疑当时的重庆是否具有相应的立法权，也有行政机关心怀顾虑，但当时的市常委会对该建议高度重视。因为彼时正值改革开放初期，国有企业改制、部分工人下岗，农村土地承包等问题，导致群众和部门间时有摩擦。尽管1982年的《民事诉讼法（试行）》中已提到了行政诉讼的概念，并规定“法律规定由人民审理的行政案件，适用本法规定”，但并没有对行政诉讼的具体程序作出规定，使得行政诉讼一直停留在纸面上。随着行政审判庭的广泛设立与行政审判实践的逐步开展，行政诉讼缺乏法律法规程序支持的问题益发凸显。
此后不久，时任市常委会将暂行规定的起草任务交给了重庆市中级人民，具体工作由皮宗泰所负责的行政庭落实。
舌战群儒
在短短几个月的时间内，起草小组加班加点，查阅相关资料，广泛吸纳行政机关、司法系统、各类行政相对人的意见和建议。
“前后八易其稿，通过市中院审委会讨论后，市又按程序先后提出了20多个修改建议，经过多次修改完善，于1987年7月24日在四川省重庆市十届常委会第二十六次会议上审议通过。”皮宗泰说，此间的艰辛不足为外人道。
1982年，五届全国五次会议对地方组织法作了修改，像重庆这样“较大的市”，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定。也就是说，这部地方性法规还必须得经四川省常委会依法批准，才能正式颁布施行。
“当年，一到省，贾昌（时任四川省重庆市十届常委会副主任）就四处游说，努力争取省对该地方性法规的支持。随同前往的陆汉成、胡征志和我，则帮助回答和解释在起草过程中遇到的问题。为什么说是游说？因为有部分人持不同意见。”皮宗泰说，“当时有不少人质疑当时的重庆市是否有这样的立法权，因为没有这样的先例，建议先放一放再说。但贾主任‘舌战群儒’，扭转了这部分人的看法，对暂行规定的通过发挥了相当关键的作用。”
最后，《重庆市行政诉讼暂行规定》仅经过四川省常委会一次审议就获得批准，并于当年颁布实施，受到全国瞩目。
皮宗泰至今回忆起当时的情景，仍觉热血沸腾。
开全国先河
《重庆市行政诉讼暂行规定》共8章45条，明确了行政诉讼案件的管辖范围、审理程序、上诉申诉等基本原则。时任全国常委会副委员长的王汉斌对此称赞道：“重庆不简单，敢为天下先！”
现任重庆市常委会副秘书长刘春焱，当年也曾参与过暂行规定的起草。他认为这项立法工作最大的意义在于打开了“民告官”的法律通道，从法理上破除了“民不与官斗”的传统观念。
皮宗泰回忆道，暂行规定开始实施后，全市当年判决的“民告官”案件就有上百件。而在1987年至19年底，重庆市两级人民严格按照暂行规定审理的行政案件达360多件，不仅积累了丰富的行政审判经验，更为《中华人民共和国行政诉讼法》的制定提供了第一手宝贵材料。
“19年，全国讨论全国行政诉讼法立法时，还邀请了我、陆汉成以及西南大学王连昌教授一起前往北京，王汉斌副委员长听取了我们的意见和建议。”皮宗泰提起此事颇感自豪。
直到1990年10月1日，行政诉讼法开始正式实施，《重庆市行政诉讼暂行规定》才废止。皮宗泰说，暂行规定中的许多内容都被吸收进了行政诉讼法中。
行政诉讼法出台之后，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法等相继问世，我国在推进依法行政上的路径愈发清晰。正如行学专家应松年所言，依法治国、法治的建设和经济的发展是一体的，依法行政是市场经济的必然要求，经济要健康发展，法治建设必然不能滞后。
为倡导和鼓励行政首长出庭应诉、推动依法行政，我市出台了《重庆市行政机关行政应诉办法》，并于2011年3月1日起施行。该办法明确规定：在行政机关管辖范围内有重大影响的行政诉讼案件；可能对行政机关的行政管理或者行政执法行为产生较大影响的行政诉讼案件等四类案件，行政机关负责人应出庭应诉。无正当理由不按时出庭应诉的行政首长将被问责。
如今，“一把手”出庭应诉在我市已成常态。
